第一篇：新一轮乡镇机构改革的实践与成效
新一轮乡镇机构改革的实践与成效
王东明
2012-10-16 9:53:54 来源：《求是》2012年20期
农村税费改革以来的新一轮乡镇机构改革，是在我国进入全面建设小康社会新时期、农村形势发生深刻变化的背景下展开的。近几年来，在党中央、国务院的正确领导和各地的共同努力下，乡镇机构改革由点到面扎实推进，目前改革任务已顺利完成，取得了显著成绩。在党的十八大即将召开之际，认真回顾总结这一轮乡镇机构改革，对于在新的历史起点上全面深化改革，加快推进农村经济社会发展具有重要意义。
一、乡镇机构改革在农村改革发展总体布局中深入推进
党的十六大以来，党中央、国务院深入分析农村形势，大力推进农村各方面改革，为实现农村经济社会全面发展注入了新的生机与活力。新一轮乡镇机构改革，在实践中始终坚持围绕中心、服务大局、把握时代脉搏、体现时代特征，是农村税费改革的重要配套改革和农村综合改革的重要组成部分。
新一轮乡镇机构改革是在贯彻落实科学发展观、统筹城乡发展的新要求下进行的。进入新世纪新阶段，党中央、国务院从推动科学发展、促进社会和谐的高度，作出了统筹城乡发展、加快城镇化进程、实现城乡经济社会发展一体化的重大战略部署。落实这一部署，关键在于进一步深化改革，打破城乡二元结构，消除制约城乡协调发展的体制性障碍。乡镇是城市和农村的联结点，在促进农村剩余劳动力向城镇转移、强化农村公共服务、建立城乡统一的劳动力市场和社会保障体系等方面，承载着不可替代的重要作用。只有大力推进乡镇机构改革，切实转变乡镇政府职能，营造有利于统筹城乡发展的良好体制环境，才能加快农村经济结构调整和发展方式转变，逐步实现城乡经济社会发展的一体化。
新一轮乡镇机构改革是作为巩固农村税费改革成果、加强“三农”工作的重要举措进行的。农业、农民、农村工作关系党和国家事业发展全局。农业税的全面取消，给亿万农民带来了看得见的物质利益，极大地调动了农民积极性，进一步解放了农村生产力。同时，取消农业税，并不意味着农民负担问题从此就解决了。如果相关方面的改革不及时跟进，不从根本上解决“食之者众、生之者寡”的问题，农村税费改革就有可能前功尽弃，社会主义新农村建设也将无从谈起。只有大力推进乡镇机构改革，严格控制乡镇机构编制和财政供养人员，使其保持合理的规模，才能切实减轻财政和农民负担，把更多的财力用在发展农村社会事业上。
新一轮乡镇机构改革是在加强基层政权建设、提高为农服务水平的迫切需要下进行的。乡镇政权是我国政权结构中的基础层级，乡镇政权建设直接关系到党的路线方针政策在农村的贯彻实施，直接关系到党和群众的血肉联系。随着农村工作形势任务的变化，乡镇政权建设中一些与经济社会发展不相适应的问题进一步凸显。一方面对农民和企业生产经营活动干预过多，另一方面适应新形势要求的管理手段和办法不足，该管的没有管好，难以提供切实有效的服务。只有通过推进乡镇机构改革，认真解决乡镇在职能定位、组织机构、体制机制和人员素质等方面存在的问题，才能切实提高新形势下乡镇党委、政府的组织动员能力和政策执行能力，提高为农服务效率和水平，巩固党在农村的执政基础。
二、乡镇机构改革为促进农村经济社会发展提供了有力保障
近几年来，新一轮乡镇机构改革坚持在试点中探索，在实践中总结，在执行中完善，改革范围逐步扩大，改革内容不断深化。2000年中央在安徽等地启动农村税费改革试点，乡镇机构改革试点同步配套推进，其侧重在于精简和控制机构编制与人员，减轻财政和农民负担，巩固农村税费改革成果。2006年全面取消农业税，标志着我国农村改革进入到以乡镇机构改革、农村义务教育改革和县乡财政管理体制改革为主要内容的农村综合改革的新阶段，乡镇机构改革的试点范围扩展到了全国，试点内容更加注重明确乡镇定位，转变乡镇职能，全面推进乡镇体制机制创新，巩固党在农村的执政基础。2009年，中央办公厅、国务院办公厅转发《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》（中办发［2009］4号），改革从试点转向全面推开，着力建立健全精干高效的乡镇行政管理体制和运行机制，建设服务型政府，促进农村经济社会又好又快发展。经过坚持不懈的探索和实践，乡镇机构改革在转变政府职能、优化组织结构、加强机构编制管理、完善事业站所管理体制、创新农村工作机制等方面均取得了明显成效。
明确乡镇职能定位，提升乡镇治理能力，强化了党在农村的执政基础。新一轮乡镇机构改革，明确将新形势下的乡镇职能定位为“促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐”四个方面。围绕这一总体定位，各地积极探索创新，进一步转变乡镇发展经济的方式和手段，将乡镇经济工作的着力点普遍转到营造良好发展环境和扶持典型进行示范引导上；切实加强乡镇的社会管理和公共服务，建立健全农村利益协调和矛盾纠纷调处机制，加快发展农村医疗教育等社会事业；积极引导农民群众参与农村事务管理，完善乡村治理机制，推动乡镇行政管理和农村基层群众自治的有效衔接和良性互动。通过改革，党和国家在农村的各项方针政策和法律法规进一步落到实处，农民群众对党委政府的满意度明显上升，探索出了一条新形势下加强基层政权建设的新路子。
优化组织结构，严格控制人员编制，巩固了农村税费改革成果。各地积极探索符合乡镇工作特点的组织结构和运行方式，对党政机构进行综合设置，一般设3至5个综合办公室，有些地方只设工作岗位，推行一岗多职。根据人口面积、经济发展水平、财力保障状况等因素，分类确定乡镇编制限额。严格按规定核定乡镇领导职数，适当扩大乡镇党政领导班子成员交叉任职。在大力整合乡镇机构编制的同时，积极推行机构编制公开、实名制管理、离任审计、“一支笔”审批等制度和办法，严把进人关口，加强监督检查，严格控制财政供养人员规模。经过努力，乡镇机构和领导职数进一步精简，组织结构得到优化，人员编制膨胀现象得到有效遏制，守住了乡镇机构编制和实有人员“只减不增”的底线。
推进事业站所改革，完善事业站所管理体制，提升了农村公共服务水平。各地着眼于更好地服务“三农”，积极推进乡镇事业站所改革。合理区分事业站所的公益性职能和经营性活动，对从事公益性的加强财政保障，对从事经营活动的推行改制转轨，促进了农村公益服务事业发展。多数地方将原来分散的七站八所整合设置为3至5个综合服务中心，统筹资源、规范制度、加强管理，提高了为农服务的综合能力。一些地方将部分事业站所改为县直部门的派出机构，实行跨乡镇设置，扩大了服务半径和覆盖范围。一些地方将乡镇事业站所逐步转制为企业或中介服务组织，实行“政府购买、合同管理、农民认可、考核兑现”，探索了政府提供公益服务的新方式。还有一些地方积极引导民间资本进入农村公共服务领域，鼓励发展农村社会化服务组织和农民专业合作经济组织，初步构建了提供主体多元化和提供方式多样化的农村公益服务体系框架。通过改革，乡镇事业站所的服务能力显著增强，农村公益服务事业加快发展，进一步促进了农业增产和农民生活水平提高。
创新农村工作机制，提高行政效率，推进了乡镇服务型政府建设。各地着力推行乡镇政务公开，把涉及农民群众切身利益、农民群众普遍关心的事项作为公开重点，不断提高基层行政运行透明度。坚持把服务作为联系群众的一条重要纽带，切实转变服务理念和服务方式，大力推行“一站式”服务、“办事代理制”等实践证明行之有效的服务措施。进一步强化乡镇干部的依法行政观念，规范乡镇政府行政行为，严格按照法定权限和程序履行职责，依法维护农村经济社会秩序，保护农民合法权益。规范和加强对乡镇工作考核，严格控制对乡镇党政领导的“一票否决”事项，切实清理各种评比表彰活动。这些做法，保证了乡镇把主要精力放在为农服务上，切实提高了乡镇政府的办事效率和服务水平。
三、乡镇机构改革积累了宝贵的经验
新一轮乡镇机构改革方向明确，思路清晰，措施有效。认真总结这一轮乡镇机构改革的经验，有助于我们加深对改革的规律性认识，为今后深化改革提供有益借鉴。
改革必须坚持和加强党的领导，服务于农村改革发展的全局。我们党是建设中国特色社会主义事业的领导核心，经济、政治、社会、文化等各领域改革都是在党的领导下进行的，这是改革能够沿着正确方向不断前进的根本保证。这一轮乡镇机构改革的各项重大措施都是中央根据新形势新任务的要求确定的，改革的实践探索始终朝着中央明确的方向不断深化，充分发挥了党委政府在改革发展稳定中的主导作用。同时，顺应农村税费改革给农村工作带来的新变化，改革着力为统筹城乡发展、建设社会主义新农村、促进农村社会和谐提供体制机制保障，有力推动了农村经济社会又好又快发展。
改革必须坚持以人为本，使农民群众共享改革发展成果。坚持以人为本、保障和改善民生，是贯彻落实科学发展观的本质要求，是党全心全意为人民服务根本宗旨的体现。这一轮乡镇机构改革突出强调提高乡镇服务水平，加快建设服务型政府，为农民群众提供更多更好的公共产品，出发点与落脚点都是维护和发展农民群众的切身利益，着力解决农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，让发展改革成果惠及农民群众。这是乡镇机构改革能够不断深化、得到农民群众衷心拥护和支持的根本原因。
改革必须紧密结合乡镇实际，始终把转变政府职能作为核心。政府职能规定着政府活动的基本方向和主要内容。不断适应形势任务要求，切实转变政府职能，是贯穿新时期行政管理体制改革的一条主线。这一轮乡镇机构改革从农村工作的现实状况出发，从农民群众的愿望出发，从建立健全与社会主义市场经济相适应的行政管理体制出发，明确了现阶段乡镇的主要职能。实践中各地乡镇结合实际确定工作重点，着力转变管理思路和方式，创新农村工作机制。正是由于紧紧抓住了转变政府职能这个核心，改革有力推动了乡镇政权从以管理为主向以服务为主的转变。
改革必须坚持统筹兼顾、循序渐进。这一轮乡镇机构改革汲取以往改革经验，注重处理好乡镇机构改革与农村其他领域改革的关系、乡镇机构改革内部各项具体举措的关系，做到有机衔接，协调配套。注重既坚持中央统一领导，又兼顾地区差异，充分发挥地方的主动性和创造性，形成推进改革的合力。注重区分改革步骤的轻重缓急，先易后难，梯次推进，逐步到位。在改革的方式方法上，强调统筹协调，把握节奏，调动多方面积极因素，确保了改革平稳推进、顺利完成。
（作者系中央机构编制委员会办公室主任）
第二篇：乡镇机构改革的实践与思考
乡镇机构改革的实践与思考
乡镇机构改革的实践与思考
乡镇机构改革是我国行政体制改革和创新的重要内容。通过改革，精简机构和人员，加强和改善基层党组织的领导，巩固党的执政地位，转变政府职能，创新行政管理体制，提高行政管理的效率和水平，建立与社会主义市场经济体制相适应、运转高效的行政管理体制，逐步消除阻碍
社会主义市场经济发展的体制性障碍，推动社会生产力的发展，符合广大人民群众的根本利益。因此乡镇机构改革要同贯彻落实“三个代表”重要思想紧密结合起来，推动改革的顺利进行。
新一轮乡镇机构改革的指导思想是：适应社会主义市场经济发展的需要，有利于加强党的领导和加强基层政权建设，通过改革和精简，逐步建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制。改革的重点是：进一步转变政府职能，推动农业社会化服务体系的发展和完善；理顺县乡关系，县直部门派驻在乡镇的机构，凡能下放给乡镇的，要坚决下放；要加强基层政权建设和基础工作，完善乡镇政府功能。乡镇要在精简党政机关行政编制的同时，结合事业单位改革和农村税费改革，精简事业编制，大力清理、清退各类临时人员，压缩财政供养人员，减轻财政负担和农民负担。
乡镇机构改革是一个动态的过程，如何在巩固已有成果的基础上，理清思路，抓住重点，寻求乡镇机构改革新突破，是机构编制部门的同志们反复思考的问题，也是改革实践中亟待解决的问题。根据本地的具体实际，在下一步乡镇机构改革工作中，我们将突出抓好以下五个方面的工作：
第一，严格规范乡镇机关、事业站所机构的设置，进一步精简乡镇机关行政编制和站所事业机构。进一步精简乡镇机关内设机构，减少乡镇领导职数，规范乡镇行政执法及经济监督部门，切实精兵简政，提高效率。乡镇站所事业单位机构改革要从加强、完善农业和农村社会化服务体系，促进农村经济社会发展的需要出发，因地制宜，进一步精简站所事业机构，尽量归并综合设置，不搞上下对口，切实减少由财政拨款的事业编制和人员。要进一步健全乡镇机构编制和人员计划管理制度，严格把住乡镇机关事业单位人员的“入口关”，防止乡镇人员再度膨胀。本文出自网
第二，切实搞好人员定岗，进一步优化乡镇机关和事业单位人员结构。要坚持在编制内设置职位和工作岗位，按岗择人，在坚持基本资格条件的前提下，实行竞争上岗、择优定岗，保留工作骨干，改善人员结构，提高工作人员整体素质。
第三，突出抓好中小学核编定岗工作，进一步加强中小学教师队伍建设。目前，中小学校教职工内部结构不合理，教师少，员工多，中学教师少，小学教师多。要从实际情况出发，按照不加重财政负担，不增加财政压力的原则，切实抓好核编工作。遵循有利于维护教育大局稳定、有利于维护教师合法权益、有利于加强教师队伍建设的原则，认真搞好中小学教职工定岗分流工作，整合教育资源，优化、精简教职工队伍。
第四，全面推行事业单位工作人员聘用制和分配制度改革。不实行公务员管理的事业站所和中小学核编定岗后，要全面实施工作人员聘用制，严格按规定签订规范的聘用合同并实行鉴证。要加强聘后管理和考核工作，确保新进人员的素质。
第五，切实作好富余人员的分流安置工作。要建立和完善分流人员的保障机制，落实好分流人员的有关待遇，因地制宜，多渠道安置分流人员，千方百计为他们寻找新的就业门路，提倡和鼓励干部职工分流后投向各地的经济建设主战场；要加强对分流人员的服务与管理工作，搞好分流人员的培训，鼓励他们提高素质，允许他们以后按规定条件参与原单位的竞争上岗，不断巩固和扩大分流成果。
当前县、乡镇机构改革正在稳步推进，改革措施正在逐步实施。虽然机构改革是大势所趋，民心所向。但改革是一场革命，必然涉及到部分人的切身利益，由此带来的不安定因素也不容忽视。一是部分干部面临着升降去留问题，思想波动大。有职的干部怕改掉了自己“帽子”；无职的干部担心改掉了“饭碗”；无文凭优势、无年龄优势、无工作业绩、无工作能力的“四无”干部更是忧心忡忡，心灰意冷；有的忙于四处打探消息，托关系，找门路；有的等待观望，无所事事，何去何从，听天由命；有的则对改革充满抵触情绪，到处发牢骚。二是稳定工作容易出现断层。干部思想动荡，直接导致意志上的消沉和行为上的消极，正常工作无心抓，遇到矛盾不愿调，这对社会稳定造成了一定的影响。要认识到抓好当前稳定工作事关机构改革的成败，事关人民群众的安居乐业，要把稳定作为当前压倒一切的任务，放在心上常思，施以行动常抓。二是强化领导责任。要按照“谁主管，谁负责”的原则，对机构改革中的稳定工作仍由现任班子负责，哪个单位出了问题就追究哪个单位的领导责任，并作为机构改革中考核任用干部的依据，确保稳定责任落到实处。三是实行包案责任制。针对可能发生的重大矛盾纠纷要有超前意识，做到超前预
防，先入为主，主动出击，将纠纷分解到具体单位，包案到人，进行化解。四是认真做好来信来访接待工作。对于机构改革中出现的不安定问题，各级领导绝不能回避，要敢于面对群众，直接进行处理，确保上访人员不越级上访。五是层层组建稳定信息网络，狠抓各种不安定因素和各种矛盾的排查调处工作。一旦发生不稳定苗头，能够得到及时反馈和有效处理。本文出自网
二、抓好干部思想教育，端正思想认识，稳定思想情绪。首先，党政主要领导要当好表率。面对机构改革中的“阵痛”，领导干部要稳定情绪，敢于挑战，当好表率，积极投身各项工作中去，特别是涉及稳定方面的工作，乡镇党政主要领导要一马当先，一级做给一级看，用无形的力量凝聚人心，影响和带动其他干部积极工作。其次，要抓好干部教育。要让他们认识到人民群众需要的是能够勤勤恳恳工作的干部，能够脚踏实地为群众办实事的干部，淘汰的是工作飘浮的干部，素质偏低的干部。如果改革刚开始，思想就滑坡，工作就不安心，其结果，肯定是淘汰的对象。只有扎实工作，接受考验，才能赢得组织和人民的信任。同时，要教育广大干部淡化“官本位”的意识，做好顺应改革潮流的思想准备，当好挑战机构改革的先行官和促进派，要拓宽视野，轻装上阵，接受组织挑选。
三、加强基层组织建设，夯实稳定基础。一是在乡镇机构改革中，要加强政法、综治队伍建设。要配齐配强专职政法、综治主任，实现专人专职专责。二是加强基层党组织建设。对软弱涣散，凝聚力不强，缺乏战斗力的班子该调整的及时调整，形成坚强的战斗堡垒。三是加强政法基层单位建设。随着乡镇机构改革，有些政法基层单位也要随之撤并，为此，各部门要积极探索政法基层单位建设的新路子。比如可采取下设治安警区、巡回法庭、司法调解室的办法，服务百姓，方便群众，解决群众报案难、告状难和办事难的问题。要通过加强基层组织建设，使稳定工作在基层有人抓、有人管，确保基层治安稳定。
四、认真理顺乡镇机构改革的债权债务关系，千方百计化解债务。目前，乡镇债务的成因非常复杂。有的为完成税费上缴任务而举债，有的为发展规模经济而举债，有的为招待客人拖欠招待费，有的为“普及九年义务教育”、修建街道，修建办公用房等而拖欠债务。对于这些债务，在乡镇改革中，要妥善做好债权人的思想工作，办好有关乡镇债权债务移交手续，表明偿还债务的态度，让他们相信政府，债权不会落空。同时，积极探索有效可行的措施，化解债务。
第三篇：乡镇机构改革的实践与思考
乡镇机构改革的实践与思考
乡镇机构改革是农村综合改革的一项重要内容。安康市是省委省政府确定的全省农村综合改革试点市，按照中、省的部署要求，积极稳步地推进了乡镇机构改革，达到了整合机构、压缩编制、精减人员、提高效能的目的，初步建立起了与农村经济社会发展相适应的乡镇行政管理体制和运行机制，促进了农村经济社会发展。但改革后的一些困难和问题也逐渐显现。为进一步完善深化乡镇机构改革，本文结合安康乡镇机构改革试点一年来的运行情况，就解决存在的困难和问题提出对策建议。
一、安康市乡镇机构改革试点运行的成效
安康市辖9县1区、197个乡镇、3个街道办事处，其中一类乡镇32个，二类乡镇51个，三类乡镇114个。全市乡镇机构改革试点从2005年8月开始到2007年3月结束。全市乡镇机构由改革前的2386个精简为1915个（含乡镇司法所、畜牧兽医站），减少19%；乡镇行政编制核定5153名比改革前的5182名减少29名，实有人员由原6101人减为4849人，减少1252人，少21%；乡镇事业编制核定5385名比改革前7334名减少1949名，精简27％，实有人员由原7210人减为4311人，减少2899人，少41%。全市统一对乡镇行政事业精简人员采用“拆庙养和尚”的办法分流人员4151名，其中：辞职16人、到村任职291人、自主创业360人、从事主导产业1215人、提前离退1204人、离职学习78人、进入农村工作服务中心（为安臵分流人员设立的非正式机构）376人、其他途径分流611人。此外，清退临时人员 432人。改革后，乡镇统一设臵党委、人大、政府机构，实行交叉任职，领导班子职数为5-7名，精简领导职数470名，减幅为28%；乡镇领导平均年龄由原来的37.8岁下降为36.1岁，乡镇干部平均年龄由原来的37.3岁下降为34.7岁，乡镇干部学历结构由原来的本科以上10％、大专42％、中专33％，高中以下15％提高到到本科以上13％、大专49％、中专31％，高中以下7％。改革后乡镇机构运行平稳，主要有以下成效：
㈠政府职能和工作作风得到进一步转变，密切了党群、干群关系。转变政府职能是机构改革的核心内容，改革后，乡镇政府“促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、维护农村稳定”的职能得到加强，使乡镇政府从过去催种催收、抓任务落实等事务中摆脱出来，用更多的时间和精力为农民提供政策、信息、资金、技术等方面的服务，乡镇政府服务、引导、协调职能得到加强，公共服务水平得到全面提升。加快了乡镇政府由领导式管理向服务式管理转变，把无限管理、有限服务变为规范管理、无限服务。同时，乡镇干部的责任意识和服务意识明显增强，工作精力和主要时间都放在加快发展上、为农服务上，为进一步密切党群、政群、干群关系，起到积极的促进作用。
㈡行政资源得到优化配臵，乡镇直接服务“三农”作用明显加强。一是通过规范行政机构设臵，统一将乡镇行政机构设臵为：“三办一所”。即党政综合办公室、经济发展办公室、社会管理办公室和财政所；进一步整合了乡镇行政资源，实现了机构职能的优化配臵。同时，通过“三定”方案明确各办公室工作职能、工作范围和工作权限，将权限和责任分解到岗位，实行一人多岗、交叉任职、相互补充、整体统一，减少了办事环节，提高了工作效能。二是通过整合事业站所设臵，统一将乡镇事业单位设臵为：“四站”。即农业综合服务站、人口和计划生育服务站、社会保障服务站、文化综合服务站，实现了机构综合设臵，完善综合服务功能。三是通过理顺派驻机构管理，将乡镇国土所、司法所和畜牧兽医站作为县派驻乡镇（延伸）工作机构。加强了事业站所综合执法力度，改变了长期以来事业站所多、人员散、管理不便的被动局面，为更好地服务“三农”起到了积极的促进作用。
㈢用人机制得到有效完善，加速了高素质干部队伍的建设步伐。改革后，乡镇普遍建立了支持干部干事创业的用人机制，极大地改善了用人环境，调动了各类人员的积极性和创造性，加速了高素质干部队伍建设步伐。平利县明确乡镇机关事业单位职责任务、机构规格、人员编制、管理形式、工作标准，实行按岗定人定责，实名制管理，还对一些重要职位（岗位）上的工作人员，在德、能、勤、绩、廉等五个方面做出具体规定，突出机关窗口单位的服务性，事业服务行业的专业、技能性。岚皋县改革后推行事业单位聘用制，变国家用人为单位用人，变身份管理为岗位管理，进一步增强了单位用人自主权，调动了各类人员的积极性和创造性。
㈣各项管理制度进一步健全，乡镇政府依法行政的能力得到提升。改革后，乡镇进一步加强了制度建设，对原有不适应的制度进行了修订，并补充制定了新的规定。科学细化了乡镇机构职能和干部岗位职责，明确了乡镇干部的具体事权范围和工作职责，从制度上监督和约束乡镇干部的行为。乡镇普遍建立的管理制度有《单位目标责任制度》、《个人岗位目标责任制度》、《机关干部首问负责制度》、《重大事项集体决策制度》、《重大事项社会公示和听证制度》、《重大事项责任追究制度》、《乡镇机关事业单位工作人员考核奖惩办法》、《乡镇干部到村任职考核管理办法》、《乡镇事业站所履行公益性职能考评办法》等。同时，在乡镇推行岗位目标管理，乡镇主要领导与分管领导、分管领导与站办所负责人、站办所负责人与一般干部层层签订目标责任书，将考核结果与经济待遇、评优树模、职务晋升有机结合，营造了重实绩、看贡献、优胜劣汰的工作格局。
㈤公共服务职能得到提升，事业单位社会化服务的效能明显增强。通过转变经费管理形式，转换事业单位运行机制，各县区将乡镇中心卫生院人员经费管理形式由财政差额补贴转为财政全额拨付。同时，将原乡镇企事业办、畜牧兽医站人员经费由原自收自支管理形式转为财政全额预算，纳入财政保障范围，不再靠收费来维持运转，不仅堵住了向农民收费的口子，而且增强了事业单位的公共服务意识和责任意识，改变了乡镇事业站所重经管、轻服务的职能，激发了事业站所自身发展意识、为“三农”服务意识，有助于进一步加强事业站所服务效能，为稳步推进“民生八大工程”建设奠定了基础。
㈥强化机构编制管理，编制控制和人员管理的长效机制初步建立。一是结合乡镇人员定岗工作，对乡镇编制和人员实行实名制管理，将乡镇编制、上岗人员、分流人员，按机关事业单位分类造册，张榜公布，并履行任命、聘用、工作交接和工资变更等手续，建立编制人员台帐，实行分类管理。二是对乡镇经费预算，实行经费包干，在编制定员内的人员增减，实施“减人不减经费，增人不增经费”的激励政策。三是上收乡镇机构改革编制审批权，今后乡镇机构、编制的调整变动由县区机构编制部门报市机构编制部门在总量内调剂审批。四是把机构编制和干部人事政策执行情况纳入县乡党政领导班子考核和单位目标责任督察考评范围，定期对县乡执行机构编制规定情况进行督察，对擅自增设机构，增加编制，增加领导职数，违规进人的，实行责任追究。
二、乡镇机构改革运行中存在的主要困难和问题 乡镇机构改革，极大地调动了乡镇各类人员的积极性，释放和激活了农村经济社会事业发展的动力。但是，乡镇机构改革后也出现了一些新情况、新问题，主要表现在以下几个方面：
（一）乡镇政府职能转变比较缓慢。推进乡镇职能转变是乡镇机构改革的核心。从安康市乡镇机构改革运行情况看，乡镇政府职能转变虽然取得了明显成效，但职能转变步伐仍比较缓慢。一是受客观条件限制，特别是资金、技术、信息、人才等因素制约明显。二是虽然乡镇机构改革明确划分了县乡之间的事权和责任，但如何操作运行的问题还需完善。三是乡镇机构改革时，上级政府部门改革没有同步进行，行政管理方式没有改变，上级业务部门干预下级机构编制设臵的情况不同程度存在。乡镇工作仍然是“上面千条线，下边一根针”，大量繁重而具体的工作，仍需要通过乡镇进行落实，乡镇疲于应付，工作重心很难转移。四是由于受编制限制，少数机构在运行中出现职能过宽，人员过少的矛盾，影响工作的正常开展，如乡镇财政所按一、二、三类乡镇分别核定5、4、3的编制，乡镇普遍反映忙不过来。五是专业技术人员缺乏，影响乡镇事业站所服务功能的有效发挥。
(二）乡镇干部队伍结构与农村现实需要不相适应。改革后，使乡镇行政资源得到优化配臵，乡镇直接服务“三农”作用明显加强，公务人员素质得到了进一步提高。但由于近几年乡镇公务员招录很少，现有在岗的公务员大多年龄偏大，存在公务员青黄不接的隐患。在乡镇事业单位人员中，人员结构和专业结构不合理。出现新上岗的人员中懂得专业知识的人不多，如部分乡镇人口和计划生育服务站因没有专业技术人员而无法给农民群众提供基本手术服务；有些乡镇因缺少农业、林业、畜牧、水利等专业技术人员，农村技术服务无法开展。虽然此次改革通过多种途径分流了一部分人，但在改革中，仍以考试为主要环节，往往出现“年龄大的考不过年轻的，年轻的考不过刚出校门的”，这种现象使有的年龄大，技术好的“被迫提前离岗”。另外，改革后普遍存在空编问题，特别是部分专业技术性较强的岗位出现有岗无人现象。据统计全市乡镇行政、事业共空编806人，其中行政空编325名、事业空编481。例如岚皋县改革后空编186名，其中事业“四站”空编120人占64.52%，乡镇事业站所中没有高级职称的技术人员，具有中级职称的仅占总人数的20％；平利县乡镇事业站所324人具有中级以上技术职称仅占10%。由于受编制缩减和人员进出口限制，人员结构优化工作仍需要进一步完善。
（三）“进口”难堵”，编制控制与人员政策性安臵有不配套的地方。安康市经济发展滞后，就业渠道窄，有些政策性的安臵不得不分配到乡镇，给改革后的乡镇控制人员增长带来了很大的压力。如每年城镇复员退伍军人需要政策性安臵，机构改革后的乡镇又不设工勤岗位，安臵到乡镇事业单位又不符合“凡进必考”规定；全省统一实施的“人才振兴”计划，没有相应的编制匹配，加之改革后近几年又没有人员退休而自然减员，因而这一计划实施难免顾此失彼；另外，县区为推进领导干部年轻化而规定的领导干部“退二线”的年龄限制，为乡镇控制编制和人员调配带来了很大压力。
（四）改革缺乏资金支撑，影响人员分流成果的巩固。安康市属国家级贫困地区。各级财政普遍困难，没有改革资金作支撑，加之于2005年8月开始同时启动乡镇机构、农村义务教育体制、县乡财政体制三项改革，都需要拿钱。若对全市乡镇机构改革行政分流人员和事业单位人员实行养老保险制度，经测算，需要养老保险启动资金3.27亿元，这对一个财政困难地区来讲是无力承担的。因此，为了平稳推进改革、妥善安臵分流人员，采取了“拆庙养和尚”的办法，而这种办法只是堵住乡镇盲目进人的基础，没有实现人员的彻底分流，这些人员仍由财政供养。实行公务员津补贴政策后，对分流人员落实了只享受60%的生活补贴，不享受岗位津贴的政策。目前在一些乡镇已出了现分流人员纷纷要求上岗的趋向，基于稳定考虑，自然出现了人员“分流”后的“回流”现象，有部分分流人员又回到了原岗位工作，甚至有的分流后就没有离开原岗位。这对分流人员管理带来了许多矛盾和问题。
（五）改革给县乡财政带来了新的困难，加重了县乡财政负担。改革后，从长远看，通过对机构、编制和人员规模的控制，可以逐步减轻财政负担，但短期内加重了县乡财政负担，使县乡财政为之付出了一定的直接费用且新增了大量的间接费用。直接费用主要有四项：一是在机改前期和进展过程中，各级组织调研、调查摸底、制定方案、局部试点、动员培训、政策宣传、全市统一组织上岗笔试和竞争上岗、培训上岗和分流人员、组织督查和检查验收等支出工作经费2453万元。二是全市有16人辞去公职，对辞职人员由原单位按每满一年发给本人原三个月基本工资的标准发给一次性辞职补偿费,全市共支付一次性补偿资金63.9万元。三是全市清退乡镇临时人员432人，人均工龄10.625年，人均月待遇554.5元。按照服务年限每满一年发给一个月待遇的标准，全市共支付一次性补偿金254.64万元。四是全市清退原集体性质的乡镇畜牧兽医站的兽医人员517人，连续工龄最少的在5年以上，最高的达41年，10年以上和35年以下占80%以上。县区核定这部分人员的月工资标准在450到800元之间，个别县达到1000元。被清退乡镇畜牧兽医站人员，按连续工龄折算，每满一年发给相当于本人一个月标准工资的补偿金，最多不超过12个月，一次性清退，全市共支付一次性补偿金376.23万元。以上四项共支付一次性补偿资金3147.8万元。同时，改革后因机构整合、财政体制补助调整等因素产生了大量的间接费用。特别是将乡镇中心卫生院人员经费由财政差额补贴转为财政全额拨付，将原乡镇企事业办(改革后并入乡镇经济发展办公室)、畜牧兽医站人员经费由原自收自支管理形式转为财政全额预算，纳入财政保障范围，给县乡财政增加了大量而长期的负担。如平利、白河、岚皋、汉阴四个县共增加县乡财政负担2058万元，平均每个县增加财政负担514.5万元，四个县实有乡镇59个平均每个乡镇新增财政负担34.9万元，仅此全市改革后当年新增财政负担6600多万元。
（六）乡镇运转仍然困难，影响乡镇机构健康平稳运行。由于安康财政经济总体实力不强，收入总量小，财政自给率较低，财政负担有增无减现象日趋突出，县乡财政靠上级转移支付维系“吃饭型”财政日趋明显。乡镇机构改革后，乡镇政权组织运转困难的问题依然突出，一方面是历史负债沉重，全市截止2005年底锁定乡村债7.12亿元，其中乡镇政府债务5.12亿元、村级组织债务2亿元。大多是税改前“普九”、“两基”达标和因乡镇机构膨胀、发工资、保运转等原因形成的，时间长，化解难；另一方面是财力不足，刚性增支因素多，各类政策性增支压力大，各项基础设施建设需地方财政配套，各类突发性灾害和处理社会矛盾需财政投入，财政收支矛盾异常突出；再一方面是乡镇机构改革后，按在编人员预算公用经费，乡镇级人均年公用经费不足2000元，普遍存在预算标准与实际支出相差甚远的问题，大多数乡镇靠超收返还、向上级争取、指望年底县级财政等弥补缺口。目前，由于乡镇级经费紧张，使乡镇干部有关福利政策难以落实，如不少乡镇干部出差、下乡没有补助、差旅费，也没有培训费等，这些问题必将影响到乡镇干部工作积极性和思想稳定。
三、深化乡镇机构改革的对策及建议
乡镇机构改革是农村综合改革的核心和关键。为进一步完善和深化改革，结合安康乡镇机构改革运行实际，提出如下建议：
（一）进一步理顺完善乡镇机构职能，促进乡镇政府职能转变。转变乡镇政府职能是乡镇机构改革的核心。安康市虽然完成了机构人员精简分流，但乡镇政府职能转变将是一项长期的任务，需要在改革运行中不断探索完善。（1)对乡镇机构的职能要进一步做好理顺调整工作，使其更加完善合理。尤其是要进一步理顺乡镇与垂管事业站所的关系，建议上级尽快出台上划垂管部门实施意见，切实实行政事分开。逐步建立起适应农业产业化，小城镇建设和农民致富奔小康服务的新型事业机构运行体系。只有理顺了乡镇与事业站所关系，乡镇功能得到完善，才有利于乡镇行使领导和管理职能，实现各种资源的有效整合和优化配臵。(2）整合乡镇卫生院和计划生育服务站，实现人员、技术、资产、设备等资源的优势互补，减少浪费，提高效率。（3）进一步理顺乡镇财政所的职能，将财政所的职能调整定位为核算职能、支付职能、监管职能、服务职能、乡镇中心工作职能，将各职能分解细化落实到岗位、到人员，加强管理，规范运作。鉴于国家惠农资金补贴项目多、资金数量大、发放对象量大面宽，目前乡镇财政所负责核拨发放的各种惠农资金补贴项目近20种，加之社保资金的筹集与管理工作量越来越大，财政资金监管的任务十分繁重，因此财政所的力量应进一步加强。同时，将乡镇农村财务管理职能从乡镇社会保障服务站划归财政所职能范围内，这样有利于加强村级资金、资产和债权债务的管理。（4）进一步完善县对乡镇考核办法，着力解决县乡事权和责任划分后如何规范运作的问题，县级部门要转变指导乡镇工作的方式方法，根据乡镇机构的职能规定，研究制定指导对口机构的工作规则与业务程序，达到上下工作协调顺畅。（5）完善乡镇机构运行，对乡镇各工作机构按职能规定和业务范围，县区要规范定岗、定员、定责、定考核，特别对职能多、业务量大、人员少的机构，如何做好一人多岗、交叉兼职，要规范统一。(6)积极推进经济转型，不断完善社会主义市场经济体制建设，尽量减少各种达标评比、指标考核，正确引导乡镇把更多的精力放到管理社会、服务“三农”、保障民生上来。
（二）加强对上岗和分流人员的业务技能培训，努力培养适应农村工作需要的乡镇干部队伍。乡镇机构改革后，一批年轻干部通过竞争上岗走上新的工作岗位，而农村经验丰富、工作年限较长的同志大部分退出工作岗位。目前乡镇干部以年轻同志为主，工作热情很高，但农村工作经验普遍不足，掌握的理论与实际工作不能实现有机结合，在服务群众、指导生产、处理矛盾、调解纠纷、维护稳定等方面的工作能力相对欠缺；新竞争上岗的部分人员存在跨行业、跨岗位上岗，工作了解不够，业务技能生疏，对一些工作连续性开展造成了一定影响；还有部分分流人员又从事了其他工作，如有的到村任职、有的自主创业、有的从事主导产业等，这部分人员也应加强培训。因此，改革后加强乡镇人员培训显得非常重要，建议：中省要加大资金投入，安排专门资金，对乡镇干部进行全面培训，确保乡镇人员适应新形势的要求。
（三）加强机构、编制、人员管理，建立机构改革后乡镇人员合理流动补员管理机制。机构改革后，加强乡镇机构编制管理是巩固改革成果，防止出现反弹的关键。因此，在乡镇机构编制管理中，凡涉及调整机构、编制和领导职数增减等必须始终坚持由机构编制部门一家承办，编制部门领导一支笔审批和编制部门一家行文的“三个一”制度，严格遵守机构编制纪律要求，从制度上保障机构编制和财政供养人员在“十一五”期间只减不增目标的实现。从安康市改革运行实际出发，目前要解决好空编补员和对分流人员的管理问题。建议：（1）重视解决空编补员的问题，在核定总编制不变的情况下给县级一定的编制人员调整权限，对空编的岗位要严格控制进人，允许县区政府对乡镇空编的岗位从县区或其他乡镇分流人员中选配，进一步加大乡镇公务人员补充力度；对边远山区乡镇适当放宽机关事业单位补员条件，从大专院校毕业生中招录补充公务员和专业技术人员；从县级有关部门选调（选派）年轻有专业技术的人员补充到乡镇事业站所工作，工资待遇保留在原单位，以解决乡镇缺专业技术人员的问题，使其更加合理，保障运行。（2）重视对分流人员的管理，研究探索管理办法，使这部分人员发挥新的作用。（3）进一步完善提前退休、离岗等人员分流办法，在改革中高限“一刀切”，不能为了片面追求“减员”而设定工龄或年龄，尽量避免使一些精力充沛、群众基础好、熟悉农村工作、工作事业心强、成绩突出的人，被迫离开工作岗位，造成乡镇人员结构不合理、工作出现断档现象。因此，要从实际和需要出发解决减员问题。（4）要增强政策的配套协调性，进一步强化机构编制管理。建议进一步加强机构编制的管理，上级业务部门出台的文件规定要同乡镇机构改革的规定相适应，上级部门不得干预乡镇机构改革的设臵和人员编制。
（四）深化各项配套改革，保持改革的协调配套性，确保乡镇机构平稳健康运行，实现改革应有的目标效果。乡村政权组织能否正常运转，对巩固成果、深化改革、防止反弹、确保改革后乡镇机构健康平稳运行，促进农村经济社会发展具有重大意义。因此要将乡镇机构改革同县乡财政体制改革结合起来，同乡镇财政财务管理结合起来，完善“乡财乡用县监管”管理方式，进一步增加对乡镇的财力支持。建立同乡镇事权相适应、同乡镇事业站所职能相匹配的乡镇经费保障机制，为乡镇发挥职能提供必要的经费支持，防止基层通过乱收费弥补财力不足，杜绝通过赊欠等形成新的债务。加大乡村运转财力保障转移支付力度，目前乡镇人均最少需要5000元，村级至少达到平均每个村4万元。从预算安排和拨付上给予保障。同时，要加大乡村债务化解力度，减轻乡村运行负担；要稳妥解决乡镇人员尤其是分流人员个人手中的债权债务问题。为此建议:中省应进一步加大对乡村运转转移支付补助力度，增强乡村政权组织正常运转财力保障水平。对先行改革的地方，中省财政启动实施乡镇机构改革、乡村组织运转和化解乡村债务财力保障机制，明确保障的范围、项目、标准，给予政策和财力支持。
（五）加大对乡镇机构改革的支持力度，切实解决改革成本问题，确保改革不断深化。乡镇机构改革关系到改革、发展、稳定的大局，情况复杂，涉及方方面面。需要上级的大力支持，需要付出成本，需要一定的资金作支撑。为激励地方稳步推进乡镇机构改革，实现改革应有的目标和效果。建议:（1）中、省要有乡镇机构改革的保障措施，对改革运行实行有效监测和跟踪管理，强化对乡镇机构改革考核力度，实行制度化、规范化、科学化和精细化管理。（2）切实解决改革成本问题，加大对乡镇机构改革的财力支持力度，帮助市、县解决机构改革带来的困难。将前期各项工作经费和分流清退人员一次性补偿资金列入改革直接成本，明确政策规定和具体项目补偿标准，实行中、省、市、县改革成本分摊机制。（3）加大对贫困地区乡镇机构改革财力支持力度，中省应安排专门资金支持改革。对乡镇机构改革分流人员要明确统一的补偿政策措施，通过统一建立事业单位养老保险制度或专门的乡镇机构改革养老保险制度，来解决分流人员的后顾之忧；同时，还可以通过提高辞职人员一次性补偿政策标准，鼓励辞职。只有如此，才能真正达到人员精简分流，消除反弹隐患。（4）对先行改革、没有实行养老保险制度的待国家统一政策出台后要给予全额补助，不让先改革的地方吃亏。（5）对改革后产生的间接成本，即长期的负担的，上级要在核实的基础上通过加大转移支付力度予以帮助解决。（6)建立专门的乡镇机构改考核奖补机制，对改革效果巩固好的给予奖励政策，对机构人员出现反弹的给予经济惩罚。
（六）适当增加乡镇行政编制，协调解决司法所的专项编制问题。本次改革，乡镇事业编制大幅减少，高达42%，而行政编制没有增加，加之安康过去撤区并乡力度很大，撤并乡镇数量很多，省上按乡镇分配行政编制本有欠账，通过改革一年多的运行情况看，乡镇机关管理、执法的力量显得不足，乡镇干部按岗工作的要求难以达到，乡镇人员捆绑式工作方式难以根本转变，需要增加一定的行政编制以补充力量。另外，在乡镇机构改革中，省下达安康市司法助理员专项编制只有239名，在设臵乡镇司法所时，司法所专项编制严重不足，平均一个乡镇一名工作人员。在经省委省政府同意，省编办、省人事厅批复的《安康市乡镇机构改革实施意见》中，明确规定“按乡镇设臵司法所，定编2-3人，使用司法助理员专项编制，专项编制不足的，可从乡镇行政编制中调剂，待中省追加司法所专项编制后调整”。据此，安康市有汉阴、汉滨、紫阳、白河四县区共调剂出了114名乡镇行政编制由于设立乡镇司法所，这使本身就紧张的乡镇行政编制在使用上更是“捉襟见肘”，而且造成了乡镇“混编”和上级机关占用下级机关行政编制的问题。建议省上应充分考虑乡镇机构设臵用编的实际，尽快追加司法所专项编制，以解决司法所机构设臵需要编制的问题，同时解决作为县派驻机构的司法所在实名制工作实施中，占用乡镇行政人员的登记、录入工作，确保乡镇司法工作的开展
第四篇：对乡镇新一轮机构改革的调研报告
随着国务院“大部制”改革的深入推进进行，县乡机构改革势在必行。近日，保靖县编办采取召开座谈会、走访调查和对全县机构编制统计数据进行分析的方式，对乡镇机构编制进行了调查。通过调查，查找了乡镇机构编制运行中存在的主要问题，从而进一步明确了乡镇机构改革的方向。
一、乡镇机构运行中存在的主要问题
（一）功能不
全，权责错位
乡镇是最基层的政权组织，对其所辖行政区域内的所有的行政事务负责，对本地区的经济发展、社会治安、文化生活负有组织领导、协调指导、服务等职责。但因多年来受计划经济体制管理模式的影响，乡镇功能不全，权责错位。保靖县现行乡镇机构或部门驻乡镇机构可概括为四大类：第一类是国税、地税、工商等由上面垂直管理的机构。这一机构县乡两级政府都无实质性管理权，乡镇对其实质性监督权都没有。第二类是公安、司法等行政机关派驻机构、一般都是“人、财、物、事”全部由县级主管部门管理。第三类是广播、林业、国土等事业站所。由县直主管部门和乡镇双重管理，但事实上人、财、事等主要由县直主管部门管理。第四类是综治办、民政办等乡镇内设机构，一般都是由乡镇管理。以上前三类的机构因其“人、财、物、事”管理权全部在上级主管部门，乡镇实质上只是“一张皮”。县里布置一些如综治、计育等工作任务不能通过县对乡镇直接布置，而多是通过县政府对县直部门县直部门对站所，再由站所向当地乡镇“布置”，使乡镇对本地区工作不能整体安排，在调查中很多乡镇领导抱怨说：“现在不是部门围绕政府转，而是政府围绕部门转”。部门站所人员是“大使”和“饮差”可向乡镇“要价”和“讨价还价。”“部门站所有事政府必需牵头，而乡镇政府有事召开部门站所负责人会议都很难到齐。”人事权、执法权等权力在部门，乡镇权小责大，权责不相适应。
（二）机构臃肿，人员过多
过来，机构设置由于受“上下对口”，“因人设岗”的影响，乡镇机构经历了“精简、膨胀、再精简、再膨胀”的过程。我县乡镇所在地主要设有农业综合服务站、林业站、水管站、计划生育办、计划生育服务所、广播站、畜牧站、经管站、国土所、卫生院、预防保健所、学区、中学、文化站、财政所、公安派出所、司法所和乡镇内设机构以及国税、地税、工商等部门的派出机构。这些站所除乡镇自设的机构外，都是按主管部门的意愿核定的编制，又因其“四权”多在主管部门，少数单位为了部门利益，集中权力，设片站或中心所，这些人员游离于县乡管理之间，造成“县里管不好，乡镇管不了，百姓找不到”。机构之间、职责难分、重房叠床、人员无所事事。
（三）财政压力大，农民负担重
保靖县是中央扶贫的贫困县，财政每年入不敷出。乡镇大多数事业站所，仅有人头费而无事业费，为拓展业务，提高收入，不得不向社会收费，或利用行业优势变相收费。极少数站所人员，还有“放水养鱼”的想法，即对村民违法事件不加预防，或视而不见，待违法事实已经构成再去处罚（多为罚款），而增加本单位收入，从而加重百姓负担，无形中成为“多一个站，百姓肩上多一块砖”。在收取税费中，由于国税、地税、工商等部门分别去收，在百姓中造成“送走国税，来地税，走了地税，来工商税。最后怨恨政府和村委会”的结局。影响干群关系。在调查中，干部群众纷纷反映乡镇机构改革有必要进一步深化，不改将有损政府形象，影响干群关系，不利于市场经济体制的建立和发展。
二、乡镇机构改革的方向
鉴于上述存在的诸多不容忽视的问题，我们认为乡镇机构改革势在必行，应从以下几个方面进行:
第一，完善功能，理顺关系，明确权限。按照“简政放权、权责统一”，“小政府，大服务”的原则，把该下放给乡镇的权力全部下放给乡镇，并通过有权立法或有权解释法律的机关将在县直部门的执法权适当下放给乡镇，赋予乡镇实质性监督权，以便其对垂直管理的国税、地税、工商等部门驻乡镇人员执法行为进行监督，使其依法征收税费。公安派出所、司法所除上级部门管理业务和人事调动外，其余各权应全部下放给乡镇。财政所、林业站、广播站等单位“人、财、物、事”管理应全部下放给乡镇，由乡镇管理，明确乡镇管理职责，县直部门只管业务指导和依法监督。使乡镇管理事的管得住人，管人管事统一。
第二，精简机构，裁减人员。一是精简地税、国税、工商机构，将其驻乡镇站点合为一体，各种税费由统一的税征人员收取，集中入库后再从帐上分列，这样既可精简机构，也可减少人员，更可防止自收自用，杜绝特权腐败现象发生。二是精简乡镇机关机构，实行党政领导职务互兼，减少领导职数。全县所有的乡镇都不再设五个内设机构，统一设综合办公室。每个乡镇统一设事业后勤编制1名，实行聘用制干部管理。三是撤并事业站所，整合资源。乡镇设2个事业站所。即：涉农服务所。将农、林、水、畜牧、经管等职能并入；社
会事务服务所，将计育、建设、环保、广播、文化等职能并入。同时将计育业务手续及相关医疗划入卫生院。
第三，健全制度，规范管理。在整个改革过程中应建立健全一系列制度对垂直管理部门的监督应制定《监督办法》，对县乡共管的公安、司法部门应制定《人事调动任免征求意见程序规定》，对竞争上岗人员应制定《竞争上岗实施办法》，对聘任制人员
要规范《聘任合同》等，逐步使乡镇机构、编制、人员管理制度化，法制化。
第四，县乡改革，一并进行，整体推进。基于乡镇各站所的“人、财、物、事”，“四权”基本上与县直主管部门有关。进行乡镇机构改革，需重新定编、调整人员，这样难免会“摘瓜动藤”，因此，新一轮乡镇机构改革，应与县级机构改革方案分做，同步进行，整体推进。
第五篇：乡镇机构改革
乡镇机构改革的分析研究及其相关对策措施
乡镇是我国最基本的行政单位,承担着管理辖区内各项政治、经济和社会事务的职能,在整个行政体系中占有非常特殊的地位。随着时代的发展,乡镇机构进行了多次的乡镇机构改革,但是陷入了“精简—膨胀—
再精简—再膨胀”的怪圈,乡镇政府职能越位、错位现象仍然相当严重。新时期,中央提出了构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村、全面实现小康社会的战略目标,同时随着新型城乡关系的建立、国家农业税费体制改革的实施、农村综合改革试点的全面铺开以及受乡镇人员多元化等因素的影响,对乡镇机构改革又提出了新的要求和挑战。
一、乡镇机构改革的必要性：
（一）、乡镇机构改革是社会主义市场经济发展的客观要求 政府机构作为上层建筑，它的职能和机构设置应该是同经济体制相适应的。市场经济的发展要求政府机构也必须作出相应的调整，才能适应经济发展的需要。推进乡镇机构改革，理顺关系，分清责任，切实解决现行管理体制中存在的问题，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，这既是贯彻中央精神，加强地县乡党政机关的思想、组织、作风建设，建设文明、高效、廉洁的党政机关的重要措施，又是深化经济体制改革，加快经济社会发展，促进社会主义市场经济发展的客观要求。
（二）、乡镇机构改革是构建社会主义和谐社会的重要内容 农村改革不仅涉及经济领域的改革，而且涉及政治、社会、文化等领域的改革，是一次重大的制度创新和社会变革。农村改革需要解决好基层政府职能转变、机构精简、富余人员出路等问题；需要调整国民收入分配格局和城乡利益关系，促进公共资源在城乡之间合理配置；需要农村干部转变旧的工作方式，处理好与农民群众的关系，善于在发展市场经济和民主政治的条件下与农民打交道。这些问题涉及面广，政策性强，需要做深入细致的工作。因此，积极推进乡镇机构改革已经成为构建社会主义和谐社会必不可少的重要内容。
二、乡镇机构运作中存在的主要问题
（一）政企不分
中国乡镇机构经过几十年的改革后，社会各个方面出现了翻天覆地的变化，乡镇政府由计划经济对企业全面管制逐步转变成有意识的交由市场引导，但是政企不分的情况仍然存在。这种状况使许多乡镇企业不能真正成为独立的法人主体与市场主体，为权力寻租留下了腐败的空间，并进一步强化着乡镇行政权的极度扩张。
（二）政社不分
在我国的社会服务与社会管理方面，“政社不分”、“以政代社”的体制问题仍然非常严重。单一的行政化倾向，使得社会服务和社会管理方面的工作始终刚性有余而柔性不足，政府的经济成本、政治成本和道义成本居高不下。
（三）政事不分
政事不分表现在政事职责不分、政事权力不分、政事组织不分、政事管理与运行方式不分。从总体上看，事业单位改革远远滞后于政府改革与企业改革，传统事业单位管理体制的深层次问题尤其是政事不分问题并未解决，行政事业一体化特征依然突出。
（四）乡镇机构功能失调
由于转轨与接盘的脱节，改革后的乡镇机构的工作效能并没有达到“减人、减事、减支”的预期效果，而是出现了“减人、废事、费支”的恶性循环。乡镇政府职能“缺位”和“错位”并存，乡镇管了许多不该管、管不了、管不好的事情，而应有的社会管理和公共服务职能没有到位，为“三农”服务的能力较弱。
三、乡镇机构改革的难点：人员精简与分流
乡镇政府机构改革时最头疼的问题是富余人员分流渠道少。目前绝大多数市县乡政府下辖的事业单位都人满为患，一些事业单位现有人员工资发放都成问题，根本无力接纳新人。因此,富余人员难以真正分流,是乡镇机构改革难点；每次改革最终结果是人员回升,导致每次改革总是出发点很好，结果却是不尽如人意，进多出少,人员精简仍未走出历史怪圈。
四、乡镇机构改革难点的成因分析
行政体制改革的难题主要在于机构改革中的操作性困难与行政人员对行政体制改革的观念性和行为性滞阻，这实际上构成了行政体制改革的最大阻力。深究乡镇机构改革人员分流难的原因，有以下几个方面：
（一）政府利益悖论
政府既是行政体制改革的执行者和推动者，又是行政体制改革的直接对象。事实上,有很多乡镇机构不光远离了农民的利益,而且也远离了国家的利益,在很大程度上成为一个以自我权力扩张为后盾,谋取经济利益和政治利益最大化的利益实体。乡镇政府自我权力扩张和自我利益膨胀,不仅成为加重农民负担的重要因素,而且阻断了中央或上级政府的政令,降低国家支持农民的政策效益。
（二）传统观念影响
传统观念的影响对乡镇机构改革也存在着重大的影响。传统行政观念认为：政府的行政权力可以不受任何限制地深入并控制社会的全部领域和各个层面。乡镇管理机构是连接广大农村社会与国家权力体系的最基层的控制枢纽。国家权力的运作形式决定了乡镇机构的工作异常繁复和艰难。加上乡镇大量行政事务并未减少，因此精简人员就变得异常艰难。
（三）改革措施不配套，经费不足
机构改革不仅仅是机构和人员的裁减,而是一项涉及方方面面的系统工程。机构和人员的精简,虽然能够在一时取得较大成绩,但如果没有相应的配套措施,改革的成果只能是昙花一现。由于乡镇经费的相对不足，经费紧缺的矛盾日益突出现。在改革不配套和乡镇经费严重不足的情况下，使精简人员与分流人员不能够获得稳定的生活来源，因此这成为乡镇人员精简与分流的严重障碍。
五、乡镇机构人员分流对策的探讨
由于行政体制改革对于经济体制改革的适应性特征以及受政治体制改革的制约，行政效率的提高和行政结构、功能两个层面上的改革，都必然受到经济体制改革和政治体制改革的根本影响，要实现乡镇机构改革顺利进行，提出以下几点建议：
（一）政府职能转变
转变政府职能，改变传统的全能型政府，对于我国行政体制改革具有重大意义。要转变政府职能，就要做到以下几点：第一，上层机构权力下放：政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。理顺乡镇党委、乡镇人民代表大会与乡镇政府的关系,为行政改革提供来自权力之间的监督与权利对权力的监督,从而将自上而下的行政压力与自下而上的政治压力结合起来,更有效地推进乡镇行政改革；第二，培育乡村市场经济体制：从市场方面看，我国的市场经济体制基本完善，但其中的乡村市场经济还处在刚刚起步阶段，政府在培育乡村市场经济体制上方面，可以采取以下措施：（1），改善乡村市场交易的硬体条件，如乡村交通、通讯等体系；（2）加大力度建设乡村交易的软体环境的建设。
（二）人事制度的改 人事制度改革，是乡镇机构改革的重要内容，是乡镇机构改革人员分流的重中之重。要通过改革，努力营造一个公开、平等、竞争、择优的选人用人环境，建立起干部能上能下、能进能出、有效激励、严格监督、竞争择优、充满活力的选人用人机制，为建设一支符合“三个代表”要求的高素质干部队伍提供制度保证：（1）、实行乡镇机构改革要引入竞争机制，实现乡镇干部的知识化、年轻化；（2）、精简机构和人员编制，精简机构，减少人员编制，是衡量机构改革成效的重要标志；（3）、制定优惠政策，精简富余人员。
（三）加强立法与监督
在乡镇机构改革中，我们要依照法律法规,界定乡镇职能。在依法治国的大环境下，要逐步精简乡镇职能，将不必由乡镇政权履行的职能或乡镇政府不必履行的职能减去，如义务教育的职能归并到相关的教育行政主管部门，维护社会治安的职能归并到政法公安部门，完成财政收入的职能归并到财税部门等等。
（四）建立科学合理的制度，完善行政运行机制
（1）要在全国范围内建立科学的公共财政制度。任何财政资金的使用方案必须由相应级别的人民代表大会决定，并形成全国性的或地方性的法律，以减少行政官员对资金使用的自由裁量权。对乡镇管理体制、工资制度，特别是社会保障和医疗制度进行相应的改革,使机构改革与其它改革相互配合，相互支持,从而促进和保证乡镇机构改革的顺利进行。（2）、注重理顺各方面关系，改进和完善行政运行机制。合理调整部门之间的职能，减少和避免重复交叉；将相同和相近的职能交由一个部门承担。切实改革行政审批制度，规范行政审批事项，能取消的，要坚决取消；能精简的，一定精简；能下放的，要坚决下放；可改为备案的，一定改为备案管理；可由市场机制替代的，一定要通过市场机制来处理。根据需要保留的审批事项，也要改进审批方式，规范程序，简化环节，设定时限，提高效率。
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