浅谈我国社会养老保险制度的政府信任危机（精选五篇）

第一篇：浅谈我国社会养老保险制度的政府信任危机

浅谈我国社会养老保险制度的政府信任危机

【摘要】政府信任是近年来国内外研究的一个热点问题。公众对政府的信任是政府治理国家的基础。由于我国人口老龄化日益逼近，社会养老保险制度作为公众与政府之间的一个契约，如果得不到公众的认可将会导致严重的政府信任危机。本文将视角定位在我国社会养老保险制度中公众与政府的信任关系上，通过社会养老保险制度的政府不信任分析，最终提出提高政府信任的建议方案。

【关键词】政府信任 社会养老保险 信任危机

Abstract： Trust in government is one of the most popular issue in the past few years.the trust of public to government is the base of government management.For the coming of The ageing of the population, if the Social endowment insurance system which is a Contract between public and government can not be recognized, serious Government crisis of trust will be caused.This paper will focus on the trust relationship between the public and the government, try to analyze the reason for the distrust from public to government, and finally put forward the Solution to enhance trust in government.Keywords: Trust in government Social endowment insurance Crisis of trust

一、理论综述及问题的提出

政府信任是这些年来国内外研究的一个热点问题。对于政府信任的含义，不同的人有不同的理解。从国外的研究看，伊斯顿（Easton）将公众对政府的支持和信任形态，区分为特定的（specific）和广泛的（diffuse，也译为“散布的”）两种①。其中，前者指公众对政府政治产品的产出和政治权威当局整体绩效的满意，因此，民众是在检核他所认知的政治产出是否能够响应其需求之后才决定是否给予政府支持；后者则指公众对政权层次（regime level）的“政治标的”和“政治符号”的态度，而不问绩效如何。Miller 和Listhoug 认为，所谓“政府信任”（trust in government），乃是公众对于政治权威当局及政治机构是否依据民众的规范性期待的一种评估②。也就是说，“政府信任”是公众对于政府如何基于公众期望而运作的基本的评价③。大部分学者对政府信任的理解包含一个共同的观点：政府信任是公众与政府之间的关系，在这一关系中包含公众和政府两大主体。“公众”这一概念特指政府工作对象之总和，即与政府相互联系、相互作用的个人、群体或组织的总和，我们统称为政府信任的主体。近些年来，政府信任问题在国内也引起了许多学者的关注。李砚中博士在参考大量的国外研究成果的基础上，进一步分析认为公众对政府的信任本质上是对政府的认知与心里预期的差距所引起的，可以用公式“政府信任度=对政府的认知/公共期望”来表示。也就是说在公众对政府的认知不变的情况下，公众对政府的心里预期越高，信任度就越低；而一旦公共期望确立后，公众对于政府整体角色与运作的认知越趋向正面，对政府的信任度越会随之提升。部分学者进一步提出公众对政府的心里期待具体包括对政府公务人员的信任、对政府机构的信任以及对政府提供的公共产品的信任等，它既是主观的又是客观的。

对于政府信任的关注主要因为许多国家包括美国、加拿大、英国、西班牙、比利时、荷兰、挪威和瑞典等大部分国家从二十世纪中期以来，政府的公信力都在逐步下降，有些国家还是长期保持低信任度的状态，如日本和意大利。民众对政府的信任度江河日下成为了国家治理的一个重大危机。是何种原因导致公众对政府的信任度下降呢？Volcker等认为，“人们对于政府的整体表现评价低落以及对于政治人物绮丽幻想的破灭，是导致公众对政府不信任的主要原因”④。Yankelovich也提出三项正当性的危机导致了公众对于政治机构的嫌恶:一是道德的正当性危机(moral legitimacy crisis)，即对政治领导者的廉洁与品德的质疑;二是意识形态的正当性危机(ideological legitimacy crisis)，即对政治系统核心价值的怀疑;三是功能正当性危机(functional legitimacy crisis)，即对政府机制效能神话的觉醒⑤。

总的来说，目前的大部分研究，都停留在公众对政府政治产品的产出和政治权威当局整体绩效的满意的宏观层面。极少部分学者对基层政府的政府信任给予特别的关注，但对于政府特定的政治产品的政府信任研究几乎是一片空白，而这个空白点包括我国社会养老保障制度中的政府信任。本文试图着眼于我国社会养老保险制度，以此来研究我国社会养老保险制度的政府信任问题。

本文中，我国社会养老保险制度的政府信任就是指：我国公众对于社会养老保险制度这政治产品的满意度。借用Miller和Listhoug的研究表述，可以定义为：政府在制定和实行我国社会养老保险制度时，是否依据民众的规范性期待的一种评估。那么，对社会养老保险制度公众的政府信任情况如何？中国青年报社会调查中心和搜狐新闻中心联合实施的一项网络调查（截至发稿时共有4736人参与）显示：35％的人相信“现在每月交养老保险，到时候肯定有保障”，更多的人则认为这事儿真是说不好。本次调查中，92.1％的受访者对自己“走不动以后”的生活感到焦虑，而37％的人认为退休后自己生活水平将“严重下降”。许多人说“宁愿每月自己在储蓄罐里放上50元，也不愿意交养老保险”⑥。天涯社区里谈到社会养老保险的帖子也很多，许多网民们都对养老保险制度存在一定程度的质疑。虽然这些数据只能代表大部分网民的意见，但是的确可以说明人们对社会养老保险制度这一社会契约存在某种担心，存在一定程度的不信任。

二、社会养老保险制度的政府不信任分析

造成公众对社会养老保险制度的政府不信任的因素很多，如:公众对政府整体不信任，从而影响了对特定政治产品的信任度；政府机构人员的道德水平问题；转轨过程中遗留的历史问题；人口老龄化步步逼近，给养老保险带来的极大冲击；当前经济形势对社保基金保值增值的考验等等。具体分析包括以下几点：

（一）社保基金大案频频发生，政府人员道德水平遭质疑

由于负责我国社会养老保险基金的政治领导的不负责任、滥用职权或贪污受贿，造成了大额社保基金陷入危机或者有去无回，让公众感觉自己的钱在他们手里岌岌可危，非常缺乏安全感。回顾一下近些年来发生的社保基金大案：浙江金华某官员挪用社保金额达数亿元；上海社保基金案中，原上海市劳动和社会保障局局长祝均一违规拆借社保基金达32亿元；山西太原社保基金挪用诈骗案，涉案金额近1.8亿元；黑龙江阿城市社保局将918万元借给企业用做流动资金；河南濮阳市劳动保障局减免企业870多万元养老保险费换取6辆轿车使用等⑦。有人甚至说，养老金已成了地方“第二财政”。这里边涉及到监管责任缺失的问题，但同时凸显了我国社保基金相关负责人的品德问题。

（二）监管失灵，导致大量社保基金非法流失，保值增值困难

按照《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》的规定，“基金结余额除预留相当于2个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业。”这种基金管理方式是从基金的安全性出发的，没有考虑到基金的保值、增值问题。然而正是在这种看似保守的基金监管策略下，却发生了社保基金屡屡遭挪用甚至诈骗的案件。统计显示:在1986 年至1997年间，由于缺乏监管，全国有上百亿元社会保险基金被违规动用。截至2003年底，全国各地共追回社保基金170多亿元，目前尚有20多亿元未能追回⑧。这些问题的发生突出反映了政府在监管责任上的不力。对于我国的社会养老保险制度，一直是我国政府在唱独角戏。社会保障部门集政策制定、保费征收、基金管理、投资运营以及争端处理等多项职能于一身，既当监管者，又充当委托人、投资人和资产管理者，角色模糊不清，政企不分，政事不分。这种政府主导的模式没有透明化的信息披露，没有市场化的监督制衡，更无受益人对于委托人的监督权和自由选择权，导致年金运营黑箱作业，效率低下，违规投资、腐败受贿也就接踵而至。长此以往，公众对社会养老保险的信任度将会不断下降，养老保险制度的推行将会遇到更大的困难。

（三）人口老龄化逼近与当前经济形势的双重挑战，供款问题令人堪忧 “截至2006年6月1日，中国六十岁及以上老年人口总数已达一亿四千六百五十七万人，其中城市老年人三千八百五十六万人，农村老年人一亿零八百零一万人。⑨”全国老龄办的预测结果表明，“中国在2005-2030这一时期平均每年增加596万老年人口，年均增长速度达到3.28％,大大超过总人口年均0．66％的增长速度。到2030年，老年人口将达到3.51亿。⑩”人口老龄化的逼近对我国社会养老保障提出了很大的挑战，特别是养老保险制度。养老保险从现收现付向统账结合转轨，是客观情况的要求。但转轨过程中留下的历史问题，给养老保险的供款机制带来了很大的影响。社会统筹部分严重入不敷出，个人帐户被用来暗补而导致严重缺口。个人帐户无法做实，老龄化程度的进一步加深，我国社会养老保险制度步履维艰，公众难以无动于衷。

另一方面，目前我国面临比较严重的通货膨胀，养老保险基金遭遇贬值。我国对社会养老保险金的监管是相对保守的，这符合社会养老保险性质的要求，但养老保险金的增值保值的渠道太过于狭窄，这也给养老保险金的增值保值带来了挑战，同时使养老保险金抵制通货膨胀的能力大大下降。在面临较严重的通货膨胀的经济情况下，养老保险金的供款会面临很大的困难。而且目前我国养老保险资金分散，也降低了养老保险金的规模效应，降低了抵抗风险的能力。可以说监管机制的失灵同时一定程度上导致了供款机制的失灵，而通货膨胀又加大了社会养老保险制度实行的困难。

我国政府在面临历史问题与当下经济形势形成的双重挑战下，能否担当重任，确保公众上缴的社会养老保险基金安全，实现对公众的保障承诺。这让许多人都有所顾虑。

（四）地方统筹，社保关系转移过程有失公平

目前，我国农民工群体流动率特别高，整体的劳动人口流动率也不断加大。许多人都在各大城市不断地转移，社会竞争的激烈和各大地区吸纳人才的竞争，改变了传统大部分劳动者稳定的工作状态，除了政府部门、事业单位和大型国企外，许多劳动者特别是未婚的劳动者都在不同的企业、不同的地区不断地转移。而我国的社会养老保险制度现在大部分采取的是地方统筹，最高也只是省级统筹。劳动者在转移社保关系时，只可以转移个人帐户部分，社会统筹部分等于是留给了国家。社会统筹部分的养老保险费是虽然不是劳动者直接缴纳的，但是企业在给予劳动者报酬时会自动扣除社会养老保险缴纳的那一部分，而不是像有些人以为的：“社会统筹部分是在国家强制下，企业才上缴的，本身不归于劳动者所有，所以劳动者转移社保关系时只转移个人帐户并没有损失。”所以如果在转移社保关系时，无法转移社会统筹部分，这对劳动者来说是不公平的。这种不公平感会使劳动者对社会养老保险制度产生抵触的情感和行为，同时客观上也不利于促进人才市场的流动，难以使人力资源在全国范围内得到更加合理的配置。改革社会养老保险关系，建立跨地区的可转移接续的社会养老保险关系成为养老保险实践最迫切的一项任务。当然，对于农民工在城乡之间的社会养老保险关系的转移也是一个重要问题，但本文不在此方面作相关研究。

总的来说，降低我国公众对社会养老保险制度的满意度的因素有两大方面，这些因素可以借用Yankelovich提出的道德的正当性危机(moral legitimacy crisis)和功能正当性危机(functional legitimacy crisis)来概括。上面第一点反应的是道德的正当性危机，即公众对政治领导者的廉洁与品德的质疑，后面几点反应的是政府机构功能的正当性危机，即公众对政府机制效能神话的觉醒。

三、提高我国社会养老保险制度的政府信任程度的几点建议

社会养老保险制度是一把双刃剑，它既可以赢得公众对政府的支持，也能够使人民对政府丧失信心。公民对养老保险制度的不信任，可能导致公民对养老保险失去信心，从而影响到公众对缴纳养老金积极性，甚至产生拒缴危机。如何让养老保险取信于民，真正发挥社会保障的作用，可说是对政府以人为本、执政为民的诚意的最大考验。针对第二部分分析的结果，笔者尝试提出以下几点解决问题的措施，以防止不信任程度的不断加深，提高公众对政府的信任度。

（一）提高政府官员的道德水平，加强法制监督

养老保险基金是一个很庞大的资金库，它们掌握在个别机构和个别管理人员手中，管理人员的道德水平高低直接关系到资金的安全问题。对社会养老保险基金的管理人员要实行严格筛选，定期的给予职业道德方面的培训与考察；同时，应该尽快出台相关法律法规，以刚性的法律保证养老保险基金的“安全”。比如《美国联邦刑法典》中规定了“侵占养老金与福利基金罪”，新加坡在《中央公积金法》中更是设专章规定了针对养老保险各类犯罪行为。这些做法都值得我们借鉴。

（二）完善监管机制，防止基金非法受损，有效实现基金保值增值 完善监管机制，防止基金非法受损，有效实现基金保值增值，是我国政府取得公众对养老保险制度的信任的一项重要任务。笔者提出以下几点具体措施：

1、尽快出台一部规范全社会保障工作的基本法律——《社会保障法》，以此规范全社会社会保障的运行秩序。在此基础上制定社会保险基金管理、收支与运营的具体规章，指导社会保险工作。

2、完善社保基金监管的信息披露制度。政府向公众交代和负责，让公众来监督社会养老保险金的管理状况，赋予社保基金所有人知情权与监督权。

3、加强对养老保险基金的审计监督。要对社会养老保险资金的征收、管理、使用全过程进行审计监督。审计的重点是：在筹集上，是否按规定筹集社会养老保险基金，有无应征未征，随意减免的问题；在管理上，是否将基金及时纳入财政专户管理，结余资金是否安全存放，做到保值增值，有无挤占挪用，造成损失浪费的问题；在使用上，是否按规定标准给享受保险的职工及时发放，有无超过或降低标准发放或延迟发放的问题，通过审计确保社会保险资金的安全和有效。

4、借鉴外国经验，推进社保基金从严格限量监管转向审慎性监管，在保障基金安全的同时实现保值增值。在严格限量监管下，政府对社保基金投资具有明确的限制性规定，体现出强烈的政府管制色彩。而在审慎性监管模式下，政府较少干预社保基金的日常管理，主要是依靠社会中介组织来监督基金运营。这种监管模式的转变，将有利于增强我国社会养老保险基金抵制通货膨胀的能力。当然，要降低通货膨胀的经济形势对养老基金的威胁，在改善监管机制的同时，还要政府加强对经济的宏观调控功能，有效地防止货币贬值，保持经济稳定发展。

（三）由暗补转为明填，在人口老龄化最严峻时刻到来前做实个人账户 《中国老龄事业发展十一五规划》中提到，从2005年开始到2030年的25年,是我国应对人口老龄化的战略准备期，非常关键。首先，这一时期是我国人口快速老龄化阶段。全国老龄办的预测结果表明，中国在这一时期平均每年增加596万老年人口，年均增长速度达到3.28％，大大超过总人口年均0.66％的增长速度。到2030年，老年人口将达到3.51亿。其次，这一时期是我国人口红利期。所谓“人口红利”指的是这一时期内生育率迅速下降，少儿与老年抚养负担均相对较轻，总人口中劳动适龄人口比重的上升，在老年人口比例达到较高水平之前，形成一个劳动力资源相对比较丰富，对经济发展十分有利的黄金时期。世界银行有一个测算，中国养老金体系在未来几十年中除了短暂的“人口红利期”略有盈余外，将长期处于赤字状态。中国只有在此时期内对养老保险体制进行及时改革并积累足够的资本，方能应对随之而来的抚养比例上升带来的压力，否则防范与化解养老金危机的机会将转瞬即逝。基于以上的原因，本人觉得我们应该抓住机遇，在2030年到来之前填补历史空缺，做实个人帐户，应对更严峻的挑战。

在此之前，为了支付当下的养老金，相关部门暗中将个人帐户的钱来进行填补，造成个人帐户名存实空，这让公众对此产生了很大的质疑和担忧。而不断地填补，也造成了个人帐户的缺口越来越大，这样下去，我国的社会养老保险制度的转轨会走向失败，面对越来越凸现的人口老龄化问题，我国社会养老保险制度也将越来越被动。历史的隐性债务责任在谁？旧养老保险制度是建立在国家具有充分理性和完全信息、个人是非理性和短视的这一假设前提之上的，因此在理论和机制的构建上，排斥个人承担风险，将风险全部转移给国家，形成国有制下的就业——福利——保障三位一体的制度格局，从而产生了计划经济体制下的隐性契约：职工承诺把必要劳动费用的一部分出让给国家，由国家集中使用和管理这笔风险资金(包括职工的养老保险金)；国家承诺向职工提供就业——福利——保障三位一体的服务。在这一隐性契约的安排中，职工养老金外部化为国家所有和占有，风险也外部化为国家承担。所以隐性债务应由国家来承担责任。国家应该逐步停止以个人帐户来支付当下的养老金，并逐步做实个人账户。

（四）升级统筹级别，加强区域合作，逐步建立可转移接续的社会养老保险关系

建立可转移接续的社保关系是必要的，这已经成为广大公众和政府部门统一认可的意见。各地区现在都在积极探索具体的措施。劳动和社会保障部部长田成平在第十一届全国人大一次会议举行的记者招待会上也提到，要在实现社会保险省级统筹基础上，调研出台社保关系转移接续办法。加上进一步加强全国社会保险信息网建设，就有条件在全国逐步实行社会保险卡“一卡通”。总之，笔者认为建立这样一种机制是一个逐步实现的过程，它需要多方的共同努力和促成，同时也需要有长远的发展的目光。

1、逐步升级社会统筹的级别是必然的趋势。管理层级太多，社会养老保险资金无法发挥规模效应；如果只由地区统筹，社保将难以转移。

2、建立可转移的社会养老保险关系，协调地方利益是根本。社会养老保险关系转移最大的障碍本质上就是地方利益的冲突。国家有关部门应强化基本养老保险基金的调剂制度，通过养老保险调剂金，解决各地社保关系转移产生的资金不平衡，为社保关系跨省转移扫清障碍。

3、可考虑首先建立经济水平相近的区域之间的转移机制，然后逐步向全国范围扩大，最终实现全国转移。2007年6月9日在长沙举办的第四届泛珠三角区域劳务合作联席会议上，泛珠九省区劳动行政首长围绕“劳务合作”议题展开讨论，签署了《泛珠三角区域九省区劳动力市场信息网络平台建设建议书》，探索建立合作区域内跨省务工人员参加基本养老保险关系转移接续新机制。这是一个很好的开头，也让公众知道了政府在想公众所想，满足公众所需，增加了公众在社会养老保险实践中对对政府的信任。

4、建议政府部门简化相关转移接续流程，利用网络，发展电子政务，让转移在网络上进行，降低转移的时间成本，这将让政府很大程度地获得公众的认同。

四、结语

社会养老保险制度作为政府机构一种政治产品，它的产出能否让人满意，政府机构在制定和实行该制度时能否充分获得公众的信任，直接影响到制度的效果。要取得公众对政府的信任，就要求政府机构本着对公众负责的态度，在提高机构人员道德水平的同时，提高自己的管理水平，完善各项机制。我国人口老龄化的程度越来越严重，政府部门应抓住机遇，在人口老龄化高峰到来前做实个人账户，以应对日后沉重的负担。当前经济形势较严峻，政府机构要改革监管机制，在保障基金安全的基础上，提高养老保险资金的投资收益，促进基金增值保值。最后，可转移接续的社会养老保险关系的建立势在必行，以此来促进人口的合理配置，创建社会和谐。

注释：

①② [ 美] 戴维·伊斯顿.王浦劬, 等译.政治生活的系统分析[M].北京:华夏出版社, 1989:377.Miller, A.H.and List houg, O.Political Parties and Confidence in Government: A Comparison of Norway, Sweden, and the United States [J].British Journal of Political Science, 1 990(Vol.20)：358.③ Miller, H.Political Issues and Trust in Government: 1 964-1 970 [J].American Political Science Review, 1 974(Vol.68, No.3):951-972.④ Volcker , Paul A.Et al.A Government to Trust and Respect: Rebuilding Citizen – Government Relations for the 21st Century [J].Washington, DC: The National Academy of Public Administration, 1999:201.⑤ Yankelovich , D.Coming to Public Judgment: Making a Democracy Work in a Complex World [M].Syracuse, N Y: Syracuse University Press.1991:159.⑥ 董伟.民调显示公众普遍对靠养老金生活缺乏信心.参见http://zqb.cyol.com/content/2005-12/05/content_1212919.htm，2008年5月5日.⑦ 郭永刚.71.6％的公众感觉退休后只能依靠养老金.参见http://zqb.cyol.com/content/2006-12/04/content_1596221.htm，2008年5月5日.⑧ 夏涛.政府在社会养老保险机制中的责任缺失分析[J].重庆工商大学学报，2007(1).⑨ 中国60岁以上老年人口已达14657万多人.参见http://news.cyol.com/content/2007-12/18/content_1999137.htm，2008年5月5日.⑩ 李松涛.应对人口老龄化，未来25年是关键——访全国老龄办常务副主任李本公.参见http://zqb.cyol.com/content/2006-09/29/content_1527251.htm，2008年5月5日.参考文献：

【1】Volcker , Paul A.et al.A Government to Trust and Respect: Rebuilding Citizen – Government Relations for the 21st Century [J].Washington, DC: The National Academy of Public Administration, 1999:201.【2】Yankelovich , D.Coming to Public Judgment: Making a Democracy Work in a Complex World [M].Syracuse, N Y: Syracuse University Press.1991.【3】Miller, A.H.and List houg, O.Political Parties and Confidence in Government: A Comparison of Norway, Sweden, and the United States [J].British Journal of Political Science, 1990(Vol.20).【4】Miller, H.Political Issues and Trust in Government: 1 964-1 970 [J].American Political Science Review, 1974(Vol.68, No.3).【5】李砚忠.政府信任:一个值得关注的政治学问题[ J ].中国党政干部论坛, 2007(4).【6】李砚忠.论政府信任的概念内涵、形成因素与政治功能 [ J ].晋阳学刊, 2007(3).【7】孙光德，董克用.社会保障概论[ M ].中国人民大学出版社, 2000.【8】傅企平.关于妥善解决农民工养老金转移难问题的建议.第十一届全国人民代表大会提案.2008 【9】夏涛.政府在社会养老保险机制中的责任缺失分析[J].重庆工商大学学报，2007(1).【10】马翠珍，刘晔.当前社会保险运行中的问题及对策[J].财金贸易,2000(12).【11】冯果，李安安.滥用与规制：我国社保基金的监管缺失及其补救[J].当代法学，2007(4）.【12】李砚中.论政府信任的产生与效果极其模型构建[J].学术探索,2007(1).

第二篇：整合我国社会养老保险制度

整合我国社会养老保险制度

2014-05-09 13:24 来源：《中国社会科学报》

作者：华侨大学公共管理学院 汤兆云

近年来，我国城乡社会养老保险制度建设成绩显著。目前，包括城镇企业职工、有固定工作的农民工、城乡居民在内的城乡社会养老保险制度基本建立，并初步形成了适应社会主义市场经济体制要求的社会养老保险基本制度和政策体系框架。

养老金“双轨制”加大社保差距

产生于不同历史条件下的各类社会养老保险制度，在模式变迁、管理体制、资金筹措、保障水平以及养老金待遇给付等方面差别较大，呈现出明显的城乡二元“双轨制”和“碎片化试点”等特征，即：国家政府机关、事业单位退休人员实行由国家财政统一支付的退休养老金制度；而城镇企业职工、农民工群体、城镇居民、农村居民则实行由“个人缴费、政府补贴”的“社会统筹+个人账户”的社会养老保险制度。具体表现为：（1）统筹方式不同，前者由财政统一拨款，后者由单位和职工本人按一定标准缴纳；（2）支付渠道不同，前者由财政统一支付，后者由自筹账户支付；（3）计算方式不同，前者以退休时的最高工资为基数，而后者则以职业生涯中平均工资水平为基数；（4）支付标准不同，前者退休所得的替代率可达到90%以上，而后者只有40%甚至更低。因此，养老金“双轨制”使得我国两类社会保险收入的差距越来越大。比如城市职工养老保险，个人需要交纳职工月均工资的8%（企业缴纳20%），累计缴纳15年才可以领取基本养老金。政府机关和事业

单位人员，在职时个人不缴纳养老保险费，退休后直接领取退休金。这制约着我国城乡社会保障的一体化建设，也成为我国统筹城乡发展的重要阻碍。

政府机关、事业单位人员养老保险应实行“社会统筹+个人账户”模式

实践证明，我国城镇企业职工实行的“社会统筹+个人缴费”模式的社会养老保险制度比较符合国情。因此，将目前政府机关、事业单位人员实行的现收现付、确定给付制的养老金制度，改革为部分积累、确定提拨制的“社会统筹+个人账户”式的社会养老保险制度。其实现步骤为：（1）将政府机关、事业单位人员退休金的承诺方式从确定给付制改为确定提拨制。个人在职期间按照工资收入的一定比例交纳退休金，建立与政府补贴共同组成的“社会统筹+个人账户”的社会养老保险模式。（2）建立包括基本养老保险金、职业年金和个人储蓄相结合的多层次养老保险体系。（3）逐步降低退休所得的替代率（目前政府机关、事业单位人员养老保险金替代率太高），以体现养老退休金的“养老”作用。（4）实行“老人老办法，新人新办法，中间人逐渐过渡”的原则，用15—20年时间逐渐完成政府机关、事业单位人员养老保险金的改革。（5）养老保险金待遇要考虑与退休人员的职务、职称、职位以及地区等因素挂勾，并实行随经济发展和物价变动等情况的正常调整机制。

将有固定工作农民工的社会养老保险整合进城乡职工社会养老保险制度

基于城镇企业职工社会养老保险制度已实施多年，比较成熟，在完善有固定劳动关系农民工的社会养老保险制度的过程中，可以参照城镇企业职工的社会养老保险制度。但也要考虑到农民工工资收入较低、工作地点转移频繁等特点，在整合过程中，注意以下几个问题：（1）缴费比例问题。可以适当降低用人单位和农民工的缴费比例，其差额部分由国家财政参照对新农保基础养老金的补助标准进行补助（主要考虑到农民工的农民身份性质）。（2）统筹层次与转移接续问题。由于农民工工作地点转移比较频繁，因此，农民工社会养老保险的统筹层次要高，以便能够在各省市区自由转移接续。（3）待遇计发问题。目前城镇企业职工个人养老保险缴费年限以15年为期，针对农民工的特殊情况，可以稍作变通，即：按其实际缴费年限与15年的缴费年限的比例享受社会统筹部分。（4）考虑到农民工职位、职称以及受教育程度都比较低，其养老保险金替代率可以（相对于城镇职工）适当降低。加大新农保、城居保制度的整合力度

按照2014年2月国务院《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》的要求，各省市区应尽快制定相关规章制度，保证新农保、城居保制度的合并实施。针对新农保、城居保制度目前存在的问题，在以下几个方面进一步强化：切实保证养老金待遇给付标准的正常调整机制，提高基础养老金标准；综合考虑农民居民和城镇居民的年龄、地域以及身体状况等实际情况，其待遇计发年限灵活处理。城乡居民社会养老保险制度在实施过程中，要充分考虑与计划生育奖励扶助制度和其他惠民政策（如土地补偿政策、拆迁补偿政策、国家义务教育“两免一补”政策、新农合等）的良好统筹与衔接。

建立多层次的社会养老保险制度

借鉴世界银行“三支柱”、“五支柱”养老保险理论以及发达国家的成功经验，建立符合中国国情、具有中国特色的“多层次”的社会养老保险模式。具体

为：第一层，建立由国家财政作为保障的、旨在保障所有国民最基本生活的基本养老保险制度；第二层，建立由供职单位提供资金作为保障的职业年金和企业年金制度；第三层，建立非强制性的商业养老保险制度；第四层，建立家庭成员间互济以及个人储蓄的补充性养老保险制度。

第三篇：试论我国新型农村社会养老保险制度

试论我国新型农村社会养老保险制度

来源：中国论文下载中心 [ 11-06-17 16:39:00 ] 作者：李明 李丞北 编辑：studa090420

论文摘要：随着中国经济的发展和人口结构、家庭结构的改变，农村老龄人口的养老问题成为了国家关注的重点，党的十七届三中全会指出，农村养老保障问题，对经济、社会、政治发展乃至实现全面小康社会目标，构建和谐社会具有重大的现实意义。本文从我国实行的新型农村社会养老保险制度出发，通过对这一政策的分析，提出对我国农村养老保障的几患建议。

论文关键词：新型农村养老保险；农村养老保险；问题；建议

据2008年人口变动抽样调查结果推算，2008年我国65岁及以上人口已占总人口的8．3％，与2000年第五次人口普查相比，又上升了1．3个百分点，表明我国的人口老龄化仍在进一步发展，并有加速趋势，而其中农村老龄人口占75％左右。这就意味着解决了农村养老问题，就等于解决了中国大部分老年人的基本生活问题。养老保险制度是化解老年经济生活风险的重要管理方法，是保障老年经济生活安全的有效约束机制，也是社会经济保障制度的重要组成部分。

一、我国现行农村养老现状分析

我国农村居民长期以来实行的是以“家庭+土地”为主的养老保障模式，农村老人的养老生活方式主要有多代同堂型、分居赡养型和独立生活型三种。但是，自上世纪80年代中期城市经济体制改革以来，城市化和工业化进程加快，大批农村剩余劳动力向城市工业部门转移，这在很大程度上使农村人口加速老龄化；大量农用土地被国家和集体强制征收用于城镇建设，耕地减少，农民难以增收，土地养老模式被打破，失地农民亟待养老保障；加之计划生育政策的实施使农村家庭规模加速小型化，农村家庭人口已经实现了由多子女家庭结构向“421”家庭结构的转变，目前逐渐出现“621”乃至“821”家庭结构，这种家庭结构的变化客观上使得子女养老的比例在下降，传统的养老观念受到冲击。这些给农村传统养老保障模式带来巨大的冲击。

我国原有的农村社会养老保险是在上世纪80年代末90年代初开始进行试点的，主要依据民政部下发的《县级农村社会养老保险基本方案》以及各级主管部门下发的业务指导性文件，基本运作方式是：建立农村社会养老保险事业管理机构，为农民设立个人养老保险账户；保险费以个人交纳为主，集体给予适当的补贴，个人缴费和集体补贴全部记在个人名下；以县级为基本核算单位，逐步分级负责保险基金的运营和保值增值；参加保险者达到规定的领取年龄时，根据其个人账户基金的积累总数确定领取标准。由社会保险机构定期计发养老金。但是，“老农保”在执行过程中存在着很多问题，由于大部分地区的集体经济处于非常薄弱状态，各地集体补助标准千差万别，甚至很多地方根本得不到落实，没有体现出社会养老保险的社会性、互助性以及公平性原则；税务系统并没有相关的税收减免政策规定可以执行；国家财政、地方政府均没有给予应有的财政支持和政策支持；投保金额基本上都集中在低档次的投保水平上，所以保障基本生活的原则很难实现；缺乏有效的基金监督机制，以致造成过多的行政干预和违反政策，强行拆借、挪用农村社会养老保

险基金的现象比较普遍，有些基金已被挪用多年，至今难以收回。这样，参保农民的养老问题并没有得到彻底解决。

二、新型农村社会养老保险制度

深入贯彻落实科学发展观、构建和谐社会、推进社会主义新农村建设，是“十七大”报告提出的重要任务。我国是人口大国，并且80％人口在农村，因此，农民问题的解决便成了完成这一任务的关键，而农民问题中养老保险又是重中之重。鉴于旧农保制度由于种种原因出现停滞和落后，所以亟需探索建立新型农村养老保险制度。

2009年9月1日国务院颁布的国发(2009)32号文件《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中指出，从2009年起开展新型农村社会养老保险试点，逐步解决农村居民老有所养问题。这一政策的出台和试点实施，意味着中国农民自古以来依赖土地和家庭养老的模式即将发生改变，对于农村居民而言可谓是一件大事。

新农保试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应；个人(家庭)、集体、政府合理分担责任，权利与义务相对应；政府主导和农民自愿相结合，引导农村居民

普遍参保；中央确定基本原则和主要政策，地方制订具体办法，对参保居民实行属地管理。探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。2009年试点覆盖面为全国10％的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。但是，中国农村养老问题是否能就此解决，新型农村养老保险制度具有怎样的生命力，有待探索。

三、“新农保”在执行过程中存在的问题

(一)宣传不到位。对于“新农保”的宣传与推广，采用的宣传手段较为单一，主要是以本地政府宣传部门为主，并没有过多的借助其他媒体手段。而农村人口，尤其是青年劳动力流动频繁，且有部分是常年不在家，家中多为留守老人和留守儿童，对于政策的理解并不到位。

(二)缺乏指导各地新型农村养老保险的具体政策。由于各部门认识不一致，具体规范新型农保制度的制度模式、筹资方式、政府补贴、待遇调整、工作机制等重要内容的具体指导意见一直没有出台，再加上乡镇缺乏专职、专业保障人员，且缺乏专业知识，对于新事物适应能力缺乏经验，群众有疑惑得不到及时答复和解决，影响到了政策的推行。

(三)部分地区融资压力较大。虽然“新农保”政策缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。但是，在一些西部财政情况不太好的地区和贫困地区，个人缴费这块恐怕对一些家境不好的农民也会形成一定的压力。

(四)制度衔接问题。一方面已参加“老农保”、未满60周岁且没有领取养老金的参保人，应将老农保个人账户资金并人新农保个人账户，按新农保的缴费标准继续缴费，待符合规定条件时享受相应待遇，但是，有一些。„老农保”参保人以前缴纳的保险金以何种方式并

人，资金以前运用产生的收益如何计算。另一方面，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，这意味着这一部分人的基础养老金将形成“国家债务”、“转制成本”，长期看对中央财政、地方财政会形成多大的需求和财务压力。此外，不少地区还探索出农村独女户、双女户等特殊的养老保险制度，参加“新农保”后，这些制度怎样处理。

(五)资金运作与监管问题。由于新农保的建立符合中国农村养老需求，当期马上就会有相当一部分农民加入进来，这样也会形成相当大的缴费收入，对于新农保的农村养老基金的管理、增值保值带来新的挑战和问题，要有什么样的投资策略，如何增值保值，资金的安全性有谁来保证，由谁来监管，这也需要在管理方面马上出台相应的新政策。

四、对策与建议

(一)采取积极全面的宣传政策。针对目前农村人口流动频繁，群体意识不强的现状，循序渐进，相关部门充分利用各种媒体、采取形式多样的方式，在全国各地采取办电视专题讲座、印发宣传手册、制作宣传牌、彩装宣传车等形式，合理有效地宣传农村社保的政策，提高农民的养老保险意识，教育群众树立防老、养老、敬老意识，使农民真正意识到社会保险是养老的可靠保障，自觉、积极参保，使保险进入农民的思想里，成为生活的部分。同时也要将政策宣传到位，不能急于求成，建立农村社会养老保险制度是项工程非常浩大的工作。

(二)出台具体的指导措施。针对不同地区的不同经济情况和人口结构，在全国性政策的指导下，具体问题具体分析，尽快制定出台具体的指导意见，对于新型农保制度的制度模式、筹资方式、政府补贴、待遇调整、工作机制等规范到位。同时抓紧建立专业的基层社保单位，确保政策的顺利实施。

(三)建立多渠道的资金来源。社会养老保险制度作为一种保障老年居民享受社会养老待遇的保险制度，离不开资金的支撑。为确保新型农村社会养老保险制度能够有效运作和可持续发展，参加新型农村社会养老保险的农村居民应当在自愿的基础上缴纳一定的保费，缴纳保费的多少应取决于当地的经济情况，设置多个缴费档次，鼓励当地有条件的农村集体经济组织应当根据自身的经济实力，为参保农民缴纳一定比例的保费补助，对于特殊地区，国家加大财政补助力度，变全年一次趸缴为分期收缴，以缓解群众和地方政府的经济压力。

(四)做好新旧制度的衔接。新老制度的衔接是“新农保”政策开展的一个关键点，其制定和实施得难度比较大，需要进一步研究制度衔接的办法，兼顾公平与效率。新农保制度与其他社保政策之间应可以相互转换、衔接。“新农保”在制度制定时需留有接口，以便将来与其他养老保障制度衔接。一是制定与其他社保政策的详细转换办法在统筹区域范围内制定统一、规范和切实可行的操作流程，规范转换、衔接的操作办法，解决不同社保政策间、不同地区间的基金结算问题；二是完善养老保险金的计发办法，把农村居民在各个不同时期形成的养老保障权益都予以体现。

(五)保证资金运作的安全性。新农保实行基础养老金与个人账户养老金相结合的制度。其中个人账户将会积累起大量的养老保险基金，保值增值将成为各级政府部门的重大挑战。为了更有效率地运用农保基金，保证其安全性，必须提高新农保基金的统筹层次。要加强

立法，为农保资金的运营和投资营造良好的环境。要加强监管，防治农保基金的挪用、挤占、挥霍与浪费。要加强对我国金融市场的培育，为农保资金的投资创造宽松的外部环境。

第四篇：浅析我国农村社会养老保险制度

浅析我国农村社会养老保险制度

一、农村社会养老保险制度发展困境的分析

1991年6月，民政部在山东省组织了较大规模的农村社会养老保险的试点工作，并于1992年制定颁发了《县级农村社会养老保险基本方案》，该方案在全国有条件的地区逐步推广。到2000年末，我国约有6172万人参加了社会保险，占整个农村从业人员的11％，养老基金结余仅195．5亿元，参加者人均不足320元，也仅有几十万人享受了社会养老，所占比率很低。2001年随着社会养老保险由民政部主管划归劳动保障部主管，农村社会养老保险被“清理、整顿”，陷入停顿不前的困境，成为全面建设小康社会中的一个重要问题。

农村社会养老保险制度的创新意义不言而喻，它是中国历史上第一次为农民建立的社会保险制度。然而现如今却产生了“政策微效”的现象，即政策结果距离政策预期有很大的差距。是什么原因导致了“政策微效”的结果呢？许多研究者大多从经济学的角度或是具体操作层面来寻求制度萎缩的原因，例如：该制度以农民个人交费为主，缺乏互济性；养老保障基金投资渠道单

一、运营层次低、银行利率下调等导致基金保值增值困难；缴费水平偏低，大多数农民选择2-4元／月的投保标准，难以满足农民年老时的基本生活需求；领取保险金的年龄缺乏灵活性；该制度保富不保穷，保少不保老；农村社会养老保险管理混乱，出现了民政部门或政府挤占、挪用甚至贪污、挥霍保险基金的情况等等。笔者试图从社会学角度对此进行分析，试图探求该项制度停滞不前的深层原因。

（一）我国农村社会养老保险制度的价值理念发生偏移。社会学研究探讨的问题很多，但社会公平一直是核心问题。因此在社会学视野中，社会保障制度作为一项社会政策，应该是以追求社会公平为价值目标，旨在保障公民个人及家庭的基本生活需求和生活水平的提高。而目前我国的社会保障制度的改革与建设是以“效率优先，兼顾公平”为指导。一切社会政策都是为经济政策服务，社会保障制度是为了配套我国国有企业改革和市场经济体制改革，在此背景下社会公平的基本价值理念只能让位于或偏移于效率优先的理念。因此，面对我国城乡收入的逐渐扩大和当前我国最大的弱势群体--农民的边缘化和弱势化的进一步加深，我国政府将更多的社会保障资源投向了城镇居民。在这种价值理念支配下农村社会养老保险制度的设计出现了偏差。例如，该制度“坚持以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家仅予以政策扶持”的原则。国家的政策扶持是“对乡镇企业支付的养老保险资金予以税前列支”，集体补助也主要是来自于乡镇企业的资金。中国目前的实际情况是拥有较多乡镇企业的地区的农民比只有很少甚至没有乡镇企业的地区的农民要富裕。在这种情况下，欠发达地区的农民无力缴纳保险费的同时也只能得到很少甚至得不到集体补助和国家财政支持，而富裕地区的农民自身有能力缴纳保费的同时又能得到集体补助和国家财政支持。显然，这条原则与中国农村的实际情况和农民的养老需求

形成悖论，未来养老面临困难的欠发达地区和没有能力投保的贫困农民有着较强的养老需求却不能享受到这项利国利民的好政策，造成了“保富不保贫”的不公平现象。

（二）农村社会养老保险制度不能很好地适应我国社会变迁。目前我国正处于社会快速变迁过程中：工业化、城市化进程不断加快；家庭规模和结构发生变化；农村人口出现分化等。这一系列变迁引发了诸多社会问题，农民养老问题就是其中之一。鉴于此，我国政府积极探索为农民养老建立正式制度安排。可以说，农村社会养老保险制度是对我国社会变迁的积极回应，但却又未能很好地适应并促进这一变迁过程。例如，该制度“坚持农村务农、务工、经商等各类人员一体化原则”与社会变迁事实不相符。现在，农民务工、经商不再仅仅局限在乡镇企业和小城镇，一部分农民已经进入大城市务工、经商并且站稳了脚跟，成为“准城市人”，他们不可能回到其户口所在地办理养老保险。而该养老保险却要求农村各类人员实行一体化原则，势必阻碍我国城市化进程和农村土地规模化经营，也阻碍了、抑制了部分务工、经商农民的参保积极性。

另外，著名的功能主义者帕森斯在其关于社会变迁的理论中强调，文化(一个社会的共同信仰、规范和价值观)是维持社会紧密结合的“胶水”，因为它特别不易发生变化，与社会结构变迁相适应。我国农民应具备“享有社会保障是自己应有的权利”的公民权利意识。然而，“孝文化”和“养儿防老”的观念已经深深植根于我国农民心中，他们的社会福利价值观迄今为止仍停留在前工业化阶段。在他们看来，国家给予公民的社会保障是政府的仁慈之举而不是自己应享有的公民权利，“养儿防老”才是最为可靠的选择。因此，从“养儿防老”到“公民权利”的转变仍需要一定的过程。而且我们必须注意到在农民这个亚文化圈内，存在着对国家政策不信任的现象，这就使得农民对于农村社会养老保险的接受缺乏主动性。再加上基层工作人员对该制度认识不足以及工作方法不得当，在某些地方甚至出现了抵制现象，有的农民有经济能力却拒不参加，有的即便参加了绝大多数农民也只投了最低档次的保费，不能满足其养老需求，从而使一项很好的满足农民养老需求的制度在基层得不到很好的实行。

从以上社会学角度的分析不难看出，农村社会养老保险制度价值理念的偏移和制度未能很好地适应和促进中国社会的变迁，这就造成了制度设计自身的缺陷和农民对其接受缺乏主动性，从而导致农村社会养老保险制度的发展陷入困境。

二、建立农村社会养老保障制度的对策建议

传统家庭养老功能的弱化和现行农村社会养老保险制度所面临的困境，使得我们不得不重新考虑以往曾经反复讨论过的 问题：中国农村现阶段到底要不要搞社会养老保险？如果要搞是继续现行的制度还是寻求其它的办法？对于第一个问题的回答是肯定的，从社会道义和社会现状出发都必须实行社会养老保险。对于第二个问题，我认为从农村社会养老保险刚刚起步到建立起完善的制度之间，还有很大的空间发挥，关键就在于农村社会养老保险制度要符合农民的实际情况。因此，为农民建立社会养老保障要分类实施，针对不同的人群建立不同类型的保障。对于这一点，不会有不同的看法。关键是如何分类实施，笔者认为，根据当前农村人口的分化情况，可以把农村人口分为纯农业人口和进城务工的农民工两类人群。

(一)分类实施的对策建议

1、为纯农业人口（以经营土地为生的农民)建立农村养老保障。在已经推行的农村养老保险的基础上进行适当的调整与改革。最重要的是改变“个人缴纳为主、集体缴纳为辅、国家给与政策扶持”的原则，国家应该给与农村社会养老保险一定的财政投入，由国家和个人共同负担。实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险，国家投入一部分纳入到社会统筹基金，农民个人缴费和部分国家投入全部划入个人账户，国家投入要偏重于经济欠发达地区。同时鼓励建立由集体补助的补充养老保险和个人储蓄式的商业养老保险。

2、为农民工建立社会养老保障。农民工是一个流动不定、庞大而且复杂的群体。有的农民工已在城市生活了较长时间并且有了稳定的工作和住所；而有的农民工则是初到城市或在不同的城市间流动。可见，为农民工建立社会保障制度是有一定的困难的，但鉴于农民工中的绝大多数客观上已经走上了非农化、城镇化的不归之路，并必然会因各种生活风险的客观存在和平等意识的觉醒而提出相应的社会保障诉求，应该从现在起开始启动建立这项制度，并根据进城务工农民的不同情况纳入有差别的社会养老保险制度。

为农民工建立社会养老保险制度要协调好就业与社会保障的关系。对于已经在城市生活较长时间(5年及5年以上)、就业稳定的农民工建立类似于城镇养老保险制度，即实行社会统筹和个人账户相结合，农民工个人缴费和企业部分缴费划入个人账户。考虑到企业为农民工缴纳社会统筹养老保险金对企业吸纳农民工积极性的影响，在实行此项养老保险时，应该允许企业根据农民工的工作年限进行缴费。工作年限短、缴纳费用低，工作年限长、缴纳费用高，但企业缴费费率(含划入个人账户部分)最高不得高于20％，个人缴费不得超过8％。对于在城市从事个体工商的自雇性农民工，可以参照城镇个体工商户的养老保障，实行自愿原则。

对于刚刚进入城市的务工农民工，鉴于他们的就业、收入不稳定的状况，最初仍把它们纳入到农村养老保险制度。当他们在城市工作超过一定年限，他们就可转入到为农民工建立的社会养老保险制度。针对农民工流动性较强这一特点，应该使农民工的养老保险个人账户随工作城市的转变而转移。为了做好这方面的工作，全国的社会养老保险网络信息系统应按照统一标准进行建设，使农民工在进入到新的工作地仍能连续缴费，保障其能够在交费达到一定年限后获得养老保险金。

(二)建立农村社会养老保障的资金来源

除了学者和专家提出的通过发行国债的部分收益和部分国有资产的部分收益进行融资外，我们还要注意到另外一条新的融资渠道，就是把在城市化进程中的征地补偿转化为社会养老保障资金。但是，农民的土地被征用之后，只能得到政府和用地单位支付的数额不多的土地补偿费和安置费。据有关资料，目前在城市建设征用农用地的过程中，征地收入的分配比例大致是：农民得5-10％，集体得25-30％，政府及其机构得60-70％。《人民日报》披露，一些西部地区的土地补偿和安置补助费最高标准为1．8万元／人(不含青苗和地上附着物补偿)，仅相当于2002年当地城镇居民可支配收入的1．5倍。按目前农村居民人均生活消费支出计算，只能维持7年左右的生活。按目前城镇居民人均消费支出计算，仅能维持2年多的生活。如果把这仅有的补偿转化为养老保障基金是不现实的，对于建立养老保障基金也是杯水车薪。因此，国家在今后应该提高征地补偿，从其中拿出一部分资金作为保障基金。但需要引起注意的是不能仅仅把这笔资金用来为失地农民建立保障基金。如果认为谁的土地被征用谁得益的话，这样又会制造出新的不公平。因此，征用土地的补偿应该为全体农民甚至全体城乡人民分享。

(三)要使社会养老保障制度顺利实施还要做好以下工作

1、要尽快建立相应的社会保障法律法规，使农民社会养老保障制度得以规范化。2.提高各级政府和农民对农民社会养老保障的认识。各级政府要认识到经济发展是手段，人的生存发展才是最终目的，因此不能仅仅把经济工作当作政府工作的全部。要改变观念和提高认识，把农村社会保障当作一项重要工作来抓。各级政府要通过各种方式向农民宣传社会养老保险，使农民能主动接受。3.农民工社会养老保障应与土地转让相结合。如果被纳入到社会养老保障的农民不愿意放弃农村的土地，就不利于土地规模化经营和农业现代化的实现。因此，要对已纳入到社会养老保障的农民工的土地实现有偿转让，让纯农户对土地进行规模经营。纯农户的收入提高了，参加社会养老保障的积极性自然就会提高。4.继续倡导和推行家庭养老。建设全面的小康社会需要二个过程，为农民建立社会养老保障制度也不是一蹴而就的。因此，在这一过程中，仍需要家庭养老继续发挥作用，为农民提供经济支持、生活照顾和精神慰藉。

[参考文献]

[1]郑连元，郇良勋.《家庭养老和社会养老的融合是我国实行全面养老的起点》，《湖南职业工业学院学报》，2002(3).[2]巫俏冰.《社会政策研究的过程视角--以北京市农村社会养老保险为例》，《社会学研究》，2002(1).[3]林嘉.《社会保障法的理念、实践与创新》，中国人民大学出版社，2004(4).[4]王思斌.《改革中弱势群体的政策支持》，《北京大学学报》，2003(6)[5]DavidPopence.《社会学》(第十版)，中国人民大学出版社，1999(8)[6]杨团.《社会政策研究范式的演化及其对我们的启示》，社会政策网.[7]郑功成《农民工的权益与社会保障制度》.，《社会保障制度》，人大复印资料，2002(10).[8] 樊小钢.《论城市农民工的社会保障问题》，农业经济问题，2003.[9] 姜长云.《农村土地与农民的社会保障》，《经济体制改革比较》，2002(1).

第五篇：浅谈我国新型农村社会养老保险制度

浅谈我国新型农村社会养老保险制度 浅谈我国新型农村社会养老保险制度

论文摘要：随着中国经济的发展和人口结构、家庭结构的改变，农村老龄人口的养老问题成为了国家关注的重点，党的十七届三中全会指出，农村养老保障问题，对经济、社会、政治发展乃至实现全面小康社会目标，构建和谐社会具有重大的现实意义。本文从我国实行的新型农村社会养老保险制度出发，通过对这一政策的分析，提出对我国农村养老保障的几患建议。

论文关键词：新型农村养老保险；农村养老保险；问题；建议

据2008年人口变动抽样调查结果推算，2008年我国65岁及以上人口已占总人口的8．3％，与2000年第五次人口普查相比，又上升了1．3个百分点，表明我国的人口老龄化仍在进一步发展，并有加速趋势，而其中农村老龄人口占75％左右。这就意味着解决了农村养老问题，就等于解决了中国大部分老年人的基本生活问题。养老保险制度是化解老年经济生活风险的重要管理方法，是保障老年经济生活安全的有效约束机制，也是社会经济保障制度的重要组成部分。

一、我国现行农村养老现状分析

我国农村居民长期以来实行的是以“家庭+土地”为主的养老保障模式，农村老人的养老生活方式主要有多代同堂型、分居赡养型和独立生活型三种。但是，自上世纪80年代中期城市经济体制改革以来，城市化和工业化进程加快，大批农村剩余劳动力向城市工业部门转移，这在很大程度上使农村人口加速老龄化；大量农用土地被国家和集体强制征收用于城镇建设，耕地减少，农民难以增收，土地养老模式被打破，失地农民亟待养老保障；加之计划生育政策的实施使农村家庭规模加速小型化，农村家庭人口已经实现了由多子女家庭结构向“421”家庭结构的转变，目前逐渐出现“621”乃至“821”家庭结构，这种家庭结构的变化客观上使得子女养老的比例在下降，传统的养老观念受到冲击。这些给农村传统养老保障模式带来巨大的冲击。

我国原有的农村社会养老保险是在上世纪80年代末90年代初开始进行试点的，主要依据民政部下发的《县级农村社会养老保险基本方案》以及各级主管部门下发的业务指导性文件，基本运作方式是：建立农村社会养老保险事业管理机构，为农民设立个人养老保险账户；保险费以个人交纳为主，集体给予适当的补贴，个人缴费和集体补贴全部记在个人名下；以县级为基本核算单位，逐步分级负责保险基金的运营和保值增值；参加保险者达到规定的领取年龄时，根据其个人账户基金的积累总数确定领取标准。由社会保险机构定期计发养老金。但是，“老农保”在执行过程中存在着很多问题，由于大部分地区的集体经济处于非常薄弱状态，各地集体补助标准千差万别，甚至很多地方根本得不到落实，没有体现出社会养老保险的社会性、互助性以及公平性原则；税务系统并没有相关的税收减免政策规定可以执行；国家财政、地方政府均没有给予应有的财政支持和政策支持；投保金额基本上都集中在低档次的投保水平上，所以保障基本生活的原则很难实现；缺乏有效的基金监督机制，以致造成过多的行政干预和违反政策，强行拆借、挪用农村社会养老保险基金的现象比较普遍，有些基金已被挪用多年，至今难以收回。这样，参保农民的养老问题并没有得到彻底解决。

二、新型农村社会养老保险制度

深入贯彻落实科学发展观、构建和谐社会、推进社会主义新农村建设，是“十七大”报告提出的重要任务。我国是人口大国，并且80％人口在农村，因此，农民问题的解决便成了完成这一任务的关键，而农民问题中养老保险又是重中之重。鉴于旧农保制度由于种种原因出现停滞和落后，所以亟需探索建立新型农村养老保险制度。

2009年9月1日国务院颁布的国发(2009)32号文件《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中指出，从2009年起开展新型农村社会养老保险试点，逐步解决农村居民老有所养问题。这一政策的出台和试点实施，意味着中国农民自古以来依赖土地和家庭养老的模式即将发生改变，对于农村居民而言可谓是一件大事。

新农保试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应；个人(家庭)、集体、政府合理分担责任，权利与义务相对应；政府主导和农民自愿相结合，引导农村居民普遍参保；中央确定基本原则和主要政策，地方制订具体办法，对参保居民实行属地管理。

探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。2009年试点覆盖面为全国10％的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。但是，中国农村养老问题是否能就此解决，新型农村养老保险制度具有怎样的生命力，有待探索。

三、“新农保”在执行过程中存在的问题

(一)宣传不到位。对于“新农保”的宣传与推广，采用的宣传手段较为单一，主要是以本地政府宣传部门为主，并没有过多的借助其他媒体手段。而农村人口，尤其是青年劳动力流动频繁，且有部分是常年不在家，家中多为留守老人和留守儿童，对于政策的理解并不到位。

(二)缺乏指导各地新型农村养老保险的具体政策。由于各部门认识不一致，具体规范新型农保制度的制度模式、筹资方式、政府补贴、待遇调整、工作机制等重要内容的具体指导意见一直没有出台，再加上乡镇缺乏专职、专业保障人员，且缺乏专业知识，对于新事物适应能力缺乏经验，群众有疑惑得不到及时答复和解决，影响到了政策的推行。

(三)部分地区融资压力较大。虽然“新农保”政策缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。但是，在一些西部财政情况不太好的地区和贫困地区，个人缴费这块恐怕对一些家境不好的农民也会形成一定的压力。

(四)制度衔接问题。一方面已参加“老农保”、未满60周岁且没有领取养老金的参保人，应将老农保个人账户资金并人新农保个人账户，按新农保的缴费标准继续缴费，待符合规定条件时享受相应待遇，但是，有一些。„老农保”参保人以前缴纳的保险金以何种方式并人，资金以前运用产生的收益如何计算。另一方面，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，这意味着这一部分人的基础养老金将形成“国家债务”、“转制成本”，长期看对中央财政、地方财政会形成多大的需求和财务压力。此外，不少地区还探索出农村独女户、双女户等特殊的养老保险制度，参加“新农保”后，这些制度怎样处理。

(五)资金运作与监管问题。由于新农保的建立符合中国农村养老需求，当期马上就会有相当一部分农民加入进来，这样也会形成相当大的缴费收入，对于新农保的农村养老基金的管理、增值保值带来新的挑战和问题，要有什么样的投资策略，如何增值保值，资金的安全性有谁来保证，由谁来监管，这也需要在管理方面马上出台相应的新政策。

四、对策与建议

(一)采取积极全面的宣传政策。针对目前农村人口流动频繁，群体意识不强的现状，循序渐进，相关部门充分利用各种媒体、采取形式多样的方式，在全国各地采取办电视专题讲座、印发宣传手册、制作宣传牌、彩装宣传车等形式，合理有效地宣传农村社保的政策，提高农民的养老保险意识，教育群众树立防老、养老、敬老意识，使农民真正意识到社会保险是养老的可靠保障，自觉、积极参保，使保险进入农民的思想里，成为生活的部分。同时也要将政策宣传到位，不能急于求成，建立农村社会养老保险制度是项工程非常浩大的工作。

(二)出台具体的指导措施。针对不同地区的不同经济情况和人口结构，在全国性政策的指导下，具体问题具体分析，尽快制定出台具体的指导意见，对于新型农保制度的制度模式、筹资方式、政府补贴、待遇调整、工作机制等规范到位。同时抓紧建立专业的基层社保单位，确保政策的顺利实施。

(三)建立多渠道的资金来源。社会养老保险制度作为一种保障老年居民享受社会养老待遇的保险制度，离不开资金的支撑。为确保新型农村社会养老保险制度能够有效运作和可持续发展，参加新型农村社会养老保险的农村居民应当在自愿的基础上缴纳一定的保费，缴纳保费的多少应取决于当地的经济情况，设置多个缴费档次，鼓励当地有条件的农村集体经济组织应当根据自身的经济实力，为参保农民缴纳一定比例的保费补助，对于特殊地区，国家加大财政补助力度，变全年一次趸缴为分期收缴，以缓解群众和地方政府的经济压力。

(四)做好新旧制度的衔接。新老制度的衔接是“新农保”政策开展的一个关键点，其制定和实施得难度比较大，需要进一步研究制度衔接的办法，兼顾公平与效率。新农保制度与其他社保政策之间应可以相互转换、衔接。“新农保”在制度制定时需留有接口，以便将来与其他养老保障制度衔接。一是制定与其他社保政策的详细转换办法在统筹区域范围内制定统一、规范和切实可行的操作流程，规范转换、衔接的操作办法，解决不同社保政策间、不同地区间的基金结算问题；二是完善养老保险金的计发办法，把农村居民在各个不同时期形成的养老保障权益都予以体现。

(五)保证资金运作的安全性。新农保实行基础养老金与个人账户养老金相结合的制度。其中个人账户将会积累起大量的养老保险基金，保值增值将成为各级政府部门的重大挑战。为了更有效率地运用农保基金，保证其安全性，必须提高新农保基金的统筹层次。要加强立法，为农保资金的运营和投资营造良好的环境。要加强监管，防治农保基金的挪用、挤占、挥霍与浪费。要加强对我国金融市场的培育，为农保资金的投资创造宽松的外部环境。