农村宅基地问题初论

第一篇：农村宅基地问题初论

农村宅基地问题初论

——兼谈宅基地制度创新

丁 玉 蚌

宅基地使用权是我国特有的一种用益物权形式。当前，在如火如荼的新农村建设中，特别是《物权法》颁布后的今天，宅基地使用权是物权法律体系中直接涉及农民权益的核心问题之一，宅基地问题越来越成为“三农”之重。笔者身为一名土地管理工作的老兵，不揣浅陋，愿将所见所思，搜集、归纳成文，以求教于方家。

一、宅基地的性质

宅基地或称宅基地使用权，一般说来，其本质属于土地使用权，是指农村居民或特定条件下的城镇居民，因建造自有住宅对集体所有的土地占有、使用的权利。宅基地包括住宅、辅助用房以及房前屋后庭院等用地。

然而，长期以来农村宅基地使用权作为一项独立的民事权利，并没有在《民法通则》、《土地管理法》中得到确认。所幸的是，2007年3月16日第十届全国人大第五次会议通过的《物权法》，将“宅基地使用权”作为“用益物权”单列一章，予以明确、予以规定。同时，对宅基地使用权的取得、行使，特别是转让，留出了法律空间——《物权法》第一百五十三条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”

农村宅基地取得的首要条件是农村集体经济组织成员，是计划经济的产物，其取得形式是划拨，其使用特征是无偿、无限期。在当前条件下，宅基地使用权具有福利性，担负着社会保障的功能。而且，由于我国特殊的国情，农村宅基地具有生活生产双重功能，它不仅是农民的居住消费场所，同时又是农户家庭经济的组成部分，承载着农民生产、生活、生态、经济、社会、文化等多种功能。特别是二十世纪八十年代以后，宅基地既是庭院经济的载体，又是家庭养殖加工基地。国家从保护土地资源的角度，从保障农民生活的角度以凸现社会主义公有制角度出发，对农村宅基地使用权的取得和流转附加了许多限制条件，甚至说是禁止条件。所以，宅基地使用权不仅仅是一项简单意义的私权，而是一项带有公法性质的对集体土地利用的权利。

二、建国后宅基地制度的演变

第一阶段 土地改革初期。这一时期，宅基地属于农民私有财产，可自由流转。1950年6月28日颁布实施了《中华人民共和国土地改革法》，废除了封建的土地制度，实行“耕者有其田”的制度，国家将依法没收或征收来的土地统一分配给了无地或少地及缺乏房屋等其他生产资料的农民所有，建立了农民私人所有的土地制度。自此，每个农民都获得了一份具有所有权的土地，当然也拥有了一份宅基地。《土地改革法》规定：“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利”。国家以法律的形式宣布农民宅基地和房屋均属于农民私有财产，允许宅基地及房屋甚至田地自由流转，买卖、出租、典当、赠与完全自由，任何单位、个人不得干涉。但是，当时农民刚刚翻身，刚刚脱离一无所有的苦海，宅基地是其重要财产，出卖、出租只有理论意义，基本上没有实际转让的案例。

第二阶段 社会主义改造时期。土地的所有权主体没有变更，依然是农民所有，但是土地的经营已经由个体农民转变为集体统一经营。这一时期，宅基地仍然由农民保有绝对的所有权，对其自由处分没有禁止性规定。1956年全国人大一届三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》特别规定：“社员原有的坟地和房屋地基不必入社。”

第三阶段 高级农业合作社时期。高级农业合作社的产生，确定了农村土地集体所有制，农民私有、集体统一经营使用的土地制度转变为集体所有。统一经营使用的土地制度，宅基地所有权也收归集体所有，农民对宅基地只享有使用权，不能出租、买卖等。1962年颁布实施的《农村人民公社工作条例修正草案》规定，宅基地“归生产队所有”，一律“不准出租和买卖”，宅基地流转被禁止，但同时规定，房屋归农民私有，可自由买卖和出租。1963年《中共中央关 于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》规定，社员房屋归社员所有，社员宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的，归集体所有，一律不准出卖和出租。农民宅基地由私有变成农民集体所有，农民住宅由房、地的所有者主体合一变为房、地的所有者主体分离，即房屋属农民所有，宅基地归集体所有，形成“一宅两制”，并沿袭至今。

第四阶段 家庭联产承包责任制之后至今。1979年实行家庭联产承包责任制之后，农民生活有了根本性的好转，二十世纪八十年代初期，农村兴起第一轮建房热潮，圈占土地、乱占滥用耕地现象十分严重。为规范农村建房秩序，1981年4月国务院发出《制止农村建房侵占耕地的紧急通知》，1982年2月国务院发布《村镇建房用地管理条例》。1982年12月4日颁布的《宪法》规定，宅基地属于集体所有。至此，宅基地的农民集体所有制属性以宪法的形式予以确立。

1986年中共中央、国务院发出《加强土地管理、禁止乱占耕地的通知》，同年6月25日《中华人民共和国土地管理法》颁布。至此，我国宅基地的基本规定成型，农村村民一户只能拥有一处宅基地。申请宅基地要符合条件，宅基地选址要符合村庄规划，面积要有限额，出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地。占用耕地建房必须报县级人民政府批准。上个世纪，城镇居民需要使用农村集体土地建房的，经批准可以取得宅基地。1988年《土地管理法》第41条规定：“城 镇非农业人口居民建住宅需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安臵补助费”。

随着经济的发展，城市规模的扩大，为严格土地管理，加强农村宅基地流转的规范管理。1999年《国务院关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第一次提出：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住房，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。2004年10月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》再次提出：“禁止城镇居民在农村购臵宅基地”。同年11月，国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》则提出两个“严禁城镇居民在农村购臵宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”，这就使农民房屋买卖与宅基地使用权流转的财产权利受到很大的限制。

三、当前宅基地管理存在的主要问题

1、农村居民点建设用地规模总量大，扩张快

根据《2004年全国土地利用变更调查报告》，截止2004年10月31日，村庄用地2.48亿亩，新增村庄建设用地38.2万亩，村庄建设用地总量呈不断增长之势，《中国统计年鉴（2005）》数据显示；农村人均住房面积呈逐年递增趋势，与1990年相比，人均住房面积由17.83平方米上升到27.90平方米，增加了56.5%，与2000年相比，人均住房面积增加12.4%。宣城市宣州区农村人均居住面积1990年为19.8平方米，1993年为22.1平方米，1994年为23.3平方米，1995年为26.3平方米，2005年为32.6平方米，呈逐年上升趋势。

2、“空心村”问题突出，宅基地闲臵和荒废现象严重

当前，许多地方存在闲臵和荒废宅基地，其数量约占居民点总量的20%左右，在近郊和集镇周边村庄，这一比例还要高，究其原因主要有：一是部分农民到城镇打工、经商或迁徒到城镇，农村房屋仍然保留着却无人居住，造成宅基地闲臵，这是目前农村宅基地闲臵、荒废的主要原因；二是部分村民在旧村改造中搬进了新住宅，而旧宅基地仍旧存在，形成宅基地闲臵、荒废。近年来，新农村建设中，此现象有代表性；三是分户因素造成的宅基地荒废、闲臵，由于结婚等原因，依照法律规定可以申请一处新宅基地，形成“一家两宅”甚至“一家多宅”，老人过世等因素，造成其中的一处甚至多处闲臵、荒废；四是因为迷信、风俗等原因，视某些地块或房基为“凶宅”，弃之不用，造成自然荒废；五是靠近公路、街道、集镇的农村居民，以各种手段获取一处兼作经营和生活的房基地，成为“第二住宅”，原宅基地处于闲臵或半闲臵状态；六是少数乡村领导干部或强势家庭凭权力、关系占有多处宅基地，人为闲臵宅基地。

3、法律法规不配套，相关规定滞后，宅基地管理难度加大。

关于农民宅基地管理的法律法规数量少，即便是刚刚颁布的《物权法》对“宅基地使用权”单列一章且有四条专述，但因过于原则缺乏操作性仍需配套法规。目前，农村宅基地的取得、使用、处臵，在很大程度上依靠规范性文件和地方政策调整，其中关于宅基地使用权流转方面的规范性文件少之又少，且缺乏对相关部门、行业的约束力。1990年1月国务院批转原国家土地管理局《关于加强农村宅基地管理工作的请示》，对宅基地审批管理、规划管理、用地标准管理及开展宅基地有偿使用试点等作出了明确规定，但对宅基地的流转和登记发证也未作规定，而且由于所涉及的农村宅基地有偿使用属于农民负担，此文件不久便被停止执行。2004年11月，为贯彻执行国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号），国土资源部出台了《关于加强农村宅基地管理的意见》，文件从土地规划、宅基地计划管理、申请报批程序、审批管理办法、农村土地集约利用等方面对全国宅基地管理提出了指导性意见，但对宅基地使用权流转作了限制性规定，并严禁城镇居民在农村购臵宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。但是，随着经济的发展，农村人口城市化、城市人口居住的乡村化以及农村经济市场化程度的提升，这种禁令有悖经济 发展，有悖城乡一体化的社会发展规律，尤其是《物权法》的公布使农村宅基地的物权显化，成为众多专家、学者尤其广大农民共同的期盼。这也是新农村建设必须突破的瓶颈之一。

4、农村宅基地规划滞后，建设杂乱无序

自上世纪开始，各地都制定了村庄规划、村镇规划，但由于涉及宅基地臵换、地理位臵的优越以及多数农民不愿受其约束等诸多因素，规划只是墙上的装饰，没有落实到具体的点和面上，实际效果十分不理想，农民住宅处在低水平重复建设之中，常常是“只见新屋，不见新村”，居住规模小，单个宅基地占地面积大，生活基础设施缺乏的自然村依然大量存在。规划的引导作用与制约力度不够，未能合理确定小城镇和农村居住点的数量、布局范围和用地规模，因而在一定程度上阻碍了城镇化及居民小区、中心村的建设，也导致自然村缺乏必要的生活基础设施，环境脏、乱、居住质量很差。

5、宅基地市场流转法律缺位，遭遇制度性障碍，被迫隐形交易，势必产生后遗症。陕西省国土资源厅2004年开展了一次农村宅基地专题调研，仅西安市非法买卖宅基地约有10825户，买卖宅基地面积约4319.2亩，西安未央区212个行政村几乎每年都有村组干部出卖宅基地的案件发生。由于宅基地流转存在法律障碍，农村大量的房产在私下进行买 卖，而房价中又隐含着土地的价值（一般说来，土地价值远大于房产价值）。这样，大量的集体土地资产流失，同时，因为缺乏法律保障，蕴含的矛盾隐患不言而喻。

宅基地隐形交易加剧了土地权属混乱，给土地管理造成了极大的困难，增加了土地违法案件查处的难度，据某地法院统计，该区法院近年来宅基地诉讼案件占土地行政诉讼案件的81%，我区自2000年以来，每年因宅基地纠纷引发的信访案件占总数的60%以上。

6、农村宅基地初始登记发证工作效果不显，问题较多 我区自1990年开始农村宅基地登记发证工作，由于宅基地使用证作用不显，加上农民的宅基地维权意识淡薄，此项工作进展不顺。另外，从我区及全国大部分地区看，地方财政从未拨付专项经费用于农村宅基地登记发证工作。因而，取消土地登记费后，基层的宅基地登记发证工作失去了经费支持，极大地影响了基层土地管理部门宅基地初始登记发证工作的积极性，此项工作几乎处于停滞状态。

农村宅基地登记发证的实践中发现，对于“超过规定面积标准的宅基地”、“一户多宅”等问题，如何进行初始登记发证，既没有法律规定，也没有政策规定。

农村宅基地中最普遍的现象是超过法定面积标准，这里主要有两种情形。一种是新建住宅超过批准面积擅自占用的，现行法律法规规定，对农民建房违法行为的处罚，只能 拆除，不能没收，也不能作其它处理，立法本意是为了保护耕地，节约集约利用土地，杜绝农民建房违法行为。但实践中，很难执行到位，特别是对于少量超占面积的，要拆除无法操作，土地执法部门处于拆不是，不拆也不是的两难境地，另一种是老宅基地面积普遍超过法定标准。

对于超占部分的登记方法，各地处理方法不尽相同，归纳起来有以下三种：一是按原标准面积予以登记，但在土地证的宗地图上用红线圈定使用权范围。二是在土地证上不反映超过面积，仅在土地登记卡上注册。三是对超占部分的宅基地不予确定使用权，只作为临时用地。

6、当前新农村建设中，盲目推行农宅公寓化 随着新农村建设向纵深发展，一些地方由于种种原因，不能实现建设社会主义新农村建设的实质目标，热衷于搞表面文章，搞“花架子”，强行或者盲目推行农宅公寓化，建设准城镇化的农村社区，而且，公寓化的农宅或准城镇化的农村社区缺乏科学的规划，加上受各村行政界限的限制，各自为政，铺煎饼式的扩张，导致浪费土地、滥占耕地，有的地方甚至一个自然村建一个公寓化的农宅，旧的未拆，新的已建。这样，在一定程度上导致新一轮的宅基地扩张，其新农村建设走了味。

四、农村宅基地管理的对策与建议

农村宅基地管理事关农民的切身利益，农村的社会发展 稳定和经济发展是一项社会系统工程，需要社会各方齐心努力，并且是前瞻性的努力，当前“三农”问题成为国是之重，新农村建设又方兴未艾，我们应该直面这一复杂局面，在谋求立法支持的同时，各地应因地制宜，寻求解决之策。

（一）建立宅基地法制体系，规范宅基地管理 尽快制订《农村宅基地管理条例》、《集体建设用地流转管理办法》、《宅基地登记管理办法》。近几年，一些地方在宅基地管理方面制定过一些办法、制度，在规划、建设、监督、管理、农村拆迁安臵等实践中，取得了一些经验。为此，需要将这些实践完善为法律、法规或规范性文件条款。

（二）大力推进新农村建设，科学规划宅基地 本着节约、集约用地原则，在新农村建设中，科学编制土地利用总体规划，因地制宜、合理布局新农村建设，从严控制村庄建设用地、宅基地用地规模和布局，充分发挥村庄规划的调控和引导作用，统筹安排城乡存量建设用地，整合优化农村居民点布局和用地，从而有计划、有步骤、有特色地改善农村生活和村容村貌。

（三）建立健全宅基地审批制度

强化农村宅基地规划和用地计划管理，设计科学合理地宅基地申请审批制度，严格界定农民申请建自有住宅条件，严格界定分户条件，鼓励农民住宅向多层建筑发展，改革现有的宅基地报批方式，重点加强对新增宅基地尤其占用农用 地建住宅的行政审批。

(四)发挥经济杠杆作用，建立农村宅基地有偿使用制度 上世纪九十年代，我们曾试行过宅基地有偿使用，国务院批转了《国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》（国发［1990］4号）。实践证明，此项制度有利于明晰农村土地产权，使集体的所有权在经济上得到实现，而且能够促进农村土地资源的市场化配臵。同时，宅基地有偿使用制度的建立，可以破除传统的宅基地使用制度的行政区域界限，推动农村村民住宅建设逐步向小城镇和中心村集中。

但是，农村宅基地有偿使用制度，因种种原因，很快夭折了。现在看来，推行农村宅基地有偿使用的条件已经具备，至少局部地区已经具备，各地可以先行试点。

（五）明晰土地产权，实行宅基地强制登记制度 农村宅基地使用权隶属于不动产物权，根据物权法的基本原则，不动产物权的公示方式为登记，未经登记不生效力或不得对抗善竞第三人在城镇居民的住宅土地使用权实行强制登记制度，未经变更登记的房屋买卖，法律不予认可，而农村宅基地使用权登记由于宅基地无法流转成为可有可无。为此，建立农村宅基地使用权的登记制度已势在必行。

（六）促进农村经济发展，建立农村宅基地使用权流转制度 随着农村经济的发展，农村宅基地的流转已成不可逆转的趋势，据我区某村的不完全统计，2005年—2006年两年间，农民住房出租率达72.6%，出卖率达33.5%，买卖宅基地65000多平方米，由于宅基地流转的法律法规滞后，一方面大量宅基地私下流转，扰乱了土地市场的正常秩序，客观上在挑战着法律。另一方面，宅基地隐形交易加剧了土地权属混乱和产权纠纷，增加了土地管理的难度。

建立农村宅基地使用权流转制度包括买卖、租赁、抵押制度。鉴于农民宅基地功能的特殊性，为防止滥用宅基地使用权的流转牟取不法利益或眼前利益，有必要对其进行适当限制。如实行“一户一宅”制，农民出卖、出租房屋后不得再申请新的宅基地，实行宅基地用途管制，明确宅基地的用途，禁止改作商业用地或开发用地，允许城市居民在农村购住宅，应严格控制用地面积，并征收相关税费。

丁玉蚌，中国楹联学会会员，现任宣城市宣州区国土资源局党组成员、办公室主任。

第二篇：论新形势下的农村宅基地管理

论新形势下的农村宅基地管理

作者：胡能灿

一、农村宅基地管理现行立法状况及利弊分析

（一）农村宅基地法律基本特征

一是集体所有。我国1982年《宪法》规定：“城市的土地属于国家所有，农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地，也属于集体所有”。二是使用主体特定。即特定的宅基地仅限本集体经济组织特定的成员享有使用权。农村村民申请宅基地只可向本集体经济组织提出，特定村民申请取得宅基地后只可自己建房不可将其出卖、转让。三是取得方式的单一性。法律规定由村民向本集体经济组织申请无偿取得。四是一户一宅。根据我国《土地管理法》第62条第1款的规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”从字面上看这条规定再明白不过了，如果一户农民拥有了两处以上宅基地当然就构成违法。五是不可流转性。特定村民申请取得宅基地后只可自己建房，不可将其出卖、转让。也不可以抵押。

（二）我国现行农村宅基地制度的利弊分析

通过以上分析可以发现，农村住宅法律制度以及农村宅基地制度，伴随着中国革命，社会主义建设和改革开放的进程，走过了一段光辉灿烂而又艰难曲折的历程，为我国土地革命的胜利，社会主义制度的巩固和农村社会的稳定作出了不可磨灭的贡献。但随着我国社会主义市场经济体制确立，计划经济时代的农村宅基地管理制度已难适应市场经济的要求，现行的宅基地管理制度，对于保护农民的财产权益，缩小城乡差别，推进我国城市进程，加强耕地保护和土地的节约集约利用，促进农村经济发展都表现了诸多的不相适应，其弊端日益显现。

二、我国农村宅基地管理存在的主要问题及其原因分析

(一)存在的主要问题

1、农村宅基地管理难度大。关于农民宅基地管理的法律法规数量少，且效力层次低，宅基地管理在很大程度上依靠规范性文件和地方政策调整。目前我国还没有一部专门调整农村房屋和土地方面的法律法规。近年来，一些地方虽然制定了相关的宅基地管理办法，但由于各地宅基地管理政策内容上的不统一，且有的地方管理办法不够规范，加上各地管理力度上的差异，宅基地管理效果差异很大。2004年11月国土资源部虽出台了《关于加强农村宅基地管理的意见》，但以部门意见的形式出台，法律效力低。与立法较为完备的城市房地产管理相比，农村宅基地管理方面缺少权威性的法律规范文件,已出台的文件大多只对农村宅基地管理作原则性规定,缺乏可操作性。法律法规不完善进一步增加了农村宅基地的管理难度，对土地行政执法和民事司法工作造成很大的困难。据报载：北京市大兴区一年发生宅基地纠纷的诉讼案件17例，但行政机关胜诉率仅为15%。主要原因在于现行关于宅基地管理的法律法规不健全，有关宅基地流转及登记发证方面的规定滞后，宅基地管理中的新情况、新问题较多，不仅土地主管部门管理难以到位，就连法院审理也感到无法可依。

2、农村住宅建设用地规模难以控制。从全国农村宅基地利用情况看，大部分地方宅基地只有在土地利用总体规划上确定的数字规划，没有落实到具体村庄和地块的点和面上，大部分市、县村庄布局规划和控制性详细规划普遍缺乏，而且部分规划也早已过了规划期，规划建设未能合理确定农村居民点的数量、布局和用地规模及调整范围，导致农村住宅建设用地规模在一定程度上的失控。据笔者对湖南益阳市的调查.益阳市现有3780个村（居委会），有村庄规划的不到5%，由于村庄分布散乱和经济条件的限制，大部分村庄基础设施配套建设严重滞后，不仅给农村居民生产生活带来不便，而且影响了农业农村现代化建设进程。

3、空置住宅不能得到及时处置。随着城市化进程加快，在目前相关配套改革滞后的情况下，农村住宅空置现象将较为普遍。随着农村劳动力流动、农户搬迁和城镇化进程的加快，农村人口大量涌入城市，不少地方出现了“空壳村”，很多老宅基地闲置，这些宅基地应该如何管理，如何处置现有的农村宅基地管理的法律法规都没有明确的规定。据陕西省2004全省农村宅基地专题调研报告，在调查范围内的43个县、265个乡镇、3627个行政村中，农村村民宅基地122.5万宗，实际用地43.32万亩，户均宅基地面积0.35亩，其中空闲宅基地12926宗，土地面积6055亩，闲置宅基地14375宗，土地面积5360亩，二者合计占宅基地总宗数和面积的2.2%、2.7%。

4、宅基地超标准占地现象较为普遍，村庄过度扩张。在陕西省2004年调查的宅基地中，有38.38万户宅基地面积超标，占宅基地总宗数的31.33%，超标准占地面积7.8万亩，占宅基地总面积的18.02%。长期以来的农村集体土地无偿使用，使建房户不但想多占地，而且要占好地。于是纷纷向村庄外扩张。一是“线性”扩张。农民建新房“沿路爬”，公路、村内道路通到哪里，新房就建到哪里，临路、临街乱搭乱建生产性、经营性用房比较普遍，形成“马路经济”。二是“块状”扩张。新建住宅不断向村庄外围延伸，村庄四周新楼林立，村庄内部破破烂烂，形成“空心村”。村庄扩张过度，造成了土地粗放利用，土地资源浪费严重，不仅给耕地保护工作带来较大的压力，而且影响到经济社会的可持续发展。未批先建、少批多建、超面积以及一户多宅、房屋空置现象突出。村内的废弃地、闲置地多，农户建新拆旧积极性不高。

5、宅基地隐形交易，产权纠纷多，并严重制约了农村住宅抵押贷款的融资功能。全国许多城市郊区由于经济比较活跃，农民宅基地和房屋流转已大量出现，形成了自发的宅基地隐形市场。据2004年《北京农民宅基地与房产制度研究》课题组对北京市朝阳、昌平和怀柔三个区各选择的１个～３个村的典型调查看，宅基地流转已占宅基地总数的10％左右，有的甚至高达40％以上。由于农村宅基地流转缺乏相应的法律规定，对宅基地流转的条件、范围、方式、期限、收益分配及流转后土地产权关系调整等方面缺乏规范和指导，一方面大量宅基地私下流转，扰乱了土地市场的正常秩序；另一方面，宅基地隐形交易加剧了土地权属混乱和产权纠纷，增加了土地管理的难度。同时由于宅基地的流转缺乏相应的法律依据，农民无法以自己的房屋宅基地抵押贷款，大大降低了农民的融资能力，严重制约了农村经济的发展。

6、农村宅基地发证工作进展缓慢，国家对农村宅基的使用、流转的情况缺乏有效的监管手段。土地登记费的取消，使宅基地登记发证工作失去了经费支持，登记发证工作进展缓慢,有的地方几乎陷于停顿。同时，当前农村宅基地登记发证过程中，对于“超过标准面积”、“一户多宅”等土地登记尚未有明确的政策规定。农户建房中除主房以外的其他用地的管理未完全到位，建房户往往将批准的建房面积用来建造主房，而将附房和庭院用地扩张到批准面积之外，有的农户庭院面积竟比房屋面积大几倍，造成土地浪费大，利用率低，审批面积与实际使用面积相差大。

7、新农村建设中，有盲目推行农宅公寓化的趋势。当前，随着新农村建设的推进，部分地方未能正确理解建设社会主义新农村的目的，一些地方存在将新农村建设片面理解为推行新村建设等现象，出现大拆大建的苗头，有的地方甚至存在盲目推行农宅公寓化、建设农村社区等现象。小城镇建设由于受各村行政界限的限制，各自为政，不利于节约集约用地。这将在一定程度上导致新一轮的用地扩张，且一味追求形式，并不符合新农村建设提出的有利生产方便生活的原则，实际上也不利于节约集约用地的目标。同时，一些地方以新村建设名义，通过村庄整治和旧村改造，一方面将腾退宅基地作为建设用地指标，规避了建设用地指标的审批和管理；另一方面，因未理顺土地腾退后产权归属及收益分配关系，在宅基地腾退中农民也未充分享受到腾退土地收益。

(二)原因分析

1、国家在立法层面上，忽视了对农民财产权的保护。笔者认为现行的农村宅基地管理法律制度，无论是即将实施的《物权法》，还是过去的法律法规，均忽视了对农民财产权益的保护，房屋作为农民财产的主要部分，由于受宅基地制度的制约，其抵押、转让、继承均受到很大的限制。在市场经济日益完善的今天，人为地将农村房屋买卖从大市场中分离出来，缩小交易范围，限制交易主体，导致交易价格的降低和交易量的减少，这一做法本身就违背了市场经济的运作规律，限制了农民的融资手段。损害了农民的利益，加大了农村居民和城镇居民的收入差距，这种状况不利于农村社会和农村经济的发展，更不利于和谐社会的构建。

2、农村居民的旧思想观念作怪。虽然土地管理法中明确规定农民集体所有的土地依法属于村民集体所有，由村集体组织或村民委员会经营管理，但由于在实际生活中农村居民对农村宅基地所有权普遍存在着私有的观念，认为宅基地可以祖祖辈辈继承下来，是一种私有财产。这成为农村居民多占宅基地的强烈的内部驱动力，造成了农村中宅基地使用率低下，闲置地难以盘活的状况。同时,许多农民相信“出门冲墙，心灰意凉”、“茅房对厨房，倒霉不吉祥”等封建信条，或听信风水先生“宅大招财，路宽出官”的胡言乱语，便纷纷外出寻找“风水宝地”。加之富裕起来的农民有求宽敞、讲美观、图方便的思想，就舍弃老宅破屋，在村外或公路边修建新房，以满足自己摆阔气、高人一筹或“想致富，临公路”的狭隘心理。导致有的农户建新不拆旧，多处占地建房；有的农户旧宅基地闲置，自己不建，也不让他人使用，造成了闲置宅基地不能盘活利用，而又要占用园地甚至耕地用于新的建设。宅基地私有的观念是农居点管理困难的原因之一，要改变这种观念，不是一朝一夕的事，也不是光靠宣传发动就可达到的，还需采取相应的法律、经济等措施。

3、村镇规划滞后。改革开放20年来，农村发生了翻天覆地的变化，农民的生活水平提高很快，相应地对衣、食、住、行等生活需求也越来越高。农村里一座座新楼拔地而起，但伴随着一座座新房的建成却并不是一个新农村面貌的出现。由于村镇规划的滞后，造成了农村居民的建房时缺乏统一的规划而杂乱无章，村内房屋朝向不

一、座落无序，道路不畅，既影响了交通，村容村貌，又浪费了大量土地，造成了农村土地利用率低下。要科学地管理宅基地，必须有一个科学合理的规划作指导，而村镇规划却面临着不利的因素。首先是乡镇一级规划的技术力量薄弱，不仅缺少技术人员，也缺少对规划的技术资金的投入。其次是近几年农村中已建成了大量新房，新房的更新需要好几十年的时间，对它们进行拆迁的费用相当高，这对制定出的规划的实施又带来了困难。部分地方村镇规划不完善。一些地方长期不搞村镇规划，或在规划中不讲科学，只注重新房要整齐划一，而忽视了对旧宅基地的改造利用，造成农民建房的盲目性和随意性。加上建房时缺乏长远眼光，住宅设计不合理，给采光、通风、排水等留下隐患，致使房屋更新换代速度快。于是，新房越建越多，被闲置的旧宅基地自然就不断扩大。

4、缺乏有效监管手段，执法力度不大。由于管理不严，行政不规范，执法力度不大，特别是历年来各乡镇对一些违法用地问题处理不规范，以罚代拆、一罚了之的现象比较普遍，给制止违法占地行为带来了负面影响，形成恶性循环，加之管理人员较少，难于保证“三到现场”，给宅基地管理带来了难度。同时,根据上级文件精神，为了减轻农民负担，超占的面积不得再处罚，必须按照法律规定拆除，而按照超多少拆多少，现实当中很难执行，使执法陷入两难处境。

三、新形势下加强农村宅基地管理的对策和建议

1、加强宅基地立法体系建设，规范宅基地管理。针对目前宅基地管理方面的立法滞后且效力层次不高，以及新形势下出现的一些新情况新问题，应加强宅基地立法体系建设，尽快出台《农村宅基地管理办法》、《集体建设用地流转管理办法》等，明晰宅基地产权，明确宅基地流转、宅基地登记发证等问题。2007年10月1日即将实施的物权法已将宅基地使用权明确纳入用益物权的范围予以保护，但对宅基地使用权的取得、行使和转让未作出具体规定，但适用土地管理法等法律政策的规定。而现行相关法规对农村宅基地使用权的取得只是作了原则性规定，缺乏可操作的规范性审批办法。如农村村民新建住宅，审批条件和建设程序有哪些；土地管理部门的权力和义务有哪些；农村基层组织的权力和义务有哪些；村民群众有哪些义务和权利；符合申请建房的农村居民向所在地集体经济组织申请不到宅基地，其救济途径有哪些；国土资源管理部门违规批地，村民未批先建，超面积占地等需承担什么法律责任等均需在规范性文件中作出明确具体的规定。基层土地管理部门迫切期望农村宅基地管理有章可循，以指导这项工作的健康发展，减少乱占耕地建房、浪费土地现象的发生。为此，我们建议尽快出台《农村宅基地管理办法》。

2、加强宅基地规划管理,有计划有步骤有重点地逐步推进农宅集居化建设。根据经济发展和工业化、城镇化进程的客观需要，科学预测农村居民点的数量和用地规模。结合新一轮土地利用总体规划修编工作和社会主义新农村建设，完善乡（镇）土地利用总体规划，安排专项资金编制村庄土地利用规划和村庄建设规划和开展村庄治理试点，从严控制村庄建设用地及宅基地用地规模和布局。通过充分发挥村庄规划的控制和引导作用，因地制宜，分类指导，统筹安排城乡存量建设用地，整合优化农村居民点布局和用地，从而有计划有步骤有特色地改善农村生活和村容村貌。对于二三产业发达的县城控制区、乡镇规划区和控制区范围内的村庄和城中村，宜推行农民公寓化，开发农民住宅小区。对于经济比较发达的城镇周边的自然村或零星村民住宅，应纳入城镇规划，有步骤地整体搬迁，向城镇集中。对于零星的、未能成片的住宅区及选址不在镇中心区和城镇近期开发建设重点区域，均不宜推行农民公寓化。对于离城镇较远、经济基础一般的村庄及以农业为主的村庄，也不宜推行农民公寓化，应按照有利生产方便生活的原则，建设中心村。

3、建立农民宅基地使用权流转制度。要建立农民宅基地使用权流转制度，参照土地承包权的改革方向，调整农村宅基地的产权设置。允许农村依法取得的宅基地逐步在一定条件，一定范围内自由流转。鉴于宅基地承载的社会功能和土地资源的稀缺性,为防止滥用宅基地使用权的流转牟取不法利益,对其进行适当的限制是必要的。这种限制应主要体现为,在坚持“一户只能申请一处宅基地”的原则下,农民转让了宅基地使用权的,不得再申请新的宅基地;坚持用途管制原则,明确禁止买受人擅自将宅基地改变为商业用地,谨防利用宅基地进行房地产开发等商业投机活动;允许城镇居民在农村购买住宅,但应规定城镇居民在农村购买住宅面积的最高限额,并开征房产税(不动产税或物业税)、土地保有税等,以防止农村土地资源的分配不公,减少土地资源的浪费,提高土地资源的利用效率。在流转利益驱动下,宅基地流转势必加大对耕地保护的压力,为切实保护耕地,农村宅基地流转必须在土地利用总体规划和村镇建设规划的约束下,强调并依法严格控制农用地转为建设用地;规范并开征不动产流转税,加大对流转环节的税收监管,促进宅基地在保护耕地的前提下,按规划、有计划合理流转。农村集体经济组织可以采用“法定面积,集中建设,节余流转,收益归己”的方式推进集约化用地和土地流转,村集体可以对节约使用宅基地后节余的土地进行工业投资、商业经营或农民公寓建设开发等。

4、建立统一的农民不动产登记制度，加快宅基地登记发证工作步伐。为改变目前房地多头登记、管理混乱的局面,应建立统一的农民不动产登记制度,流转中要加强农村宅基地的变更登记工作。由于房屋是附着在宅基地上的建筑物,房屋与宅基地的关系是从物与主物的关系,且国土资源地籍管理部门掌握丰富的地籍资料,地籍管理信息系统建设也日渐完善,为节约行政管理成本,不动产登记机关规定为国土资源行政主管部门为宜。应明确登记仅是宅基地使用权的成立要件,是物权变动的要件,而不是出让合同的成立要件。这样既可区分物权变动与债权合同,又能在出让人(集体经济组织)不履行登记义务时,受让人可基于合同违约请求权请求法院强制出让人办理登记手续,从而取得使用权。要明确登记发证中的相关政策界限,解决农村宅基地登记发证中的政策性问题,明确宅基地登记发证过程中一些如“超占面积宅基地”登记、“一户多宅”登记等问题如何解决,加快农民集体土地确权和宅基地登记发证工作步伐。有条件的市、县,应对农村宅基地进行一次普查,健全宅基地地籍档案。在技术基础方面还需要进一步健全和完善地籍调查规程及土地确权规定,如城乡地籍图数学基础的统一,农村地籍的完善及与城镇地籍的整合;土地确权与定界的标准化、规范化问题等。积极探索“两图一表”(农村宅基地现状图和农村宅基地规划图,农村宅基地申请计划表)管理模式,实现宅基地规范化、信息化管理。

5、立足内涵挖潜,积极推进农村宅基地整理,推进新农村建设。土地整理是通过政府投入提高耕地质量，增加耕地面积，改善农业生产条件和生态环境的一项重要工作，是建设社会主义新农村的重要手段。农村宅基地整理潜力巨大。积极开展农村宅基地整理，推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作。宅基地整理可实行政府定额补贴，谁整理谁受益，城镇新增建设用地收益应拿出一定比例资金用于农村土地综合整治与新农村建设，解决新农村建设和农村建设用地整理的资金渠道，充分调动农民对闲置宅基地整理的积极性，有效增加农用地数量。城市郊区农民集中建设住宅小区并将原有宅基地复垦的,可以给房屋并可以流转。村集体经济组织节余的宅基地指标可用于小城镇建设,使有关集体和农民个人从土地流转中获得收益,加快小城镇建设步伐;节约出的土地可出让、出租,实现“内涵挖潜出效益”。

6、加强农村宅基地用地计划管理，改革宅基地审批制度，进一步严格宅基地审批全程管理。改革和完善宅基地审批制度,重点加强对新增宅基地的行政审批,各县(市)根据农村宅基地占用农用地的计划指标一次性申请办理农用地转用。对存量宅基地的原址翻建改建,只要符合土地利用总体规划和村镇建设规划,应从宽审批。农村居民建房用地必须坚持按规划、按计划、按标准、按程序、按权限依法审批。坚持统一安排，定点放样，不得自行选址。要提倡相对集中建房，推广联建统建，严格控制建造单家独院式住宅。要严格执行农村宅基地法定限额标准。农村居民一户只能有一处不超过标准的宅基地。要进一步健全和严格执行居民建房按规定办理规划、建设用地审批手续和台帐制度，推行“四公开、三到场、一监督”制度，即建房用地指标公开，建房用地审批程序公开，建房用地条件及申请名单公开，建房用地审批结果公开；选址到场，放线到场，砌基到场；接受群众监督。要依法加强农村宅基地权属管理，实行以证管地。所有宅基地都必须登记造册，领取集体土地使用证。要及时调处宅基地纠纷，维护宅基地管理的正常秩序和农村社会稳定。审批机关要切实转变工作作风，不断提高效率和办事服务质量。

7、注重实效，开拓创新，在现行法律框架下为农村宅基地管理探索新路径。一是农村宅基地用地供给应逐步实现“双轨制”，即农村村民建房用地，采取划拨与有偿取得并举的供给方式，对法定享用面积实行划拨土地使用权形式解决其用地，对村民确因生产、生活需要要求增加宅基地的，采取有偿取得方式解决。这样，可以盘活村庄内部存量建设用地，并将土地收益返还集体组织，壮大集体经济力量，为旧村改造与宅基地整理提供资金保证。二是积极推行土地置换政策。在符合村庄建设详细规划的前提下，对建设中心村、缩并自然村、下山脱贫和整治“空心村”过程中进行退宅还耕的，允许按照“退一补一”的原则，在中心城镇和中心村规划内置换等面积的耕地用于村内基础设施建设和住宅建设。三是建立严格的执法监督体系。以乡镇中心国土所为主体，加大执法力度，严肃查处农村宅基地批少用多、乱搭乱建等问题；实行“三统一”管理，即宅基地、村内空闲地、建设规划区内土地由村民委员会或村级集体经济组织统一管理，统一调剂使用，农村居民建房严格实行“一户一宅”制，坚决杜绝新的违法占地行为。

第三篇：宅基地问题

《物权法》规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”而《土地管理法》第6条规定：“城市市区的土地属于全民所有即国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。”根据法律规定，公民使用的宅基地，所有权属于国家或集体；国家及集体所有的土地是可以依法确定由个人使用的，即公民对宅基地有依法使用的权利。遗产必须是公民合法拥有的财产，所以，公民是不能将宅基地作为遗产继承的，而只享有使用权。宅基地为居民、村民各户使用，包括屋基地和院落地，长期不变。宅基地的所有权和公民私房的使用权是分离的，宅基地的所有权属于国家或集体，私房的所有权属于私房产权人。宅基地的使用权不属于遗产，不能被继承，但公民继承了房屋，宅基地的使用权也就随着房屋而转移给新的所有人，这也只是具体执行国家的行政法规，而不是继承的结果。所以，中共中央、国务院在（中发〔1997〕11号）中规定：“农村居民每户只能有一处不超过省、自治区、直辖市规定标准的宅基地，多出的宅基地，要依法收归集体所有。”

房产是可以继承的，也是可以过户的，费用也不高，但前提必须是宅基地的“集体土地使用权证”要办理下来。

关于收费，不论是土地发证还是房产发证，都是以件为单位来收费的，而不是已面积等来收费的，国家规定的标准都不高，你可以到当地县国土部门及房管部门去咨询一下。

【案情】1985年2月，王某的父亲以一家四口人(王某父母、王某与其妹)名义，向当地村委会申请宅基地建房。1992年王某高中毕业，考上省城的一所大学，户口随之迁出，后分配到距离家乡不远的一座城市里的机关工作，婚后在市里居住。1996年6月，王某的妹妹出嫁，户口也随之迁出，老家的住宅一直由王某的父母居住。此后，王某的父母先后去世，老宅已无人居住。2003年8月，当地村委会通知王某，因其父母已经过世，村里按规定将其老宅的宅基地使用权收回，要求王某在规定时间里将宅基地上的附着物拆除清理，或者按规定将该处住宅卖给本村有宅基地使用权的村民，但遭到王某的拒绝。王某认为其父母的房屋连同土地应作为遗产由其继承。双方争执不下，最后村委会将王某告上了法庭。法院判决王某将该宅基地使用权返还给村委会。

【评析】宅基地是指农村村民为建设自住房屋使用的土地。在我国广大农村，宅基地的管理实行的是所有权与使用权相分离的使用制度。宅基地使用权作为土地使用权的一部分，归当地的农村经济组织(村委会)所有，但公民可以依法取得对宅基地的使用权。同时，我国农村宅基地还有一定的福利性质，农民一般无偿取得宅基地使用权，在取得宅基地使用权后，享有长期占有、使用的权利。

宅基地使用权受到法律的严格限制。一是用途限制。对已取得宅基地使用权的，权利人如需变更土地用途，必须依法经过批准。二是面积限制。《土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不能超过省、自治区、直辖市规定的标准。三是宅基地使用权的转让受法律限制。《土地管理法》第六十二条规定：“农村农民出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准。”《土地管理法》第六十三条规定：“农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”

我国《继承法》第三条规定：“遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产。”但根据我国现行法律，基于身份关系，无偿从村集体经济组织获得的宅基地使用权，应作为一种特殊物权。因此，农村宅基地不能作为一般“财产”进行继承。另外，农村宅基地使用权与农民个人的集体组织成员资格紧密相关，必须因具有农村集体经济组织成员资格而取得，具有很强的人身依附性。本案中，随着王某户口的迁出，其宅基地使用权资格就随之丧失，而其父母的土地使用权也因他们的死亡而丧失。因此，无论是王某还是其父母，都不再是宅基地使用权的主体，王某只能将房屋拆除，将宅基地使用权返还给村委会。

弋阳县王先生来电咨询：我一位亲戚去世后留下四间宅基地，现在，其子女为争抢宅基地闹出矛盾。请问：宅基地可以继承分割吗？

弋阳县法院答复：《土地管理法》第八条规定，宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。农民经人民政府批准取得土地建房，对该宅基地只有使用权而无所有权，不得出卖、出租，即使在原宅基地建房，也得重新获得批准。因此，你亲戚的子女不能对其父亲留下的宅基地进行继承分割。（赖海鹰 周军）

第四篇：农村宅基地管理的问题和对策

农村宅基地管理的问题和对策

摘要：农村宅基地问题，面广量大，情况复杂，涉及广大农民的切身利益，长期以来一直是农村基层工作的热点、难点问题之一。搞好农村宅基地管理，对于节约集约用地和保护耕地，保持耕地总量动态平衡，促进农村社会稳定和经济可持续发展，建设社会主义新农村，具有重要意义。党的十七届三中全会指出，要“完善农村宅基地管理制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权”。那么农村宅基地管理中存在哪些问题？如何改革和完善农村宅基地管理制度，才能更好地保障农户的宅基地使用权？

关键词：农村 宅基地 农民 保障 管理 对策

一、当前农村宅基地管理中存在的主要问题

《中华人民共和国土地管理法》及相关法律法规，已经确定了宅基地集体所有、村民使用、审批取得、一户一宅、面积法定、权力登记、不得流转等基本制度，为农村宅基地管理提供了基本的法律依据。但是，随着社会主义市场经济体制的建立、城镇化建设的推进、农村经济发展和农民生活水平的改善与提高、农村人口大量向城市转移和新农村建设的全面推进，现行的农村宅基地管理制度已经不能适应社会主义新农村建设的需要和市场经济的要求，主要表现在：

一是宅基地管理不规范。农村宅基地的管理只限于土地法律法规的个别条文和相关政策性文件，操作性差，缺乏系统性和针对性，相互之间还不衔接，国家也没有指定法律、法规或者规章，宅基地管理缺少规范。

二是宅基地缺乏规划。第二轮土地利用总体规划基本上没有预留新的宅基地规划点，没有为发展预留空间，无法适应新农村建设对宅基地管理的需求，致使新农村建设规划、村庄规划与土地利用总体规划很难衔接。

三是农村居民点分布零散，面积大，超面积占用宅基地现象普遍。我区农村宅基地总体以自然村落为主，布局分散，30户以下的自然村分布普遍，占地面积大。

四是宅基地管理薄弱。由于前几年乡镇机构改革，人员变动较大，乡（镇）国土资源人员少，再加上基层国土资源管理机构改革不到位，办公经费不足，我区将工作的重点放在，乡（镇）政府安排的农村，农业生产工作上，国土资源管理职能在基层不落到实处，乡（镇）政府第一把手，第一责任人意识不到位，对农村宅基地管理放松，村民任意占地建房，原有的宅基地退不出来，新的宅基地随意扩张，甚至占用农用地而无人问津。

五是管理方式落后。农村宅基地管理制度仍然停留在上个世纪80年代末90年代初的管理理念和管理模式上，程序繁杂重复，效率低下，管得多服务的少。

六是缺乏有效的监督管理手段。农村宅基地管理重审批轻监管，管理缺乏依据，造成宅基地一批了之，越批越多，空闲的宅基地却无人过问，村民提出申请并经批准后，监管人员不能到场监管建设情况，村民超批准面积建设现象严重。七是宅基地流转机制缺失。法律和政策限制宅基地流转，特别是禁止城镇居民购买农村宅基地，但又没有农村村民退出宅基地的机制，不但存在大量的隐性流转，而且致使已定居城镇或他乡的居民不能将其合法拥有的宅基地转让出去，使宅基地使用权的权益难以实现，宅基地空置、空心村现象普遍，土地不能得到充分利用，同时由于宅基地禁止抵押，农民无法通过抵押宅基地在银行进行融资，进一步发展农业生产和壮大农村经济等等。宅基地转让受现行法律法规限制，农村出现大量闲置宅基地、闲置住房。农村宅基地的性质属于农村集体所有，按我国现行法律法规规定，农民对自己依法获得的宅基地只有使用权，没有处置权，不能进行转让。但从现在情况看，除了本行政村内相邻户间的调剂和父母与子女间因分家析产以及农户经批准后因客观原因由村委重新安排而发生的流转外，没有其他形式的流转。由于宅基地的不可交易性，一方面大量农民进城或者外出打工后，农村的房子都闲置着;另一方面有的农民在城市赚到钱后，在城市里买房的同时，又在农村修建新房，舍弃老宅破屋，进一步扩大了宅基地占用的土地面积，也使农村出现大量的闲置宅基地、闲置住房。八是农村宅基地违法案件屡屡发生，查处难执行难。符合村庄规划和用地条件的农户，由于种种原因未经批准就建设了房屋，造成违法占地。不符合规划也不符合宅基地审批条件，个人抢占宅基地的。由于乡(镇)基层国土资源管理人员编制少，人员不够，很难实施有效监管，对这些违法案件的查处在现实中很难执行。国土资源管理部门只有查处权又没有强制执行权，申请法院执行又要履行繁琐的程序，具体执行起来也很困难。

二、完善宅基地制度应当注意的几个问题

（一）推进节约集约用地，建立严格的宅基地监督管理制度。加强农村宅基地管理，必须坚持统一规划、合理布局、“一户一宅”、节约集约用地原则，强化宅基地规划在宅基地管理中的地位和作用，明确并细化各类不同地区的宅基地面积标准，明确农民住宅小区即新农村用地标准，明确多余宅基地及宅基地转让、继承、赠予、收回的监管措施，规范设立登记、变更登记及注销登记的程序，强化批后监督监管的措施和手段，正确处理政府干预和市场机制的关系，充分发挥干预职能，强化宅基地的动态监管和权利保护。

（二）必须坚持以人为本的理念，把服务人民、方便群众为准则。一是符合条件的，农村村民一次申请即可取得宅基地使用权证，减少办事环节和重复程序；二是充分发挥村集体经济组织在宅基地管理中的作用，确立本集体经济组织的宅基地决定权，如果本集体经济组织是村民小组的，原则不需要经村集体经济组织或村民委员会的同意，村民即可向国土资源部门申请；三是建立政府干预制度，防止弱势个体法定的宅基地使用权受到侵害，通过听证形式，对符合条件的村民由政府直接批准其宅基地。

（三）明确基层国土资源管理所的法律地位，充分发挥其在国土资源管理中的桥头堡作用。随着国土资源管理体制改革的到位，在宅基地管理中，必须把国土资源所放在首要位置，无论是宅基地申请的受理、初审、证书送达，还是宅基地面积的丈量、确认、纠纷的调处、权力的保护、宅基地的日常管理等都必须发挥国土资源管理所的作用，并在法律上予明确规定，从而确立国土资源管理所在土地管理中的法律地位，为其依法行政，发挥管理作用提供法律依据。

（四）必须依法加强各级政府第一把手责任制制度和离任审计制度，依法追究责任制度。

三、创新制度、强力改革宅基地管理落后的对策(一)加快宅基地管理制度改革步伐。

一是建立农村宅基地规划制度。把宅基地规划作为宅基地管理的基础，明确农村宅基地规划的内容和法律地位。各居民点内各户宅基地的位置和界址范围，拟调整、控制、整治、新建的宅基地及居民点的布局、利用方案，规划实施的保障措施。经批准的农村宅基地规划作为审批农村宅基地的依据，发挥规划的控制、引导作用。

二是确定宅基地登记生效制度。现行的宅基地登记是一种登记对抗原则，即不登记权力仍然有效，但登记了可以对抗第三人，物权法在建设用地使用权登记中首次规定了登记生效原则，而对宅基地管理则没有规定登记是对抗还是生效，为便于宅基地管理，强化宅基地使用权人的权利意识，充分发挥宅基地使用权的权能，宅基地登记也应当按照物权法管理建设用地使用权登记生效原则的规定，确立宅基地登记生效制度，规定不登记的法律后果。

三是建立农民住宅小区用地制度。为了适应建设社会主义新农村的要求，提高农村村民的生活质量和居住环境，享受改革开放的成果，大力推进节约集约用地，鼓励农民集中居住，应当允许在集体建设用地上兴建农民住宅小区，向本乡（镇）农民出售，建立农民住宅小区使用农村集体建设用地的制度，明确建设农民住宅小区的条件和范围，规范建设农民住宅小区的用地及办理宅基地使用权证的程序等。

四是建立宅基地占用农用地转用计划专项指标制度，确保宅基地农用地转用计划指标落到实处。针对宅基地审批的不确定性和宗地的分散性，改革现行的宅基地占用农用地转用批次审批办法，实行先批后核，即每年年初在具体的宅基地宗地地块未落实的情况，地，县国土资源行政主管部门在自治区人民政府规定的专项计划指标里，申请宅基地农转用计划指标，经批准后当年内落实到具体地块，并在年终上报核实，以解决申请宅基地无农转用计划而长期无法批准农民未批先用，以及每家每户单独分散申请难以一次批准等问题。

（二）、加大宣传力度，严格依法行政。

各级政府和国土资源管理部门要加大土地管理法律、法规和政策的宣传力度，在农村特别要加强农村宅基地管理的宣传和普及力度，在全社会形成集约节约用地的舆论氛围，提高广大农民群众依法用地意识。要切实加强乡(镇)国土资源管理队伍建设，充分发挥其在宅基地管理中的作用。要进一步健全土地执法动态巡查制度，发挥村级土地信息员（协管员）的作用，加强农村宅基地的日常监管，及时发现和制止土地违法行为。对乱占乱用耕地建房等违法行为，国土、建设、纪检监察，公安，法院等多部门要加强协调配合，形成大家管大家用的浓厚氛围，形成执法合力，坚决依法查处。

(三)深入开展调查清理工作，规范和保护农民建房行为。要以开展宅基地使用权登记发证工作为契机，因地制宜地组织开展“空心村”和闲置宅基地、空置住宅、“一户多宅”的调查清理工作。要严格宅基地申请条件，坚决贯彻“一户一宅”的法律规定。要规范农村宅基地申请报批程序，健全公开办事制度,提供优质服务。在符合土地利用总体规划和村庄规划的前提下，鼓励农村村民新建、改建、扩建住宅，要充分利用村内空闲地、老宅基地以及未利用地、废弃地。凡村内有空闲地、老宅基地，未利用地的，不得批准占用耕地。

（四）加强宅基地规划管理。

立足内涵挖潜，有计划、有步骤、有重点地逐步推进宅基地集居化建设。根据经济发展和工业化、城镇化进程的客观要求，科学预测农村居民点的数量和用地规模。结合新一轮土地利用总体规划修编工作，完善乡(镇)土地利用总体规划，安排专项资金编制村庄土地利用规划、村庄建设规划和开展村庄治理试点，从严控制村庄建设用地及宅基地用地规模和布局。通过充分发挥村庄规划的控制和引导作用，统筹安排城乡存量建设用地，整合优化农村居民点布局和用地，从而有计划、有步骤地改善农村生活水平和村容村貌。

要明确旧村改造腾退土地的产权界定、处置及土地收益分配关系，充分考虑农民土地补偿腾退土地收益，让农民真正从中获益。严禁地方政府和房地产开发商借新农村建设、村庄整治、旧村改造的名义，利用腾退土地从事房地产开发，规避建设用地指标的审批与管理。充分考虑土地权益均衡的原则，建立宅基地整理激励机制。参考文献：(1)《土地管理法》

（2）《中国土地》第1期3期10期

（3）《农村宅基地换房流转绩效研究––以天津市华明镇宅基地换房为例》，《小城镇建设》，2008年4期。（4）《集体土地流转与工业用地模式的思考》，《中国农村经济》，2004年第2期。（4）《山东国土资源》 2009 第1期（5）《资源导刊（河南）》 2008 第3期

（6）“农村土地问题立法研究”课题组 《华中师范大学学报（人文社会科学版）》 2010 第2期

第五篇：农村宅基地使用权问题分析

农村宅基地使用权分析

基本情况

农村集体土地使用权包含农村集体建设用地使用权和宅基地使用权，我县农村集体土地使用权确权登记发证工作开展1年多来，完成全县626个行政村的外业地籍测量，完成592个行政村的权属调查工作，共调查宅基地23万余宗，集体建设用地1000余宗。会审完成22.55万宗宅基地，901宗集体建设用地，符合确权登记发证的宅基地19.87万宗，集体建设用地820宗，发证率分别达到88.12%和91.01%，会审后记录已全部完成公示，并拍照存档。目前正集中进行数据库建设和证书打印工作。

现行农村宅基地存在的主要问题

1、宅基地面积严重超标

我县虽然在1991年经县政府平政发【1991】114号文规定了全县所有村庄的宅基地使用面积，但从本次调查的结果看超用地限额现象十分突出。尤其是南部山区乡镇宅基地超标准更为严重。

2、农村出现大量闲置宅基地

近年来，随着我县经济的不断发展一些富裕起来的农民纷纷进城购房。他们留在农村的宅基地，受现行法律、法规的限制，不能进行公开合法的转让，但这些宅基地是通过合法途径得到的，村集体组织也无法收回进行处置，闲置了大量宅基地。

3、村、镇建设规划落后

村、镇建设规划不理想，农民住宅处在低水平重复建设之中，经常出现“只见新屋，不见新村”的现象。居住规模小、生活基础设施缺乏的自然村依然大量存在，大量分散建造的农居，不仅使村、镇建设规划难以落实，而且也导致自然村缺乏必要的生活基础设施，环境脏、乱，居住质量很差。尤其我县的南部山区农村，宅基地建设更是“随处建”，村庄建设无规划可依。

4、宅基地纠纷不断

从本次我县农村集体土地确权发证工作的情况看，有较多争议宅基地是因为“买卖”双方争议造成的。

随着农村房屋买卖的出现，宅基地转让不可避免，但这些宅基地的转让行为并不受现行法律、法规的保护，属于私下流转。双方一旦发生矛盾和纠纷，法院只能要求双方自己协商解决。由于缺乏法律的约束，双方矛盾容易激化。

5、宅基地权属来源不清

我县农村宅基地数量庞大，但具有合法权属来源的宅基地数量却很少，从最新的统计数据看，全县符合发证条件的宅基地198718宗，有合法权属来源的宅基地90505宗，无合法权属来源的宅基地达到108213宗。如此多的宅基地没有合法权属来源就意味着这部分宅基地不经县政府审批将无法进行证书打印，从而无法尽快实现产权制度改革的顺利进行。

6、市国土局对证书打印工作提出新要求

1、市国土资源局召开了全市农村集体土地确权登记发证工作培训班，按照最新的市局领导的有关要求，我县需布设从县局到各镇、开发区国土所的专网，通过布设专网，安装服务器进行逐层发证电子审批，此项工作花费较大，并且需要一段时间，希望县政府予以支持。

2、根据市国土资源局有关数据库建设的要求，要对完成的worlk图形数据库转化成arcgis数据库，此项转化需要购买正版的arcgis软件，转化后的图形数据库需要导入发证系统属性管理库，而根据市局的要求，发证系统属性管理库需要购买正版的oracle软件进行转化后打印证书。此项工作解决了部分目前无法解决的数据转化问题，但增加了运行成本，尤其时间上的耗费更是突出。意见建议

一、积极落实集体会审成果

县国土资源局从今年年初到7月初对全县农村集体建设用地和宅基地使用权逐村逐户集体会审工作，形成了所有村庄集体建设用地和宅基地使用权的会审记录，并经多方签字确认，加盖村委公章。

1、农村集体土地确权发证前集体会审让广大农民群众积极参与到农村集体土地确权发证当中，让农民群众享有充分的知情权、参与权、决策权，真正发挥群众作用，汇聚群众智慧。

2、通过农村集体土地确权登记发证前集体会审，能够全面、准确、明晰的掌握农村宅基地现状。

3、通过农村集体土地确权发证前集体会审有效避免和化解了因宅基地引起的纠纷和矛盾，维护了农村社会稳定。

4、通过农村集体土地确权发证前集体会审能够依法确认农民的权益，保证“颁铁证”、“发实证”，经得起时间的考验，不留“后遗症”，切实维护广大农民群众的合法利益。

5、通过农村集体土地确权发证前集体会审为今后规范农村集体建设用地和宅基地用地、有效提高农村土地利用率提供了可靠的依据和保障。

集体会审工作得到广大农民群众的拥护，要在此基础上加快落实会审成果，切实维护农民利益。

二、加强宅基地规范管理

通过集体会审工作，许多村两委干部明白了村庄合理规划的重要性和迫切性，希望在此基础上加强全县农村宅基地建设规划的管理，出台较为细致的规划许可程序，各镇规划宅基地时要严格按照全县土地利用总体规划和该村宅基地用地限额进行审核，坚决杜绝超大面积宅基地和违法宅基地的出现，使得农村宅基地地建设规范合理，彻底扭转农村宅基地私自乱建的问题。

三、加快宅基地入市流转

农村宅基地存在较多闲置现象，闲置本身就是一种浪费，在加强规范用地的同时，要对闲置宅基地进行有序合理分配，尽快实现全县宅基地的无偿收回流转制度，实现农村宅基地的有序规范交易流通，盘活农村土地，实现高效利用。

四、宅基地合法权属来源落实

目前我们正在对新中国成立以来的所有有关我县农村宅基地的档案进行排查，包含1951年、1963年、1982年档案进行排查。并且现在正在逐村进行核对，这项工作量大排查核对大约还需要1个半月的时间，在完成后，统计出无合法权属来源的宅基地数量后报县政府进行审批。全面推进我县农村产权制度改革的有序进行。