陕西、重庆排污权交易工作调研报告DOC

第一篇：陕西、重庆排污权交易工作调研报告DOC

排污权交易工作调研报告

湖南省排污权储备交易中心

为进一步开拓工作思路，2014月11月17～21日，我中心组织部分市州排污权交易机构前往陕西、重庆学习调研排污权交易工作。经认真调查、深入分析，形成以下调研报告。

一、陕西、重庆排污权交易工作基本情况

（一）陕西基本情况

1、开展时间和交易因子。陕西省于2010年6月启动排污权交易工作，2011年7月被列为国家试点省份。

2、交易机构。2010年5月成立陕西省环保厅排污权储备管理中心，负责排污权交易的日常管理工作，市县无交易机构。交易过程由“陕西环境权交易所”负责完成，全部实施电子竞价交易，“陕西环境权交易所”专门从事与环境有关的现代化电子交易服务，由上海石油交易所、天财控股有限公司等共同投资设立的国有控股交易所。

3、工作模式。陕西目前只开展省级审批项目的排污权交易，暂时没有启动初始分配和有偿使用。交易资金全部汇缴省财政，环境权交易所向交易双方收取一定佣金。但因为每年只举办四次竞价交易，建设项目从提交申请到申购成功需要较长时间，所以项目单位都尽量提前申购排污权指标。

4、交易因子和交易价格。交易因子包括化学需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物四项。交易基准价为：二氧化硫和氮氧化物6000元/吨，化学需氧量和氨氮12000元/吨。目前最高成交价为：二氧化硫34500元/吨，氮氧化物39200元/吨，化学需氧量35000元/吨，氨氮28100元/吨。竞价交易大幅提升了交易价格。

5、业务进展。陕西累计开展交易44次，成交金额5.9亿元。

（二）重庆基本情况

1、开展时间。2009年12月启动首笔交易，2011年2月被列为试点省份。

2、交易机构。2010年8月成立重庆市排污权交易管理中心，负责全市范围内排污权交易日常管理工作，区县暂无机构，但确定了责任科室和工作人员。重庆联合产权交易所负责搭建交易平台，组织实施具体交易，所有易全部实施电子竞价。

3、工作模式。重庆主要实施二级市场交易，全市所有建设项目全部实施排污权交易，主城区部分企业开展了二氧化硫有偿使用试点。交易资金大部分汇缴到同级财政，少部分由减排企业收取。联合产权交易所向买卖双方各收2.5％的手续费。项目单位在环评报告书编制阶段就提前申购排污权指标，从提交申请到申购成功平均需要两周时间。

4、交易因子和交易价格。二氧化硫排放权有偿使用收费标准为为976元/吨.年，一次收费五年。交易因子包括化学需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物四项，交易基准价为：化学需氧量6800元/吨、二氧化硫4880元/吨、氮氧化物5000元/吨、氨氮12000元/吨。

5、业务进展。重庆市累计开展市场交易930次，成交金额8989万元。

二、陕西省、重庆市排污权交易工作特色

1、管办分离，公正公开。陕西、重庆均采用了交易管理和交易实施完全分离的工作模式，管理中心负责交易的审核、认定、指标投放等管理工作，交易所负责具体实施。

交易管理中心将转让、购买信息告知交易所，交易所组织买方进行电子网络竞价，买房在规定时间内进行网络报价，没有场地规定，流程简单,操作容易。

2、政策执行到位，交易活跃。两省市所有新建项目都已经全部按政策实施总量前置和排污权交易。重庆市还组织对区县开展专项稽查，确保新建项目排污权交易政策执行到位。

3、交易流程简单，行政干预少。一是总量部门统一认定各企业减排量，交易管理中心对已经认定的减排量统一收储、入库，企业申请转让时不要重复进行审定，减少工作环节，提高工作效率。二是建设项目申购指标的时间与编制环评报告同步，不耽误环评审批时效。三是交易实施之后才进行总量前置审核，避免重复进行行政审核。

4、竞价机制实施顺利。陕西省每季度组织一次市场交易，由管理中心根据申购情况确定单次指标投放量（需求总量的60%～70%）。每场可得出多个中标方，但陕西省市场需求量和政府投放量供求悬殊，加上交易次数少，每场竞价都非常激烈。

重庆市每周三、周五举行多场竞价，安排购买量相近的3～5家企业同场竞买，每场只得出一个中标方，指标投放数量略高于需求总量，企业可多次参与竞价，成交价格上升幅度比较小。

三、关于我省排污权交易工作的建议

1、严格、公平地执行政策

当前，我省试点区域执行总量置换和排污权交易政策情况仍不理想，省级审批项目也有遗漏，湘潭等地的市级审批项目政策执行率不到20%、县级审批项目几乎未实施。没有严格执行总量指标前置审核和交易，政策有失公允。

建议：下发“进一步加强建设项目总量前置审批和交易的通知”。明确所有工业项目都要实施总量前置审批及排污权交易；集团内部的指标交易、企业整合等项目同样要对总量进行核算，不置换不交易，但同样要将指标入账管理；各市州切实将建设项目总量前置审批和交易政策落实到位。

2、规范交易时间及流程

许多地方的总量前置审批和交易工作非常被动，大多是进入审批环节后才匆匆忙忙开始办理，既影响审批时效，又不能切实有效地开展总量核定和交易替代工作。有些地方总量前置审核虽然比较严格，但环节过多、时间过长、管得过宽，需要规范简化。

建议：一是总量替代和交易工作环节要提前实施。按照环保部的规定，总量指标要在环评报告书编制阶段就落实到位。排污权交易作为总量替代方案之一，必须提前实施，要将排污权指标视同于企业用地，是企业的生产要素，不能变成环保部门借“环评审批搭车收费”的行为。二是简化交易工作流程。项目单位依据环评报告书的核算量，申请和购买排污权指标，这是市场行为，只需向交易机构提出申请，交易机构按照市场规则拟定交易方案。三是规范总量前置的行政审核。行政审核在交易之后实施，主要审核总量替代方案和替代来源的合理性、合法性，不干涉指标来源、价格等市场行为。

3、规范减排指标的储备和出让管理

许多地方对可替代总量指标的管理不规范：许多交易所拿不到国家已经认定减排量，不能统一入库、储备；没有通过环保部认定但确实已经到位的减排指标不能及时认定、入库和转让；企业申请转让指标时，审核程序复杂，行政干预过多，很多企业有意见；有些新建项目指标来源不明，有些减排指标重复使用，账目不清。

建议：一是统一、及时将减排指标入库储备。每年，在环保部认定减排量之后，市州环保局统一认定可置换指标并通知交易机构，交易机构集中入库。二是简化入库指标的转让审核程序。环保部们已经认可、交易机构已经收录入库的减排量，在企业申请转让时，不再重复进行审定。三是合理扩大收储范围。环保部没有认定的减排量，可以采取“企业申报→市县审核→省厅核定→指标入库”的模式进行认定，允许上市交易，保障企业利益。

4、加强检查与考核

2014年3月，交易中心组织对长株潭三市的排污权交易工作及资金管理情况进行稽查，形成反馈意见、提出整改要求，对提高市县业务水平和规范化程度起到了一定的促进作用。从重庆市工作经验来看，定期或不定期开展检查和考核，对促进区县严格执行前置审批和交易政策起到了明显的成效。

建议：将排污权有偿使用和交易纳入市州环保工作考核体系，重点考核“机构人员到位率”、“交易政策执行率”、“有偿使用费征收到位率”等情况。交易中心也可会同财务、纪检监察等部门，对市县交易工作进行检查考核，对存在问题进行通报。

5、启动竞价交易试点

从陕西、重庆经验来看，引入竞价机制后，项目建设单位和社会公众对于排污权指标的物权属性、资源稀缺性等认识更加深刻，主动参与交易的意识更强，促进了交易市场发展。

建议：一是出台竞价交易规程。在原有政策体系的基础上制定竞价交易操作规程，开发竞价交易平台。二是选择部分市州先行试点。在工作基础比较扎实、市场交易比较活跃、参与意愿较高的长沙、株洲、衡阳等市率先开展交易竞价试点，取得成功经验后再逐步推广。

第二篇：排污权交易现状

“十一五”期间，国家在部分省、市开展了排污权有偿使用和交易试点工作，先后将江苏、浙江、天津、湖北、湖南、内蒙古、山西、重庆、陕西、河北10个省(自治区、直辖市)列为国家排污权交易试点省份；此外，广东、山东、辽宁、黑龙江等10多个省份也在省内进行探索。

还有哪些困惑待解？

排污权有偿使用费的性质是行政收费还是资源收费，价格是否应是固定的？ 排污权担保贷款，属于质押贷款还是抵押贷款？企业一旦违约，怎么追究责任？ 对企业而言，哪些是富余排污指标，可以用来交易？比如，一个电厂今年大修导致发电量减少，排放量也相应减少，那么这部分指标可否参与交易？排污权交易和排污量交易在二级市场中如何协调？

排污权权属的界定是什么？是归国家或省级政府所有，还是排污者所有？企业有偿使用或是通过市场交易获得的排污权，是否只拥有一定期限的使用权？是否是不可剥夺的？我国五年就要调整一次总量指标，当总量减排提出要求时，怎么协调？

地方政府是否应当进行、如何进行排污权指标的储备，预留指标用于哪些项目？ 排污权可以跨区域流动吗？环境质量超标地区是否不应该再流入排污权指标？ 如果问参与排污权有偿使用和交易试点的省市，现在最希望国家给什么政策支持？大家可能异口同声地回答——法律依据和规范。一段时间以来，在工作推进的过程中，试点省市环保部门大多面临两项挑战:一是排污权有偿使用、新建项目总量前置审批等并无国家层面上的法律依据；二是核定、价格制定等具体工作环节还没有统一、明确的规范与技术方法。

而上述涉及排污权有偿使用和交易工作顶层设计的问题将在未来逐步得到明确。财政部、环境保护部、国家发改委及相关研究机构正在和试点省市一起，加强沟通和交流，通过从理论到实践再到理论的反复，携手探索完善试点工作的政策体系。

日前在广东省佛山市举行的全国排污权有偿使用和交易试点工作总结会，又成为了一次各方共享经验、明确诉求的讨论会。主持会议的环境保护部总量司大气总量处处长吴险峰表示，这样的会议日后还要多多举办，目的就是要把试点过程中大家最关心、最棘手的问题集中起来一起研究，争取提出解决方案。

两项基本规则有待明确

初始分配的依据是什么？有偿使用的价格、期限如何定？

“试点工作进入深水区后，一些当初没有设想到的问题在不断涌现，需要在试点过程中不断摸索。”吴险峰说。而据记者了解，尽管10个参与排污权有偿使用和交易试点的省市所采取的模式、工作进度各不同，但大家存疑的问题较为集中。与会的浙江省代表表示，指标的分配、核定、价格制定都要做到公平科学，感觉工作难度很大，希望能尽快出台统一的规则、规范以及相关的技术方法。

在初始排污权分配的问题上。无论是老项目的排污权有偿使用还是新建项目需通过交易获得排污指标，都需要一个核定量。而同一个项目的排放量，会有来自环评、验收、排污收费、总量核查、污染源普查、地方环保局日常监管等多个数据，到底依据哪一个或哪几组数据来确定？

“在试点中，不少地方设计由政府事先预留或储备排污权指标，那么，在操作中，依据的是现有地区某项污染物排放量之和还是五减排的目标总量，亦或是地区环境容量？这些都需要深入探讨后加以明确。”山东省环保厅相关负责人表示，即要明确排污权的分配是基于现有总量还是未来预期总量，如果按照前者，减排压力如何体现值得探讨；如果依据后者，那么企业就很可能会面临购买排污指标后就开始超标排污的尴尬，因为企业不可能在短期内就完成五年减排任务。

在有偿使用方面，试点省市的政策诉求则更为具体，主要包括以下几个问题: 排污权有偿使用与排污收费的关系亟待明确。在基层推动工作中，大家常常会面临企业甚至是政府部门这样的提问:有偿使用费和排污费的性质有何不同，为什么要“重复”征收？需要在国家层面上尽快界定清楚。

排污权有偿使用价格或是交易指导价格如何确定。从几千元到几万元，一吨化学需氧量目前在各试点省市的价格水平呈现较大差异，其背后的核算方法也都不尽相同，需要建立一个涵盖经济发展水平、治理成本等多变量的计算体系和技术方法。

排污权的有效期限应该是多长？从目前各试点情况看，有一年、五年的规定，也有试点省市暂时模糊排污权期限。

有偿使用费的性质、征收、管理、使用应当尽快规范。浙江省已经制定相关管理办法，初步予以明确。其他试点省市如天津等直接将其用于支持减排项目，而江苏省则还一直没有动用排污权有偿使用费。而据了解，江苏、浙江两省的有偿使用费收缴就已经超过15亿元。

明确“共性”问题不会一刀切

多个部门参与研究讨论，国家层面将出台试点指导意见

“一项创新工作应该先制定基本规则，然后在实践中不断完善。”山西省环保厅代表的发言反映了大家的心声。而围绕期盼已久的《排污权有偿使用和交易试点工作指导意见》，出席会议的国家发改委价格司、财政部相关负责人也当场“透露”一二。

财政部相关负责人表示，有偿使用费和排污费的关系，以及有偿使用费的使用方向，将在《指导意见》中予以明确。“有偿使用费初步考虑用于支持减排项目、排污权交易平台建设等方面。

而来自国家发改委价格司的消息，接下来将制定排污权交易价格管理办法，规范价格行为。“有偿使用和交易的价格要起到反映环境资源稀缺程度、反映环境成本、促进污染物减排的作用，是这项制度的核心问题之一，也是物价部门的关注重点。”

“正在抓紧推进，还没有最后定稿。”从2009年就开始酝酿的《指导意见》，制定过程可谓慎之又慎，征求意见——讨论修改——再征求意见，这样的过程已反复多次。而据记者了解，环境保护部总量司、财政部经济建设司和国家发改委价格司等部门近期仍在密集讨论，讨论修改的内容主要包括:交易试点范围要求、排污指标分配与管理体系、排污权的有偿获得与环评前置要求、价格部门的工作职能、排污权有偿使用和交易价款的征收和管理、交易税收优惠政策等规定。吴险峰表示，《指导意见》将对试点过程中的一些“共性”问题做出明确，同时考虑到各地经济社会发展客观差异，在很多问题上也不会采取“一刀切”的做法。他同时透露，作为一个全新的工作领域，排污权有偿使用和交易涉及法律法规、财税金融等各个方面，涉及国家多个部委协调工作，需要充分听取各方意见、深入讨论，出台还需等待一段时间。

地方实践推动顶层设计

法律依据可从试点中寻求突破，水污染物领域有望率先出台排污许可证条例 江苏省环保部门工作人员去“说服”当地企业参与排污权有偿使用工作时，手握两份文件，一是《江苏省太湖水污染防治条例》，二是《财政部、国家环保总局关于同意在太湖流域开展主要水污染物排污权有偿使用和交易试点的复函》。这是他们能拿到的有关开展这项工作的法规依据。他们迫切希望能及早从国家层面给一个“说法”。

“到底什么是排污权？法律对此并无规定，各方理解也不甚相同。这是我们在实际操作过程中遇到的最大问题。”即便是排污权交易以“试点”形式进行，也存在“排污权的内涵、交易规则、税收优惠、担保贷款、违约责任、监管程序”等一系列操作环节，缺乏相应的法律基础。

对于代表发言中普遍提到的法律法规缺失，国家发改委相关负责人表示:目前，排污权有偿使用和交易工作中相关的法律法规空白可能是最大的问题，国家发改委和环境保护部等部门一直致力于这方面的工作。“法律法规的制定同样需要试点，可以先在地方开展探索，如果建立了行之有效的法律法规，反过来可以影响国家层面相关工作的进程。”吴险峰说。

而另一个被试点省市“千呼万唤”的法规则有望在国家层面出台。据吴险峰透露，《排污许可证管理条例》可能率先围绕水污染物领域制定出台，成熟后再扩展到大气污染物领域。同时，对于新建项目总量前置审批等也将出台相关的管理办法，正在研究制定过程中。

排污许可证是分解、落实污染物减排目标和开展排污权有偿使用、交易的一项重要管理手段，分解给排污单位的指标需通过排污许可证予以明确，通过许可证管理来规范排污单位排污指标申购和交易行为。“总量分配、确权，交易过程和监督执法是排污权交易工作的四个关键环节，排污权的确权和监管都需要排污许可证作为载体。”相关专家表示。

2008年2月28日新修订的《水污染防治法》明确规定:“国家实行排污许可制度，禁止企业事业单位无排污许可证或者违反排污许可证的规定向水体排放废水、污水”。去年出台的《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》也提出推行排污许可证制度。虽然这些法律、意见都提到了排污许可证制度，但目前还缺乏可操作的法律依据。

最现实的一个问题就是，企业超许可证排污怎么监管？怎么处罚？如果对企业偷排、超排的处罚过轻，“违法成本低，守法成本高”，企业购买排污权的积极性必定受挫。而作为排污权有偿使用和交易的载体，排污许可证则面临更多要求，比如超总量排污后怎么处罚？是否可以抵押贷款？和总量减排怎么衔接？„„对此，山西代表表示，超权排污的监管和惩处工作必须加强，如果不去准确计量、严格监管和确保惩处的力度、尺度，那么这项工作势必得不到企业的重视。

“这些都涉及环保部门行政管理对象即企业的切身利益，必须做到依法行政。需要出台具备操作性的条例办法。”浙江省代表表示。根据去年的一份《指导意见》的征求意见稿显示，在企业违规处罚方面，对超过所持有排放指标排放污染物的，超排指标按至少3倍于有偿使用价格进行惩罚性购买；超出排放指标50％及以上的，在惩罚性购买的基础上按有关规定进行处罚。

短评

政策也得“试”

当前，国内试点省市对排污权有偿使用和交易工作的探索，几乎在每一个环节都面临与现有法律法规、政策制度、管理体系的协调，在这一过程中，挑战、问题、争议不可避免。

首先，排污权有偿使用和交易的相关政策、制度的成熟完善不可能闭门造车，必须实践先行，不断摸索总结经验教训，并返回实际进行检验，经历从无到有、从“简陋”到完善的过程。其次，由于这项工作涉及法律法规、行政管理、金融财税等各领域，专业性技术性非常强，急需基础性、制度性研究的有力支撑。第三，排污权有偿使用和交易触及广大企业、地方政府切身利益，也需及早制定规则，理清总量与质量、政府与市场等关系，合理规避风险。

在这个过程中，政策层、研究机构、试点省市三方都有各自不可替代的角色和作用，需要各方及时顺畅地沟通与合作，共同推动排污权有偿使用和交易试点工作科学、有效地推进，为“十二五”总量控制的政策创新积累有益经验。

第三篇：排污权交易制度

排污权有偿使用和交易制度

一、案例介绍

位于长江三角洲的江苏省，经济发展迅速，用电需求量与日俱增，扩建、新建电厂的呼声越来越高。江苏太仓港环保发电有限公司就是因苏州市用电需求缺口较大而兴建的重点发电工程。由于公司需要扩建发电供热机组，因此每年将增加2000吨的二氧化硫排放量。在建厂期间，太仓港环保发电有限公司虽然安装了二氧化硫的脱硫装置，仍然还有1700吨的二氧化硫排放量指标的缺口没有解决，导致工程项目建设一度停滞。而南京的下关发电厂由于引进了先进的芬兰治理技术，使下关电厂每年排放的二氧化硫实际量比环保部门核定的排污总量指标减少了3000吨。一个因扩建将造成排污量突破许可指标的上限，一个因脱硫成功实现了排污量指标剩余，面对两个不同地区的发电企业，经江苏省环保厅协调，通过排污权交易制度，两家企业最终达成了二氧化硫排污权的异地交易。太仓港环保发电有限公司每年从下关发电厂购买1700吨的二氧化硫排污权指标，并以每公斤１元的价格，向下关发电厂支付170万元的交易费用。两个公司通过排污权交易，在没有排污超标的前提下满足了各自的需求，实现可持续发展。

二、实施背景

随着工业化、城镇化和新农村建设进程的加快，经济社会发展与资源环境约束的矛盾越来越突出，严峻的环境状况和经济发展要求，都需要综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法，随着节能减排和污染整治工作的推进，实行与时俱进的环境政策，采取浓度、总量和质量相结合的综合控制手段来进一步实现污染减排的任务。现行的排污收费政策，实际执行中演变成“付费即可排污”的后果，无法对污染物排放总量实施有效控制，环境质量难以改善。惟有探索市场对环境资源的配置、保护机制，方是治本之道。我国各地都相继出台了排污权有偿使用和交易的制度办法，如湖州市政府出台的《湖州市主要污染物排污权交易实施细则(试行)》，杭州市出台的《杭州市主要污染物排放权交易管理办法》等都对排污权有偿使用和交易等内容进行了详细的解释和规定，从而使排污权有偿使用和交易的工作步入正轨。

三、实施效果

以太湖地区为例，在实施了排污权有偿使用和交易后，太湖地区主要污染物COD排放量控制在26.38万吨，氨氮排放量控制在2.08万吨，总氮排放量控制在2.78万吨，总磷排放量控制在0.59万吨，比之前分别削减了32.52％、33.37%、和30%；城镇生活污水处理率达到90%，农村生活污水处理率达到70%，主要入湖河流和集中式饮用水源地水质基本达到环境功能要求。2015年，太湖地区主要污染排放量全面控制在环境容量许可范围内。

排污权的有偿使用和交易，可以提高企业治污的积极性，是以经济手段和政策措施推动环境管理的一种有效手段，推行排污权有偿使用改革以来，在促进减排、优化产业、综合治理等方面都取得了明显成效。

1.促进减排。排污权有偿使用和交易，进一步增强了市场配置环境资源要素的约束力，强化了企业控制污水排放、加快治理污染源的自觉性，整体环境质量得到了改观。2.优化产业结构。提高重污染行业的准入门槛，鼓励技术含量高、污染轻的行业发展，还进一步约束了新投资者投资经营传统纺织印染等企业的需求，加快了低耗能、低污染行业发展。

3.提高企业生态意识。通过开展排污权有偿使用和交易，建立市场化激励和约束机制，改变了长期以来“付费即可排污”的局面，提高了排污企业生态文明理念和社会责任意识。

4.积极引导企业转型。积极引导重污染企业转型，采用主要污染物排污权有偿使用和交易的方法，利用有限的环境污染治理专项资金“回购”排污权，积极引导重污染企业转型，并在鼓励其淘汰重污染产品和生产线的同时根据实际情况预留少量排污权给企业，支持企业产业升级。

四、不足分析

1.有关排污权交易的政策和法律滞后

排污权交易是一种市场导向的经济政策，要对其进行有效的监管，必须要有相应的法律作保障，才能使其具有合法性和权威性。我国排污权交易试点已进行了数年，虽然部分省市出台了一些地方性的排污权交易法规，但是在国家层面上还没有针对性地立法，排污权交易从审批到交易，尚没有全国统一的标准。

2.排污权交易制度中存在的困难（1）排污权的初始分配问题

排污权的初始分配是排污权交易的前提，只有当排污权为企业所拥有时，排污权才能像“商品”一样进行交易。目前，我国是由政府统一掌控排污权的初始分配，而政府过多的参与，会影响排污权交易的公平、公正、公开。也许会导致出现政府有关部门操纵初始分配权牟取部门利益；排污企业与掌握着排污许可证发放权的环保监管部门之间发生权力寻租等情况。一旦有企业通过非法手段获取排污权，就会打击其他企业珍惜排污权、减少污染物的积极性，最终会出现排污权“有价无市”的局面。

（2）排污总量的确定问题

排污权交易的前提条件是排放总量控制。如果该区域的环境容量已呈饱和状态，就不会有排污权剩余，更不会有排污权交易。在现行的环境保护法律法规中没有明确“总量控制”的规定。在“排污付费”的污染控制策略下，只要付费就可以排污，这样，企业显然不会去市场上购买排污权，也不会有企业卖出排污权。没有对排放量的总量限制，排污权交易就无法实行。

在目前以GDP为核心考核政绩的前提下，片面追求GDP的粗放型经济增长方式非常普遍，这就造成了经济增长与排污总量控制之间的矛盾，使得排污总量的确定变得非常困难。个别地区总量控制的底线不断被突破，使得整个排污权交易体系非常脆弱。如果排污总量不能确定，排污权交易平台就无法真正确立起来。

3.排污交易市场脆弱

从一级市场看，相对于土地、矿产等有形资源而言，排污权有偿使用缺乏政策和法律依据。因此企业在办理工商执照和税务登记时都遇到障碍。另外，目前存在着新建污染企业和已建污染企业之间，在排污权初始分配方面有偿和无偿取得“双轨并存”的不公平局面，挫伤了企业的积极性。并且关于有偿取得，是通过拍卖方式还是政府定价也存在争议，前者可能会导致大企业进行市场操纵，囤积居奇；后者又不能及时反映市场供求关系。

此外，我国排污权交易二级市场亟待规范。我国各类企业数量多、规模不等、分布零散，这种状况直接决定了排污权交易市场的基础信息寻求费用过高，环境保护部门监测与执行费用也会过高，导致整个排污交易市场信息不充分。在竞争激烈的行业中，为限制竞争对手的发展，拥有富余排污指标的企业则可能不愿意出售自己的剩余排污权，造成排污权的浪费，或者漫天要价，扰乱了排污交易秩序。

五、改进措施

1.制定相应法律法规，明确排污权交易的法律地位。对排污权的交易范围和交易方式做出明确规定，建立完善的排污权交易的法律体系。有关法规要阐明环境是一种可利用的资源，确立合法的排污权，明确将有偿取得的排污权与其他生产要素一样纳入企业产权范围，完善排污权交易制度，以保证排污权及其交易的合法化，保障企业在排污权交易中买卖自由、信息共享，促进市场的公平竞争。排污权实际上是对环境容量资源的使用权，这种权利的总量是有限的，以某种形式初始分配给企业后，新加入的企业只能从市场上购买必要的排污权。所以要把排污权纳入法律调整的范围，进行合理的分配和管制，进而改变目前国家环保主管部门通过颁发排污许可证确认排污权这一行政性权利，赋予该权利可自由交易的市场性权利。

2．培育规范合理的排污权交易市场。规范交易规则，激励企业广泛参与。制定合理的交易规则和初始排污权分配的指导性办法，规定排污权指标的核定方法。制定财税激励政策，提高企业交易的积极性，加快交易市场的发展。征收排污权占有税，促使企业出售初始排污权。缓征企业排污权交易收入所得税，鼓励企业参与排污权交易。建立区域性排污权交易市场开放平台，扩大交易范围，鼓励更多企业参与交易，为参与交易的企业提供更多交易信息与交易机会，实现资源的最优配置。引入环境合同制度，规范排污权交易形式，将排污许可证以环境分配合同的形式从主管部门转移到排污企业，排污权交易以环境消费合同的形式在交易者间买卖，建立排污企业的环境信用制度，利用税收、信贷等手段规制排污主体的信用情况。

3.进行制度创新，政府应提供免费信息服务，适当减免监督与执行的费用；建立相应的激励机制，对积极减排、积极出售排污权的企业从资金、税收、技术等方面予以支持。依法科学规定污染物排放总量及各企业的容许排出量，以确保政府削减污染物排出总量目标的实现。此外，要在法律上对排污总量控制的目标、总量设计、调查和检测、总量分布等做出明确的规定；规范初始排污权的分配，加强监管，杜绝“寻租”行为。实行排污权初次分配有偿化，以充分体现污染者付费原则。政府应对长期无偿占用排污指标的单位进行改制，对新建单位采取拍卖和奖励等有偿方式分配排污权，全面实现排污指标的有偿初次分配。在此基础上，再通过市场实现污染源之间排污权的再分配。有了排污权交易，政府机构可以通过发放和购买排污权来实现污染物总量的控制，影响排污权价格，从而控制环境标准。政府如果希望降低污染水平，可以进入市场购买排污权，然后把排污权控制在政府的手中，不再卖出，这样污染水平就会降低。如果修建了污水处理厂等环保设施，环境容量增大，政府就可以发放更多的排污许可证，以降低企业的成本，促进经济的增长。

第四篇：市排污权有偿使用和交易工作

排污权有偿使用和交易工作

实施办法（试行）

第一章

总

则

第一条

为规范我市排污权有偿使用和交易行为，维护排污权交易市场秩序，促进主要污染物总量减排，根据有关法律法规政策和《浙江省人民政府关于开展排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》（浙政发[2009]47号）、《浙江省排污权有偿使用和交易试点工作暂行办法》（浙政办发[2010]132号）和相关规定，制定本实施办法。

第二条

本实施办法适用于余姚市行政区域内排污权有偿使用和交易工作。

参与排污权有偿使用和交易的排污单位是指按照排污许可证规定有总量控制要求的工业排污单位。

第三条

本实施办法所称的主要污染物，是指实施污染物排放总量控制的化学需氧量和二氧化硫两项主要污染物。

第四条

本办法所称的排污权，即环境容量资源使用权，是指排污单位按排污许可证许可的污染物排放总量指标向环境直接或间接排放污染物的权利。

排污单位的排污权以排污许可证的形式确认，排污许可证的 1 有效期限一般为五年。排污单位的排污权指标是指排污许可证许可的污染物排放总量。

第五条

排污权交易机构具体负责排污权交易的业务指导、信息提供、咨询服务、技术核算和评估，具体办理排污权有偿使用和交易业务等工作。在余姚市排污权交易中心单独设立前，由余姚市环境保护监测站增挂余姚市排污权交易中心。

第六条

实施排污权有偿使用和交易，不免除排污单位应承担的环境保护法定义务。

第二章 初始排污权指标的核定、分配和有偿使用

第七条 排污权有偿使用是指在区域排污总量控制的前提下，排污单位依法取得排污权指标，并按规定缴纳排污权有偿使用费的行为。

第八条

初始排污权指标是指按照排污许可证规定有总量控制要求的现有排污单位，通过环境保护行政主管部门核定和分配的方式取得的主要污染物排放总量指标。

排污单位排污许可证有效期满后，其初始排污权指标由负责排污许可证管理的环境保护行政主管部门重新核定和分配。

第九条 现有工业排污单位其初始排污权指标经环境保护行政主管部门核定，可以暂时无偿使用一定期限；无偿使用期限届 2 满后，实行有偿使用，有偿使用实施日期由环境保护行政主管部门根据省、宁波市出台的相关文件要求适时确定。

第十条

环境保护行政主管部门应依据相关技术规范，根据主要污染物总量控制和排污许可证管理要求，对现有排污单位的初始排污权指标进行核定和分配，并可储备一定的初始排污权指标，用于保障重大建设项目的排污权指标和调控排污权交易市场。

第十一条

环境保护行政主管部门应对排污单位核定和分配的初始排污权指标进行公示，公示时间不少于15日。公示应包括以下内容：

（一）排污单位的名称及基本信息；

（二）拟分配的排污权指标名称、数量等信息；

（三）有利害关系的排污单位提出意见的主要方式。公示期间无异议的，环境保护行政主管部门应当对排污单位的初始排污权指标进行确认。公示期间有异议的，环境保护行政主管部门应当对排污单位的初始排污权指标进行复核。

第十二条

参加排污权交易的排污单位，应按规定对其排污许可证登载的初始排污权指标实行有偿使用。

初始排污权有偿使用价格和交易指导价由市发改局（物价）会同市环保、财政等部门，根据污染治理成本、环境容量资源的稀缺性、地区经济技术水平等因素制定并报上级有关部门认可。目前我市主要污染物排污权现行指导价暂定为化学需氧量(COD)每吨2万元；二氧化硫(SO2)每吨1万元。

第十三条

排污权交易机构，负责本行政区域内排污单位初始排污权有偿使用费的执收。

第十四条

按排污许可证管理要求不单独分配排污权指标的排污单位和污水集中处理设施，不参与初始排污权核定、分配及排污权有偿使用。

第三章

排污权交易

第十五条

排污权交易是指在区域排污总量控制的前提下，排污单位对依法取得的排污权指标进行交易的行为。

第十六条

排污权交易必须通过排污权交易机构的平台进行，法律、法规和规章另有规定的除外。

第十七条

可通过排污权交易出让的排污权指标包括：

（一）政府储备的排污权指标，包括政府储备的初始排污权指标、政府委托排污权交易机构通过排污权交易取得的排污权指标，以及政府对主要污染物进行治理获得的富余排污权指标等。

（二）排污单位可出让的排污权指标，主要是指已实施排污权有偿使用的排污单位，在完成减排任务的前提下，通过污染治理等措施获得的富余排污权指标。

第十八条

未实施排污权有偿使用的排污单位，因破产、关停或通过污染治理等措施获得的富余排污权指标，由环境保护行政主管部门无偿收回，作为政府储备。

第十九条

排污单位出让排污权指标，应向负责交易的排污权交易机构提出申请，提交以下材料：

（一）排污许可证副本；

（二）排污权有偿使用证明材料；

（三）出让排污权指标的核定技术报告；

（四）负责核发排污许可证的环境保护行政主管部门同意其出让排污权指标的证明文件；

（五）其他法律、法规、规章和交易规则等规定需提交的资料。

排污单位出让的排污权指标根据出让排污权指标核定技术报告确定。

第二十条

新建、改建、扩建项目按建设项目环境影响评价文件和排污许可证管理的要求，需新增的排污权指标必须通过排污权交易取得。

第二十一条 新建、改建、扩建项目申购排污权指标，应向负责交易的排污权交易机构提出申请，提交以下材料：

（一）建设项目环境影响评价文件；

（二）负责核发排污许可证的环境保护行政主管部门同意其申购排污权指标的证明文件；

（三）其他法律、法规、规章和交易规则等规定需提交的资料。

新建、改建、扩建项目申购的排污权指标根据项目环境影响 5 评价文件确定。

现有排污单位因改建、扩建项目申购排污权指标，还需提供排污许可证副本等证明材料。

第二十二条

现有排污单位可申购排污权指标用于完成主要污染物减排任务。

排污单位为完成污染物减排任务需申购的排污权指标，不得超过减排应削减的污染物指标，且交易完成后受让的排污权指标被直接扣除，不计入排污单位的排污许可证。

第二十三条 现有排污单位为完成减排而申购排污权指标，应向负责交易的排污权交易机构提出申请，提交以下材料：

（一）负责核发排污许可证的环境保护行政主管部门下达的减排指标证明文件；

（二）排污许可证副本；

（三）排污权指标有偿使用证明材料；

（四）其他法律、法规、规章和交易规则等规定需提交的资料。第二十四条 排污权交易机构受环境保护行政主管部门委托，自收到排污权出让单位或申购单位申请材料之日起20个工作日内完成审核工作。审核通过的，应当在排污权交易信息系统上发布排污权出让或申购信息。审核未通过的，应当书面通知申请人并告知审核未通过的原因。

第二十五条

排污权交易双方完成交易后，排污权交易机构应将排污权交易双方名称和交易指标数量在交易平台上进行公 6 告。

第二十六条 新建、改建、扩建项目取消的，其通过排污权交易获得的排污权指标由核发排污许可证的环境保护行政主管部门按规定回购。

第二十七条 排污权有偿使用费属国有资源类政府非税收入，应当全额上缴财政，设立专户，专项管理。专项资金主要用于政府排污权回购和收储、工业污染减排项目资金的补助、污染源在线监控设施建设、环境监管能力建设和排污权交易平台建设等。

第四章

监督管理

第二十八条

排污权交易机构每年应当向社会公布排污权交易情况。

第二十九条

环境保护行政主管部门和排污权交易机构在排污权交易中应当为交易双方保守商业和技术秘密。

第三十条 排污权交易双方和排污权交易机构应当自觉接受环保、财政、审计、价格行政主管部门的监督和检查。

第五章

附

则

第三十一条

现有排污单位是指本办法生效之日以前的合法 7 工业排污单位。

第三十二条

排污权有偿使用和交易具体操作规范、程序、细则由排污权交易中心另行制定。

第三十三条 本实施办法若遇上级新出台相关政策规定，则按上级新出台的政策规定执行。

第三十四条

本实施办法由环境保护行政主管部门负责解释。

第三十五条

本实施办法自公布之日起实施。

第五篇：XX省排污许可证管理及排污权交易调研报告

XX省排污许可证管理及排污权交易调研报告

前言：为全面推进全省排污许可证和排污权交易工作，通过排污权交易实现对环境资源的优化配置，并以排污许可证实现对企业排放污染物的有效监管，省环保厅总量处在全面分析全省工作的基础上，对江阴、常熟的工作开展较好的地区进行深入调研，总结成绩、分析不足，并就进一步推进全省排污许可证和排污权交易工作提出工作建议。

排污许可证是指环境保护主管部门根据排污单位的申请，核发的准予其在生产经营过程中排放污染物的凭证。排污许可证制度已经在美国、日本、德国，我国台湾地区、香港地区等地普遍实施，并取得良好的效果。排污权交易是指在一定区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量，从而达到减少排污量、保护环境的目的。排污许可证和排污权交易的核心都是企业排放污染物的权利即排污权。排污许可证通过法律形式对排污权予以明确，并依法对排污行为实施监管。排污权交易通过市场手段对排污权进行交易，实现对环境资源的优化配置。

推进排污许可证和排污权交易工作对于现阶段环保工作具有非常重要的意义。党的十八届三中全会要求建立系统完整的生态文明制度体系，完善污染物排放许可制，发展排污权交易制度。十八届四中全会进一步要求用严格的法律制度保护生态环境。新环保法也明确规定实行排污许可管理制度，要求按证排污，无证不得排污。

为深入贯彻落实习近平总书记视察XX重要讲话精神，认真落实新环保法和《国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》（国办发〔2014〕38号）对排污许可证和排污权交易工作要求，根据省政府工作部署和厅党组安排，省环保厅总量处认真调研省内外排污许可证和排污权交易工作，总结成绩、研究问题，提出下一步政策建议。

一、我省排污许可证和排污权交易工作情况

在对全省工作的全面调度的基础上，我们专程到江阴市、常熟市进行调研，深入了解政策体系、技术方法、人员机构等，并和相关专家、基层同志和系统开发单位、设备提供商进行座谈，深入调研排污许可证和排污权交易工作。

总体来看，我省排污许可证和排污权交易工作取得了一定进展，具体体现在：

（一）制度体系初步建立

排污权交易方面：2007年11月，省政府向财政部、环保总局申请在我省太湖流域开展主要水污染物排放指标初始有偿使用和交易试点，12月获得批复同意。2008年8月，财政部、环保部和XX省政府在无锡市联合举行试点启动仪式。2008年11月20日，经省政府同意，省环保厅会同省财政厅和省物价局联合印发了《XX省太湖流域主要水污染物排污权有偿使用和交易试点方案细则》，在太湖流域实施水污染物排污权交易试点。2013年，我省在总结前期试点工作的基础上，进一步扩大排污权交易试点范围，出台了《XX省二氧化硫排污权有偿使用和交易管理办法（试行）》，明确在全省内开展二氧化硫排污权有偿使用和交易活动，积极探索氮氧化物排放指标排污权交易。

排污许可证方面：我省从上世纪80年代中期开始探索排污许可证这一环境管理制度，常州、扬州等地先后开展水污染物排放许可证工作。1992年，省政府发布了《XX省排放污染物总量控制暂行规定》，要求在部分区域和单位实施排放污染物许可证制度。2011年，省政府发布了《XX省排放水污染物许可证管理办法》，将排污许可证管理上升为地方性规章，法律效力和权威性进一步加强，标志着我省排污许可证工作进入新一阶段。为落实许可证管理办法，省环保厅又印发了《关于实施XX省排放水污染物许可证管理办法有关事项的通知》、《关于实施排放污染物许可证有关问题的复函》等系列文件，对排放许可量确定、排放量的核算、日常监管等方面提出了要求，各地也根据本地区实际情况积极开展工作。

（二）部分工作取得突破

一是省级层面排污权交易有较大进展。

省环保厅分别于2013年上下半年和2014年上半年委托苏州能源交易中心专门组织了三场全省主要污染物排污权交易活动，已累计缴纳有偿使用费2.25亿元；排污权交易额2.24亿元。

二是各市排污权有偿使用和交易试点工作呈现较快态势。

苏州、泰州、宿迁三市已启动排污权有偿使用和交易工作，均举办了首场交易活动；南京、南通等地区也已制订了相应的交易办法，计划今年正式实施试点工作；其他各市也在抓紧制定工作方案。

三是排污许可证工作全面推进。

开展省级排污许可证管理系统建设，针对水、气污染物刷卡排污技术进行研究，开展刷卡排污成套解决方案研究，争取为各种规模的排污企业提供适合的成套解决方案。据不完全统计，全省有4万多家企业领取排污许可证。许可证在污染源监督监管、总量减排方面发挥了积极的作用。

四是环保监管手段取得突破。

通过开展刷卡排污实现对排污单位的有效监管。在江阴、常熟等地刷卡排污的基础上，省内其他地区也积极推广，南通、泰州、盐城等地分别对水、气、重金属的污染物刷卡排污进行试点，为向全省进一步推广奠定基础。

（三）部分地区先行先试取得良好成效

江阴市、常熟市都在排污许可证和排污权交易上做了很大的突破创新，建立相对完成政策体系，并加以实施。一是全面实行排污权有偿使用和交易制度。江阴市要求新、改、扩建项目新增的排污指标，必须通过市主要污染物排污权储备交易中心交易获得。企业通过工程减排、结构减排和管理减排等措施节约的排污指标可以通过排污权交易市场出售，也可以卖给交易中心。二是实行严格的排污许可证监管。江阴市、常熟市都建立了完善的监管制度，并通过刷卡排污的技术手段实现对排污单位的定量监管。江阴全市350家年排放10吨化学需氧量的企业全部发放排污许可证，安装刷卡排污远程控制设备，能够在企业超标、超总量排污时自动关闭排污阀门。常熟市对164家企业进行刷卡排污改造，实现对印染企业的全覆盖。三是建立起完善的工作机制。总量部门、监察部门、信息管理部门分工合作，各司其责。并依托社会机构开展政策研究、系统建设维护等相关技术工作。

二、存在问题和面临的困难

虽然我省实施排污权交易和排污许可证工作取得一些成绩，但排污权的市场交易活跃程度相对滞后，未能充分发挥在配置环境资源方面的作用。排污许可证对排污单位的监管也未能达到预期的要求。主要原因在于：

排污权交易方面：

（一）缺乏专门交易管理机构。

排污权有偿使用和交易是一项系统工作，涉及环境管理的各个方面，工作量大、技术要求高，其他试点省份基本都成立了专门的排污权管理机构，安排专职人员从事相关工作。目前我省各级尚未设置专门机构进行管理和研究，大多由总量条线负责，目前基层总量工作人员普遍为1-2人，在当前我省总量减排压力大的状况下，缺乏精力和时间投入改革工作，更谈不上制度设计创新，导致试点工作未能进一步深入推进。

（二）地方政府重视程度亟待加强。

排污权有偿使用费的征收涉及到企业切身利益，特别是在当前社会经济不景气、企业效益普遍不好的大环境下，政府正在考虑如何为企业减负，因此涉及到要增加收费项目，影响当地招商引资，政府普遍采取谨慎和观望态度地方，仅仅满足于完成任务，政策创新不足、试点热情不高导致相关工作进展缓慢甚至停滞，影响到全省试点工作的整体推进。

（三）管理平台建设有所滞后。

当前，我省排污权有偿使用和交易平台建设还仅适用于太湖流域，尚未覆盖到全省。功能不完善，大气污染物还不能在平台上交易，并且运营不稳定，不适应当前工作要求。

（四）政策扶持创新力度不够。

目前我省排污权价值还仅仅停留在交易量上，没有深入挖掘排污权的抵押、融资、信托等属性，相应的配套鼓励引导机制不足，加之排污权产权定位尚不清晰，导致企业普遍惜售，缺乏交易的动力，这也是直接导致二级交易市场供需失衡的重要方面。

排污许可证方面：

（一）上位法缺失，制度定位不明确。

虽然《中华人民共和国环境保护法》（2014年修订）要求企事业单位无证不得排污。但由于国家层面的许可证管理办法还未出台，在实际操作中，环保部门在管理过程中无法明确环境管理部门和企业各自的责任和权利，以及对违规企业的处罚权利和权限。在排污许可证的制度定位方面，也存在不同的意见。

（二）操作层面缺乏技术规范。

一是缺乏初始排污权核定技术路线。各地基本按照环评量核定，导致一些投产年代较久的老企业排污权无法核定。二是缺乏核定企业实际排放量的技术路线。只有准确核定实际排放量才能对企业排污行为进行有效监管。针对不同的企业如何采用监测数据法、排放系数法、物料衡算法核定排放量，需要有一套技术方法予以明确。

（三）统计监测能力不足，无法支撑总量管理。

排污许可证不仅对企业排污浓度，还对排放总量进行监管，这就要求环保部门、企业必须具备较高的污染物监测、统计能力。需要有一套时效性强、准确性高的监测和统计方案，用于定期核算企业排放量。除少数地区外，各地在排放量监测统计方面的力量普遍不足，不同程度上存在“重发证，轻监管”的情况。

（四）处罚力度不够，执法取证困难。

在实际工作中，基层环保部门普遍反映存在执法难。经过调查，各地对违反排污许可证的企业处罚非常少，甚至没有。这种现象主要是因为处罚力度和举证方面的原因。《XX省水污染物排放许可证管理办法》规定，无证排污只能处1万元以上3万元以下罚款，远小于超标排污的处罚额。同时，许可证执法取证难度较大，由于排污许可证是实行污染物浓度、总量双控制，在不具备完善的监测和统计体系情况下，很难取得能够作为执法依据的超总量排污证据并对企业进行处罚。

三、排污许可证和排污权交易工作对策建议

按照中央和省委省政府关于深化改革和依法治国的相关要求，排污许可证和排污权交易制度体系建设要深入总结分析现有制度的优缺点，坚持问题导向，进一步完善我省排污许可证工作制度，切实发挥排污许可证在环境管理和总量控制中的突出作用，推广排污权有偿使用，激活排污权交易二级市场。

（一）进一步完善排污许可证制度建设。

起草并发布《XX省排污许可证发放管理办法（试行）》，在许可证发放范围、审批要求、管理流程、处罚制度上和环保部管理办法保持一致，并结合我省排污权交易、刷卡排污等工作，建立一套符合国家要求、体现XX特色、在改革上处于全国前列的排污许可证管理制度。

（二）成立独立的排污权管理机构。

配备专职工作人员，负责实施排污许可证管理、全省排污权储备、排污权交易业务和全省排污权有偿使用和交易管理工作；拟定并组织实施全省排污权有偿使用和交易工作的有关政策、制度和管理办法；建立和维护排污权交易信息发布网络平台，负责交易平台的日常运转；组织实施交易试点和相关技术培训工作。

（三）健全我省排污权交易管理体系。

一是研究初始权核定技术规范，分布核定企事业单位排污权，为全面发放排污许可证奠定基础。二是进一步整合相关文件，出台《XX省污染物排污权有偿使用和交易管理暂行办法》，实现水、气污染物全覆盖，交易范围扩大到全省。三是抓紧制定出台我省排污权有偿使用和交易流程和规则、交易准入条件、交易量审核细则、审核材料明细等指导性意见，便于指导各地开展相关工作。

（四）强化排污许可证监管。

研究刷卡排污监管手段，进一步总结江阴、常熟等地的试点经验，重点是对有关技术规范进行修改完善，准备在全省范围内联网并统一监控。进一步扩大试点范围，实现刷卡排污试点在苏南、苏中、苏北的全覆盖。力争在2016年实现全省国控重点企业刷卡排污。