农村社会养老保险制度建设中的政府责任研究

第一篇：农村社会养老保险制度建设中的政府责任研究

摘 要： 由于我国城乡分割的二元社会经济结构的客观存在，由此形成了二元社会保障体系。相对于较为全面的城市养老保障体系而言，在我国大多数农村地区，目前多数农村人口仍然依赖传统的家庭养老模式，农村居民从制度中得到的养老保障待遇几乎没有，其主要根源在于：农村养老保险作为一种社会保险，政府并没有真正地参与并承担相应的社会责任。建立新型农村社会养老保险制度的战略思路之一就是明确其中的政府责任，并履行其应尽的职责。

关键词： 老农保； 新农保； 政府缺位

中图分类号： d632 文献标识码： a 文章编号： 1673-9973(2012)02-0047-05

the study on government responsibility in china’s rural social old-age insurance system

song yang

（school of government，peking university，beijing 100871，china）

在我国二元社会保障体系中，政府在城乡社会保障制度中承担的责任完全不同。著名社会保障专家郑功成曾指出：政府有义务根据国家财力和社会发展水平来推进社会保障建设，却不能将社会保障视为“包袱”，因为保障民生是政府的当然责任，也是政府赖以存在的基础[1]。我国的城市社会养老保险事务基本完全由政府承担，而通过对农村社会养老保险制度建设中政府责任承担现状的分析，不难发现，在当前条件下，政府责任的缺位仍是我国农村社会养老保险制度建设滞后的主要原因，主要表现在制度设计、财政责任、立法责任等方面的政府缺位。

一、农村社会养老保险制度设计存在缺陷

农村社会养老保险的可持续发展需要多方面的政策支撑，而我国农村社会养老保险制度建设滞后的首要原因即制度设计不足，“老农保”和“新农保”制度设计存在的缺陷可概括如下：

（一）“老农保”制度设计存在的缺陷

1． “资金个人交纳为主、集体补助为辅、国家予以政策抚持”[2]的三方负担原则设计不足。农村社会养老保险作为一项全国性的公共养老金制度，其供给必然以政府为主。根据《县级农村社会养老保险基本方案》（以下简称《基本方案》），三方负担原则中的“集体补助为辅和国家予以政策抚持”是以当地集体经济发展为前提的。然而，由于当时条件下我国大多数农村地区农民收入水平普遍较低，集体经济实力亦有限，这一筹资原则的设计本身就存在缺陷，使“老农保”制度的三方负担原则难以得到保证。制度设计缺陷使“老农保”主要靠农民个人缴费，集体补助亦无稳定保障，而政府未提供任何补助，“国家予以政策抚持”基本成为一句空话，制度设计难以体现“公共养老金制度”的特点，因而无法在制度实施中落到实处。正是由于三方负担原则中“国家予以政策抚持”的设计不到位，最终导致“老农保”制度难以维系，而以失败告终。

2． “老农保”交费与给付水平设计过低，缺乏相应的调整机制。根据《基本方案》规定，农村社会养老保险“月交费标准设2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元十个档次，供不同的地区以及乡镇、村、企业和投保人选择”[2]。虽然“老农保”的交费标准是根据制度设计时的经济水平设定的，但随着农村经济发展和农民消费水平的提高，实际操作中交费与给付水平却未作相应的调整，导致交费标准极低，保险费积累太少。例如，1998年59.8万参保人领取了养老金，人均约42元/年，月均仅有3.5元[3]，如此低的养老金标准显然难以起到真正的养老保障作用、维持参保者的老年基本生活，使得农民缺乏参保的积极性。鉴于“老农保”在制度设计等方面存在的一系列问题，1999年国务院开始对其进行整顿和清理，至此，“老农保”作为一项统一的制度安排已不复存在[4]17。

（二）“新农保”制度设计存在的缺陷

从2002年开始，我国农村社会养老保险工作进入了探索建立新型农村社会养老保险制度的新阶段。“新农保”吸取了“老农保”在上述制度设计方面的教训，但在相关制度衔接设计上仍存在缺陷。由于制度设计时只是单纯地从“新农保”制度的建立与健全等角度进行考虑，制定政策方案时并没有涉及到今后完善过程中可能面临的问题，尤其是对未来如何与“老农保”及“城保”制度进行衔接等方面设计不足。

1． “新农保”与“老农保”制度衔接设计存在缺陷。在“新农保”与“老农保”制度的衔接方面，《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号，以下简称《指导意见》）中仅提出“原来已开展以个人缴费为主、完全个人账户农村社会养老保险（以下称老农保）的地区，要在妥善处理老农保基金债权问题的基础上，做好与新农保制度衔接。在新农保试点地区，凡已参加了老农保、年满60周岁且已领取老农保养老金的参保人，可直接享受新农保基础养老金；对已参加老农保、未满60周岁且没有领取养老金的参保人，应将老农保个人账户资金并入新农保个人账户，按新农保的缴费标准继续缴费，待符合规定条件时享受相应待遇”[5]。由于新老农保制度实施时社会经济发展水平差异较大，导致参保的缴费标准和基数等方面相差数十倍甚至上百倍，而制度设计中却并未对新老农保待遇标准等调整比率做出适当的规定，因此单纯地将“老农保”个人账户资金并入“新农保”个人账户而未制定相应的调整办法，则可能会损害一部分农民的切身利益。

2． “新农保”与“城保”及其他养老保险制度衔接设计存在缺陷。在“新农保”与“城保”等制度衔接方面，《指导意见》中仅提出“新农保与城镇职工基本养老保险等其他养老保险制度的衔接办法，由人力资源社会保障部会同财政部制定”[5]，但至今有关部门尚未出台具体办法并提出合理的转移与接续机制。当前随着我国工业化、城市化进程的不断加快，会有相当一部分农村居民由于享受了“被征地农民社会保障、农村计划生育家庭奖励扶助政策、农村最低生活保障等”[6]待遇而参加“城保”，因此，必须在不损害农村居民切身利益的原则下，妥善做好新农保与这些制度、政策的衔接设计，否则“新农保”制度设计的不足将为我国建立城乡一体化社会养老保险体系带来不利影响。

二、农村社会养老保险制度建设中政府财政责任缺位

社会保障是社会稳定发展的“安全网”，以及市场经济平稳发展的“调节器”。从理论上说，社会保障作为一项特殊的产品，兼具有私人产品和公共产品的属性，其中公共产品的属性则更为突出[7]。正因为社会保障具有如此强烈的外部性，其中，社会养老保险作为社会保障体系的重要组成部分，亦是应由政府来提供并承担财政责任的全民性公共产品，必然覆盖包括城市、农村居民在内的全体国民[8]。因而，农村社会养老保险作为中国社会保障体系的重要内容和薄弱环节之一，政府有义务来建立与完善农村社会养老保险，其建立与完善也必须由政府主导并提供资金支持。

（一）“老农保”制度建设中政府财政责任的缺位

从全国范围来看，就我国农村现实情况而言，由于农民收入水平过低，并且绝大部分地区农村集体经济尚不具备雄厚的经济实力，无法成为稳定的缴费主体，因此，根据“资金个人交纳为主、集体补助为辅、国家予以政策抚持”[2]的三方筹资原则，“老农保”制度的顺利实施必须由政府承担相应的财政支持责任，“国家予以政策抚持”亦必须落到实处，而不能沦为一句空话。然而，在实践过程中，由于政府财政责任的缺位，“老农保”“社会保险”的性质并不明确，当地方集体经济实力不强时，“老农保”资金的主要来源是农民个人交纳，实际上演变为农民的个人储蓄保险，而国家并未提供财政资金补贴，最终导致“老农保”因缺乏财政支持而难以为继。

（二）“新农保”制度建设中政府财政责任的缺位

近年来我国“新农保”制度建设的经验也表明，如果缺少政府的财政支持，农村社会养老保险事业则会遇到种种障碍和困难。例如2002年国家同时开始进行“新农保”制度和“新农合”制度的试点及推广工作，其中由于各级政府兑现了相应的财政补贴责任，目前“新农合”进展比较顺利，而同样于2002年开展的“新农保”试点工作则由于政府财政责任的缺位进展极为缓慢。截至2010年底，全国新型农村合作医疗参合人口数达8.36亿人，参合率为96.3%；而同期全国参加新型农村养老保险的人数仅为10277万人，仅占农村总人口的15.2%[9]。2010年度“新农合”筹资总额达1308.3亿元，人均筹资156.6元，全国新农合基金财政支出达1187.8亿元，补偿支出受益10.87亿人次[10]；而截止到2010年年末，全年共有2863万农民领取了养老金，仅覆盖参保人数的27.9%，全年共支付养老金200亿元[9]，尚不足财政对“新农合”基金支出1187.8亿元的17%。①通过上面的对比可以发现，政府财政责任的缺位无疑是“新农保”制度发展缓慢的根本原因，正是由于政府未能像对“新农合”那样为“新农保”提供应有的财政支持，从而造成两种制度的发展情况差异如此巨大。

此外，与城镇社会养老保险制度相比，政府在农村社会养老保险制度建设中财政责任缺位则更加严重。虽然城镇社会养老保险制度由国家、企业和个人共同承担缴费责任，但其中最重要的特点则是政府财政兜底，实际上政府每年有大量财政资金用于补贴城镇养老保险，具体情况如表1所示。例如，2008年社会保障支出占财政总支出的比例约为10.9%，其中绝大部分支出亦用于城镇基本养老保险。全国城镇基本养老保险基金支出共7390亿元，其中各级财政补贴基本养老保险基金达1437亿元[11]，财政补贴占基金支出总额的比重达20%，而财政全年共支付农村社会养老金仅仅56.8亿元[11]，财政在农村社会养老保险中的支出总额尚不足城镇养老保险基金补贴的4%，甚至还不到社会保障总支出的1%；而2009年社会保障支出占财政总支出的比例仅为9.97%，甚至与前五年平均水平相比仍下降了大约1%，全年城镇基本养老保险基金总支出8894亿元，其中各级财政补贴基本养老保险基金共计1646亿元[9]，财政补贴占基金支出总额的比重为18.5%，而财政全年共支付农村养老保险金仅仅76亿元[9]，财政在农村社会养老保险中的支出总额仍不足城镇养老保险基金补贴的5%，甚至也不到社会保障总支出的1%。通过上述分析，与城镇社会养老保险制度相比，政府在农村社会养老保险制度建设中的财政责任严重缺失。

三、农村社会养老保险制度建设中政府立法责任缺位

从西方各国的经验来看，社会养老保障制度的制定和实施无一不是以立法的形式来体现的，无论是1935年美国出台的《社会保障法案》，还是1971年日本政府颁布的《农业者年金基本法》等，都不断推动这些国家的养老保障事业向法制化和规范化方向发展。通过建立健全完善的法律体系来保证社会保障制度的规范和稳定发展，在制度推行之前立法先行。对制度的实施做出明确规定，才能使社会保障制度从一开始就有法可依、有章可循，其中，农村社会养老保险制度的顺利实施和稳定发展也必然由国家立法来保障。

然而，就我国农村社会养老保险制度建设的现状而言，无论是“老农保”还是“新农保”制度的实施，政府在其中的立法责任均始终缺位，由此导致农村社会养老保险制度的推进缺乏基本的法律依据和根本的法律保障。例如，我国直到1992年才有民政部颁发的《县级农村社会养老保险基本方案》，2009年国务院也仅下发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，迄今为止我国还没有一部单独的《农村社会保障法》或相关的《农村养老保险法》。立法的缺失使农村社会养老保险中的政府责任、基金筹集与管理、农民享受的待遇标准等没有具体的规范[13]，并给农村社会养老保险制度建设带来相应的问题，诸如保障对象不明确，保障资金来源不稳定，保障标准不一致，保障管理的随意性和盲目性等[14]。

在我国社会主义市场经济条件下，当前农村社会养老保险制度建设严重滞后于经济与社会发展，原因虽是多方面的，如农村经济发展落后使其缺乏经济基础，相关法律的欠缺使其实施缺乏约束力，农民浓厚的养儿防老情结使其发展缺乏内在动力等等[15]；但政府对农村社会养老保险责任承担的缺位无疑是农村社会养老保险制度建设薄弱的主要原因。

四、农村社会养老保险制度建设中政府责任缺位的原因分析

政府在制度设计、财政责任、立法责任等方面缺位现象的产生，除受到当时社会经济条件的客观影响外，还有如下三方面主要原因：

（一）认识上的偏差——对传统养老保障功能的弱化趋势认识不足

我国是一个传统的农业大国，家庭养老即“养儿防老”和土地养老是我国数千年来解决农民养老问题的主要方式，无论在过去、现在甚至未来，在农村养老保障体系中这种传统的养老保障方式都将继续发挥无可替代的作用。然而，改革开放以来，由于我国农村的社会经济状况发生了巨大变化，特别是随着老龄化现象的出现，农村老年人口的比重不断扩大，而推行计划生育政策亦使家庭结构日益小型化，子女的赡养负担越来越重；同时由于工业化、城市化进程的逐步加快和户籍制度的松动，农村青壮年剩余劳动力不断向城市转移[16]，传统的“养儿防老”等方式不断受到巨大的冲击，并进而对农村养老问题提出了新的挑战。在此背景下，由于政府的认识理念仍不到位，在探索建立农村社会养老保险制度的过程中政府责任仍长期缺位。

基于上述分析，由于认识上的偏差，政府对传统养老保障功能弱化的趋势缺乏正确合理的认识和预期，主要受以下两方面的影响：一是受传统观念的影响，政府仍将传统的家庭养老和土地养老视为农村养老保障的必然方式，即使在家庭养老保障功能日益弱化的背景下，政府依然长期忽视农村社会养老保险工作，对其责任承担的力度亦明显不足，由此导致农村社会养老保险事业并未取得较大进展；二是受传统计划经济时期思维模式的影响，政府认为城市居民靠工资生活，仅需要承担城市干部、职工等的养老保险责任；而农民靠土地生活，政府认为国家已经给农民一份土地，并通过土地制度、户籍制度将农村剩余劳动力留在农村，“农民拥有一块属于自己管理的土地，生老病死有所依赖，这就保证了中国在经济社会急剧变革中的基本稳定。”[17]

（二）实践上的偏差——受长期存在的“重城市、轻农村”政策影响

新中国成立以来，国家为摆脱贫困、实现现代化建设，“重城轻乡、重工轻农”的政策一直被长期奉行，各级政府在思想上也相应形成“重城市，轻农村”、“重居民，轻农民”的观念，缺乏城乡社会保障体系全面统筹、可持续发展的意识，客观上强化了城乡二元社会保障体制，导致城乡之间的差距越来越大。尤其在城乡社会养老保险制度的差异中，“重城市、轻农村”政策的影响表现则更为明显，两种制度模式的具体差异见表2。

如表2所示，根据“国家、企业、个人共同承担”的三方负担原则，政府为保证城镇居民获得基本的养老保障，如城市养老保险基金“收不抵支”时，政府会提供必要的财政“兜底”。然而，与“城保”相比，政府并未对“农保”给予应有的支持及财政补贴，导致“老农保”最终演变为农民个人的储蓄积累，并未体现社会保险的互助共济功能、为农民提供最基本的养老保障；同样地，与“城保”相比，尽管各级财政对“新农保”进行了不同程度的补贴，但仍存在水平低、范围窄等问题。在“新农保”试点中，虽然国务院发布的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中规定，“中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元”[18]，但上述政府补贴也仅针对少数试点地区，并未覆盖到绝大部分农民。

简言之，相对于政府在城市养老保障体系中承担的责任而言，由于长期以来受“重城市，轻农村”、“重居民，轻农民”政策的影响，因而导致政府责任在农村社会养老保险制度建设中长期缺位，使城乡社会养老保险制度的差异日益明显，不仅没有缩小城乡差距，反而进一步扩大了城乡之间的贫富差距。

（三）“政府财力不足”——政府财政责任缺位的直接理由

在我国农村社会养老保险制度实践的过程中，财政资金的筹措机制和财政的支持能力是政府承担农村社会养老保险责任的前提保障，一直以来，政府财政责任缺位的直接理由是“政府财力不足”。然而，无论从农村社会养老保险制度建立的国内外实践，还是我国财政收支情况来看，“政府财力不足”的理由并不充分。

作为全国性的公共产品，农村社会养老保险的供给本应以中央财政为主、地方财政为辅。然而，我国的情况却恰恰相反，在农村社会养老保险制度建设中，地方政府不得不在其中承担主要责任。一方面，1994年我国实行分税制改革以来，出现了财权过度集中到中央，事权过度下移至地方的现象。随着对政府公共服务职能的强化和大量基础设施的建设，导致基层政府的财力需求和负债率均不断提高。另一方面，地方政府财力随着农业税的取消更为短缺。，因此，许多地方政府将“财力不足”作为“新农保”制度建设中政府财政责任缺位的直接理由。事实上，即使部分地方政府财力有限，中央政府已积聚起巨大的财力，通过中央财政的转移支付，也可为各地农村社会养老保险工作提供必要的财政补贴。近几年，中央财政连年大幅增收，中央财政收入占财政总收入的比重均在50%以上[12]，中央政府完全有能力承担这份责任。而在我国农村社会养老保险制度的实践过程中，中央政府的财政补贴责任却长期缺位，“政府财力不足”的理由已显得越来越不充分。

综上所述，在当前农村社会养老保险制度建设中政府责任的缺位已极大地制约了农村社会养老保险事业的发展。正是由于政府责任缺失导致“农保”制度建设不尽如人意，建立由政府支持的农村基本养老保险制度，是解决中国农民养老问题的一种最为有效的途径[19]。因此，在农村社会发展的新形势下，建立与之相适应的新型农村社会养老保险制度的战略思路之一就是明确其中的政府责任，政府在这一过程中应当积极主导，并履行其应尽的职责。

第二篇：论农村社会养老保险制度构建中政府责任

论农村社会养老保险制度构建中政府责任

江俊

(安徽经济管理干部学院，安徽 合肥 230051)

【摘要】明确政府的责任和义务对构建我国农村社会养老制度至关重要，当前政府应进一步加大对农村社会养老的公共财政投入力度，通过政策与制度的创新拓宽筹资渠道、增强农民的缴费能力，以期实现农村社会养老保险的制度目标。【关键词】农村；社会养老；政府责任；筹资机制

一、政府责任的范围

所谓社会养老保险，就是以保险的形式，由国家立法实施的，劳动者达到法定退休年龄后从政府和社会得到一定经济补偿、物质帮助和服务的一项社会保障制度。包括农村社会养老保险在内的社会养老保险是国家解决公民养老保障的主要手段之一，是政府依照国家法律组织实施的行政行为，由此决定了政府是这项行为的责任人。政府的责任在农村社会养老保险实施中是指政府所必须承担的制定法规规章、组织、监督、服务与管理等政治责任，以及在经济等方面的责任的总和。主要体现在三个方面:一是保证有效的制度供给；二是保证制度的正常运行；三是提供必要的财政支持。

二、政府责任的缺失

我国自1986年开始在山东进行农村社会养老保险试点以来，农村社会养老保险的保障目标实际上一直处于模糊不清的状态，农村社会养老保险在农村社会保障体系中的地位也难以确定，在这种养老保障目标模糊不清的情况下，与之相对应的政府的责任与义务也是模糊不清的。在政治责任上，虽然有《中华人民共和国宪法》与《中华人民共和国老年人权益保护法》等法律为我国农村建立社会养老保险制度提供了基本法律依据。作为政府应当在上述法律规定的基础上制定相就的规章、政策和措施。但是，时至今日，我国尚未有农村社会保险方面专门的法规或规章。从依法行政的角度看，一种政府行为应当有其相应的法律依据，根据立法建立和健全社会养老保险，是世界各国开展社会保险工作的通行做法。[1]长期以来，我国农村社会保险制度是在没有立法的状态下运行，主要借助于社会主义国家政府的公信力与组织能力，这不能不说是政府在政治责任上最严重的缺失。在经济责任上，我国走的是一条“ 城乡分割保障” 的道路, 国家承担了城镇社会保障制度的大部分建制成本, 却忽略了农村社会保障制度建设的资金需要。[2]在农村社会养老保险的推行中，除极少数地方政府对农民参保予以补贴性支持外，绝大多数地方政府对农村的社会养老保险几乎不承担任何经济责任与提供经济支持。此外，很多地方农村养老保险机构由于缺乏政府财政的投入, 经费来源无保障, 不仅农民养老保障资金匾乏, 基金规模小, 甚至连农村养老保险的日常工作都难以正常开展。由此可以看出，政府的经济责任承担同样缺失。

三、政府责任的重新定位

政府的责任主要体现在两个方面，即政治责任与经济责任。

(一)政府应承担起政治责任

首先，在确定农村社会养老保险基本方针政策后，政府应当根据农村当前实际和着眼未来的发展合理做出规划，主要包括：确定农村社会养老保险工作的长、中、短期目标；制定必要的立法规划；在政府的财政支出中做出合理的规划，以便现在或将来合理安排一定比例的财政支出用于支持农村社会养老保险事业的发展。其次，制定相关政策，主要有：制定出台适应农村社会实际的农村社会养老保险制度，包括制度形式和模式等；制定与责任形式、保险方式相适应的保险办法，明确政府、集体和个人在农村社会养老保险中的权利和义务；根据保险办法制定相关的配套措施，使保险制度得以顺利实施；制定与社会经济发展相适应的基金运营政策，实现基金的保值增值。再次，加强领导、组织、监督、服务与管理。加强组织领导，明确中央政府与地方政府的责任；加强组织建设，建立一个精简高效的组织机构；加强服务与管理，根据责任形式、保险方式等完善服务与管理。

(二)政府经济责任的承担

资金筹集对农村社会养老保险的发展起着关键性的作用。北京大学教授王思斌指出：政府应该出资支持建立农村社会养老保险制度，如果比较新型合作医疗制度和上世纪90年代中期开始实施的农村社会养老保险制度，就不难发现，政府的支持性投入和政府对制度运行的关注程度是农村社会养老保险制度成败的关键。[3]而社会保障这种特殊社会产品的性质决定了政府为理应成为当前我国农村社会养老保险制度实施的主体，这也是当前大多数国家所采取的形式。国家为广大农民提供最基本的养老保险待遇，建立起“低水平、广覆盖”的农村养老保障体系，是政府义不容辞的责任。在经济持续高速增长，综合国力已明显增强的今天，虽然近几年来中央大幅度增加了社会保障支出，但其中大部分还投到了城镇，对于农村养老保险的扶持很少。而且，相对于城镇居民，我国农村居民的收入水平普遍较低，所以政府理应承担起更多的责任，加大对农村养老保障的资金投入，为农村社会养老保险提供一定的经济支持是政府应尽的义务。

四、建立以政府为主体的多渠道筹资机制

养老保险基金是养老保险制度的核心和物质基础。新型农保制度建设的速度和保障水平取决于社会保障资金的筹集渠道与方式。农村社会养老保险资金主要来源于政府和农民两个方面。目前我国农村社会养老保险的资金非常紧缺，远远不能满足广大农村老年人的需要。要实现新型农保制度的跨越式发展，必须通过理论、政策和制度的创新，建立多元化的筹资机制，将政府和农民潜在的社会保障资源激活为现实的社会保障资源，形成稳定的政策和资金保障，建立政府与农民在社会养老保险方面合理的责任分担机制。

(一)加大公共财政的投入

强化政府在农村社会养老保险制度建设中的责任和投入，按照公共服务均等化的要求，逐步加大政府对农村社会养老保险制度建设的投入力度。具体而言，就是要求各级政府财政按比例分担的方式加大对农村养老保险的财政扶持。考虑到我国东西部地区经济发展水平不平衡，农民收入差距大，东部与中西部农民的财政补助方案应有所区别，中央财政应向中西部倾斜。对于中西部地区的养老保险制度建设所需资金，以中央财政为主，地方财政应按一定比例分担；而东部地区养老保险的资金投入则以地方财政为主，由省、市、县级财政按一定比例分担，中央财政给予一定的支持。

(二)拓宽筹资渠道

1．发行特别国债。考虑到我国现有的外汇储备规模巨大，可以定向外汇储备发行特别国债，将发行特别国债的资金主要用于农村社会养老保险制度建设。2．国有土地出让收入、环境保护罚没收入与生态保护补偿收入等。这些财政收入主要来源于农村，理应将这些收入用于农村社会保障制度建设，作为农村社会养老保险基金的一个来源。

3．国际金融机构贷款。国际金融机构贷款，具有援助的性质，利率较低，期限较长，手续非常严格。国家可考虑将吸收的部分国际金融机构贷款作为农村社会养老保险基金的一条融资途径。

4．发行养老金福利彩票。发行养老金福利彩票在目前不失为一种有效的应急措施，有关机关可根据农村养老基金的缺口情况发分次发行一定数额的养老金福利彩票，将发行社会保险福利彩票筹集到的资金按照一定比例划拨到农村社会养老保险基金中。

(三)增强农民的缴费能力

1．加大对农村的投入力度。通过加强农村基础设施建设，努力实践科学发展观，加大扶贫力度，大力发展农村经济，提高农业生产率，想尽一切办法增加农民收入，增强集体经济的实力。具体可以通过实行农业支持与农业保护政策引导农民根据市场需求，调整农业产业结构，开发优质高效农产品，改变增收缓慢的现状，提高农民的收入水平。

2．推进土地经营权资本化，设立土地银行。农民可以将在农村的土地承包经营权像银行存款一样存入土地银行，定期按约定的土地经营收入获得存地收入，将一定比例的存地收入用于缴纳保险费。

3．设立保险合作社，推进农村金融创新。推进制度创新，允许农村社会养老保险个人账户基金借支和保险证质押借款，适当发展农民之间保险证的相互借支和保险证质押借款，将其发展成为农民的保险合作社，为农民提供更便捷的金融服务。同时，深化农村产权制度改革，推行股份制改造，制定将股权分红收入作为农村社会养老保险资金的一个来源。

参考文献

[1]郑功成.社会保障研究[M].中国劳动社会保障出版社,北京.2006年版.[2]左菁.中国农村养老保险法律制度的反思与重构[J].河北法学,2007(4).[3]薛秀泓.城乡居民将逐步纳入社保范围[N].中国劳动社会保障报，2007-9-28(2).

第三篇：农村养老保险制度研究

我国农村养老保险制度的发展比较缓慢，其中原因很多，除了农村整体经济发展水平较低和农民的保险意识较差以外，制度本身的设计缺陷也是造成这种状况的重要原因之一。作者建议：打造农民土地保障、农村社会养老保险制度和农村最低生活保障制度三位一体的农村社会保障体系，建立“个人缴费、集体补助和政府政策及资金支持”的三方共同负担的筹资模式。

年，民政部印发了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》以下简称《方案》，标志着农村养老保险制度在中国开始实施。截止到××年底，全国有万人参保，积累基金亿元，万农民领取了养老金。农民的参保人数占应参保人数的比例很小。由此可以看出，我国农村养老保险制度的发展比较缓慢，其中原因很多，除了农村整体经济发展水平较低和农民的保险意识较差以外，制度本身的设计缺陷也是造成这种状况的重要原因之一。

——农村养老保险的软肋

1．制度的整体设计未体现出社会保险的基本特征。社会保险应该同时具有以下三个特征：第一，国家法律的强制性；第二，保险费通常是由个人、企业和政府三方共同负担；第三，以保障劳动者基本生活水平为标准。而现行《方案》因过多地考虑到农民的保险观念不强而强调“自愿性”，资金筹集上坚持“个人缴纳为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持”的原则。可以认为，这种保险模式基本不具备社会保险的含义，而是较多地体现出商业保险的特征。

2．制度覆盖面小、共济性差。我国幅员辽阔，不同地区之间经济发展水平的不平衡决定了农村社会养老保险制度的覆盖面一般是以区县为单位。但是，这种管理办法存在着较大的缺陷。一般而言，保险系统的覆盖面越大，抗风险的能力就越大。而在一个区县的范围内，一些与保险有关的统计指标的差别很小，这就使养老保险制度的共济性很差。另一方面，养老保险制度所必须的不变成本也较为明显地呈现出规模不经济的特征。

3．筹资模式的缺陷。《方案》规定，保险基金的筹集渠道为：“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”。但在上述三个渠道中，除了对个人缴费规定了具体标准外，其余两个渠道都缺乏硬约束。在经济不太发达的地区，普通农民很难享受得到集体补助。而《方案》又没有对国家的责任通过约束性的规范加以具体规定。这样，农村社会养老保险在没有稳定的资金支持的情况下，很难成为真正意义上的社会保险。

4．保障水平设计缺陷。考虑到我国农民收入水平普遍较低，农村社会养老保险的费率水平也设计地较低。根据测算，如果按照《方案》设定的最低缴费标准元／月缴纳保险费，年之后，每月可以领取养老金．元，年后，每月可以领取养老金．元，这很难保障农民的基本生活。一项调查表明，大部分参加保险的农民都选择了最低标准缴费。不仅如此，《方案》没有按照国际通行的养老保险测算模式进行保险费和养老待遇的设计，养老金一经领取终身不变，使《方案》很难适应市场经济条件下社会经济生活的快速变化。

——农村养老保险的破局之道

5．制度的设计应与国家的农业政策相适应。国际经验证明，农村社会养老保险制度应与国家一定时期所实施的农业政策密切相关。第二次世界大战以后，日本的农业政策经历了两次重大转折：一是鼓励离农政策。为了达到扩大农业生产经营规模的目的，日本政府通过建立土地经营权转让养老金的制度，鼓励农民离开土地。二是返农政策。世纪年代以后，由于农业人口急剧下降，其农业政策也转变为“鼓励返农”，土地权益转让养老金便被取消。近年来，我国的“三农”问题引起了政府的高度重视。“三农”问题的关键是农民问题，解决农民问题的关键又是如何增加农民的收入；而提高农民收入的根本途径是实现农村剩余劳动力向非农产业的转移。只有通过建立完善的社会养老保险制度，才能消除离开土地农民的后顾之忧。农村养老保险制度的建立和实施只有与国家的农业政策相配合，才能取得相得益彰的效果。

6．坚持“强制投保为主、自愿投保为辅”的原则。农村养老保险制度必须充分体现社会保险的强制性特征，凡达到全国农村平均收入水平以上的农民必须投保；同时，也应该考虑到全国各地经济发展水平的差异，对收入在全国平均水平以下、贫困线以上者鼓励投保。农村养老保险制度的推进，可以按人群和地区分类、分步进行。首先在农村的不同人群中分类推进，如乡镇企业职工和民办教师，强制其必须参加保险；其次在较为富裕的地区，一方面要加大政府资金的示范效应，另一方面也要逐步强制农民参加养老保险，然后逐渐扩展到其他地区。

7．实行农村社会养老保险与土地保障相结合，与农村最低生活保障制度相衔接的政策。现阶段，农村的土地养老和家庭养老方式面临着许多挑战，需要政府为农民建立社会养老保险制度以弥补传统养老方式的不足。根据农村的具体情况，应建立农民土地保障、农村社会养老保险制度和农村最低生活保障制度三位一体的农村社会保障体系。与城镇职工不同，农民有土地保障，尽管保障功能已经弱化，因此社会养老保险只应是补偿土地保障功能的不足，而农村最低社会保障制度又成为保障农村老年人口最后的一道生活保障线。

8．建立“个人缴费、集体补助和政府政策及资金支持”的三方共同负担的筹资模式。城市养老社会保险制度中，企业是主要的投保人，而农村只在极少数经济比较发达的地区，集体企业才能为农民提供一部分保险金补助。因此，集体补助只能是辅助筹资渠道，而为了保障所有的农村老年居民的基本生活水平，必须建立有效的财政支持系统。政府不仅要给予保险金政策方面的优惠，还需要给予农民一定数额的直接经济补贴。政府资金的投入主要解决两个问题：一是建立政府资金的引导机制，即为了鼓励农民参加养老保险，应由政府对参保人员根据年龄的不同给予适当的补贴。二是建立养老保障待遇调整的储备基金，以保证被保险人领取的养老金数额与社会经济发展水平基本同步发展。

第四篇：浅析我国农村社会养老保险制度

浅析我国农村社会养老保险制度

一、农村社会养老保险制度发展困境的分析

1991年6月，民政部在山东省组织了较大规模的农村社会养老保险的试点工作，并于1992年制定颁发了《县级农村社会养老保险基本方案》，该方案在全国有条件的地区逐步推广。到2000年末，我国约有6172万人参加了社会保险，占整个农村从业人员的11％，养老基金结余仅195．5亿元，参加者人均不足320元，也仅有几十万人享受了社会养老，所占比率很低。2001年随着社会养老保险由民政部主管划归劳动保障部主管，农村社会养老保险被“清理、整顿”，陷入停顿不前的困境，成为全面建设小康社会中的一个重要问题。

农村社会养老保险制度的创新意义不言而喻，它是中国历史上第一次为农民建立的社会保险制度。然而现如今却产生了“政策微效”的现象，即政策结果距离政策预期有很大的差距。是什么原因导致了“政策微效”的结果呢？许多研究者大多从经济学的角度或是具体操作层面来寻求制度萎缩的原因，例如：该制度以农民个人交费为主，缺乏互济性；养老保障基金投资渠道单

一、运营层次低、银行利率下调等导致基金保值增值困难；缴费水平偏低，大多数农民选择2-4元／月的投保标准，难以满足农民年老时的基本生活需求；领取保险金的年龄缺乏灵活性；该制度保富不保穷，保少不保老；农村社会养老保险管理混乱，出现了民政部门或政府挤占、挪用甚至贪污、挥霍保险基金的情况等等。笔者试图从社会学角度对此进行分析，试图探求该项制度停滞不前的深层原因。

（一）我国农村社会养老保险制度的价值理念发生偏移。社会学研究探讨的问题很多，但社会公平一直是核心问题。因此在社会学视野中，社会保障制度作为一项社会政策，应该是以追求社会公平为价值目标，旨在保障公民个人及家庭的基本生活需求和生活水平的提高。而目前我国的社会保障制度的改革与建设是以“效率优先，兼顾公平”为指导。一切社会政策都是为经济政策服务，社会保障制度是为了配套我国国有企业改革和市场经济体制改革，在此背景下社会公平的基本价值理念只能让位于或偏移于效率优先的理念。因此，面对我国城乡收入的逐渐扩大和当前我国最大的弱势群体--农民的边缘化和弱势化的进一步加深，我国政府将更多的社会保障资源投向了城镇居民。在这种价值理念支配下农村社会养老保险制度的设计出现了偏差。例如，该制度“坚持以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家仅予以政策扶持”的原则。国家的政策扶持是“对乡镇企业支付的养老保险资金予以税前列支”，集体补助也主要是来自于乡镇企业的资金。中国目前的实际情况是拥有较多乡镇企业的地区的农民比只有很少甚至没有乡镇企业的地区的农民要富裕。在这种情况下，欠发达地区的农民无力缴纳保险费的同时也只能得到很少甚至得不到集体补助和国家财政支持，而富裕地区的农民自身有能力缴纳保费的同时又能得到集体补助和国家财政支持。显然，这条原则与中国农村的实际情况和农民的养老需求

形成悖论，未来养老面临困难的欠发达地区和没有能力投保的贫困农民有着较强的养老需求却不能享受到这项利国利民的好政策，造成了“保富不保贫”的不公平现象。

（二）农村社会养老保险制度不能很好地适应我国社会变迁。目前我国正处于社会快速变迁过程中：工业化、城市化进程不断加快；家庭规模和结构发生变化；农村人口出现分化等。这一系列变迁引发了诸多社会问题，农民养老问题就是其中之一。鉴于此，我国政府积极探索为农民养老建立正式制度安排。可以说，农村社会养老保险制度是对我国社会变迁的积极回应，但却又未能很好地适应并促进这一变迁过程。例如，该制度“坚持农村务农、务工、经商等各类人员一体化原则”与社会变迁事实不相符。现在，农民务工、经商不再仅仅局限在乡镇企业和小城镇，一部分农民已经进入大城市务工、经商并且站稳了脚跟，成为“准城市人”，他们不可能回到其户口所在地办理养老保险。而该养老保险却要求农村各类人员实行一体化原则，势必阻碍我国城市化进程和农村土地规模化经营，也阻碍了、抑制了部分务工、经商农民的参保积极性。

另外，著名的功能主义者帕森斯在其关于社会变迁的理论中强调，文化(一个社会的共同信仰、规范和价值观)是维持社会紧密结合的“胶水”，因为它特别不易发生变化，与社会结构变迁相适应。我国农民应具备“享有社会保障是自己应有的权利”的公民权利意识。然而，“孝文化”和“养儿防老”的观念已经深深植根于我国农民心中，他们的社会福利价值观迄今为止仍停留在前工业化阶段。在他们看来，国家给予公民的社会保障是政府的仁慈之举而不是自己应享有的公民权利，“养儿防老”才是最为可靠的选择。因此，从“养儿防老”到“公民权利”的转变仍需要一定的过程。而且我们必须注意到在农民这个亚文化圈内，存在着对国家政策不信任的现象，这就使得农民对于农村社会养老保险的接受缺乏主动性。再加上基层工作人员对该制度认识不足以及工作方法不得当，在某些地方甚至出现了抵制现象，有的农民有经济能力却拒不参加，有的即便参加了绝大多数农民也只投了最低档次的保费，不能满足其养老需求，从而使一项很好的满足农民养老需求的制度在基层得不到很好的实行。

从以上社会学角度的分析不难看出，农村社会养老保险制度价值理念的偏移和制度未能很好地适应和促进中国社会的变迁，这就造成了制度设计自身的缺陷和农民对其接受缺乏主动性，从而导致农村社会养老保险制度的发展陷入困境。

二、建立农村社会养老保障制度的对策建议

传统家庭养老功能的弱化和现行农村社会养老保险制度所面临的困境，使得我们不得不重新考虑以往曾经反复讨论过的 问题：中国农村现阶段到底要不要搞社会养老保险？如果要搞是继续现行的制度还是寻求其它的办法？对于第一个问题的回答是肯定的，从社会道义和社会现状出发都必须实行社会养老保险。对于第二个问题，我认为从农村社会养老保险刚刚起步到建立起完善的制度之间，还有很大的空间发挥，关键就在于农村社会养老保险制度要符合农民的实际情况。因此，为农民建立社会养老保障要分类实施，针对不同的人群建立不同类型的保障。对于这一点，不会有不同的看法。关键是如何分类实施，笔者认为，根据当前农村人口的分化情况，可以把农村人口分为纯农业人口和进城务工的农民工两类人群。

(一)分类实施的对策建议

1、为纯农业人口（以经营土地为生的农民)建立农村养老保障。在已经推行的农村养老保险的基础上进行适当的调整与改革。最重要的是改变“个人缴纳为主、集体缴纳为辅、国家给与政策扶持”的原则，国家应该给与农村社会养老保险一定的财政投入，由国家和个人共同负担。实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险，国家投入一部分纳入到社会统筹基金，农民个人缴费和部分国家投入全部划入个人账户，国家投入要偏重于经济欠发达地区。同时鼓励建立由集体补助的补充养老保险和个人储蓄式的商业养老保险。

2、为农民工建立社会养老保障。农民工是一个流动不定、庞大而且复杂的群体。有的农民工已在城市生活了较长时间并且有了稳定的工作和住所；而有的农民工则是初到城市或在不同的城市间流动。可见，为农民工建立社会保障制度是有一定的困难的，但鉴于农民工中的绝大多数客观上已经走上了非农化、城镇化的不归之路，并必然会因各种生活风险的客观存在和平等意识的觉醒而提出相应的社会保障诉求，应该从现在起开始启动建立这项制度，并根据进城务工农民的不同情况纳入有差别的社会养老保险制度。

为农民工建立社会养老保险制度要协调好就业与社会保障的关系。对于已经在城市生活较长时间(5年及5年以上)、就业稳定的农民工建立类似于城镇养老保险制度，即实行社会统筹和个人账户相结合，农民工个人缴费和企业部分缴费划入个人账户。考虑到企业为农民工缴纳社会统筹养老保险金对企业吸纳农民工积极性的影响，在实行此项养老保险时，应该允许企业根据农民工的工作年限进行缴费。工作年限短、缴纳费用低，工作年限长、缴纳费用高，但企业缴费费率(含划入个人账户部分)最高不得高于20％，个人缴费不得超过8％。对于在城市从事个体工商的自雇性农民工，可以参照城镇个体工商户的养老保障，实行自愿原则。

对于刚刚进入城市的务工农民工，鉴于他们的就业、收入不稳定的状况，最初仍把它们纳入到农村养老保险制度。当他们在城市工作超过一定年限，他们就可转入到为农民工建立的社会养老保险制度。针对农民工流动性较强这一特点，应该使农民工的养老保险个人账户随工作城市的转变而转移。为了做好这方面的工作，全国的社会养老保险网络信息系统应按照统一标准进行建设，使农民工在进入到新的工作地仍能连续缴费，保障其能够在交费达到一定年限后获得养老保险金。

(二)建立农村社会养老保障的资金来源

除了学者和专家提出的通过发行国债的部分收益和部分国有资产的部分收益进行融资外，我们还要注意到另外一条新的融资渠道，就是把在城市化进程中的征地补偿转化为社会养老保障资金。但是，农民的土地被征用之后，只能得到政府和用地单位支付的数额不多的土地补偿费和安置费。据有关资料，目前在城市建设征用农用地的过程中，征地收入的分配比例大致是：农民得5-10％，集体得25-30％，政府及其机构得60-70％。《人民日报》披露，一些西部地区的土地补偿和安置补助费最高标准为1．8万元／人(不含青苗和地上附着物补偿)，仅相当于2002年当地城镇居民可支配收入的1．5倍。按目前农村居民人均生活消费支出计算，只能维持7年左右的生活。按目前城镇居民人均消费支出计算，仅能维持2年多的生活。如果把这仅有的补偿转化为养老保障基金是不现实的，对于建立养老保障基金也是杯水车薪。因此，国家在今后应该提高征地补偿，从其中拿出一部分资金作为保障基金。但需要引起注意的是不能仅仅把这笔资金用来为失地农民建立保障基金。如果认为谁的土地被征用谁得益的话，这样又会制造出新的不公平。因此，征用土地的补偿应该为全体农民甚至全体城乡人民分享。

(三)要使社会养老保障制度顺利实施还要做好以下工作

1、要尽快建立相应的社会保障法律法规，使农民社会养老保障制度得以规范化。2.提高各级政府和农民对农民社会养老保障的认识。各级政府要认识到经济发展是手段，人的生存发展才是最终目的，因此不能仅仅把经济工作当作政府工作的全部。要改变观念和提高认识，把农村社会保障当作一项重要工作来抓。各级政府要通过各种方式向农民宣传社会养老保险，使农民能主动接受。3.农民工社会养老保障应与土地转让相结合。如果被纳入到社会养老保障的农民不愿意放弃农村的土地，就不利于土地规模化经营和农业现代化的实现。因此，要对已纳入到社会养老保障的农民工的土地实现有偿转让，让纯农户对土地进行规模经营。纯农户的收入提高了，参加社会养老保障的积极性自然就会提高。4.继续倡导和推行家庭养老。建设全面的小康社会需要二个过程，为农民建立社会养老保障制度也不是一蹴而就的。因此，在这一过程中，仍需要家庭养老继续发挥作用，为农民提供经济支持、生活照顾和精神慰藉。

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第五篇：农村养老保险制度研究

中国农村养老保险制度研究

提要目前，我国农村养老保险基本是缺失的，而我国农村又恰恰面临着诸如人口老龄化、城市化等带来的养老问题。本文分析我国农村养老保险存在的问题，介绍国外农村养老保险制度，论述建立农村养老保险的必要性，提出建立农村养老保险制度的建议。关键词：农村养老保险；必要性；建议

一、农村养老保险面临的问题和挑战

我国农村养老日益面临越来越多的困境和挑战。主要表现在以下几个方面：

1、农村人口老龄化日益严重。根据我国第五次人口普查的结果：全国65岁以上的老年人口为8，811万，占总人口的6.96%，其中农村老年人口为5，938万，占全国老龄总人口的67.4%。预计到2010年，65岁以上人口比例将超过8%。由于农村人口基数大，因而老龄化速度和程度长时期内仍将高于城镇。但是，自建国以来，由于重工轻农形成二元社会保障体制，城市形成了以就业为中心的较为完整的社会保障体系；而农村则形成了以家庭保障为主集体保障为辅的较低层次的生活保障体系。随着我国的改革开放，二元社会保障制度进一步强化。在城市，为了配合市场体制改革，国家加紧了对城市社会保障制度的改革；而在农村，则由于集体经济的解体，原有的集体保障消失，而新的保障体系尚未建立，农村的生活保障实际上演变为家庭保障。随着人口老龄化的到来，农村老人的养老问题尤显突出。由于大量青壮年人口流向城市，未来农村人口老龄化问题比城市更为严重。

2、家庭养老功能弱化。随着社会经济转型加速，城市化率提高，农村人口老龄化的到来，以及计划生育政策的作用，农村家庭结构发生了变化，传统的模式显现出缺陷和弊端。家庭养老功能也明显弱化，主要表现为：

1、家庭结构的变化。由原来的多子多福的大家庭转为4-2-1或4-2-2的家庭结构。这类家庭的子女陆续进入婚育期，家庭养老功能弱化的表现越来越突出；

2、家庭小型化养老功能弱于大家庭。1982年人口普查农村家庭户规模为4.43人，1990年为3.96人，2000年为3.44人；

3、农村青壮年外出务工甚至移居外地的越来越多，导致空巢家庭和独居老人增多，老人的赡养问题难以保证。“父母在，不远游”的古训已经没有约束力；

4、观念的改变，与传统养老密切相关的孝道逐渐淡化，使部分人对长辈的孝顺意识减弱，从而危及家庭养老功能。

3、土地收入和保障功能弱化。虽然土地在农户家庭生产经营活动中扮演着双重角色，即生产资料和生活资料功能，但因规模小、流动性差和产权不稳定，难以成为促进农民增收的主要来源。篇二：中国农村养老保险制度文献综述

论文关键词:农村;社会养老保险制度;文献综述

论文摘要:2009年9月1日国务院发布了《关于开展新型农村社会养老保险制度试点的指导意见》，着手建立针对农民的以“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的新型养老保障制度。通过对我国学术界关于农村社会养老保险制度建设，如“农村社会养老保险制度建设势在必行”、“农村养老保险制度中政府监管责任与财政责任”、“农村社会养老保险制度的模式选择”、“农村社会养老保险基金运营管理”、“部分省份农村社会养老保险制度的建设”等相关问题的理论探讨进行了文敲综述，进而阐述我国农村社会养老保险制度建设的取向。

一、中国农村社会养老保险制度建设势在必行

“老有所养”是中华民族的传统美德，然而，随着和社会变迁，传统农村养老方式不可避免地陷人了困境，遭遇到前所未有的冲击和削弱。土地保障功能备受冲击、家庭结构模式变迁、农村人口老龄化和农民消费方式改变等因素使老年人的供养缺乏稳定性且隐藏着风险学者卫龙宝、储雪玲、王恒彦从我国城乡老年人口生活质量比较研究角度指出，老年人口的核心问题是老年人口的生活质量问题。同时，我国长期存在的城乡二元结构和城市化进程的快速发展，使得我国城市和农村老年人的生活质量存在明显差异)缩小城乡老年人的生活质量差距，实现城乡统筹，提高老年人口特别是农村老年人的生活质量，让老年人共享到社会发展的成果，对进一步化解人口老龄化给社会发展带来的危机和压力，推动我国经济社会持续发展，具有重要的理论意义与现实价值。老年人口生活质量包括健康质量、物质条件、养老保障、精神需求、社会参与、自然环境等六个方面。可见，建立农村养老保险制度的必要性。国务院发展研究中心副主任刘世锦在第三届中国社会保障沦坛专家发言摘要中指出:现行的城镇职工基本养老保险制度是在城乡分割的背景下建立的，农村养老保障制度严重滞后，基本停留在家庭保障。8亿多农民大多没有社会养老保障，其结果是以社会保障为主旨的社会保障领域形成了新的城乡二元结构，不适应城乡统筹发展和和谐社会建设的需要。江胜认为农村保障的欠缺不仅严重地影响了广大农村居民的生活保障和生活质量问题，造成贫困现象的恶性循环，而且严重地违背了社会保障应该体现的公平原则，进而直接妨碍着农村和谐社会的构建。赵庆国指出，建立农村社会养老保险是农村社会化生产方式发展的需要，是应对人口老龄化的需要，是农村经济改革的需要，是推行计划生育政策的需要，是推进农村土地使用权流转的需要，是增加农民收人的需要。严俊指出建立农村社会养老保险是农村社会转型和解决“三农”问题的要求。闫然指出，目前能够领取养老金的人数只占投保人数的5%左右，投保养老保险的人群主要是中青年人，现在的老年人受益面很小。已投保的20岁一60岁的人占应投保的比重不足1%，未来一定时期内能够得到养老金的人数也将是很有限的。让农民享受与城镇职工同等的养老保险待遇既是广大农民的迫切愿望和合理要求，也是政府义不容辞的责任，这就需要将基本社会养老保险延伸到农村，建立全国通用的、最基本的养老保险制度，逐步消除城乡二元社会养老保险的体系结构，实行城乡统一的社会保障计划。

二、政府责任定位:监管和财政

的风险面前，也无法为自已提供基本保障。因此，政府的介人不可避免。周德胜认为，发展农村养老保险是现代政府责任理念的内在要求，也是是政府保护农民利益的现实要求。黄晓指出由于个人经常具有“短现”行为，不可能为自己老年购买足够的储蓄和保险，这就需要政府介人。安增龙中指出:我国农村社会保险管理体制改革的目标应当是:通过改革逐步形成机构统一、政事分开、法制完备、机制健全、监管有力，以城镇职工和农村社会养老保险为主，逐步与国际接轨的新型管理体制。在目标实现的过程中，政府要担当管理者角色。杨方方也认为，在正常社会状态下政府也有必要承担社会保险的相应责任，这是基于国家认同和政府公共职责所决定的，因为国家认同需要社会保障制度，而政府肩负着提高国民福利、维护社会公平的公共职责。在农村社会养老保险制度中政府责任定位除了监管责任之外，还承担财政责任。汪柱旺认为:“从社会养老保险的特性和政府的职能来推演，政府应发挥其在农村养老保险中的主导作用，并以其主体地位来制定保障农村养老保险发展的法律规范，推进切实有效的政策措施，加大政府财政资金的投人力度，并强化其对农村养老保险的监控管理，从而促进农村社会养老保险事业的健康、快速发展。”

三、农村社会养老保险制度模式选择

关于农村社会养老保险模式选择，华迎放认为，我国目前还处于农村社会养老保障的探索阶段和建立初期，建立什么样的农民养老保障制度问题还没有形成一个成熟的、一致的意见。但是，关于农村社会养老保险制度建设的原则，赵殿国指出，创新农村社会养老保险制度，需要把握以下几点:一是同我国经济发展水平相适应，同农村实际情况相适应，同农民的承受能力相适应;二是坚持个人账户和基础养老金相结合;三是建立由个人缴费、集体补助、国家补贴相结合的三方筹资方式;四是体现普惠制原则;五是制度具有弹性和包容性;六是加强农村社会养老保险的法规建设。王树和指出，转型期中国农村养老保险制度的适宜模式应该是双层组合模式，即家庭养老保障与社会养老保障的双层组合模式。徐忠芳指出，我们要重构的家庭养老模式是依靠家庭的基本养老功能，即家庭为老人提供必要的经济来源、生活照料、精神慰籍等;并利用农村社区提供家庭之外的服务，如组织老年活动中心，让老年人老有所乐，成立老年人协会，为老年人的合法权益提供保障等;同时政府应多渠道减轻农民负担，大力推进农村社会保障，来弥补农村家庭养老保障的不足，使单纯的家庭养老行为变为家庭与社区、政府互动型的养老过程，也即把社会上的力量纳人到家庭养老的范畴内，更好地辅助家庭完成养老任务。世界银行于2005年提出的“五支柱”的养老保障模式都是十分值得借鉴的。这五个支柱分别为:零支柱“普惠性养老金”、第一支柱“强制性社会统筹养老金”、第二支柱“强制性个人账户养老金”、第三支柱“自愿性养老金”和第四支柱“非正式家庭养老保障”。多支柱模式的一个基本理念是，每个支柱都有各自的优势和风险，采取多支柱模式可以有效进行风险分散，以便更有效地提供养老保障。类似地，中国农村养老保障制度也不可能只依赖某一个支柱，“五支柱”养老保障模式具有重要的借鉴意义。

四、农村社会养老保险基金运营管理

(一)农村社会养老保险基金筹集问题

在农村社会养老保险基金筹集方面，学者涂余华认为“我国农村养老保险基金筹集存在着保费筹集原则与参加自愿原则的矛盾，农民参保缺乏积极性;预筹积累为特征的储蓄型保险制度导致养老基金互济性差;保费筹资来源不稳定，社会养老缺乏充足可靠的资金保障;保费投资形式单一，缺乏增值的有效途径等问题。应该通过各级财政补贴、土地资本化、税收等渠道完善我国农村养老保险基金的筹措问题”。王晓洁、张晋武认为，资金筹集是社会保障制度运行的核心问题，通过政府补贴发挥政府在资金筹集中的支持和利益诱导作用，是加快建立农村社会养老保障制度的支点所在。一个有效的制度供给必然会引来制度需求，当新的制度供给和制度需求达到平衡时，制度变迁才能应运而生。学者秦建文、石文伟则认为农村养

老保险基金的筹措应该“委托商业保险公司代理运作”。但是，总的来看，大多数学者认为，我国建立农村社会养老保险制度的资金筹集倾向于政府财政支持为主。(二)农村社会养老保险基金运营和管理风险

关于农村社会养老保险基金管理体制不顺问题，北京大学郑伟认为，我国农村社会养老保险基金管理过于分散，给基金的安全带来了很大的不确定性;监管力度甚微，导致违规投资和挤占挪用现象十分严重。关于农村社会养老保险基金保值增值问题，郝书辰、董西明等认为，由于农村养老保险实行完全积累制，银行利率下调和通货膨胀等因素影响，农村养老保险基金保值已相当困难;同时，农村的社会保障基金管理缺乏法律保障，不仅难以保证保值、增值，而且各地挤占、挪用和非法占用基金的情况时有发生。

五、部分省份农村社会养老保险制度建设总结

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农村养老保险制度研究

摘要：随着中国城镇化、工业化进程的推进，农村户籍人口的劳动力结构发生了变化，不同农民群体出现不同的养老保障需求。本文根据我国原有农村社会养老保险存在的主要问题，针对农民群体分化的特，最，分别讨论了失地农民、农民工和纯耕地农民的养老保险制度设计，力求为即将实行试点的新型农村养老保险制度设计提出一点建设性意见。

关键词：农村养老保险；失地农民；农民工；耕地农民

一、农村养老保险制度研究的重要性和紧迫性

中国是一个农村人口占大多数的国家(目前农村人口占全国总人口60％)，而且农村人口结构失衡、农村老龄化程度严重(60岁以上人口占总人口比重已超过12％，实际上由于青壮年劳动力外出打工，老龄人口比重更高)、老年抚养比增大(已达25％)。植根于落后的生产力水平下的依赖子女和土地养老的传统农村家庭养老模式，在社会变迁、经济转型，尤其是城市化的快速推进对传统农村家庭养老的功能日渐冲击的背景下，中国农民的养老，特别是富有流动性的农民工群体和正在身份嬗变的被征地农民群体的养老问题，是目前农村社会最为严峻和亟待解决的现实问题。如果解决不好，将直接影响农村城市化进程、全面建设小康社会、构建和谐社会和建设社会主义新农村等诸多目标的实现。因此，如何通过养老制度创新来解决农民的养老问题，成为继续推动城市化、工业化，有效解决“三农”问题，实现城乡社会经济统筹发展的关键。探索一种既能适应当前农村实际情况又能长久解决农村居民养老问题的养老保险制度变得十分重要。另外，现在城乡收入比已达到6:1，贫富差距还有越拉越大的趋势，政府加大对农村养老保险的财政支持力度，正是纠偏贫富差距扩大的一大契机。

二、我国农村社会养老保险存在的主要问题

覆盖面小，水平低。目前我国只有沿海发达的少数试点地区的少数农民能持续享受该制度的保障，享受养老保险的农村人口大约有6000万人。但参加养老保险的农民不到农村总人口的10％，而且是受先天的制度设计缺陷的影响，也仅是低水平的保障，有的地方一年所得的养老保险金就几十块钱，还不够买一袋米或一件衣服，如同儿戏，与城镇社会保险待遇水平相差太大，更不能与企事业单位和公务员养老待遇相比，自然农村的参保积极性十分低下，覆盖面低。