国有独资企业外派监事会有效性探讨

第一篇：国有独资企业外派监事会有效性探讨

国有独资企业外派监事会有效性探讨

——上海市管国有企业监事会建设的启示

摘要：外派监事会制度是我国国资国企改革的一项重要创新，国有独资企业外派监事会在维护出资人权益、规范企业管理、防止国有资产流失、促进国有资产保值增值等方面发挥了重要作用。文章以委托代理理论为依托，着重研究上海市国资委在推进外派监事会建设方面的实践，认为当前外派监事会工作存在监督客体观念转变尚未到位、监事会组织尚待健全、监督成果利用有待进一步落实等问题，在此基础上提出应加强外部环境建设、推进组织建设、落实制度建设、完善能力建设、规范运行规则等建议，以增强外派监事会工作的有效性。

关键词：国有独资企业，外派监事会，委托代理理论

一、引言

近年来对国有独资企业实施的外派监事会制度，是我国国资国企改革的一项重要创新，是国有资产监管的重要组成部分。

随着国有资产管理体制和国有企业改革的不断深化，我国引入了西方现代公司治理原则。受三权分立思想的影响，一些西方学者认为现代公司就是一个微型国家，“除公司不是主权国家（sovereign）而惟有一点资格限制外，公司与国家无其他区别。”权力分立和权力制衡的原则在公司内部组织的设置上体现为股东大会、董事会与监事会三权分立的配置形式，三层治理结构通过契约关系紧密联系在一起，监事会的监督使这种契约关系得以落实。

就国资国企改革而言，一方面把国家的社会公共管理职能与国有资产出资人角色分开，另一方面把国有资产出资人、所有人与企业法人财产权分开，即所有权与经营权的分离，国家与企业经营层形成了委托代理关系。

委托代理理论认为，在委托代理关系中，由于委托人追求的是企业利润最大化，代理人追求的是个人利益最大化，二者的效用函数不一致，可能产生代理人的道德风险和机会主义问题，造成对委托人利益的损害。为减少代理风险，取得最大化代理收益，委托人就必须对其代理人实施有效的激励和约束，以保证其利益不受侵害。因此，委托代理关系是一种经济利益关系，双方都追求自身利益的最大化。

由于所有权与控制权的分离，出资人相对于企业就变成了“外部人”，而具体进行经营管理的经理人却成了企业的“内部人”。“内部人”对于企业的经营绩效及其未来发展前景等信息掌握较为充分，而“外部人”则并不十分了解，于是，出现了委托人与代理人间的信息不对称，其结果之一就是“内部人”实际控制企业，在公司战略决策中充分体现自身利益，从而可能架空出资人的控制和监督，使出资人的权益受到损害。

从委托代理理论来看，在国有企业法人治理结构中，存在两层委托代理关系：第一层存在于出资人（国资委作为出资人代表）与派出的产权代表（董事会）之间，以及出资人与派出的监督机构（外派监事会）之间；第二层存在于董事会与经营层之间，董事会对经营层既有约束，也有激励，通过授权将企业日常经营管理权交给经营层（图1）。监事会制度的设立使权力制衡原则在组织结构设置中得到体现，公司的重大问题决策权由股东大会行使，经营管理权由董事会行使，监督检查权由监事会行使。

外派监事会作为一项制度创新，其创新主要体现于以下两点：一是独立性。外派监事是受出资人委托，不参与、不干预企业的经营决策和经营管理活动，处于比较“超脱”的地位，与企业没有任何人事与经济上的关联，不受被监督者利益的驱使，监督的独立性是监督有效性的前提；二是合法性。现行《公司法》第七十一条第二款规定了“监事会成员由国有资产监督管理机构委派”。依法派出为监督会工作提供了权威性。

外派监事会制度建立十多年来，对国资国企改革的积极作用是勿庸置疑的，尤其是在维护出资人权益、规范企业管理、防止国有资产流失、促进国有资产保值增值等方面发挥了重要作用。另一方面，外派监事会制度作为引进西方管理理念而演化的制度，尚处于探索之中，无论是外派监事会本身，还是从企业法人治理结构角度来考察，都存在许多亟待需要解决的问题，例如外派监事会与党委、审计、监察等监督资源的整合问题，事后监督与当期监督问题等，还需要在实践中不断改进和完善。

随着新的国有资产管理体制的建立，外部董事制度得到积极推进的同时，如何进一步增强外派监事会制度的有效性，切实保证出资人监督到位，是当前社会普遍关注的问题。考察上海市国资委对市管国有企业监事会建设的实践，总结、研究其经验与不足，对于推进我国国有企业监事会工作的有效性具有重要理论意义与现实意义。

二、上海外派监事会工作的运行特点与问题

上海国企监事会工作从起步到发展，得到了历届市委、市政府的高度重视。1997年，当时的上海市国资办根据市委、市政府的要求，针对国有企业法人治理结构不完善、国有企业监督机制薄弱的问题，开展上海国企监事会试点工作。2003年8月，上海市国有资产监督管理委员会建立以后，国企监事会工作发生了重要转折，被出资人赋予了新的使命，监事会工作作为国有资产管理体制改革的重要环节，作为国有资产运行监督体系的核心组成部分得到强化。2008年，上海市委、市政府就国资国企改革召开重要会议，并下发了《关于进一步推进上海国资国企改革发展的若干意见》等五个文件（沪委发[2008]9号），提出了“进一步完善监事会”的要求。十几年来，上海国企监事会工作一直在探索中不断前进。

（一）上海国企监事会工作的运行特点 1.从法人治理结构着手，创建外派监事团队模式

随着国有资产出资人职责的法定化，根据《公司法》规定，监事会是依法设立于企业内部、受出资人委托、对董事会及其成员和经理人员行使监督职能的专门机构。为了增强监事会工作的独立性和有效性，上海市国资委设立了董事监事工作处和董事监事中心，负责市管国有企业董事会、监事会工作的制度建设和运行规范。

针对一些国企以往存在的内部人控制以及内设监事会难以监督的问题，市委9号文件明确规定“市管国有独资企业，由外派监事组成工作团队，每个团队由外派监事会主席和若干名外派监事组成，派至若干个产业门类和功能定位相近的企业，与企业内部监事组成监事会”，即在国企监事会组织结构的设计中采取“外派为主、内外结合”的方式，由作为股权代表的外派监事和作为职工代表的内部监事共同组成监事会。同时，为保证监事会工作顺利开展，还要求企业选派一名中层干部担任专职监事会秘书，并设置相应的工作机构。

外派监事工作团队的成员除了应具备基本的任职资格条件外，还注意在配置上遵循以下原则：一是团队成员的工作背景、资历和专业尽可能互补；二是团队成员派驻企业的数量适度，一般采用由1名外派监事会主席和2名外派监事组成一个团队，派驻2家市管企业的模式；三是每家企业派设一名常驻的成员，作为重点联系人；四是根据企业的资产规模、股权结构、产业类型以及风险大小等因素选择合适的团队模式。

2.以完善规章制度为抓手，建立有效工作机制

为加强外派监事团队建设，上海市委、市政府以及市国资委分别制定了《监事会主席管理实施细则》和《监事管理实施细则》等一系列具体的规范性文件，以进一步明确监事会工作定位，规范监事会工作行为，为监事会工作开展创造条件。

在加强外派监事会主席和专职监事队伍上也制定了文件，并对岗位职责、薪酬考核及相关待遇问题都做了一些明确的规定。主要有：监事会规范运作制度，包括《上海市国有企业监事会暂行办法》、《监事会章程指引》、《监事会议事规则指引》等；监事会管理工作制度，包括《上海国有企业监事会管理暂行规定》、《关于加强本市国有监事会管理工作的若干意见》等；监事会专项监督工作制度，包括《监事会对企业财务会计要点》、《关于加强国有企业对外担保行为监督的暂行意见》、《关于加强国有企业投资行为监督的暂行意见》等；监事会工作配套制度，包括《国有企业国有资产损失责任人处理办法》等。在改进监事工作方法上，根据具体任务及监事会的工作特点制定了具体的工作细则。

此外，国资委董事监事工作处还根据监事会工作的特点，制定了具体工作细则，如《监事会报告撰写办法》、《监事会对董事会年度工作的监督评价报告提纲》等，并据此编印了《上海市国有企业监事会工作手册》。许多监事会按照市国资委的规范性文件完善监事会内部指导，并引伸到检查企业有没有制度，制度是否完善，制度执行如何，促进企业加强内部控制制度建设。

3.从过程监督中落实目标与任务，提高监督检查的时效性

上海国企监事会工作的主要经验之一就是实施过程监督。监事会在企业中发挥就近监督的优势，通过列席参加会议、查阅报表、开展调研、专访谈话、实施质询等方式对企业重大资产运作、财务情况、资产质量和经营者行为等进行全过程监督；通过事前、事中、事后的监督发现问题，及时对董事会提出建议或直接向国资委进行报告，为企业决策和规避经济活动中的风险提出建议。

4.从资源整合中形成合力与支撑，探索综合监督的模式 在监事会建设过程中，注意发掘现有的监督“资源”也是上海国企监事会建设的重要尝试。主要探索试行有：一是建立联席会议制度，监事会加强与审计、监察、法律、财务、投资和风险管理等内部监督和管理部门的日常工作联系，以不同的方式获取企业运营信息；二是监事会和企业内部监督部门在安排年度工作计划时，互通情况、征求意见、加强协调、把握不同的监督重点，形成监督合力；三是在实施监事会专项检查时，由监事会制度实施方案，确定检查要求、内容和范围，协调企业内部监督部门根据监事会实施方案进行配合。

经过十几年的不断探索，上海的国企监事会工作取得了长足的进步与令人瞩目的成效，形成了“参与不干预，到位不越位，监督不替代，融合不融化”的工作机制。外派监事会工作的开展，促进了企业的现代化管理，企业制度建设得到加强；国有资产的质量极大提升；有效防范了国有资产的流失。仅在监事会试点工作开展的第一年，4家试点企业在外派监事会主席的领导下，直接挽回3亿元人民币的经济损失，发现并促使企业消化12亿元的不实、不良资产。

（二）上海国企监事会工作存在的问题

尽管上海国企监事会工作成绩斐然，但伴随着外部董事制度的建设和不断加强，相对而言，近年来监事会建设的推进力度有所减弱，建设的脚步有所放缓。与此同时，对外派监事会制度，也存在各种不同的认识与争论，对加强企业监事会组织建设的必要性认识还不够，如何在新形势下进一步提升和优化监事会工作，如何在现代企业制度里发挥应有的作用仍是一个值得探究的课题。在董事会建设进一步推进与完善的背景下，监事会建设的有效推进有许多亟待解决的问题。其主要表现为：

1.监督客体观念转变尚未到位，对监事会工作的必要性认识有待进一步提高 由于一些人习惯于行政管理时代的家长制作风，不习惯于监事会依法行使监事权，不愿意接受外派监事会监督，相当一部分企业对监事会敬而远之，存在监事会被“边缘化”的现象。各有关方面及企业决策层、经营层对监事会在现代企业中的性质、独特地位和作用的认识还不够充分，认为监事会是外派的监督者，从而产生“排异现象，使外派监事会主席取得真实信息的时效与渠道存在问题。在信息严重不对称的情况下，监事会对于重大生产经营决策、重大投资融资以及重大项目情况等不能贸然发言，导致监督风险增大，监事会的日常作用不能充分发挥。

2.监事会的工作组织尚待健全，工作方式、方法有待改进 监事会的组织结构建设和人员配备尚显薄弱，一部分市管国企未设监事会，一部分国企监事人数低于法定人数，有些全资子公司有监事会形式，而无监事会实质，企业法人治理结构没有真正建立；不少国企监事会仅有一名监事会主席或外派监事，监事会监督制衡作用多少受到限制。此外，我国现行《公司法》对国有独资公司监事会议事规则并没有明确地进行规定，由于监事会在获取日常经营信息方面依然处于弱势，监督的手段比较落后，没有充分利用现代信息技术手段，建立起一套比较科学、规范化的、适用于监督检查业务的企业数据监控和预警系统，也没有一套有力的体系把各监督实体之间的成果进行共享，目前的监督更多地停留在各自为战的水平上，监事会的监督合力还有提升的空间。当作的监事会工作主要还是依靠监事会主席（或监事长）个人的企业工作经验与个人魅力进行监督。

3.监事会运作机制尚需完善，考核、评价监事会工作质量标准的指标体系尚未建立 目前更多地选派年届退休的人士担任监事会主席，相关考核、奖惩激励机制尚未到位，监事会主席干与不干相差不大，同时还存在监事会主席缺位现象，这容易给人以“监事会可有可无”的印象。因此，除了需要健全监事职业教育与培训，不断提高监事的政治与业务素质，提升其履行职责的能力与水平之外，更为重要的是，建立完善监事会工作质量与工作成效衡量标准与评价体系。作为委托代理关系中的代理人，外派监事会成员同样具有趋利性，同样需要相应的激励机制和约束机制。才能充分发挥其监督功能。缺乏适用于对监事会人员的约束和激励机制，影响了监督检查报告质量的提高。

4.监事会成果的利用有待进一步落实

监督检查报告是体现监事会工作成效的主要载体。监事会工作通过有效的途径和方式在企业第一线获取信息，掌握企业运营的基本状况，并借助相关的定期和不定期专题报告向出资人报告工作情况和发生以及可能发生的问题或风险，但在实际操作中，在一定程度上存在着“管理与监督”两层皮相脱节的现象。监事会建设已历经了十余年发展历程，虽然国务院国资委发布了《监事会监督检查成果运用暂行办法》，外派监事会也已向有关部门提交了数量可观、质量上乘的专项报告、党建监督报告等，但这些监督评价报告，主席专报中提出的观点和建议，部分并未引起重视或得到充分利用，监事会监督检查中揭露出的一些问题仍未通过相应的管理部门得到纠正、处理和落实，使得监督工作的有效性打了折扣。

三、加强外派监事会工作的几点建议与思考

针对外派监事会工作面临的现实问题，按照党的十六届三中全会提出的完善国有资产管理体制和深化国有企业改革的要求，本文认为，应从外部环境建设、组织建设、制度建设、能力建设、运行规范等方面着手，进一步加强、改进和完善监事会的有关工作，提高监事会工作的有效性。

（一）加强外部环境建设

依据分权制衡理论，出资人分别将执行权委托给董事会，监督权委托给监事会，由监事会代表出资人对公司决策层与经营层行使监督权。因此，监事会与董事会的地位本应当是平等的，但在现实中，国有独资企业董事会的地位却强于监事会的地位，监事会拥有的调查、质询、纠正、提出罢免等职权偏软。地位的不平等致使监事会的知情权在相当多的国有独资公司中得不到及时的实现，监督检查权得不到彻底的落实，很难进行及时的监督，造成外派监事会成为“橡皮图章”现象，出资人的权益根本无法得到强有力的保障。要改变这一现状，最重要的是营造好的外部环境。

第一，依法推进，积极宣传。为保证设置监事会的目的得到充分实现，必须明确外派监事会建设是依法行事。有法必依，法律、行政法规规定的这些职责和手段必须在实际行动中得到不折不扣的落实。国资委、董事会、经理层必须为监事会充分履行职责提供条件和保障，积极宣传监事会工作所取得的显著成绩，并以适当的方式肯定现有监事会主席、专职监事的工作成绩与责任心，及时纠正部分企业中依旧存在的外派监事会“无用论”和“对立论”，为监事会开展工作营造良好的工作环境。

第二，同时进入，克服排异。为营造董事会与经营层主动接受监督的文化与理念，最大限度地避免“排异现象”的产生，要依法建立、健全外派监事会，特别要注意在成立新企业董事会时，应同时成立监事会，外部董事与外部监事同时进入企业，并保证两位主要负责人任期的一致性和能力的互补性，从而使得企业法人治理结构的要求深入人心。对不依法成立监事会的企业，可考虑采取限期成立监事会、暂停国资委对企业重大事项审批等方式以进行约束。

第三，落实措施，独立审计。完善监事会制度，需要加强与监事制度配套的外部环境治理，制定各类相关制度并落实相应的保障措施，赋予监事会一些新的“硬权力”，例如参照银行系统的做法，增设监事会审计委员会，对监事会负责。目前，审计委员会作为一个专门委员会，可以由董事会进行设立，如果能参照银行系统的做法，增设国有独资企业监事会审计委员会，由审计委员会负责对国有独资公司内部控制的效率、效果与财务报告的可靠性的监督，包括事前、事中和事后三个时间段的监督，则能强化监事会的职权，增强监事会的地位，使之充分发挥监督作用。

（二）推进组织建设

针对监事会建设中出现的监督成本问题，应继续推进“外派监事组成工作团队”管理模式，并促进监督资源的整合，提高监督效率。

第一，明确结构。在《公司章程》中进一步明确监事会的法律地位、构成及审计委员会的设立并对内外部监事的人数、专业结构等，按程序任免具有丰富的企业管理、法律、会计等方面知识与管理经验的人士充实监事会，同时要求监事会至少包括一名会计专业人士，确保监事会能有效独立的履行职责。

第二，形成团队。为保证日常监督工作的履行，监事会应与董事会一样，实行团队化管理。建议根据企业特点（如规模、性质与经营范围）形成监事会工作团队，在监事会工作团队中，按照职代会的选举程序，企业纪委书记最好能进入监事会，组成内部监事，监事会秘书最好也由监事兼任。

第三，优化人员。监事会人员构成上应力求在专业上互补，在企业管理、法律、财务、会计、审计等工作中具有丰富的经验与资历，只要身体健康，本人愿意，可以将监事会主席与监事的退休年龄适当放宽，在现有政策的基础上可延长3-5年。同时监事年轻化也是非常迫切的问题，可以让青年干部进入外派监事队伍，充分发挥监事会主席的作用，锻炼青年干部的矛盾化解与沟通能力，一届任期（或其它规定时间）满后，可根据组织需要与本人意愿进行转岗，或继续留在监事会工作，将监事会建设成为优秀企业家队伍和后备干部锻炼培养的渠道与平台。

（三）强化制度建设

第一，落实监事会约束权。《公司法》与相关条例赋予了监事会获取信息的权利，同时明确了监事会主席可列席董事会、总裁办公会等任何会议。但就现实操作来看，目前造成国资流失的决策往往是刻意绕开监事会而决定的。因此，在强化董事会审批权的同时，必须明确监事会的约束权，从流程上保证监事会知情权的落实，以增加监督的有效性。比如在董事会进行决策时，必须由监事会主席在董事会的报告上签署知情意见后方可生效等。

第二，明确监事会具体职责。《公司法》对监事会的职责采取归纳法提示，没有对具体事项的规定，不利于监事会发挥监督作用，履行监督职责，导致监督形式化和表面化。对应公司董事会的职权和经营层的职权，应在《公司章程》中明确监事会的具体监督事项。

（四）完善能力建设 监事会工作是企业法人治理结构不可缺失的组成部分。从事监事会工作的人员要具备“六种能力”，即调查研究能力、综合分析能力、沟通协调能力、应变与危机处理能力、学习与创新能力、语言与文字能力，同时在具体工作中能够把握好“四个尺度”，即发现问题的灵敏度、分析问题的深度、揭示问题的尺度和处理问题的角度，监事会的人才建设工作要着重在这“六种能力”与“四个尺度”加以考核与培养，以保证工作有效性的“战斗力”。

从发展来看，监事会工作是企业长期发展的有效保障，监事会建设也要注重人才梯队的构建。应该将人才建设与年轻干部培养相结合，或定点培养，有意识地培养“专职监事人才”；在选任董事长、总经理时，优先考虑有监事会工作经历的人选，建构合理、可持续性的监事会人才库，以保证监事会监督工作的“鲜活力”。

（五）规范运行规则

第一，规范人员薪酬。监事会工作人员的薪酬也体现监事会工作的一个重要方面，调查中发现，存在不少“打折监事会主席”，即监事会主席的薪酬只相当于同级董事长的几折，此种做法不仅可能挫伤监事会成员的积极性，还可能让人贬低监事会工作的重要性。建议明确规定监事会成员的薪酬方案由监事会制定，并提交股东大会审议通过，监事会成员的薪酬水平应和董事会成员的相接近，不能过低。

第二，保证预算经费。新《公司法》明确了监事会行使职权所必需的费用由公司承担，但没有具体化。为确保监事会经费使用的充裕性和独立性，建议参照董事会年度预算，并按适度比例制定相应的监事会年度经费预算，经股东大会审议通过后，计人企业经营成本，由监事会专款专用，董事会和经营层不得干预，避免监督方要由被监督方来审批费用的矛盾。

第三，整合内外资源。针对监事会力量薄弱的现状，结合监事会工作成效显著的企业经验，充分整合内外部监督资源，形成“一盘棋”，将内控部门作为监事会的日常办事机构是个不错的方法。同时还可以设立监事会专用电子邮箱和意见箱，广泛收集基层员工对企业存在问题的改进建议。

第四，加强评估考核。监事会成员的薪酬最好也能分成固定收入和变动收入两部分，变动收入和监事会的工作质量紧密相关，定性定量相结合：如每年的各项报告和检查的数量与质量，每年避免的企业损失，监事会报告和政府审计局对重大问题发现的一致性、问题整改方案的有效性等。

第五，完善监督机制。过程监督是上海国企监事会工作的主要经验与成果之一。监事会在企业中发挥就近监督的优势，通过列席参加会议、查阅报表、开展调研、专访谈话、实施质询等方式对企业重大资产运作、财务情况、资产质量和经营者行为等进行全过程监督，并及时建议和报告。这一做法的有效性已经得到检验，建议继续强化，同时还应注意形成监事会学习机制，及时学习新的法律法规和政策，研究其他企业成败，并形成《监事建议书》和《内控管理提示函》，并送达董事、高管。

（六）促进监督成果的有效利用

第一，积极拓展监督成果运用范围。及时将监督检查中发现的有关问题通过建立“监事会通报和反馈制度”、提醒函、座谈会等适当方式，与企业或企业主要领导人交换意见，同时跟踪企业整改情况。还可以根据工作需要，采取报告分类摘编形式，适当扩大阅读范围，为国资委领导以及更多的部门及时了解监督企业情况；可以通过研讨会等形式，向有关监督部门通报情况，交流相关信息；可以将监督企业有关案例编辑成册，进行宣传报道，创造良好的社会监督氛围；等等。

第二，适当增加监督成果的有效形式。从目前监督实际看，可以在目前各类报告的基础上，增加主要行业经济分析报告和监督工作简报，通过行业分析反映企业投资经营发展趋势，借助简报形式及时报告企业重点难点问题。

四、结束语

外派监事会制度是国有资产监督管理体制的重要组成部分，必须从企业法人治理结构的高度认识，推进外派监事会建设。依据《公司法》与《企业国有资产法》等相关法律法规行事，明确监事会成员出资人代表的身份，必须在《公司章程》中明确建立和完善企业法人治理结构和监事会在企业内部的地位。外派监事会工作的改进，必须要出资方、监事会与企业经营层协同努力，建立科学、规范、高效的工作机制。只有各方协同努力，才能保证外派监事会这项创新性制度得到落实，并能有效发挥外派监事会的作用。

参考文献：

[1]梅慎实.现代公司治理结构规范运作论[M].北京：中国法制出版社，2002：433.[2]国务院国资委监事会工作局，国务院国资委监事会工作技术研究中心.监事会工作知识100问[M].北京：经济科学出版社，2008.[3]刘长琨.外派监事会：国有企业监督机制的改革与创新[J].Directors&Boards，2008，（9）：16-19.[4]张成钧，沈品发.国有企业监事培训教程[M].上海：上海远东出版社，2005.

第二篇：国有资产外派监事会制度

浅谈国有企业外派监事会制度

摘要: 外派监事制度作为监督制度的一种，是我国国有企业公司治理结构中的重要组成部分，是国有企业公司治理机构的主要特色之一。从1998年至今，外派监事会制度在国有资产管理尤其是国有企业监督上做出了非常突出的贡献。在各地的实践中，外派监事会制度进行着渐进式的探索与完善。但现阶段的外派监事会制度仍然还存在着一系列的问题，我们相信，它还有一段很长的路要走。

关键词：国有企业、国有资产管理、外派监事会制度

目录

第一章 国有企业外派监事会制度的基本信息

第一节 国有企业外派监事会制度的概念和发展历程

第二节 国有企业外派监事会的主要职权

第二章 我国国有企业外派监事会制度的现状分析

第一节 外派监事会制度的必要性

第二节 国有企业外派监事会制度的功能

第三章 国有企业外派监事会的问题和完善方向

第一节 国企外派监事会制度存在问题

第二节 完善国企外派监事会制度

第一章 国有企业外派监事会的基本信息

第一节 国有企业外派监事会的概念和发展历程

一、基本概念：

我国国有企业外派监事会制度从1998年3月颁布至今，已走过了16年的历史，是党中央、国务院在新形势下探索中国特色国有资产监督体制的成功实践，在国有企业监督工作中发挥了不可替代的重要作用。外派监事会制度是我国国资国企改革的一项重要创新，目的是维护出资人权益、规范企业管理、防止国有资产流失、促进国有资产保值增值，促进了各子公司法人治理结构的进一步完善。从现行监事会工作实践来看，外派监事会是国有企业外部监督的重要形式，具有鲜明的权威性、独立性、综合性、连续性、及时性的特点。

二、发展历程：

我国国有企业监事会的产生是从1993年出台的 《公司法》实行后开始逐步建立内部监事会。1998年国务院颁布《国务院稽查特派员条例》并向国有重点企业派出稽查特派员。

1999年12月全国人大通过修改后的《公司法》规定，国有企业监事会主要由国务院或国务院授权的机构、部门委派的人员组成。

到2000年3月国务院第283号令《国有企业监事会暂行条例》出台，明确规定了由国务院派出监事会，标志着国家向国有企业派出监事会制度的正式启动。建立以财务监督为核心的监事会制度，是我国经济体制改革中强化国有资产监督并使之保值增值的重要措施。

十六年来，监事会制度始终与我国国民经济的发展和国有企业经营发展的环境相适应，不断探索、实践、创新和完善，取得了一系列重要成效。

第二节 国有企业外派监事会的主要职权

国务院派出国有企业监事会主要行使4项职权：一是检查企业贯彻执行有关法律，行政法规和规章制度的情况；二是检查企业财务，查阅企业财务会计资料及企业经营管理活动有关的其他资料，企业财务会计报告的真实性、合法性；三是检查企业的经营效益，利润分配，国有资产保值增值，资产运营等情况；四是检查企业负责人的经营行为，并对其经营管理业绩进行评价、提出奖惩、任免建议。

第二章 我国国有企业外派监事会制度的现状分析

第一节 外派监事会制度的必要性

在国有资产的“委托——代理”中，经营的专业化须有监督机制相伴而生，监督作为管理的共生要素必然存在。坚持和完善国有企业外派监事会制度是非常必要的，其必要性主要体现在股权结构的需求、公司管理的需求和现代企业制度的需求三个方面。

一、股权结构的需求：

我国的经济体制以公有制企业为主，国有企业往往国有股独大。国有股独大的情况使国有企业难以像其他企业那样行使市场退出机制，其他的股东也无法约束经营者。决策制衡机制的缺失使得国有企业中道德风险较大，大量侵犯国有企业所有者权益的案件发生。决策制衡机制的缺失，需要具备专职的外部监管人员增强监管。因此，外派监事会制度是我国国有企业国有股独大的共生条件，只有外派监事会制度的实施才能使得国有企业公司治理结构摆脱不平衡的状态。

二、公司管理的需求：

在公司管理中，西方国家主要采用董事会制度中的独立董事来对执行董事制衡，以此来防止内部人控制。2005年国资委在中央企业中推行董事会试点。但是我国“一把手”管理文化浓郁，独立董事大多是由大股东推荐并选举的，使得外部董事制度很难在企业内部产生决策制衡。既然我国国有企业董事会制衡机制有限，那么国资委作为出资人派驻监事进行点对点的内部监管，就迎合了防范内部经营的道德风险的需求。

三、现代企业制度的需求: 我国市场经济体系的建设刚刚起步，市场监管体系弱，很难对国企经营者起到真正的约束作用。考核评价企业经营者的客观、准确、科学的标准体系缺失，激励、约束、监督机制有待规范和完善。这都迫切需要在现阶段由政府代表所有者向国有企业派出监事会。而国有企业外派监事会，对经营者进行有效的外部监督，从制度架构上打破内部人控制，确保所有权和经营权的分离，保障国家作为大股东的投资收益、资产增值、资金投入、聘任决策等权益落到实处，是维护国家作为所有者利益的较好组织形式和制度创新，是符合现代企业制度的改革。

第二节 国有企业外派监事会制度的功能

外派监事会制度作为党和国家的一项重大决策，是为了适应不断改革深化的社会主义市场经济体制，进一步规范国家与企业的关系，改进、健全国有企业监督机制，探索科学有效的国有企业的监管形式，其最终的目的是为了实现国有资产的保值增值，促进国有企业又好又快发展。目前，外派监事会作用在以下几个方面已经初步显现：一是有效解决了出资人监督缺位问题，科学确立国家与企业关系，规范国有企业的公司治理；二是促进社会观念的进步，确立现代管理的原则；三是作为企业法人治理结构重要组成部分的制衡与威慑作用初步形成,独立性得到了很大加强；四是监督检查的深度和广度不断加大,促进企业管理的加强与完善,防范企业重大风险的作用日益明显；五是外派监事会作为企业与国资委等方面的信息反馈和沟通的桥梁作用发挥明显,监督检查报告和成果的运用得到了加强,监督检查成效显著，有效防治国有资产流失。

第三章 国有企业外派监事会的问题和完善方向

第一节 国企外派监事会制度存在问题

一、法律法规不完善。

修改后的《公司法》和2000年国务院颁布的283号令《国有企业监事会暂行条例》是我国目前国有企业监事会制度的基本法律依据。通过几年来的时间，逐步暴露出了一些法规滞后的问题。我国的外派监事会制度是一种新型的国有资产监管制度，带有一定的探索性，加上实施中的监事会制度的宏观和微观环境的不断变化，需要不断的总结各方面的实践经验，不断地适应新的形势，从法律法规的各个层面修改，补充和完善。

二、外派监事会职责定位还不够明确。

《企业国有资产法》对外派监事会的责任，义务及惩罚措施作了诸多规定。但是有些规定是模糊的，具有不可操作性，一旦出现问题，如何追究监事会的责任以及追究到什么程度存在很大疑问。监事会职责定位方面还存在一些比较突出的问题，主要是监事会议财务监督为核心，在不干预不参与企业正常生产经营的前提下开展监督检查工作，而在实际工作中很难把握一个度的问题，特别是监事会工作实行的是主席负责制，因此监事会主席的工作思路，工作方式决定该监事会的整体工作思路和工作方式，可能会因此出现一系列问题。也出现了关注财务数据较多与财会监督发生职责重叠的情况，不利于监事会开展工作和充分发挥监督检查作用。

三、外派监事会与其他监督资源未整合

1.事后监督及当期监督问题。2007年之前，外派监督一直是一种事后监督，即针对企业上一的财务报告进行检查，核实其资产与损益的真实性，并对其一个会计的经营业绩以及国有资产保值增值情况作出评价。这种时候监督的好处是，能够对企业一个时段的经营业绩与管理水平做出较为系统全面的反应，对问题的把握上，也容易做到更加准确，更加客观公正。然而事后监督时效性差，发现问题时损失已经形成。

2007年国资委出台了《意见》赋予了监事会当期监督的职责，提高了监事会监督检查的时效性。但同时也使监事会的工作难度加大。既要对上一的经营情况，财务状况进行系统检查，又要随时掌握企业当期动态并给予及时反映，监事会任务过重了一些，难免顾此失彼。

2.多种监管力量职责交叉和资源浪费。外派监事会与企业内部监督监察部门虽然所监管的范畴不同，但是最终目的都是为了规范与监督企业的管理经营，提高企业的经营管理效率，实现企业的发展与国有资产的保值增值等目标，多部分监管的模式不仅增加监督成本，阻碍公司经营效率的提高，而且可能还将抵消现存的监督绩效，从这个角度来讲，他们的作用发挥是可以进行整合的。

在现实工作中，由于这些内部监督部门对董事会负责，他们效用的发挥受到了很大的限制，同时监事会对于有些敏感问题的关注想从这些内部监察部门来取得信息存在困难。

第二节 完善国企外派监事会制度

一、进一步完善外派监事会的法律法规。健全监事会相关法律制度，富裕相应工作职权。1.对外派监事会监管企业的范围予以立法保障。对于多元化股权的过期，政府应该明确对国有参股，国有控股公司派出监事，由派出监事行使出资人监督权。

2.建立监事会依法开展监督检查的工作机制。从法律上保证代表国有资产所有者的监事会成员在开展工作时享有较为广泛的调查取证权，查账质询权，信息披露全和奖惩任免建议权等。

二、进一步明确外派监事会职能，明确工作的流程和工作的规范，建立制度化的工作机制。

1.外派监事会关注的重点应该是“集团公司”和“企业主要负责人”。2.赋予监事会监督职责。3.三、1.2.明确外派监事会监督与财会监督的区别。

整合监事会与外部监管力量。正确处理好当期与事后监督的关系。利用会计师审计结果，形成监督力。

可以利用企业内部审计部门及纪检部门的人才优势，工作方式及熟悉企业情况等优势，各方协调工作。

3.国资委应协调安排监事会加强同有关方面的沟通，搭建监事会同上述部门成果共享的信息资源平台，建立定期或者一定形式的交流沟通机制，对有关工作成果进行综合分析。（这一点目前似乎有所进展）

4.事后监督与当期监督的衡量判定标准与方法。两者是不宜简单进行时效性比较的，事后监督具有全面性，系统性与深刻性，是当期监督所不具备的，同时其对企业的警示与推动作用往往也是当期监督难以比拟的。两者的结合方法还应该在实践中进行探索。

四、完善监事会人员考核激励机制。

监事会是个特殊机构，具有双重属性，在机关和企业两地工作，完全给公务员待遇或是完全按企业身份给待遇都不妥。因此专职监事的业绩考核与薪酬体系应该在两者之间找平衡，专家建议可通过在公务员待遇基础上给予监事补贴或是奖金等手段来实现平衡。此外，还应该考虑到专职监事的职业发展规划，建立健全监事会专职监事与企业和国资委干部交流制度，以激励其提高工作积极性和有效性，实现监事会的良性发展。

参考文献

[1]《关于加强和改进国有企业监事会工作的若干意见》

[2]张昊.《论坚持和完善国有企业外派监事制度—基于中西方管理文化、股权结构和公司治理差异的分析》

[3]《国有资产管理》2013年第1，6，10期，2014年1-4期 [4] 国务院第283号令《国有企业监事会暂行条例》

第三篇：外派监事会工作的目的和意义

外派监事会工作的目的和意义

>> 发布时间：2009年10月26日

一、外派监事会工作的目的和意义

（一）外派监事会工作的目的监事会监督检查工作的根本目的是服务于企业的改革发展和生产经营，实现国有资产的保值增值，确保国有资产及其权益不受侵犯。

（二）外派监事会工作的意义

1、向国有独资企业派出监事会是党中央、国务院做出的正确决策，是探索国有资产管理体制改革的经验总结和成果巩固。从1998年国务院建立的稽查特派员制度过渡到《公司法》认可的监事会制度，是被实践证明的切实有效的国有资产监管制度。

2、向国有独资企业派出监事会是建立现代企业制度，完善法人治理结构的内在需要。监事会通过依法开展监督检查工作，不干涉企业的生产经营主权，从而形成监事会监督、董事会决策、经理层执行的三个不同层面的权利制衡机制。

3、向国有企业派出监事会，是国有企业会计信息真实可靠和国有资产保值增值的有力保障。向国有独资企业派出监事会，是以财务监督为核心，依法依规对企业进行全面的、实时的、动态的监督检查，从体制上、机制上保证会计信息质量，防止、避免作假帐问题的产生，确保国有资产保值增值。

4、向国有企业派出监事会有利于改善和加强企业领导班子建设。向国有独资企业派出监事会，以企业经营业绩对企业领导班子及其成员进行评价并提出奖惩、任免建议，为改善和加强企业领导班子建设、建立党管干部原则与市场化选聘经营管理者相结合的新机制奠定了基础。

二、外派监事会工作的依据和工作职责

（一）外派监事会工作的主要依据

1、法律依据：《公司法》、《企业国有资产法》。

2、法规依据：国务院颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》和《国有企业监事会暂行条例》、中央办公厅和国务院办公厅2009年7月1日颁发的《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》、国务院国资委《关于加强和改进国有企业监事会工作的若干意见》。

3、制度依据：省国资委制发的《关于加强和改进省国资委出资监管企业监事会工作的若干意见》（赣国资监事字【2007】289号）和《外派监事会工作方案》。

（二）、外派监事会的工作职责

外派监事会本着不干预、不参与企业经营活动的原则，以财务监督为核心，对企业依法履行监督、评价、建议的职责，具体是：

1、检查企业贯彻执行有关法律、法规和规章制度的情况；

2、检查企业财务，查阅企业的财务会计资料及与企业经营管理活动有关的其他资料，验证企业财务会计报告的真实性、合法性；

3、检查企业的经营效益、利润分配、资本运营、国有资产保值增值等情况；

4、及时了解、掌握和跟踪企业重要经营管理活动，评估企业内部控制制度合理性及执行情况，监督企业重大决策程序的合法性、合规性和执行情况；

5、检查企业负责人的经营管理行为，并对其经营管理业绩、综合素质进行评价，提出奖惩、任免建议。

三、外派监事会监督检查范围

监事会的监督检查范围不局限于派驻公司本部，按照对企业国有资产监督管理的要求，企业国有资产延伸到哪里，监事会就监督到哪里，上市公司、重要子企业都是监事会监督检查的对象。

四、外派监事会监督检查的方式

监事会的监督检查是集事后监督及过程监督和事前监督为一体的全方位监督。具体方式可归纳为以下四个字：

一是听。列席重要会议，听取有关重大事项的决策过程和相关情况；走访企业职能部门，听取企业计划、财务、经营等情况汇报；召开座谈会，听取企业职工的情况反映和意见；听取与监督检查事项有关的其他情况。

二是看。实地检查企业资产状况和生产经营情况。

三是查。查阅企业的财务会计报表、会计凭证、会计账簿、财务分析等财务会计资料；查阅企业会议纪要、内控制度建设及执行等有关经营管理活动资料。

四是询。向财政、工商、税务、审计、海关、银行等部门以及有关企业、社会中介机构进行调查了解企业的财务状况和经营管理情况。

五、外派监事会在工作中遵守“六要”、“六不”的行为规范。“六要”的具体内容是：一要认真学习邓小平理论，以“三个代表”的重要思想为指导，贯彻党的基本路线，与党中央保持一致；二要坚持原则，清正廉洁，严于律己，公道正派，光明磊落；三要依法办事，敢于讲真话，不怕得罪人，用于同违反国家法律、法规、政策、财经纪律和弄虚作假的行为作斗争，自觉维护国家利益；四要努力学习，不断提高政治素养、政策水平、业务能力；五要正确行使监督权力，实事求是是，全面准确地评价和反映企业的经营、财务状况和领导人员工作业绩；六要严格履行公务员义务，恪尽职守，埋头苦干，深入群众，注意听取各方面意见，提高工作质量和工作效率。

“六不”的具体内容是：不得泄露检查结果和企业商业秘密；不得参与和干预企业的经营决策和经营管理活动；不得直接向所监督企业发表结论性意见；不得接受企业的馈赠、报酬、福利待遇和在企业报销费用；不得去吃请受礼、借机游山玩水和参加有可能影响公正履行公务的活动；不得在企业兼职、购买股票和为自己、亲友及他人谋取私利。

六、监事会人员组成和联系方式

注：公布监事会主席和专职监事的姓名和联系方式，具体负责与派驻企业类型协调的专职监事的手机号码、电子邮箱，企业设立的联系信箱的具体位置，以及省国资委已批复同意的职工监事姓名和联系方式。

七、企业支持配合监事会工作的义务

1、根据《外派监事会工作方案》的要求，给监事会创造必要的办公条件。

2、建立于监事会联系的工作机制，加强与监事会的沟通，建立重点联系人制度，规范文件资料传递、重要会议的通知、重大事项报告等工作程序，开发企业信息系统，及时提供财务资料及于经营管理活动有关的资料，确保监事会的知情权。

3、支持职工监事履行工作职责，支持内审部门和纪检部门及时将工作成果报告监事会。

4、按照《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》规定要求，将该规定第十一条至第十四条应向国资委报告、备案的事项，同时抄报监事会。

八、法律责任

（一）监事会成员的法律责任

监事会成员有下列行为之一的，给予纪律处分，直至撤销监事资格；构成犯罪的依法追究刑事责任：

1、与企业串通，编造虚假检查报告的；

2、对企业的重大违法问题隐匿不报的；

3、严重失职未能发现企业重大违法问题的；

4、违反国监办发【2000】10号《监事会工作“六要”、“六不要”的行为规范》的。

（二）企业的法律责任

企业有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，给予纪律处分，直至撤销职务；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

1、拒绝、阻碍监事会依法履行职责的2、拒绝、无辜拖延向监事会提供财务状况或者经营管理情况等有关资料的；

3、隐匿、篡改、伪报重要情况和有关资料的；

4、有阻碍监事会监督检查的其他行为的。

九、企业主要领导人员的表态意见

注：摘录企业主要负责人在外派监事会进驻企业大会上的表态性讲话。

第四篇：最新完善外派国有企业监事会制度的探讨

完善外派国有企业监事会制度的探讨

绵阳市国有企业监事会工作办公室

向国有企业外派监事会是党中央、国务院决定推行的一项重大制度，是完善法人治理结构，建立现代企业制度的要求，是《公司法》《国有资产法》等法律的规定，是维护出资人权益，克服“内部人控制”弊端，防止国有资产流失，确保国有资产保值增值的重要举措。98年以来中央和省已在所属企业全面推行外派监事会制度，我市也在今年初向17户出资企业派出了监事会。在推行过程中遇到这样那样的矛盾和问题，不断总结，坚持和完善外派监事会制度，规范外派监事会工作，理顺关系，发挥好外派监事会作用意义重大。根据相关法律法规，结合调研和工作实践，本文拟就推行外派监事会制度实践，针对存在的主要问题，对完善外派监事会制度作一粗浅探讨。

一、中央和我省市州国有企业外派监事会制度实行情况

（一）央属国有企业外派监事会制度的实施情况

我国国有企业监事会的产生是从1993年出台的《公司法》实行后开始逐步建立内部监事会，1998年国务院颁布《国务院稽查特派员条例》并向国有重点企业派出稽查特派员，1999年12月全国人大通过修改后的《公司法》规定，国有企业监事会主要由国务院或国务院授权的机构、部门委派的人员组成，到2000年3月《国有企业监事会暂行条例》出台，明确规定了由国务院 派出监事会，从2000年8月首批27户监事会的派出到今年9月已陆续向117户国有重点企业派出监事会，外派监事会制度逐步得到落实和规范。

央属国有企业外派监事会的机构设臵列入国家行政机构编制，监事会主席为副部级，监事为司局级或正处级（职工监事除外），同时在各派驻企业设臵监事会工作办事处。

央属重点大型国有企业监事会由国务院派出，对国务院负责，代表国务院对国有重点大型企业的国有资产保值增值状况实施监督。

国务院派出国有企业监事会主要行使4项职权：

1、检查企业贯彻执行有关法律，行政法规和规章制度的情况；

2、检查企业财务，查阅企业财务会计资料及企业经营管理活动有关的其他资料，企业财务会计报告的真实性、合法性；

3、检查企业的经营效益，利润分配，国有资产保值增值，资产运营等情况；

4、检查企业负责人的经营行为，并对其经营管理业绩进行评价、提出奖惩、任免建议。

国务院外派监事会制度经过十多年的摸索，逐步走向完善，监督作用逐步呈现：一是作为企业法人治理结构主要组成部分的制衡与威慑作用初步形成；二是逐步完成了从事后监督向全过程转变；三是监督检查的深度和广度不断加大，已从过去单一的财务报表检查深入扩大到企业重大经营活动全面监督检查；四是监事会监督的权威有所加强，监事会对企业领导人任免，经营绩效 考核等重大事项要签署意见，监事会的监督检查报告和成果作为对企业考评重要的依据；五是监事会监督手段得到强化，并逐步探索与纪检监察部门的协调配合，增强了监督效力。

（二）我省国有企业外派监事会制度实施情况

对省属国有企业外派监事会的制度和模式基本上是按照中央的做法实施，由省政府或省国有资产监管部门向所属企业派出监事会，监事会列入行政机构编制（职工监事除外）。我省向23户所监管的国有企业派驻6个监事会，监事会行政编制30名，监事会主席为副厅级，监事为正处级，按照公务员暂行条例进行管理，其工作经费列入财政预算，监事会主要职责按《四川省国有企业监事会暂行办法》规定的职责执行。对监事会的管理由省监事会工作办公室负责。

（三）我省各市州执行外派国有企业监事会制度的基本情况 我省各市州实行外派国有企业监事会制度情况参差不齐，差异较大，目前大多都处于初步摸索阶段，按照情况相近大致分4种情况：第一类模式是成都、雅安等市外派监事会制度的实行是按照《公司法》、《四川省国有企业监事会暂行办法》的规定，参照国务院外派监事会和省国资委的模式运行，如成都市针对监管的15户出资企业设臵了5个外派监事会，18名外派监事行政编制（主席5名、监事13名），机构列入行政编制，经费列入财政预算，对监事会成员的任命按照干部管理权限负责任命，管理由监事办负责管理。第二种模式是有少量人员编制但机构未列编，监事会的组成人员由相关部门人员兼任，如绵阳、自贡、攀枝花、乐山。第三类模式是设了外派监事会，监事会成员大多由国资委中层以上干部兼任，有少量监事编制或被占用，监事会日常开展工作不多，如宜宾、泸州、遂宁、南充、广安等。第四类情况未向出资企业外派监事会，甚至国资委没有监事会工作机构，这些市州国有企业不多，规模较小。如达州、巴中、甘阿凉等。

二、我市外派国有企业监事会制度实施情况及存在的主要问题

早在90年代我市就试行向长虹、九洲、绵投等部分国有重点企业派出了监事会主席或监事，进行了外派监事会制度的初步探索，但由于多种原因未能继续。去年，市政府通过并出台了《绵阳市国有企业监事会办法》和《绵阳市国有企业外派监事会工作细则》等文件，决定向17户出资企业外派监事会，设5个监事会，各监事会监管2—5户企业，同时设监事会工作办公室，负责监事会的日常管理工作。今年1月，市人民政府召开会议正式向17户出资企业派出了监事会，外派监事会制度在我市得到实施，外派监事会工作迈出了重要的一步。近一年来，外派监事会积极开展探索性工作，取得了一定成效，主要表现在：一是积极开展对出资企业的专项检查，取得较好成效。组织开展对出资企业担保工作专项检查，掌握监管企业的担保现状、担保方式和存在问题，并提出解决问题的办法和合理化建议。如组织开展了对出资企业的资产出租情况的专项检查，对有的企业部分产权登 记不明确等问题促其及时进行整改防止国有资产的流失。目前，各监事会现正在进行对出资企业工程建设招投标及执行情况的专项检查工作，对发现的问题督促企业及时进行整改，确保出资企业重大投资项目正常推进。二是积极开展对监管企业重要经营活动的监督。如第一监事会对燃气集团下属热电厂粉煤灰招标执行情况的监督，提出建议意见，确保了企业数百万元的合法收益。三是积极开展对企业财务管理、产权处臵、资本运作等方面的检查和调研，发现问题依法提出建议意见，确保国有资产保值增值，如第二监事会对九洲集团及下属子公司进行了全面检查和调研，检查发现有的子公司财务管理不合规、股权转让中有损公司利益等问题，提出改进建议并督促进行了整改。四是监事会积极协调企业与有关部门的关系，成为沟通企业与政府有关部门的桥梁，如第一监事会积极协调长虹集团与市财政在资金方面的问题，受到长虹的好评。我市外派监事会制度的推进取得了一定成效，但这项制度在实施中也面临不少困难和问题。

一是监事会机构设臵未列入编制，带来诸多矛盾和困难：

1、监事会主席大多由即将退休或已退休的调研员兼任，队伍极不稳定，工作积极性和主动性难以保证，如第四监事会主席派出不到一年就要更换，十分不利于工作和管理；

2、监事由相关部门业务骨干兼任，这些人员大多都在各自部门重要岗位上工作，参加监事会工作在时间上和工作能力上都存在较大矛盾冲突，工作难以落实到位，对监事办和监事会的组织管理也存在较大难度；

3、由于监事会未列机构编制，存在工作经费在财政预算中的不确定性和不稳定性，难以得到保障；

4、虽有5个有限的专职监事编制，但都未落实到监事会工作岗位，专职监事的职级待遇不明确，专职监事会成员的职业生涯及晋升等问题无明确的规定，难以吸引到优秀的高素质专业技术人才。

二是缺乏激励和约束机制，难以有效调动监事会成员积极性。主要问题是：

1、监事会主席和兼职监事都是兼职的公务员，按照规定，兼职不能兼薪，他们的额外劳动不能得到实际价值补偿，兼与不兼一个样，工作积极性主动性难以提高且队伍极不稳定。

2、监事会工作的成效和业绩与监事会成员薪酬不挂钩，干与不干一个样，而在法律规定上监事会成员承担的责任和义务与权利保障方面严重失衡，监事会与企业形式上是独立的“外部人”，但是法律所规定的监事会实质上要求的是监事会成员作为的内部人在遵守法律，行政法规和工作行为方面承担的责任和义务同企业的董事、高管人员是一样的，但在薪酬待遇方面监事会成员与企业高管人员差距巨大，权利未能得到有效保障，责任远大于权利，严重挫伤监事会成员积极性。

3、由于监事会成员是兼职，又没有有效的激励约束机制，对监事会工作考核难以有效，对监事会成员的组织管理和约束无力，监事会工作的开展主要靠他们的自觉性、责任心和工作情绪。

三是监督手段乏力，监督效力不高：

1、监督与被监督存在天然排斥性，国有企业的董事、高管人员接受监督的程度往往取决 于企业负责人对监事会工作的认识、态度和接受程度，认识到位的配合好、监督效力高，否则，企业不主动配合监事会开展工作，监事会流于形式。

2、由于法律法规上对监事会职责定位过于原则，对监事会监督权规定不具体、不细化、钢性不强，因而监管乏力，往往是看见问题说说而已甚至不说，不了了之，造成监事会可有可无现象。

3、对监事会的职权缺乏程序的规定，导致监督权无法落实，如监事会检查企业负责人经营行为，对其经营管理业绩进行评价，提出奖惩，任免建议时，因无钢性的程序性规定而大多都没有落实。

4、监事会的知晓权、调查权落实不到位，存在信息掌握不对称，难以做到全面、深入掌握了解企业重大经营活动信息，有的企业对监事会信息提供不充分，甚至对监事会保密，监事会主席或成员参与或列席企业董事会，经营管理层会议不落实，对企业重大经营情况不了解甚至不知情，无法及时发现问题，提出建议意见，在会上监事会成员无法发表建议意见，成了招牌。

5、监事会监督检查成果的应用不够，存在明显的局限性，多数局限于企业整改层面，有的不了了之，未在企业领导人员任免、业绩评价和绩效考核等方面结合应用，存在监督无力的问题。

三、完善我市外派监事会制度的设想

针对以上所述我市外派监事会制度实施中存在的主要问题以及实行国有企业监事会外派制度工作中存在的普遍性问题，依据《公司法》《国有资产法》和《国有企业监事会暂行条例》等法 律法规，结合实际，对完善我市外派国有企业监事会制度提出如下几点探讨性意见：

1、按照国务院外派国有企业监事会和省国资委外派国有企业监事会制度的实施办法，力争将我市外派监事会列入县级行政机构编制，将监事会主席列为副县级实职领导干部，监事列为正科级别编制，逐步完善监事会组织机构。我市经营性国资规模高达1243亿元，仅次于成都市，排在全省第二，且监管对象有长虹、九洲等大型企业集团，健全和完善监事会机构，强化监管，确保国有资产保值增值非常必要、非常重要、非常值得。

2、细化监事会工作规程，将监事会监督职权落到实处，增强监事会监督权威。努力呼吁国家和省及时修订涉及外派国有企业监事会制度的法律法规，针对普遍存在的带共性的问题如监事会监管职权难落实到位，机构设臵不统一规范性，激励机制缺失等问题，将有关法律法规更细化，使之有更好的操作性。要明确赋予监事会的主要职权：①明确赋予外派监事会对出资企业财务报告的审查权，企业年终财务报表的审查权应交由监事会负责，把监事会或主席对企业财务报告审查签署的意见作为业绩考评依据；（根据监事会《暂行条例》第五条）②对企业的绩效考评、薪酬和奖励等方案应由监事会主席签署意见后上报国资委委务会确定；（根据暂行条例第五条一款）③对企业班子成员的任免应事前征求监事会意见并由监事会主席签署意见；（根据暂行条例第四条）④对企业重大资产处臵应征求监事会意见；（暂行 条例第五条第三款）⑤对企业领导人员的离任审计应由监事会组织进行。

3、整合企业监督力量，强化监事会监督手段。目前企业监督机构众多，但力量分散，没有形成有效合力，人浮于事，监事会监督手段不强，虽可按规定必要时聘请财务审计中介组织介入检查，但实际工作中很难落实。日常大量的监督检查工作难以高质量有效完成，监督效力不高。应探索将企业几方面的监督力量整合起来，可从整合力量提高效能的实际出发，将企业监事会与审计，纪检力量整合应用，集中力量重点监管。在实际工作操作中，有的企业已这样做，效果非常好，如绵投控股集团就将监事会、审计、纪委整合为监督审计部门，长虹股份公司就将监事会与审计部合并一块，增强了监事会监督手段。九洲集团将监事办、审计部、法务部三合为一，大大增强了监督效能。我市在建立和完善企业监事会制度中应探索对企业监事会与审计等监管力量的整合、监事会如何借助审计、纪检监察手段强化监督，逐步建立一支高效能的企业监督机制和力量。

4、建立健全和完善监事会激励约束机制，充分调动监事会成员工作积极性。监事会成员的责任和权利极不对等，严重挫伤监事会成员工作积极性，监事会工作是他们额外劳动的付出，责任大待遇不高，工作积极性受挫是一个带共性的普遍存在的问题，解决问题的思路是：

1、政府外派国有企业监事会责任重大，岗位特殊，常年在国有企业第一线工作，工作岗位具有企业特性明 显，不能仅按一般党政机关一般岗位公务员待遇对待，应力争对监事会成员设特殊岗位津补贴。

2、监事会肩负重要的监管职责，我市监督的国有资产高达1243亿元，他们的工作成效事关重大，应当加强对其工作绩效的考核，并规范约束其监督行为，建立对监事会工作业绩的考核奖励非常必要，通过考核，奖勤罚懒，激励先进，调动监事会成员工作积极性，因此需继续力争实施外派监事会考核奖励办法。

3、积极探索建立健全专职监事人员级别、职级升迁考核奖惩管理办法，使专职监事工作有前途、有奔头、有希望，培养和稳定高素质的专职监事队伍。

四、加强监事会工作的协调和管理。

1、加强监事会工作办公室工作。监事会工作办公室负责外派监事日常管理、组织协调外派监事会工作。在现行体制下，对外派监事会的组织、协调和管理面临着诸多矛盾，工作任务重，专业性要求高，难度大。要选拔好组织协调能力强，责任心强，具有较好的财务审计、法律和企业管理等经济专业知识水平和实践经验丰富年富力强的干部到监事会工作办公室工作。

2、加强外派监事会工作组织协调。外派监事会受托于出资人行使对企业的监督职权，要对政府负责，也要对要对国资委负责，要对企业进行监督，监督权的行使涉及诸多方面的政策法律法规，又要面临各方面的关系，要加强协调：（1）加强外派监事会与政府关系的协调，政府是地方国有企业的出资人，外派监事会受托于出资人行使监督权，要对政府负责，监事会工作制度的建 立和完善要及时报请政府审核通过，重大事项和检查中发现的重大问题要及时报告政府并征得政府意见，监事会主要工作动态也应以简报或专报形式报政府掌握，使监事会工作体现出资人的意愿，得到政府的大力支持；（2）协调好外派监事会与国资委的关系，加强国资委对外派监事会的领导和支持，配合好国资委的工作安排，重要政策文件规定在出资企业的贯彻执行，国资委的重要活动事项，重要会议等，监事办及时传递到各监事会，及时通知监事会参加，便监事会成员及时掌握了解国资动态和意图，将国资委的有关精神贯彻到监督工作中去，配合国资委工作要求开展监督；（3）监事会工作办公室要加强外派监事会与监管企业的协调和沟通，督促相关企业积极配合和接受并支持监事会开展工作，为外派监事会提供良好的工作条件，及时提供需要的有关信息资料，尤其对监督检查中发现的重大问题，监事会工作办公室要注意加强协调，使问题得到及时妥善处理；（4）监事会工作办公室要积极协调解决落实外派监事会工作经费，为监事会工作提供必要的经费保障，为监事会提供良好的工作条件。

3、建立监事工作考核机制，加强监事会的管理。要解决监事会工作干好干坏，干与不干一个样的问题，应当建立监事会工作绩效考核机制，针对监事会工作性质、工作责任、业绩表现等制订考核办法，对监事会工作业绩进行客观评价。如监事会开展检查的情况，发现问题及问题的大小，提出的建议意见，取得的成效等都能客观反映出监事会工作业绩。根据考核情况给予表彰奖 励，激励先进、调动监事会工作积极性。建立考核机制、有利于强化对监事会工作的管理，有利于推动监事会工作履职尽责。

4、建立监事会成员的培训学习制度，提高监事会成员监督能力。外派监事会工作岗位特殊，法律赋予的监事会成员责任和义务重大，监督的企业生产经营状况不同，情况复杂，要有较高的发现问题和处理问题的能力和水平，要求监事会成员要具备相关的政策法规和专业技术知识，熟悉经济专业知识和企业管理知识，外派监事会工作是一项特殊性的工作，所以必须加强对监事会成员的培训和学习、建立学习培训计划和制度，采取走出去请进来的培训方式，强化对监事会成员的培训，使他们熟练应用政策法规和专业技巧去开展监督，懂得怎样去监管，怎样发挥好监管作用，怎样处理好监管中存在的复杂问题，不断提高和完善监事的能力和监督水平，取得较好监管成效，达到外派监事会强化监管，确保国有资产保值增值的目的。

外派国有企业监事会制度既是现代企业制度的要求，也是一项具有中国特色的国有企业监管制度。需要不断探索，不断总结和不断完善。

参考：

1、省、各市州外派监事会制度情况

2、《公司法》《国有资产法》有关监事会权责条款

3、国务院《国有企业监事会暂行条例》和四川省《国有企业监事会暂行办法》等相关法律法规文件

第五篇：外派监事会如何做好监督工作

摘要：国务院国资委、各省市地方国资委普遍实行外派监事会制度。外派监事会主要按照《监事会工作条例》、《公司法》等法律法规开展工作。本人从事外派专职监事工作近八年，对如何做好监督工作，梳理了实践工作中总结的一些经验和体会，与大家分享与交流。

关键词：外派监事会；监督工作

中图分类号：d261.3 文献识别码：a 文章编号：1001-828x（2016）016-000-02

一、坚持学习，不断加强政治素养和履职能力

外派监事会作为国资监管的一个重要环节，承载着维护国有资产安全、防止国有资产流失的神圣使命，对从业人员的综合素质要求较高，尤其是以下四个方面：

（一）牢记使命，不断强化责任意识

监事会人员要积极参加各项政治学习及教育活动，不断提高政治觉悟，做到在思想上、政治上、行动上同党中央、国务院保持高度一致，增强自身的责任感和使命感。要始终坚持原则，保证监督工作的独立性和有效性；始终保持高度的职业敏感性，尽心尽责地履行职责；始终把维护国有资产利益、促进企业可持续发展放在工作第一位，并贯彻落实到监督检查工作的各个环节。

（二）找准职责定位，工作务真求实

有效的监督能对权力形成制衡，监事会是完善国有企业法人治理结构的重要环节，通过对企业领导人员履职情况的有效监督，能避免和防范国有资产重大流失或不公允交易。在工作实践中，要牢牢把握出资人监督定位，维护国有资产利益，对企业经营管理的薄弱环节和风险点紧盯不放，持续关注企业处理问题和风险的动态情况，并按照规定的程序，及时向国资委报告和向企业提出监督意见。务求做到能发现问题、报告问题，还要督促企业解决问题。

（三）坚持学习，不断加强自身能力建设和提高履职水平

时刻保持谦虚谨慎的态度，通过参加各类培训活动，开拓视野，激发思路，更新知识结构。广泛阅读财经杂志和报纸，浏览财经网站，了解国际、国内经济动向。掌握所监管企业的行业知识和特点，强化综合分析、组织协调、调查研究、语言表达等方面的能力建设，履职能力要不断适应新形势、新常态下的新要求，履职水平能不断上新台阶。

（四）深入思考，不断提高分析判断能力

监事会在日常工作中不仅要消化庞大的信息量，还要从中发现问题和风险点，这需要经历一个辛苦的过程和正确的职业判断。一般要先尽可能搜集文本信息和恰当访谈，全面掌握情况，在此基础上进行剖析、分辨、观察和研究，经过理性思维的梳理和深入思考后，再进行归纳、总结、提炼，最后形成简单明了的核心观点。通过这种方法不断实践，可有效提高分析判断能力和透过现象看本质的本领。

二、准确把握监督重点，提高监督成效

监事会要牢牢把握正确的监督方向和监督重点，切实加强对企业“三重一大”事项的当期监督。用心做事，认真对待每一项工作，监督不流于形式，真正做到对出资人、监管企业和自己负责。

（一）做好计划，力求工作有条不紊

监事会面对的国有企业往往资产庞大，涉及行业多，业务复杂。面对千头万绪的监督工作，需要高度重视工作的计划性和可操作性。首先，要制订工作计划，安排工作重点；其次，在开展调研、专项检查时，要制订详细的工作方案，明确检查的目标、范围、内容、方式、时间、参与人员等，使各项工作有序推进。

（二）善于沟通协调，提高监督效率

良好的沟通不仅能够及时获得真实、准确、完整的重要信息，保证正确的监督方向，有利于监督关口前移，而且能够为专项检查确定重点范围和领域。日常工作中，监事会要主动与企业领导班子成员保持密切沟通，不时召集企业中层管理人员座谈，经常倾听基层企业的意见等。当对事物有准确的判断和客观公正的态度时，企业干部职工愿意道出真话、实话，促使工作少走许多弯路，大大提高监督效率。

（三）敢于担当，有效树立监事会权威

监事会人员要大胆开展监督工作，原则性问题敢于说“不”。如列席企业重要会议时，在会前充分准备的情况下，会上要积极、大胆地发表监督意见。本人监管企业的主要领导都非常重视监事会意见，作出重大决策时经常征询、引用监事会的观点和看法，监事会事前、事中的监督效果及时得到了体现。本人所在监事会2015年在企业重要会议上提出促进企业改进经营管理的意见或建议被企业采纳的共15项，对促进企业改善经营管理、防控经营风险、防止国有资产流失发挥了重要作用。

（四）不辞劳苦，坚持贴近实际

监事会是国资委的“哨兵”和“信息雷达器”，是保证出资人与企业信息对称的桥梁。为了避免信息传递失真，监事会人员要不顾舟车劳顿，常常深入企业生产经营第一线，看材料，下工地，察看生产经营现场，找基层企业领导和员工谈话，亲自掌握第一手信息。

（五）注重工作实效，深入开展专项检查

专项监督检查要按照事先有计划、事前有方案、事中有重点、人员有分工、检查有方法、事后有成果的“六有”原则，开展监督检查工作。要注重实效，要查深、查透、查细，对企业存在的问题要进行深入的剖析和研究，通过发现问题和提出建议促进企业建立健全内控制度，提高经营管理水平。集团对境外企业、边远散投资项目管控相对薄弱，监事会尤其要本着“国有资产延伸到哪里，监督就到哪里”的原则，加强监督检查。

（六）创新监督方式，加强监督合力

监事会要十分重视团队建设，在工作中注重发挥集体力量和智慧。在监督检查中发现企业存在的风险点或疑点后，立即进行集中讨论，充分发挥团队合力和集体智慧，使风险和问题得到全面、深入的剖析，有效提高监督的效率和效果。除此之外，鉴于监事会人手少，还要重视借用企业监督管理部门的力量，联合企业审监部共同开展专项检查，并善于利用外部审计工作成果。

（七）及时督促企业整改，狠抓监督成果应用

监事会工作的价值在于及时提醒，促使企业提前防范经营风险；在于督促企业整改问题，防止或降低国有资产损失。为了切实提高监督成效，监事会要致力于按照监督检查、发现问题、报告问题、督促整改的全过程打造监督闭环，尤其对监督检查过程中发现的企业重大问题和风险紧盯不放，直至问题得到整改，风险得到释放。

（八）具有服务意识，寓服务于监督之中

监事会工作的目标与企业经营的目标是一致的，都是为了企业的可持续发展和国有资产保值增值。监事会在做好监督工作的同时，要为企业提供力所能及的服务和帮助。比如在监督重大事项决策、执行过程中，积极建言献策，提供解决问题和化解风险的思路和办法。再如下基层企业检查时，将其合理诉求向集团反映，发挥信息沟通的桥梁作用，不仅帮助基层企业解决实际需求和困难，还可促进集团管控能力的提升。

三、做好工作底稿，防范职业风险

国务院《关于加强和改进企业国有资产监督，防止国有资产流失的意见》中指出，要建立外派监事会可追溯、可量化、可考核、可问责的履职记录制度。监事会工作资料是监事会履职的有效记录，也是反映企业经营管理中存在风险问题的第一手资料。要高度重视工作底稿等监事会工作资料的管理工作，在日常监督工作中及时将所开展的监督工作以及收集的企业情况按要求整理，形成规范的工作表格或工作报告，做到专人管理，及时归档。监督检查工作底稿要内容完整、要素齐全、文字简练、行文严谨、格式规范，并做好资料的保密工作。

四、坚守“六要六不”行为规范，自觉保证廉洁自律

对照中央关于改进工作作风，密切联系群众的八项规定及党章、共产党员廉洁自律准则的要求，严守监事会“六要六不”行为规范，自觉维护出资人利益，正确行使监督权力，依法依规履行职责。平时工作积极主动，外出检查严格遵守纪律，廉洁自律。不在企业谋取任何个人利益，不参加企业与工作无关的宴请和收受礼品，不借检查之机游山玩水和要求安排娱乐活动，保守企业商业秘密，不要买卖所监督企业旗下上市公司股票，严格遵守企业作息时间制度，不早退、不迟到，下基层企业检查时要求其上级企业减少陪同人员等。