论农村社会养老保险制度构建中政府责任

第一篇：论农村社会养老保险制度构建中政府责任

论农村社会养老保险制度构建中政府责任

江俊

(安徽经济管理干部学院，安徽 合肥 230051)

【摘要】明确政府的责任和义务对构建我国农村社会养老制度至关重要，当前政府应进一步加大对农村社会养老的公共财政投入力度，通过政策与制度的创新拓宽筹资渠道、增强农民的缴费能力，以期实现农村社会养老保险的制度目标。【关键词】农村；社会养老；政府责任；筹资机制

一、政府责任的范围

所谓社会养老保险，就是以保险的形式，由国家立法实施的，劳动者达到法定退休年龄后从政府和社会得到一定经济补偿、物质帮助和服务的一项社会保障制度。包括农村社会养老保险在内的社会养老保险是国家解决公民养老保障的主要手段之一，是政府依照国家法律组织实施的行政行为，由此决定了政府是这项行为的责任人。政府的责任在农村社会养老保险实施中是指政府所必须承担的制定法规规章、组织、监督、服务与管理等政治责任，以及在经济等方面的责任的总和。主要体现在三个方面:一是保证有效的制度供给；二是保证制度的正常运行；三是提供必要的财政支持。

二、政府责任的缺失

我国自1986年开始在山东进行农村社会养老保险试点以来，农村社会养老保险的保障目标实际上一直处于模糊不清的状态，农村社会养老保险在农村社会保障体系中的地位也难以确定，在这种养老保障目标模糊不清的情况下，与之相对应的政府的责任与义务也是模糊不清的。在政治责任上，虽然有《中华人民共和国宪法》与《中华人民共和国老年人权益保护法》等法律为我国农村建立社会养老保险制度提供了基本法律依据。作为政府应当在上述法律规定的基础上制定相就的规章、政策和措施。但是，时至今日，我国尚未有农村社会保险方面专门的法规或规章。从依法行政的角度看，一种政府行为应当有其相应的法律依据，根据立法建立和健全社会养老保险，是世界各国开展社会保险工作的通行做法。[1]长期以来，我国农村社会保险制度是在没有立法的状态下运行，主要借助于社会主义国家政府的公信力与组织能力，这不能不说是政府在政治责任上最严重的缺失。在经济责任上，我国走的是一条“ 城乡分割保障” 的道路, 国家承担了城镇社会保障制度的大部分建制成本, 却忽略了农村社会保障制度建设的资金需要。[2]在农村社会养老保险的推行中，除极少数地方政府对农民参保予以补贴性支持外，绝大多数地方政府对农村的社会养老保险几乎不承担任何经济责任与提供经济支持。此外，很多地方农村养老保险机构由于缺乏政府财政的投入, 经费来源无保障, 不仅农民养老保障资金匾乏, 基金规模小, 甚至连农村养老保险的日常工作都难以正常开展。由此可以看出，政府的经济责任承担同样缺失。

三、政府责任的重新定位

政府的责任主要体现在两个方面，即政治责任与经济责任。

(一)政府应承担起政治责任

首先，在确定农村社会养老保险基本方针政策后，政府应当根据农村当前实际和着眼未来的发展合理做出规划，主要包括：确定农村社会养老保险工作的长、中、短期目标；制定必要的立法规划；在政府的财政支出中做出合理的规划，以便现在或将来合理安排一定比例的财政支出用于支持农村社会养老保险事业的发展。其次，制定相关政策，主要有：制定出台适应农村社会实际的农村社会养老保险制度，包括制度形式和模式等；制定与责任形式、保险方式相适应的保险办法，明确政府、集体和个人在农村社会养老保险中的权利和义务；根据保险办法制定相关的配套措施，使保险制度得以顺利实施；制定与社会经济发展相适应的基金运营政策，实现基金的保值增值。再次，加强领导、组织、监督、服务与管理。加强组织领导，明确中央政府与地方政府的责任；加强组织建设，建立一个精简高效的组织机构；加强服务与管理，根据责任形式、保险方式等完善服务与管理。

(二)政府经济责任的承担

资金筹集对农村社会养老保险的发展起着关键性的作用。北京大学教授王思斌指出：政府应该出资支持建立农村社会养老保险制度，如果比较新型合作医疗制度和上世纪90年代中期开始实施的农村社会养老保险制度，就不难发现，政府的支持性投入和政府对制度运行的关注程度是农村社会养老保险制度成败的关键。[3]而社会保障这种特殊社会产品的性质决定了政府为理应成为当前我国农村社会养老保险制度实施的主体，这也是当前大多数国家所采取的形式。国家为广大农民提供最基本的养老保险待遇，建立起“低水平、广覆盖”的农村养老保障体系，是政府义不容辞的责任。在经济持续高速增长，综合国力已明显增强的今天，虽然近几年来中央大幅度增加了社会保障支出，但其中大部分还投到了城镇，对于农村养老保险的扶持很少。而且，相对于城镇居民，我国农村居民的收入水平普遍较低，所以政府理应承担起更多的责任，加大对农村养老保障的资金投入，为农村社会养老保险提供一定的经济支持是政府应尽的义务。

四、建立以政府为主体的多渠道筹资机制

养老保险基金是养老保险制度的核心和物质基础。新型农保制度建设的速度和保障水平取决于社会保障资金的筹集渠道与方式。农村社会养老保险资金主要来源于政府和农民两个方面。目前我国农村社会养老保险的资金非常紧缺，远远不能满足广大农村老年人的需要。要实现新型农保制度的跨越式发展，必须通过理论、政策和制度的创新，建立多元化的筹资机制，将政府和农民潜在的社会保障资源激活为现实的社会保障资源，形成稳定的政策和资金保障，建立政府与农民在社会养老保险方面合理的责任分担机制。

(一)加大公共财政的投入

强化政府在农村社会养老保险制度建设中的责任和投入，按照公共服务均等化的要求，逐步加大政府对农村社会养老保险制度建设的投入力度。具体而言，就是要求各级政府财政按比例分担的方式加大对农村养老保险的财政扶持。考虑到我国东西部地区经济发展水平不平衡，农民收入差距大，东部与中西部农民的财政补助方案应有所区别，中央财政应向中西部倾斜。对于中西部地区的养老保险制度建设所需资金，以中央财政为主，地方财政应按一定比例分担；而东部地区养老保险的资金投入则以地方财政为主，由省、市、县级财政按一定比例分担，中央财政给予一定的支持。

(二)拓宽筹资渠道

1．发行特别国债。考虑到我国现有的外汇储备规模巨大，可以定向外汇储备发行特别国债，将发行特别国债的资金主要用于农村社会养老保险制度建设。2．国有土地出让收入、环境保护罚没收入与生态保护补偿收入等。这些财政收入主要来源于农村，理应将这些收入用于农村社会保障制度建设，作为农村社会养老保险基金的一个来源。

3．国际金融机构贷款。国际金融机构贷款，具有援助的性质，利率较低，期限较长，手续非常严格。国家可考虑将吸收的部分国际金融机构贷款作为农村社会养老保险基金的一条融资途径。

4．发行养老金福利彩票。发行养老金福利彩票在目前不失为一种有效的应急措施，有关机关可根据农村养老基金的缺口情况发分次发行一定数额的养老金福利彩票，将发行社会保险福利彩票筹集到的资金按照一定比例划拨到农村社会养老保险基金中。

(三)增强农民的缴费能力

1．加大对农村的投入力度。通过加强农村基础设施建设，努力实践科学发展观，加大扶贫力度，大力发展农村经济，提高农业生产率，想尽一切办法增加农民收入，增强集体经济的实力。具体可以通过实行农业支持与农业保护政策引导农民根据市场需求，调整农业产业结构，开发优质高效农产品，改变增收缓慢的现状，提高农民的收入水平。

2．推进土地经营权资本化，设立土地银行。农民可以将在农村的土地承包经营权像银行存款一样存入土地银行，定期按约定的土地经营收入获得存地收入，将一定比例的存地收入用于缴纳保险费。

3．设立保险合作社，推进农村金融创新。推进制度创新，允许农村社会养老保险个人账户基金借支和保险证质押借款，适当发展农民之间保险证的相互借支和保险证质押借款，将其发展成为农民的保险合作社，为农民提供更便捷的金融服务。同时，深化农村产权制度改革，推行股份制改造，制定将股权分红收入作为农村社会养老保险资金的一个来源。

参考文献

[1]郑功成.社会保障研究[M].中国劳动社会保障出版社,北京.2006年版.[2]左菁.中国农村养老保险法律制度的反思与重构[J].河北法学,2007(4).[3]薛秀泓.城乡居民将逐步纳入社保范围[N].中国劳动社会保障报，2007-9-28(2).

第二篇：农村社会养老保险制度建设中的政府责任研究

摘 要： 由于我国城乡分割的二元社会经济结构的客观存在，由此形成了二元社会保障体系。相对于较为全面的城市养老保障体系而言，在我国大多数农村地区，目前多数农村人口仍然依赖传统的家庭养老模式，农村居民从制度中得到的养老保障待遇几乎没有，其主要根源在于：农村养老保险作为一种社会保险，政府并没有真正地参与并承担相应的社会责任。建立新型农村社会养老保险制度的战略思路之一就是明确其中的政府责任，并履行其应尽的职责。

关键词： 老农保； 新农保； 政府缺位

中图分类号： d632 文献标识码： a 文章编号： 1673-9973(2012)02-0047-05

the study on government responsibility in china’s rural social old-age insurance system

song yang

（school of government，peking university，beijing 100871，china）

在我国二元社会保障体系中，政府在城乡社会保障制度中承担的责任完全不同。著名社会保障专家郑功成曾指出：政府有义务根据国家财力和社会发展水平来推进社会保障建设，却不能将社会保障视为“包袱”，因为保障民生是政府的当然责任，也是政府赖以存在的基础[1]。我国的城市社会养老保险事务基本完全由政府承担，而通过对农村社会养老保险制度建设中政府责任承担现状的分析，不难发现，在当前条件下，政府责任的缺位仍是我国农村社会养老保险制度建设滞后的主要原因，主要表现在制度设计、财政责任、立法责任等方面的政府缺位。

一、农村社会养老保险制度设计存在缺陷

农村社会养老保险的可持续发展需要多方面的政策支撑，而我国农村社会养老保险制度建设滞后的首要原因即制度设计不足，“老农保”和“新农保”制度设计存在的缺陷可概括如下：

（一）“老农保”制度设计存在的缺陷

1． “资金个人交纳为主、集体补助为辅、国家予以政策抚持”[2]的三方负担原则设计不足。农村社会养老保险作为一项全国性的公共养老金制度，其供给必然以政府为主。根据《县级农村社会养老保险基本方案》（以下简称《基本方案》），三方负担原则中的“集体补助为辅和国家予以政策抚持”是以当地集体经济发展为前提的。然而，由于当时条件下我国大多数农村地区农民收入水平普遍较低，集体经济实力亦有限，这一筹资原则的设计本身就存在缺陷，使“老农保”制度的三方负担原则难以得到保证。制度设计缺陷使“老农保”主要靠农民个人缴费，集体补助亦无稳定保障，而政府未提供任何补助，“国家予以政策抚持”基本成为一句空话，制度设计难以体现“公共养老金制度”的特点，因而无法在制度实施中落到实处。正是由于三方负担原则中“国家予以政策抚持”的设计不到位，最终导致“老农保”制度难以维系，而以失败告终。

2． “老农保”交费与给付水平设计过低，缺乏相应的调整机制。根据《基本方案》规定，农村社会养老保险“月交费标准设2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元十个档次，供不同的地区以及乡镇、村、企业和投保人选择”[2]。虽然“老农保”的交费标准是根据制度设计时的经济水平设定的，但随着农村经济发展和农民消费水平的提高，实际操作中交费与给付水平却未作相应的调整，导致交费标准极低，保险费积累太少。例如，1998年59.8万参保人领取了养老金，人均约42元/年，月均仅有3.5元[3]，如此低的养老金标准显然难以起到真正的养老保障作用、维持参保者的老年基本生活，使得农民缺乏参保的积极性。鉴于“老农保”在制度设计等方面存在的一系列问题，1999年国务院开始对其进行整顿和清理，至此，“老农保”作为一项统一的制度安排已不复存在[4]17。

（二）“新农保”制度设计存在的缺陷

从2002年开始，我国农村社会养老保险工作进入了探索建立新型农村社会养老保险制度的新阶段。“新农保”吸取了“老农保”在上述制度设计方面的教训，但在相关制度衔接设计上仍存在缺陷。由于制度设计时只是单纯地从“新农保”制度的建立与健全等角度进行考虑，制定政策方案时并没有涉及到今后完善过程中可能面临的问题，尤其是对未来如何与“老农保”及“城保”制度进行衔接等方面设计不足。

1． “新农保”与“老农保”制度衔接设计存在缺陷。在“新农保”与“老农保”制度的衔接方面，《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号，以下简称《指导意见》）中仅提出“原来已开展以个人缴费为主、完全个人账户农村社会养老保险（以下称老农保）的地区，要在妥善处理老农保基金债权问题的基础上，做好与新农保制度衔接。在新农保试点地区，凡已参加了老农保、年满60周岁且已领取老农保养老金的参保人，可直接享受新农保基础养老金；对已参加老农保、未满60周岁且没有领取养老金的参保人，应将老农保个人账户资金并入新农保个人账户，按新农保的缴费标准继续缴费，待符合规定条件时享受相应待遇”[5]。由于新老农保制度实施时社会经济发展水平差异较大，导致参保的缴费标准和基数等方面相差数十倍甚至上百倍，而制度设计中却并未对新老农保待遇标准等调整比率做出适当的规定，因此单纯地将“老农保”个人账户资金并入“新农保”个人账户而未制定相应的调整办法，则可能会损害一部分农民的切身利益。

2． “新农保”与“城保”及其他养老保险制度衔接设计存在缺陷。在“新农保”与“城保”等制度衔接方面，《指导意见》中仅提出“新农保与城镇职工基本养老保险等其他养老保险制度的衔接办法，由人力资源社会保障部会同财政部制定”[5]，但至今有关部门尚未出台具体办法并提出合理的转移与接续机制。当前随着我国工业化、城市化进程的不断加快，会有相当一部分农村居民由于享受了“被征地农民社会保障、农村计划生育家庭奖励扶助政策、农村最低生活保障等”[6]待遇而参加“城保”，因此，必须在不损害农村居民切身利益的原则下，妥善做好新农保与这些制度、政策的衔接设计，否则“新农保”制度设计的不足将为我国建立城乡一体化社会养老保险体系带来不利影响。

二、农村社会养老保险制度建设中政府财政责任缺位

社会保障是社会稳定发展的“安全网”，以及市场经济平稳发展的“调节器”。从理论上说，社会保障作为一项特殊的产品，兼具有私人产品和公共产品的属性，其中公共产品的属性则更为突出[7]。正因为社会保障具有如此强烈的外部性，其中，社会养老保险作为社会保障体系的重要组成部分，亦是应由政府来提供并承担财政责任的全民性公共产品，必然覆盖包括城市、农村居民在内的全体国民[8]。因而，农村社会养老保险作为中国社会保障体系的重要内容和薄弱环节之一，政府有义务来建立与完善农村社会养老保险，其建立与完善也必须由政府主导并提供资金支持。

（一）“老农保”制度建设中政府财政责任的缺位

从全国范围来看，就我国农村现实情况而言，由于农民收入水平过低，并且绝大部分地区农村集体经济尚不具备雄厚的经济实力，无法成为稳定的缴费主体，因此，根据“资金个人交纳为主、集体补助为辅、国家予以政策抚持”[2]的三方筹资原则，“老农保”制度的顺利实施必须由政府承担相应的财政支持责任，“国家予以政策抚持”亦必须落到实处，而不能沦为一句空话。然而，在实践过程中，由于政府财政责任的缺位，“老农保”“社会保险”的性质并不明确，当地方集体经济实力不强时，“老农保”资金的主要来源是农民个人交纳，实际上演变为农民的个人储蓄保险，而国家并未提供财政资金补贴，最终导致“老农保”因缺乏财政支持而难以为继。

（二）“新农保”制度建设中政府财政责任的缺位

近年来我国“新农保”制度建设的经验也表明，如果缺少政府的财政支持，农村社会养老保险事业则会遇到种种障碍和困难。例如2002年国家同时开始进行“新农保”制度和“新农合”制度的试点及推广工作，其中由于各级政府兑现了相应的财政补贴责任，目前“新农合”进展比较顺利，而同样于2002年开展的“新农保”试点工作则由于政府财政责任的缺位进展极为缓慢。截至2010年底，全国新型农村合作医疗参合人口数达8.36亿人，参合率为96.3%；而同期全国参加新型农村养老保险的人数仅为10277万人，仅占农村总人口的15.2%[9]。2010“新农合”筹资总额达1308.3亿元，人均筹资156.6元，全国新农合基金财政支出达1187.8亿元，补偿支出受益10.87亿人次[10]；而截止到2010年年末，全年共有2863万农民领取了养老金，仅覆盖参保人数的27.9%，全年共支付养老金200亿元[9]，尚不足财政对“新农合”基金支出1187.8亿元的17%。①通过上面的对比可以发现，政府财政责任的缺位无疑是“新农保”制度发展缓慢的根本原因，正是由于政府未能像对“新农合”那样为“新农保”提供应有的财政支持，从而造成两种制度的发展情况差异如此巨大。

此外，与城镇社会养老保险制度相比，政府在农村社会养老保险制度建设中财政责任缺位则更加严重。虽然城镇社会养老保险制度由国家、企业和个人共同承担缴费责任，但其中最重要的特点则是政府财政兜底，实际上政府每年有大量财政资金用于补贴城镇养老保险，具体情况如表1所示。例如，2008年社会保障支出占财政总支出的比例约为10.9%，其中绝大部分支出亦用于城镇基本养老保险。全国城镇基本养老保险基金支出共7390亿元，其中各级财政补贴基本养老保险基金达1437亿元[11]，财政补贴占基金支出总额的比重达20%，而财政全年共支付农村社会养老金仅仅56.8亿元[11]，财政在农村社会养老保险中的支出总额尚不足城镇养老保险基金补贴的4%，甚至还不到社会保障总支出的1%；而2009年社会保障支出占财政总支出的比例仅为9.97%，甚至与前五年平均水平相比仍下降了大约1%，全年城镇基本养老保险基金总支出8894亿元，其中各级财政补贴基本养老保险基金共计1646亿元[9]，财政补贴占基金支出总额的比重为18.5%，而财政全年共支付农村养老保险金仅仅76亿元[9]，财政在农村社会养老保险中的支出总额仍不足城镇养老保险基金补贴的5%，甚至也不到社会保障总支出的1%。通过上述分析，与城镇社会养老保险制度相比，政府在农村社会养老保险制度建设中的财政责任严重缺失。

三、农村社会养老保险制度建设中政府立法责任缺位

从西方各国的经验来看，社会养老保障制度的制定和实施无一不是以立法的形式来体现的，无论是1935年美国出台的《社会保障法案》，还是1971年日本政府颁布的《农业者年金基本法》等，都不断推动这些国家的养老保障事业向法制化和规范化方向发展。通过建立健全完善的法律体系来保证社会保障制度的规范和稳定发展，在制度推行之前立法先行。对制度的实施做出明确规定，才能使社会保障制度从一开始就有法可依、有章可循，其中，农村社会养老保险制度的顺利实施和稳定发展也必然由国家立法来保障。

然而，就我国农村社会养老保险制度建设的现状而言，无论是“老农保”还是“新农保”制度的实施，政府在其中的立法责任均始终缺位，由此导致农村社会养老保险制度的推进缺乏基本的法律依据和根本的法律保障。例如，我国直到1992年才有民政部颁发的《县级农村社会养老保险基本方案》，2009年国务院也仅下发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，迄今为止我国还没有一部单独的《农村社会保障法》或相关的《农村养老保险法》。立法的缺失使农村社会养老保险中的政府责任、基金筹集与管理、农民享受的待遇标准等没有具体的规范[13]，并给农村社会养老保险制度建设带来相应的问题，诸如保障对象不明确，保障资金来源不稳定，保障标准不一致，保障管理的随意性和盲目性等[14]。

在我国社会主义市场经济条件下，当前农村社会养老保险制度建设严重滞后于经济与社会发展，原因虽是多方面的，如农村经济发展落后使其缺乏经济基础，相关法律的欠缺使其实施缺乏约束力，农民浓厚的养儿防老情结使其发展缺乏内在动力等等[15]；但政府对农村社会养老保险责任承担的缺位无疑是农村社会养老保险制度建设薄弱的主要原因。

四、农村社会养老保险制度建设中政府责任缺位的原因分析

政府在制度设计、财政责任、立法责任等方面缺位现象的产生，除受到当时社会经济条件的客观影响外，还有如下三方面主要原因：

（一）认识上的偏差——对传统养老保障功能的弱化趋势认识不足

我国是一个传统的农业大国，家庭养老即“养儿防老”和土地养老是我国数千年来解决农民养老问题的主要方式，无论在过去、现在甚至未来，在农村养老保障体系中这种传统的养老保障方式都将继续发挥无可替代的作用。然而，改革开放以来，由于我国农村的社会经济状况发生了巨大变化，特别是随着老龄化现象的出现，农村老年人口的比重不断扩大，而推行计划生育政策亦使家庭结构日益小型化，子女的赡养负担越来越重；同时由于工业化、城市化进程的逐步加快和户籍制度的松动，农村青壮年剩余劳动力不断向城市转移[16]，传统的“养儿防老”等方式不断受到巨大的冲击，并进而对农村养老问题提出了新的挑战。在此背景下，由于政府的认识理念仍不到位，在探索建立农村社会养老保险制度的过程中政府责任仍长期缺位。

基于上述分析，由于认识上的偏差，政府对传统养老保障功能弱化的趋势缺乏正确合理的认识和预期，主要受以下两方面的影响：一是受传统观念的影响，政府仍将传统的家庭养老和土地养老视为农村养老保障的必然方式，即使在家庭养老保障功能日益弱化的背景下，政府依然长期忽视农村社会养老保险工作，对其责任承担的力度亦明显不足，由此导致农村社会养老保险事业并未取得较大进展；二是受传统计划经济时期思维模式的影响，政府认为城市居民靠工资生活，仅需要承担城市干部、职工等的养老保险责任；而农民靠土地生活，政府认为国家已经给农民一份土地，并通过土地制度、户籍制度将农村剩余劳动力留在农村，“农民拥有一块属于自己管理的土地，生老病死有所依赖，这就保证了中国在经济社会急剧变革中的基本稳定。”[17]

（二）实践上的偏差——受长期存在的“重城市、轻农村”政策影响

新中国成立以来，国家为摆脱贫困、实现现代化建设，“重城轻乡、重工轻农”的政策一直被长期奉行，各级政府在思想上也相应形成“重城市，轻农村”、“重居民，轻农民”的观念，缺乏城乡社会保障体系全面统筹、可持续发展的意识，客观上强化了城乡二元社会保障体制，导致城乡之间的差距越来越大。尤其在城乡社会养老保险制度的差异中，“重城市、轻农村”政策的影响表现则更为明显，两种制度模式的具体差异见表2。

如表2所示，根据“国家、企业、个人共同承担”的三方负担原则，政府为保证城镇居民获得基本的养老保障，如城市养老保险基金“收不抵支”时，政府会提供必要的财政“兜底”。然而，与“城保”相比，政府并未对“农保”给予应有的支持及财政补贴，导致“老农保”最终演变为农民个人的储蓄积累，并未体现社会保险的互助共济功能、为农民提供最基本的养老保障；同样地，与“城保”相比，尽管各级财政对“新农保”进行了不同程度的补贴，但仍存在水平低、范围窄等问题。在“新农保”试点中，虽然国务院发布的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中规定，“中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元”[18]，但上述政府补贴也仅针对少数试点地区，并未覆盖到绝大部分农民。

简言之，相对于政府在城市养老保障体系中承担的责任而言，由于长期以来受“重城市，轻农村”、“重居民，轻农民”政策的影响，因而导致政府责任在农村社会养老保险制度建设中长期缺位，使城乡社会养老保险制度的差异日益明显，不仅没有缩小城乡差距，反而进一步扩大了城乡之间的贫富差距。

（三）“政府财力不足”——政府财政责任缺位的直接理由

在我国农村社会养老保险制度实践的过程中，财政资金的筹措机制和财政的支持能力是政府承担农村社会养老保险责任的前提保障，一直以来，政府财政责任缺位的直接理由是“政府财力不足”。然而，无论从农村社会养老保险制度建立的国内外实践，还是我国财政收支情况来看，“政府财力不足”的理由并不充分。

作为全国性的公共产品，农村社会养老保险的供给本应以中央财政为主、地方财政为辅。然而，我国的情况却恰恰相反，在农村社会养老保险制度建设中，地方政府不得不在其中承担主要责任。一方面，1994年我国实行分税制改革以来，出现了财权过度集中到中央，事权过度下移至地方的现象。随着对政府公共服务职能的强化和大量基础设施的建设，导致基层政府的财力需求和负债率均不断提高。另一方面，地方政府财力随着农业税的取消更为短缺。，因此，许多地方政府将“财力不足”作为“新农保”制度建设中政府财政责任缺位的直接理由。事实上，即使部分地方政府财力有限，中央政府已积聚起巨大的财力，通过中央财政的转移支付，也可为各地农村社会养老保险工作提供必要的财政补贴。近几年，中央财政连年大幅增收，中央财政收入占财政总收入的比重均在50%以上[12]，中央政府完全有能力承担这份责任。而在我国农村社会养老保险制度的实践过程中，中央政府的财政补贴责任却长期缺位，“政府财力不足”的理由已显得越来越不充分。

综上所述，在当前农村社会养老保险制度建设中政府责任的缺位已极大地制约了农村社会养老保险事业的发展。正是由于政府责任缺失导致“农保”制度建设不尽如人意，建立由政府支持的农村基本养老保险制度，是解决中国农民养老问题的一种最为有效的途径[19]。因此，在农村社会发展的新形势下，建立与之相适应的新型农村社会养老保险制度的战略思路之一就是明确其中的政府责任，政府在这一过程中应当积极主导，并履行其应尽的职责。

第三篇：农村养老保险制度

篇一：毕业论文——农村社会养老保险制度

一、绪论

（一）选题背景、目的和意义

十七大针对社会建设内容中的社会保障体系方面，提出了“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系”的新思路。2009年9月1日，国务院发布了《关于开展新型农村社会养老保险制度试点的指导意见》（简称《指导意见》），《指导意见》中表示，我国要着手建立针对农民的，以“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”为主要特点的新型社会养老保障制度。2009年，试点覆盖面为全国10% 的县（市、区、旗），逐步扩大试点直至在全国范围内普遍实施，争取在2020年之前，基本实现对农村适龄居民的全部覆盖。

表1 2010年中国城乡社会养老保险情况对比表

数据来源：中华人民共和国国家统计局《2011年统计年鉴》。中华人民共和国人力资源和社会保障部《2010人力资源和社会保障事业发展统计公报》。以及个人计算得出。

我国是农业大国，2007年全国农村人口占全国人口的54.11％，全国60岁及以上的人口占总人口的11.6％，2008年全国农村人口占全国人口的53.01％，全国60岁及以上的人口占总人口的12.o％，2009年全国农村人口占全国人口的51.66％，全国60岁及以上的人口占总人口的12.5％，2010年全国农村人口占全国人口的50.05％, 全国60岁及以上的人口占总人口的16.35％。而且长期以来，我国实行城乡二元经济结构。城乡二元经济结构主要表现为“农村为城市服务，为工业发展服务”，这一结构直接导致我国形成了城市先进，农村落后的局面。城乡经济的两极分化导致社会养老保障制度建设的城乡失衡，农民面临极大的养老风险。同时，我国人口老龄化严重，经济还不发达，社会养老保障制度不完善，老龄化使得农村老龄人口的养老问题更加尖锐。2010年，农村居民家庭人均纯收入实际增长14.8％,是改革开放以后增幅最高的一年，而城乡居民收入比却扩大到

3.23：1，绝对差距额达到13190.4元，是改革开放以后城乡居民收入差距最大的

一年。同时，目前我国城乡老年人口人均收入比例为4.7：1，大大的超过城乡居民收入的比例3.23：1，农村老年人口成为庞大的养老保障上的弱势群体。

可见，在经济尚不发达，人口老龄化严重，且老龄人口贫困，社会养老保障城乡差距大的大背景下，如何建立“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的社会保障体系，让广大农民，特别是农村老年人口分享经济发展的成果，对社会文明稳定，国民经济持续快速健康发展，全面建设小康社会，都有着重大的战略意义。

（二）国内外研究成果综述 1.国内研究成果

2004年，罗世瑞指出，农民的养老问题关键在于经济保障，农民的养老问题不需要依赖于国家财政支持，完全可以让农民参加商业保险，因为商业保险有着很强的灵活性和较高的适应性。农民根据自身缴费能力和保障需要等指标自主选择最适合自己的险种。

2007年，杨翠迎、米红提出农村社会养老保险制度在实施中要遵循分群体特征的原则，群体主要包括四大类：第一群体是农民工，实行“弹性帐户和激励帐户相结合”；第二群体是失地农民，实行“个人帐户、基础养老金和储备金结合”；第三群体是纯农户，实行完全积累制,实行“个人帐户+长寿风险基金”，也可以选择实行“个人帐户+统筹帐户”的模式；第四个群体是计划生育户，针对这一群体实行“即期投入的模式。2.国外研究成果

直至今天，国外养老保险已经经过了三个历史阶段“家庭养老保险一国家年金保险一社会多支柱养老保险”。1889年，德国颁布《老年和残障社会保险法》，这一文件是通过政府强制性社会保险来分散劳动风险的保障制度诞生的标志。至此，人类社会进入现代养老保险时期。“二战”后，资本主义经济快速发展，工业化进程加快，大量农村劳动力涌入城市。为满足农村劳动力对社会保障的迫切需要，西方国家将农村养老保障制度的覆盖面积不断扩大。1957年，德国颁布《农民老年救济法》，这一文件规定对独立经营的农业企业主、以及与他们共同从事农业生产经营的劳动成员实行特殊的老年保障制度。其主要内容是，所有没有参加其他养老保险的农民必须投保，投保的经费有两个来源，一是法定投保人自行缴纳的保费，二是政府对投保人的经费补贴。日本的农村社会保障体系初步建立是在日本政府于1959年颁布的《国民养老金法》开始的，强制性特征很突出，除了农民以外，个体经营者也被纳入社会养老保险体系。

20世纪末，西方发达国家面临人口老龄化的问题，领取养老金的人数迅速增多，公共财政对养老保险供款的负担也大大加大，日积月累形成了显性化的债务。人口老年化还加重了养老保险的业务量和运营负担，管理费用增多，又是公共财政的一大负担。因此，许多国家开始针对社会保险制度进行改革，在农村社会养老保险方面的改革趋势具体表现为

扩大覆盖面、政府主导低层次保障、减少国家干预、发挥私有企业的作用、增加退休年龄的弹性、财务模式倾向于采取税收的方式筹集资金、基金管理方式为部分积累制(现收现付制和完全积累制结合在一起的制度)。西方发达国家对农村社会养老保险制度的改革满足了经济全球化和区域经济一体化的要求。

二、我国农村社会养老保险制度的历史演变

（一）1986—1994年，农村社会养老保险制度的提出、试点

上世纪80年代之前，我国没有农民养老保险，贫困农民接受社会救济。至 1986年，开始有农民工进城打工，他们有了较多的收入。针对这一情况，“七五计划”提出建立农村社会养老保险制度，初步选择江浙一带的乡村进行试点，建立了农村养老基金。1991年，国家再次选择山东省的五个县进行试点。经过六年的实践，1992年1月，原民政部颁布《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（以下简称《基本方案》），自此，农村社会养老保险制度开始在全国范围内推广。

（二）1995—1997年，农村社会养老保险制度的广泛推行

农村社会养老保险真正在全国范围内推广是从1995年开始的。至1997年，全国2900个县中，有2123个县引进农村社会养老保险制度，一共有55.79万农民领取了养老金，参保率为9.47%，在这一时期，农村社会养老保险制度得到了广泛推行。

（三）1998—2001年，农村社会养老保险制度的暂停整顿

1998年是国家对保险业进行大整顿的一年。1998年11月18日，中国保险监督管理委员会成立，取代人民银行对保险业的监管地位。中国保险监督管理委员会对农村社会养老保险制度进行清理，连续四年，农村社会养老保险处于停滞不前的状态。

（四）2002—2009年，开始探索建立新型农村社会养老保险制度 2002年，十六大决定在东部一些有条件的地方探索并建立农村养老保险、医疗保险和最低生活保障制度。2009年8月18日，温家宝总理在全国新型农村社会养老保险试点工作会议上确定了试点的主要内容：基础养老金和个人账户养老金相结合, 政府财政部门支付全额基础养老金的最低标准数额；筹资方法采用个人缴费、集体补助和政府补贴三大来源相结合, 地方财政适量补贴。这次会议标志着新型农村社会养老保险制度的正式建立。

(五)2009年9月至今, 新型农村社会养老保险制度正式试点推行 2009年9月1日，国务院发布了《关于开展新型农村社会养老保险制度试点的指导意见》（简称《指导意见》），《指导意见》中表示，我国要着手建立针对农民的，以“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”为主要特点的新型社会养老保障制度。2009年，试点覆盖面为全国10% 的县（市、区、旗），逐步扩大试点直至

在全国范围内普遍实施，争取在2020年之前，基本实现对农村适龄居民的全部覆盖。

三、我国农村社会养老保险的模式特点

（一）政府引导与农民自愿结合我国农村经济发展很不平衡，全国各地经济发展水平的差异大，因此我国农村社会养老保险采取政府组织引导和农民自愿相结合的工作方法，对收入在全国平均水平以下、贫困线以上的农民采取自愿性原则，但是鼓励他们参加，政府给予支持。

（二）筹资结构特点

我国农村社会养老保险的基金筹集办法以个人缴费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持。但是集体补助只能是辅助筹资渠道，因为只有在极少数经济比较发达的地区，集体企业才可能为农民提供一部分的补助。另外，我国财政支持系统不完善，也没有养老保障储备基金，国家政府资金的投入比例过低。因此，在集体补助和国家扶持形同虚设的情况下，大部分资金还是由农民承担，更加不能调动他们的积极性。

（三）支付结构特点

我国农村社会养老保险采用储备积累的支付模式，即建立个人帐户，农民个人缴费和集体补助全部记在个人名下，个人领取的养老金数目由个人缴费多少和积累时间长短决定。

（四）统一管理

我国农村社会养老保险制度对农村的务农、经商等各类从业人员实行统一管理，为全国各地提供新型农村养老保险的最低标准和一般的运行机制。统一的管理模式这样, 为新型农村养老保险在全国农村的真正建立了基础。

四、我国农村社会养老保险存在的问题及原因

（一）农民思想观念的局限性

几千年来自给自足小农经济社会下的低下生产力，将农民束缚在土地上，农民一旦进入老年，丧失劳动力，只能由子女来赡养，因此在很长一段时间内，我国农村的养老方式一直以家庭养老为主，“养儿防老”思想占主体地位；同时，家庭本位文化使家庭的赡养功能最大限度的发挥，于是“养儿防老”的养老方式被延续至今。另外农民对农村社会养老保险知之甚少，加上我国关于农村社会养老保险制度的政策法规不健全、管理方式落后，因而农民的参保意识淡薄。

（二）参保率低，且保障水平过低 我国农村社会养老保险的参保率低。2000年，农村60岁以上老年人口领取退休金比例为8.2%，而依靠家庭养老的比例高达86.2%。2003年到2005年期间，我国农村社会养老保险的参保人数分别为5428万人、5378万人 和5489万人，增长比率分别为-0.62%、-0.92% 和2.06%，一度有负增长。到2006年底，全国31个省、直辖市、自治区的1905个县(市、区、旗)不随程度地开展了农村社会养老保险工作，成绩良好，农村社会养老保险的积累保险基金354亿元，参保人数达到5374万，普及范围增大。据中华人民共和国统计年鉴数据统计，2009年,新型农村社会养老保险制度试点后,参保人数有所提高,到该年年末,参保人数达到7277.3人,领取养老保险的农民人数达到1335.2人。2010年，全国参保人数达到10276.8万人,农村社会养老保险基金累计结余也有所提高。

我国农村社会养老保险的保障水平低。《基本方案》颁布后，农民交纳保险费时根据自己的实际情况分2元至20元10个档次缴费，而大多数农民都选择了保费最低的2元/月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，农民在10年后只可以领到4.7元/月的养老金，这点钱对养老几乎起不到什么作用。新型农村社会养老保险制度的保障水平有所改善，但农民每月60元的养老金相对于通货膨胀下的高物价来说，仍是不足够养老的。

（三）农村社会养老保险制度本身存在缺陷 1.筹资模式不合理

我国农村社会养老保险的基金筹集办法仅对个人缴费标准作了较为明确的规定，而集体补助和国家扶持形同虚设。保险费主要由农民自己承担，个人积累制的支付模式是与社会保险的特征相悖的。而据调查，全世界有据可查的131个国家中，至少有129个国家保险资金的基本来源由政府拨款或由政府和雇主出大头、受保人出小头。政府资金的投入力度和集体补贴的数额与农民的参与积极性密切相关，较多西方发达国家的政府大投入和集体多补贴在较大程度上调动了农民的参保热情。但是在我国，集体补助和国家扶持的形同虚设大大降低了农民参保积极性。几十年的城乡二元经济结构下，农民无偿支持了城市的工业成长发展，他们有权利享受国家关于养老方面的资金扶持，因此，政府有责任为农民提供资金补助。2.资金运行模式不合理

建立个人帐户，农民个人缴费和集体补助全部记投保人个人账户下，贯彻“自助为主，互济为辅”的原则，这样的个人积累制是与社会保障的本质是不一致的。个人账户制的资金运行模式再加上集体补助和国家扶持的形同虚设，这实质上是一种低效率的商业保险，长此以往，会有害于社会公平和安定。3.财务模式不合理

我国农村社会养老保险的参保对象为20周岁到60周岁的公民，领取养老金年龄限制在60周岁以后，财务上实行完全积累的模式。这种模式对农村接近60周岁 篇二：浅谈我国新型农村社会养老保险制度 2013届本科生毕业设计（论文）

题目： 浅谈我国新型农村社会养老保险制度

学 生 姓 名： 曾晓婷

院 系： 管理学院公共管理系

专业、班级 ： 公共事业管理1班

学号 ：指 导 教 师：完 成 日 期：

二 〇 一 三 年 六 月

摘 要

我国的农村居民面临的社会经济背景与发达国家不同，它处在经济转型的过

程中，农村养老保险问题则是中国社会保障制度改革创新的难点和重点。长期以

来，我国农村一直依靠传统方式进行养老。而传统的家庭养老模式难以维系广大

农村居民的养老需要，同时也制约我国农村经济发展和社会稳定，迫切需要建立

一套完整又切实可行的新型农村社会养老保险制度，这已越来越受到各级政府的关注和学者的思考。妥善解决农民的养老问题，借鉴经济发达地区的成功经验，对于完善我国的社会保障体系，统筹城乡经济社会一体化发展，实现和谐社会的建设具有重要意义。因此，本文要通过对我国现行新型农村社会养老保险制度实

行中面临的问题进行分析，提出若干具体政策建议，以推动我国新型农村社会养

老保险制度的建立和完善。

关键词：农村；养老保险；农村社会养老保险；新型农村社会养老保险制度 abstract rural residents in china facing the social economic background, different from the developed countries, it is in the process of economic transition, problem of rural endowment insurance in china is the reform of social security system innovation difficulty and key.long-term since, our country rural has relied on traditional ways of nursing.but the traditional family pension mode difficult to sustain the public need, but also restrict chinas rural economic development and social stability, it is urgent to system, this already more and more get the attention of various government and scholars thinking.to properly resolve the farmers old-age problem, draw lessons from the successful experience of economic developed areas, to improve the social security system in our country, urban and rural economic and social integration development, realize the harmonious social construction has important sense.therefore, this article through active to our country new rural social pension insurance problems undertake an analysis, put forward some specific policy system establishment and the consummation.key words: rural;endowment insurance;rural social endowment insurance;rural social endowment insurance system 仰恩大学毕业论文

目 录

摘

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一、农村社会养老保险的概述„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 2

（一）养老保险的涵义„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2

（二）农村社会养老保险的涵义„„„„„„„„„„„„„„„„„„„..2

（三）新型农村养老保险制度„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 2

二、我国农村社会养老保险发展历程„„„„„„„„„„„„„.„„„..„ 3

（一）我国早期农村社会养老保险的发展„„„„„„„„„„.„„„„„.3

（二）我国新型农村社会养老保险的发展„„„„„„„„„„„„„„„...8

三、完善我国新型农村社会养老保险制度的建议„„„„„„„„„„„„....12

（一）建立财政投入机制，逐步增加财政投入„„„„„„„„.„„„„„12

（二）开拓养老基金来源渠道,确保保险基金增值„„„„„„„„„.„„.12

（三）做好转移衔接工作，满足城市化进程需要„„„„„„„„„„„„ 13

（四）合理提高农保水平，提高农民参保兴致„„„„„„„„„„„„„14

（五）明确农保法律地位，保证农保工作有法可依„„„„„„„„„„„.14 结 语„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„.15 参 考 文 献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„...16 致 谢„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„..17 仰恩大学毕业论文（设计）

引 言

进入新世纪以来，中国经济和社会发展进入到一个崭新的时期。2004年底，65岁及以上人口占总人口的比例达到了7.6%，全国人口年龄结构老龄化的程度在加快，出现了“未富先老”现象。我国是个农业大国，中国农村人口占全国总人口的58% 以上，在城市化过程中，农村青壮年劳动力大量涌入城市，进一步加剧了农村老龄化程度。长期以来，我国农村一直依靠传统方式进行养老。然而传统的家庭养老保障模式不但受到我国计划生育政策带来的因子女数减少而照料资源不足的影响，而且也受到社会经济体制变革所带来的农村家庭子女价值观念变化的冲击。与此同时，传统家庭养老保障所依赖的土地经济保障能力，不但因为土地产出的偏低而且也因为人均占有的耕地量的减少而减弱。传统的家庭养老模式难以维系广大农村居民的养老需要。在这种情况下探讨如何建立健全的农村社会养老保险制度，使广大农民在老年来临之时能够得到一份切实的社会保障，是国家面临的一个迫切而又艰巨的问题。

本论文要通过对我国现行新型农村社会养老保险制度实行中面临的问题进行分析，提出若干具体政策建议，以推动我国新型农村社会养老保险制度的建立和完善,早日解决农村的养老问题。

篇三：我国农村养老保险制度现状

我国农村养老保险制度现状、存在的问题及对策

【内容摘要】我国十多年的农村社会养老保险制度的改革与实践取得了初步成果，同时也存在着一些无法回避的问题。目前我国农村传统的家庭养老体制已陷入困境，其存在的基础从根本上发生了动摇。从长远看，中国是一个农业大国，农村人口占全国总人口的71%，农村老人占全国老人的比例达到75%，老有所养问题一直是广大农民梦寐以求的愿望，也是当前我国政府迫切需要解决的问题，特别是我国已经加入wto，依靠家庭养老给农民带来的经济负担不利于农民参与国际竞争，不利于农村经济发展。只有建立和完善农村社会养老保险制度，才能有效维护农村社会安定稳定，推动农业发展，彻底解决农民老龄化的问题。

【关键词】 农村养老保险社会保障制度

前 言

农村社会养老保险制度是我国第一个针对农民的社会保险制度，它早在上世纪九十年代就已通过部分地方的试点逐步推广建立起来了。在建立和发展社会主义市场经济的过程中，我国原有的以计划经济为依托的农村社会保障制度逐渐成为制约经济制度转型和自身发展的重要因素，重建我国农村社会保障制度尤其是农村养老保险制度已经成为人们的共识。只有建立和完善包括农村社会养老保险制度在内的农村社会保障制度，才能彻底解决农民老龄化的问题，提高农村养老保障水平。

一、我国农村现行的养老模式

随着我国老龄化进程的加快，农村人口的养老隐性问题开始明显的表现出来。解决农村人口养老问题将是现在社会不得不面对的一项重要任务。在目前广大的农村地区，家庭养老、土地养老、社会保险养老三种模式是基本的养老保障方式，而社区养老模式则是一种新的尝试，以上四者共同构成了农村养老体系。

（一）家庭养老模式

家庭养老模式是山东儒家文化的“孝”的强调，是中华民族绵延了几千年的优良传统，赡养老人的义务已经变成了每一个中华儿女的内在责任和自主意识，是其人格的一部分。这在广大农村也表现得毫不例外，而且由于我国广大农村的社会经济发展水平低下，实施其他养老模式的条件不太具备，家庭在提供生活照顾和精神慰籍方面又具有无可替代性。因此，目前家庭养老仍是我国农村养老的最主要模式。但是，这一方面不符合养老社会保险的基本要求，另一方面也不符合农村人口政策要求，特别是在农村计划生育政策实施近二十多年的今天，农村人口结构已经发生很大的变化，高龄少子使农村传统的家庭养老环境不复存在；同时农村养老以家庭保障为主也是对农村劳动者又一不公平待遇，使农民没有享受到基本的国民待遇，使政府在农村养老社会保险制度中的职责没有得到应有的体现。

（二）土地养老模式

土地是广大农民赖以生活的基础。土地对农民而言，既是生产资料，也是生活资料。尤其是在家庭联产承包责任制推行以后，农村老人可以依靠土地收入解决一部分生活来源。在现有的生产力发展水平之下，用土地维持最基本的生存，可以说土地是他们最稳定也是最后一道养老保障安全网。但是要考虑到年迈的老人能做的了什么，如果要是不可以劳作的老人怎么办，这个方式养老的弊端就显现出来了。

（三）社会保险模式

1992年民政部于出台的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（以下简称《方案》），即为“农村社会保险”开了先河。在方案中，提出了个人、集体、国家三方共同付费，由社会统筹解决农村养老问题的新思路。该方案于1994年在一些农村经济发达和比较发达地区开始试点。其主要做法是，以县为单位，根据农民自愿原则，在政府组织引导下，从农村和农民的实际出发，建立养老保险基金。保险基金以农民个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持，实行储备积累的模式，并根据积累的资金总额和预期的平均领取年限领取养老金。

（四）社区养老模式

社区（含乡镇）养老是指集体经济实力比较雄厚的乡村或乡镇企业，仿照城镇企事业单位的做法，给农村老年人发放养老金。社区养老的实施范围比较窄，往往受制于该地区的农村经济发展水平，所以不容易推广。

二、农村社会养老保险制度存在的问题及原因分析

农村养老保险制度的建立健全不仅关系到社会的稳定和国家的长治久安，而且也是我国实现共同富裕目标的保证。然而，不容否认的是，以《方案》为基础建立的农村社会养老保险制度本身存在诸多“先天不足”，在运作过程中也存在大量的问题，面临着一些不容回避的难题和困境。

（一）存在问题

《方案》确定的养老保险模式虽然在增加透明度、减轻政府财政压力、促进农民储蓄意识、改变农民的家庭观念和生育意愿等方面有一定的积极作用，但是，这种实质上“完全积累、自我平衡”式的商业储蓄保险也存在着明显的缺陷。

1、法律层次低，缺乏约束力

各地农村社会养老保险办法基本上都是以民政部制定的《方案》为基础，结合当地实际情况稍作修改后制定的。其法规法律层次低，缺乏约束力。特别是对保险基金的流失和挪用等行为，未规定有效的限制和惩罚措施。据统计，到2000年底，全国农保基金积累总额198.58亿元，其中收回本息有困难的基金12.7亿元，占基金总额的0.68%。可见，目前农村社保基金管理中的违规行为还相当严重。正是这种不稳定的制度和屡见不鲜的违规行为让农民感到后怕，积极性不高，开展农村养老保险工作困难重重,大部分地方强调农民自愿参加养老保险，这与社会保险的本质相违背,不利于农村养老社会保险制度的建立。

2、国家重视不够，养老保险滞后

由于我国传统的城乡二元经济结构，造成了“城乡分割”的保障格局。国家把大量的物力、财力投入到了城镇社会保障建设，城镇社会保险工作也取得了一定的进展，而国家对农村的社会养老保险工作不甚重视，投入很少。现行的农村社会养老保险规定保险费的筹集以个人交纳为主，集体辅助为辅，国家予以政策支持，农民的个人账户完全由个人交纳，国家并无责任。这表明社会保障仍基本是或主要是城镇职工的。

3、自给来源不足，吸引力小

现行的农村社会养老保险是“个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”。集体补助不到位或数额太少，或只在部分地方或部分人身上得到体现；国家政策扶持，仅限于通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支，除此之外再无其他扶持政策；地方财政，除经办机构费用（一些地方此项费用财政也不负担），也没有其他扶持政策。在缺乏强制性的情况下，仅靠以上政策，其吸引力太小，难以发挥吸引作用。

4、基金增长速度慢，入不敷出

基金增长速度跟不上养老金发放的增长速度，出现负增长。农保基金增值方式主要是存入银行、购买国债。农村社会养老保险制度建立之初，国家债券利率和银行存款利率都很高，因而给农民承诺的保险给付率也高达12%，随着宏观经济形势的变化,债券和银行存款利率多次下调,致使基金增值缓慢。加上缺乏稳定的投资渠道，农保基金入不敷出，出现负增长。

5、违规存放农保基金，造成巨额损失

一些地方将农保基金违规存入地方商业银行、农村信用合作社或者非银行金融机构，这些机构有的因经营不善亏损破产，致使存入的农保基金无法取出造成损失，形成支付危机，参保的农民上访事件亦时有发生，并有越来越多的人要求退保，成为社会不稳定因素。

（二）原因分析

作为新生事物的农村社会养老保险事业在发展过程中遇到困难、出现问题是在所难免的，仔细探究其原因，无非是以下几方面：一是传统观念依旧，现代保险意识尚未形成。家庭养老一直是我国农民首选的养老途径，这属于几千年来自给自足经济的组成部分，也是东方传统伦理道德观念的表现。而农村社会养老保险改革处于起步阶段，广大农民实现自我保障的意识淡漠，现代保险意识尚未真正形成。二是集体经济薄弱，农民收入增长缓慢。有些地方的集体经济发展滞后，为社会养老保险提供补助存在着一定的困难。集体经济发育不良的地方，农民收入增长的速度也势必缓慢，即使有余钱，农民也将其绝大部分用于生活资料和生产资料的购买，对于参与养老保险则心有余而力不足了。三是管理体制尚未理顺，破坏基金的完整性。保险基金处于属地分散的管理状态，分割管理的小规模基金难以进行多样化投资，很难达到让保险基金保值增值的目的；基金管理还受到地方行政干预，挪用、盗用现象屡见不鲜，破坏了基金的完整性。四是改革措施不配套，束缚养老保险制度发展。农村社会养老保险事业是农村社会保障体系乃至整个社会保障体系的有机组成部分。至今，中国农村仍有几千万生活在贫困线以下的人口，他们的最低生活保障问题都没有解决，又如何解决得了养老问题

呢？而养老本身又不只是一个吃穿问题，还牵涉到医疗、服务等问题。由此可见，其他制度改革的不配套也束缚了农村社会养老保险制度改革的手脚。

三、农村养老保险制度的完善及出路

未来20年中国老龄化迅速加快，农村养老将呈现出新的格局：新型的家庭养老将居于主体地位，社会养老保险将得到新的强化，从而与其他养老保障制度一起共同为农民养老建立一道比较可靠的屏障。我们要从现有体制本身去寻找问题根源，以采取相应的对策。

（一）加快法制建设，真正体现公平与效率

市场经济本身是法治经济。农村社会养老保险制度必须以法律的形式保证其实施，而不仅仅是社会政策的形式。我们应借鉴西方发达国家的经验和做法，根据我国的实际情况，结合财政、金融和税收体制改革，尽快制定并健全适应社会主义市场经济体制的有关农村社会养老保险的法律法规，对资金来源、运用方向、增值渠道甚至保障标准、收支程序等都有明确的法律规定，规范其操作行为，以法制的形式将农民的这项合法权利确定起来，从根本上解决农民的社会养老问题，促进经济和社会的可持续发展。

首先，应确立农村社会养老保险制度的法律地位。以立法形式明确规定农村社会养老保险制度是国家为保证农村社会稳定，根据社会经济发展的需要，本着社会公平的原则，对农村老年群体实施的社会保障，是作为调节社会分配手段而建立的。其次，加快农村社会养老保障立法步伐，使农村社会养老保障各项措施都有法可依，便于操作并提高制度的稳定性。我国社会保障立法工作方面，应把农村社会养老保险吸收到综合性的社会保障法律法规中，依靠法律的强制性推动农村社会养老保险和老年基本保险制度的建设。再次，建立健全养老保险法律的监督机制，以确保社会养老保险基金的收缴、支付、运营的规范性，防范社会保险基金的风险，并通过合理运作使其不断增值，以更好的满足农村社会养老制度建设的需要。

（二）强化政府责任，加大扶持力度 社会化养老的主体是社会，是以社会运作的方式实现的。而能够代表社会、管理社会的主导者是政府。在实施农村社会养老保险时强调个人应承担义务是对的，但不能以此为理由推卸政府应承担的责任。调查研究结果表明：缺少政府扶持是农民缺乏投保热情的根本原因。因此，针对目前集体补助过小、国家扶持微乎其微的状况，应当考虑如何提高集体补助的比重、加大政府扶持力度。

鉴于目前我国政府财力有限，城乡差别还比较大，可以按照“低水平、广覆盖”的原则，根据当地维持村民基本生活所必需的费用设计城乡有别的社会养老保险标准，可以适当把支付养老保险金的年龄推迟到65岁。2002年我国农村65岁以上的老年人约为5400万，按每人每年补贴300元计算，共需资金162亿元，仅占财政收入的0.86%（2002年我国财政收入为18914亿元），由政府财政负担这一支出应该没有问题。2002年中央财政用于社会保障方面的支出达到1362亿元，比上年增长38.6%，如果在此基础上再增加10%用于农民养老保险补贴（即136亿元），中央政府应该有能力履行这一职责。不足部分可由地方财政来负担，只有这样，才能使农村社会养老保险真正具有社会保险所应有的“社会性”和“福利型”，才能调动农民投保的积极性。

（三）发挥家庭养老的优势，再造土地的保障能力。

中华民族素有尊老、敬老、养老的传统，这为家庭养老制度的实行和巩固奠定了思想和文化基础。尽管由于人口老龄化的到来，计划生育政策的实施，以及农村剩余劳动力大量涌入城市，使农村的家庭趋于小型化，家庭养老受到一定的威胁；从长远的观点看，随着农村生产方式的进步，养老方式必然将由家庭向社会过渡。但现阶段，由于我国经济与社会发展中的许多原因，农民养老不可能完全依靠社会，家庭养老仍然是老年保障的主要形式，必须充分发挥家庭养老的优势。政府可以从制度建设上鼓励农村家庭养老，例如给予税收政策的优惠和适当的收入补贴。

第四篇：浅析我国农村社会养老保险制度

浅析我国农村社会养老保险制度

一、农村社会养老保险制度发展困境的分析

1991年6月，民政部在山东省组织了较大规模的农村社会养老保险的试点工作，并于1992年制定颁发了《县级农村社会养老保险基本方案》，该方案在全国有条件的地区逐步推广。到2000年末，我国约有6172万人参加了社会保险，占整个农村从业人员的11％，养老基金结余仅195．5亿元，参加者人均不足320元，也仅有几十万人享受了社会养老，所占比率很低。2001年随着社会养老保险由民政部主管划归劳动保障部主管，农村社会养老保险被“清理、整顿”，陷入停顿不前的困境，成为全面建设小康社会中的一个重要问题。

农村社会养老保险制度的创新意义不言而喻，它是中国历史上第一次为农民建立的社会保险制度。然而现如今却产生了“政策微效”的现象，即政策结果距离政策预期有很大的差距。是什么原因导致了“政策微效”的结果呢？许多研究者大多从经济学的角度或是具体操作层面来寻求制度萎缩的原因，例如：该制度以农民个人交费为主，缺乏互济性；养老保障基金投资渠道单

一、运营层次低、银行利率下调等导致基金保值增值困难；缴费水平偏低，大多数农民选择2-4元／月的投保标准，难以满足农民年老时的基本生活需求；领取保险金的年龄缺乏灵活性；该制度保富不保穷，保少不保老；农村社会养老保险管理混乱，出现了民政部门或政府挤占、挪用甚至贪污、挥霍保险基金的情况等等。笔者试图从社会学角度对此进行分析，试图探求该项制度停滞不前的深层原因。

（一）我国农村社会养老保险制度的价值理念发生偏移。社会学研究探讨的问题很多，但社会公平一直是核心问题。因此在社会学视野中，社会保障制度作为一项社会政策，应该是以追求社会公平为价值目标，旨在保障公民个人及家庭的基本生活需求和生活水平的提高。而目前我国的社会保障制度的改革与建设是以“效率优先，兼顾公平”为指导。一切社会政策都是为经济政策服务，社会保障制度是为了配套我国国有企业改革和市场经济体制改革，在此背景下社会公平的基本价值理念只能让位于或偏移于效率优先的理念。因此，面对我国城乡收入的逐渐扩大和当前我国最大的弱势群体--农民的边缘化和弱势化的进一步加深，我国政府将更多的社会保障资源投向了城镇居民。在这种价值理念支配下农村社会养老保险制度的设计出现了偏差。例如，该制度“坚持以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家仅予以政策扶持”的原则。国家的政策扶持是“对乡镇企业支付的养老保险资金予以税前列支”，集体补助也主要是来自于乡镇企业的资金。中国目前的实际情况是拥有较多乡镇企业的地区的农民比只有很少甚至没有乡镇企业的地区的农民要富裕。在这种情况下，欠发达地区的农民无力缴纳保险费的同时也只能得到很少甚至得不到集体补助和国家财政支持，而富裕地区的农民自身有能力缴纳保费的同时又能得到集体补助和国家财政支持。显然，这条原则与中国农村的实际情况和农民的养老需求

形成悖论，未来养老面临困难的欠发达地区和没有能力投保的贫困农民有着较强的养老需求却不能享受到这项利国利民的好政策，造成了“保富不保贫”的不公平现象。

（二）农村社会养老保险制度不能很好地适应我国社会变迁。目前我国正处于社会快速变迁过程中：工业化、城市化进程不断加快；家庭规模和结构发生变化；农村人口出现分化等。这一系列变迁引发了诸多社会问题，农民养老问题就是其中之一。鉴于此，我国政府积极探索为农民养老建立正式制度安排。可以说，农村社会养老保险制度是对我国社会变迁的积极回应，但却又未能很好地适应并促进这一变迁过程。例如，该制度“坚持农村务农、务工、经商等各类人员一体化原则”与社会变迁事实不相符。现在，农民务工、经商不再仅仅局限在乡镇企业和小城镇，一部分农民已经进入大城市务工、经商并且站稳了脚跟，成为“准城市人”，他们不可能回到其户口所在地办理养老保险。而该养老保险却要求农村各类人员实行一体化原则，势必阻碍我国城市化进程和农村土地规模化经营，也阻碍了、抑制了部分务工、经商农民的参保积极性。

另外，著名的功能主义者帕森斯在其关于社会变迁的理论中强调，文化(一个社会的共同信仰、规范和价值观)是维持社会紧密结合的“胶水”，因为它特别不易发生变化，与社会结构变迁相适应。我国农民应具备“享有社会保障是自己应有的权利”的公民权利意识。然而，“孝文化”和“养儿防老”的观念已经深深植根于我国农民心中，他们的社会福利价值观迄今为止仍停留在前工业化阶段。在他们看来，国家给予公民的社会保障是政府的仁慈之举而不是自己应享有的公民权利，“养儿防老”才是最为可靠的选择。因此，从“养儿防老”到“公民权利”的转变仍需要一定的过程。而且我们必须注意到在农民这个亚文化圈内，存在着对国家政策不信任的现象，这就使得农民对于农村社会养老保险的接受缺乏主动性。再加上基层工作人员对该制度认识不足以及工作方法不得当，在某些地方甚至出现了抵制现象，有的农民有经济能力却拒不参加，有的即便参加了绝大多数农民也只投了最低档次的保费，不能满足其养老需求，从而使一项很好的满足农民养老需求的制度在基层得不到很好的实行。

从以上社会学角度的分析不难看出，农村社会养老保险制度价值理念的偏移和制度未能很好地适应和促进中国社会的变迁，这就造成了制度设计自身的缺陷和农民对其接受缺乏主动性，从而导致农村社会养老保险制度的发展陷入困境。

二、建立农村社会养老保障制度的对策建议

传统家庭养老功能的弱化和现行农村社会养老保险制度所面临的困境，使得我们不得不重新考虑以往曾经反复讨论过的 问题：中国农村现阶段到底要不要搞社会养老保险？如果要搞是继续现行的制度还是寻求其它的办法？对于第一个问题的回答是肯定的，从社会道义和社会现状出发都必须实行社会养老保险。对于第二个问题，我认为从农村社会养老保险刚刚起步到建立起完善的制度之间，还有很大的空间发挥，关键就在于农村社会养老保险制度要符合农民的实际情况。因此，为农民建立社会养老保障要分类实施，针对不同的人群建立不同类型的保障。对于这一点，不会有不同的看法。关键是如何分类实施，笔者认为，根据当前农村人口的分化情况，可以把农村人口分为纯农业人口和进城务工的农民工两类人群。

(一)分类实施的对策建议

1、为纯农业人口（以经营土地为生的农民)建立农村养老保障。在已经推行的农村养老保险的基础上进行适当的调整与改革。最重要的是改变“个人缴纳为主、集体缴纳为辅、国家给与政策扶持”的原则，国家应该给与农村社会养老保险一定的财政投入，由国家和个人共同负担。实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险，国家投入一部分纳入到社会统筹基金，农民个人缴费和部分国家投入全部划入个人账户，国家投入要偏重于经济欠发达地区。同时鼓励建立由集体补助的补充养老保险和个人储蓄式的商业养老保险。

2、为农民工建立社会养老保障。农民工是一个流动不定、庞大而且复杂的群体。有的农民工已在城市生活了较长时间并且有了稳定的工作和住所；而有的农民工则是初到城市或在不同的城市间流动。可见，为农民工建立社会保障制度是有一定的困难的，但鉴于农民工中的绝大多数客观上已经走上了非农化、城镇化的不归之路，并必然会因各种生活风险的客观存在和平等意识的觉醒而提出相应的社会保障诉求，应该从现在起开始启动建立这项制度，并根据进城务工农民的不同情况纳入有差别的社会养老保险制度。

为农民工建立社会养老保险制度要协调好就业与社会保障的关系。对于已经在城市生活较长时间(5年及5年以上)、就业稳定的农民工建立类似于城镇养老保险制度，即实行社会统筹和个人账户相结合，农民工个人缴费和企业部分缴费划入个人账户。考虑到企业为农民工缴纳社会统筹养老保险金对企业吸纳农民工积极性的影响，在实行此项养老保险时，应该允许企业根据农民工的工作年限进行缴费。工作年限短、缴纳费用低，工作年限长、缴纳费用高，但企业缴费费率(含划入个人账户部分)最高不得高于20％，个人缴费不得超过8％。对于在城市从事个体工商的自雇性农民工，可以参照城镇个体工商户的养老保障，实行自愿原则。

对于刚刚进入城市的务工农民工，鉴于他们的就业、收入不稳定的状况，最初仍把它们纳入到农村养老保险制度。当他们在城市工作超过一定年限，他们就可转入到为农民工建立的社会养老保险制度。针对农民工流动性较强这一特点，应该使农民工的养老保险个人账户随工作城市的转变而转移。为了做好这方面的工作，全国的社会养老保险网络信息系统应按照统一标准进行建设，使农民工在进入到新的工作地仍能连续缴费，保障其能够在交费达到一定年限后获得养老保险金。

(二)建立农村社会养老保障的资金来源

除了学者和专家提出的通过发行国债的部分收益和部分国有资产的部分收益进行融资外，我们还要注意到另外一条新的融资渠道，就是把在城市化进程中的征地补偿转化为社会养老保障资金。但是，农民的土地被征用之后，只能得到政府和用地单位支付的数额不多的土地补偿费和安置费。据有关资料，目前在城市建设征用农用地的过程中，征地收入的分配比例大致是：农民得5-10％，集体得25-30％，政府及其机构得60-70％。《人民日报》披露，一些西部地区的土地补偿和安置补助费最高标准为1．8万元／人(不含青苗和地上附着物补偿)，仅相当于2002年当地城镇居民可支配收入的1．5倍。按目前农村居民人均生活消费支出计算，只能维持7年左右的生活。按目前城镇居民人均消费支出计算，仅能维持2年多的生活。如果把这仅有的补偿转化为养老保障基金是不现实的，对于建立养老保障基金也是杯水车薪。因此，国家在今后应该提高征地补偿，从其中拿出一部分资金作为保障基金。但需要引起注意的是不能仅仅把这笔资金用来为失地农民建立保障基金。如果认为谁的土地被征用谁得益的话，这样又会制造出新的不公平。因此，征用土地的补偿应该为全体农民甚至全体城乡人民分享。

(三)要使社会养老保障制度顺利实施还要做好以下工作

1、要尽快建立相应的社会保障法律法规，使农民社会养老保障制度得以规范化。2.提高各级政府和农民对农民社会养老保障的认识。各级政府要认识到经济发展是手段，人的生存发展才是最终目的，因此不能仅仅把经济工作当作政府工作的全部。要改变观念和提高认识，把农村社会保障当作一项重要工作来抓。各级政府要通过各种方式向农民宣传社会养老保险，使农民能主动接受。3.农民工社会养老保障应与土地转让相结合。如果被纳入到社会养老保障的农民不愿意放弃农村的土地，就不利于土地规模化经营和农业现代化的实现。因此，要对已纳入到社会养老保障的农民工的土地实现有偿转让，让纯农户对土地进行规模经营。纯农户的收入提高了，参加社会养老保障的积极性自然就会提高。4.继续倡导和推行家庭养老。建设全面的小康社会需要二个过程，为农民建立社会养老保障制度也不是一蹴而就的。因此，在这一过程中，仍需要家庭养老继续发挥作用，为农民提供经济支持、生活照顾和精神慰藉。

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第五篇：和谐社会构建中的政府治理

和谐社会构建中的政府治理

刘华涛

(北京师范大学 管理学院 北京 100875)

摘要：转轨带来的社会变迁，使构建和谐社会的目标显得更加突出。政府承担着构建和谐社会的主要责任。为了有效推进和谐社会的构建，政府治理中必须要加强公共、诚信、创新、服务、多中心、竞争等治理理念，在治理模式上要重视和利用市场机制，加强与公众和非政府组织的合作，并且逐步进行政府内部解制。

关键词：转轨和谐社会政府治理

一、构建和谐社会与政府治理

1978年以来，我国进入了转轨过程，即以前的传统模式被另外一个不同性质的模式所取代的社会经济性质发生变化的过程。我国的转轨过程实际上是三项大的转型：一是从计划经济转型为市场经济的转型；二是从农业社会转型到工业社会的转型；三是从封闭社会到开放社会的转型。这三项大的转型中的任何一项都会给一个社会带来空前的震荡，更何况这三项大的转型同时在中国发生。[1] 所以说，转轨虽然使人们的平均物质福利水平有所改进，但伴随着制度的变迁也带来了道德伦理的短缺，利益冲突的增多，社会不平等程度的加大，部分人的失业，以及社会保障的缺乏等问题，这样在社会中引起惶恐、失落、不满、冲突在所难免。同时，伴随着民主化和个人权利的觉醒，社会日益显现出的多中心、价值多元、知识爆炸和高度分化等特征，传统文化、价值、习俗日益成为与现代科学知识等值的后现代知识。现代国家若不能整合这些知识以整合社会，就会导致伦理亏空、价值观丧失，整合社会意识形态困难重重，社会冲突缺少化解机制，最终导致国家威权的衰落。转轨中发生的这些社会变迁，只有构建和谐社会才能有效化解和整合，从而为国家富强、民族振兴和人民幸福提供保证。

和谐社会的构建，政府承担着主要责任，而和谐社会构建的有效推进，主要取决于政府治理在三方面取得的成效：一是追求实现高效率，以相同或更少的资源获得公共产出的最大化。效率是公共行政中的核心命题，当政府治理目标在公共领域中经受伦理检验后，“效率在价值观念系统中是第一位的”[2]。政府的效率一般分为组织效率和管理效率，组织效率是政府通过内部管理和资源的内部配置而实现的效率，它是政府及时提供质量更高的公共物品或服务的基础；管理效率注重于政府治理取得的结果，最能体现政府的效率内涵。高效率要求政府在公共行政中要保持有序性和高速度以及良好的工作状态，注重节约成本，追求低投入、高产出。二是追求实现高效益，追求公众满意。公共行政中的效益一般分为经济效益、政治效益和社会效益，也就是行政活动所产生的经济性影响、政治性影响和社会性影响，如国民经济增长速度的提高，政府财政收入的增加，政府声誉的提高，群众支持率的上升，以及充分就业，公民福利水平的提高等。三是重视伦理、政治的意义，公平和正义必须具有重要位置并在治理中得到充分体现。公平是政府的基本功能设计。“效率准则规定稀缺资源应被用到能产出最大收益的地方，虽然公平的目标可能缓减这一

[3] 目的，但可使有利于特别是非常贫穷的人群的设施得到发展。”公共行政追求的是建立在公平与

正义基础上的整体秩序，政府如果单一地强调对效率和工具理性的追求，忽视伦理、政治的意义，将会使行政工作越来越远离社会价值的体现，甚至完全丧失作为行政体系本身的“道德”。政府治理主要是治理理念和治理模式。只有完善的治理理念和治理模式，才能确保政府治理 1

达到理想的效果。但目前政府在治理理念和模式上，行政导向和官僚体制过于突出。在行政导向下，政府权力的范围既广又深，社会仍缺乏应有的自主性和灵活性、缺乏应有的自主管理权力。公众参与程度很低，缺乏参与治理的渠道和机会，既不能够有效地对行使公共权力处分权的个人实行监督和制约，又不能有效地对公共权力的施行范围、施行程序、施行细则等等进行监督和制约。行政导向的模式使政府职能和管理方式跟不上经济发展的需要。如政府的作用范围界定不清，政府对自己的能力缺乏正确的认识，处理不好政府与市场和社会的关系，发挥作用的方式不合理，不能有效地将直接干预和间接干预结合起来，且不能有效地把握干预的度等等。

同时，以理性和法律的权威为依据，具有明确的固定权力和职责范围、层次分明、非人格化的工作关系等特征的马科斯·韦伯意义上的官僚体制还没有在我国真正实施起来，却又面临官僚体制所面临的问题。现有的官僚体制下，政府高度集权化、自上而下的垄断专权，公务员则依吩咐完成指派的任务，公务员行为由详细的规则和程序来加以控制。对政府职员来说，官僚制提供的激励机制使其循规蹈矩，创新只能带来麻烦，维持现状就可以带来稳定的回报，不管结果如何，都可以得到同等工资。[4] 这种体制最终造就出来的各级各类官员大多是不求有功但求无过者，他们以得过且过和不负责任混天了日。[5]

以行政导向和官僚体制为主导的治理理念和模式导致政府行政成本过高、专业部门膨胀、有分工无合作、冷漠、寻租、缺乏创新等诸多问题。显而易见，这使政府日益适应不了社会变迁带来的挑战，对公众迅速变化的需求难以做出快速的反应，这是很难适应构建社会主义和谐社会目标需要的。所以，政府必须要在现有改革的基础上，进一步加强适应现实需要的政府治理理念，优化政府治理模式，以达到构建和谐社会的目标。

二、政府治理理念的完善

要实现构建和谐社会的目标，公共行政的核心理念必须是“以人为本，科学发展”，表现在政府的治理过程中，具体是以下的治理理念，这些理念有的已经在政府治理中得到体现，有的也引起了重视，目前必须要进一步完善和加强。

1、公共理念。“公共性”是现代公共行政的首要价值取向。公共理念要求政府的公共活动必须以民主价值为基础、以公共利益为目标，即将公共性作为衡量政府活动性质和基本价值的分析工具，具体表现在政府活动的长远目标、政府公务人员的职业道德以及公共决策与管理过程的开放性对于保障公共利益完整性和完全性的意义等方面。同时，公共理念还强调政府各级机构要专注于那些影响公共利益的现象之上，要致力于维护和实现公共利益，并要有相应的组织空间和制度来保障公共利益。

2、诚信理念。政府是有机会主义动机的，就是政府可能根据自己的利益在面对不同利益集团时会厚此薄彼，以及在行政过程中不信守承诺，损害行政相对人的利益。“诺斯悖论”揭示了政府在租金最大化和税收最大化之间采取机会主义行为是其持久的特征。信用和一个地区/国家经济增长存在强的正关系（张维迎、柯荣柱，2002）。诚信是建立良好社会秩序的基础，是促进繁荣的根本。政府必须要摆脱机会主义，摆脱短期利益的诱惑，坚持诚信理念，提高行政过程中的信用度，必然有利于打造构建和谐社会的诚信体系。这就要求各级政府，要立足于取信于民，说到做到，不讲空话套话，不推三阻四，重信守诺。对部门的公开承诺及公众反映的突出问题，要有行之有效的措施，抓好落实，接受舆论和公众的监督，才能为和谐社会的诚信建设作出表率。

3、服务理念。向公众提供满意的公共服务是现代政府主要职责。服务理念的核心是“顾客①至① 在公共行政中的顾客与企业经营中的顾客是有区别的，在公共行政中，如将公民简单视作顾客，似乎降低了公

上”，“大多数人在同政府打交道的经验中，最大的刺激是官僚政治的傲慢。今天人民期望着被当作顾客受到尊重——甚至受到政府的尊重。”[6] 以“顾客至上”为核心的服务理念，就是政府的公共服务要以公众为中心，要重视和满足公众的意愿和需求，保障公众的根本利益，能有效回应公众的要求；要将人员的配备和资金的使用放在公众最需要的地方，并能采取有效的技术手段，提高服务的效率和价值，最大可能的减少公众获得服务的交易成本；要重视公共服务的效果，以公众的满意为最高的评价标准。

4、法治理念。法治政府是现代社会尊重和保护公民权利的根本要求。政府面对着不同利益群体的各种利益诉求（有些甚至是冲突的利益），为了有效协调公众利益，就必须要坚持法治理念，做到依法行政。只有依法行政，才能保证政府工作的公正性，才能得到不同利益群体的理解和支持。法治理念要求政府工作人员必须要学法懂法、依法行政，要求对权力形成有效的监督，确保政府公共活动按法定的轨迹运行，还要求必须明确政府的工作程序。程序的基本功能在于限制和取消当事人为实现目的而选择手段的自由，将实现目的的手段规范化和标准化。[7] 没有程序政府的社会管理和公共服务就会走样，就会导致利益分配的扭曲，造成社会的冲突。

5、透明理念。透明理念就是要求政府坚决摒弃“民可使由之，不可使知之”的思想，推行阳光行政，实行政务公开，行政过程要在“金鱼缸”中，在社会的公开知晓、讨论、评判和监督中进行，将公共权力的行使和公共服务的提供置于公共和媒体的监督下，减少黑箱操作。透明的关键是要建立畅达的民情通道及与公众的对话机制，使公众的声音得以进入行政过程，并且要有完备的保证政府活动透明的制度要件。行政过程的透明、信息的公开，必然会促使政府更多地为公众的利益考虑，保证公众的利益不受侵犯；并能有效防止腐败，保证工作人员的公正廉洁；也能有效消除公众对政府的一些误解，使公众理解和支持政府的工作。

6、创新理念。构建和谐社会，是一项全新的事业，需要政府的各级领导干部要有创新的勇气和魄力，面对旧体制的束缚和压力，面对强大的传统惯性，面对构建和谐社会中错综复杂的发展难题，必须要敢于和善于创新。创新理念一方面要求政府要在对自身和外部环境进行缜密分析的基础上，寻找最关键和公众最关心的问题，在政府工作中，要敢于打破一些惯常思维，善于用新的思路和方法解决问题。另一方面，要求政府要有前瞻性。“凡事预则立，不预则废”，政府面对社会经济的快速发展，面对行政环境的快速变化，要结合现实考虑事物未来的发展趋势，对政府的工作做好切实可行的规划，确定切实可行的目标，并且要制定实现目标的措施、方案。

7、多中心理念。多中心治理理念就是强调政府、市场和社会组织是具有同等权利的组织。多中心治理使我们走出市场与政府的两极思考框架，开放出广阔的制度安排的空间。迈克尔·麦金尼斯指出：“在多中心治理中，政府权威应该支持各种层次的群体和社群有能力自治”，“也许政府在一种多中心秩序下最重要的作用，是以一种符合社会公正标准的方式去协助地方管辖单位解决他们之间的利益冲突”。[8] 也就是说，多中心治理理念下，政府应该支持和培育社会自治，要让市场和各种社会组织参与公共物品和服务的生产与提供。

8、竞争理念。竞争能提高政府的成本意识，能促使政府以较少成本做更多的工作。竞争使政府在保障公民进入社会和获得基本公共物品时不会因为地域、种族、语言、性别等方面的原因受到歧视性待遇。竞争首先是在公共物品和服务的生产和提供上，利用市场竞争压力，促使服务提供主体降低服务成本，提高服务质量；其次是在政府执行机构上或区域政府之间引入竞争，促使 民作为与国家相对的权利和合法地位的拥有者的作用。（B·盖伊·彼得斯著《政府未来的治理模式》，中国人民大学出版社，2003年，第51页）。所以，顾客一词是一个比拟的说法，是将公民与政府之间关系的重要性比拟为市场中企业与顾客关系的重要性。虽然政府管理不同于企业管理，但将公民和服务对象当作顾客对待，强调顾客至上，则能够强化公共部门的服务道德，有助于公共部门树立以服务对象为中心的意识。

他们去主动满足公众的需求。

9、学习理念。学习力是任何组织内部的核心竞争力，学习理念就是政府要以学习完善政府内部运行机制，提高自身的竞争力和绩效。学习能够促进政府的不断发展，不断提高政府的公共服务能力；能够实现政府工作人员与工作的真正融合，使他们适应经济社会发展的需要，也可使他们在工作中体会生活的意义，提高工作的动力。政府强调学习理念，可有效实现传统政府体系的组织结构、运转机制、责任机制等的转型，从而推动组织文化等的转型，能有效地将学习行为转化为创造性行为，从而大幅度提高政府工作绩效和社会公众满意度。

三、政府治理模式的优化

政府治理模式是与治理理念相适应的，一定的治理理念必须通过对应的治理模式才能体现出来，而一定的治理模式才能确保对应的治理理念得以实现。构建和谐社会，传统治理模式已不能适应现实需要，政府必须要在已有改革的基础上，进一步优化治理模式。彼得斯将西方政府新的治理模式概括为市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制型政府四种，虽然这四种有不同的侧重，但并不单独存在，相反通常是互相配合共同作用。结合彼得斯概括的模式，笔者认为目前我国政府的治理模式应该是“市场导向——外部合作——内部解制”，具体内容和做法如下：

1、充分重视和利用市场机制。

在政府治理中引入市场机制是一种对自由竞争优越性以及对一个理想化的交换与激励模式的看法，是相信市场提供的竞争机制与激励机制可以提高分配社会资源的效率。[9] 市场机制的引入就是要促进竞争，这些竞争存在于公共部门与私人部门之间、为获得公共契约的私人公司之间、公共机构（如公立学校）之间以及向外部顾客提供服务的政府机构之间。竞争必须是多主体的，并且能促使竞争主体讲诚信、重创新，致力于提高服务质量，追求公众（消费者）的满意。但政府治理中的市场机制并不是一个纯粹的自由市场，它依赖于管理性或规制性的竞争，在制定规则管理交易方面，政府保持权威与责任，起到促进者、合作者和管理者的作用。

市场机制的引入针对的是政府组织规模庞大和复杂性以及提供公共产品的成本过高所导致的政府低效。主要做法：一是进行市场化改革，采用各种形式或机制并使各种组织参与公共产品与服务的提供或生产，以促进有效竞争。西方的主要方法是：与其他公共的或非政府组织签订服务购买协议、民营化、特许经营、补贴性安排、志愿者、代用券制度、规制激励与税收激励等。[10] 我国政府目前主要是通过打破行政垄断，逐步开放公共服务领域，降低准入门槛，在交通、教育、医疗、城市公用事业等公共设施建设领域，鼓励或允许国企、私企、外企和民间组织等主体以各种方式参与投资建设经营；在运作方式上采用招投标、合同承包、特许经营和项目融资等市场运作。通过改革，引导和调动市场力量参与公共服务提供，使市场主体根据市场的信号独立自主地执行公共职能，从而达到提高效率并节省成本的目的。但也可能出现难以协调与控制，或者如果这些组织不能有效地提供公共服务，那么反而可能使公众承担更多的交易成本。所以，政府要能对市场信号做出有效反应，要以结果为导向，通过有关制度加强对有关市场主体的规范和监管。

二是在公共人事管理领域，改革政府公职人员报酬制度，以工作成绩来确定工资级别取代传统的以资历决定报酬等级。工资报酬取决于工作成绩，工作成绩越好，所得到的报酬就应越多。这种制度可有效地提高公务员的工作积极性。同时，可仿照企业管理的做法，推行合同用人制，裁减公职人员，该做法某种程度上降低了政府支出成本，有利于提高效率。但这些改革可能造成公务员的不平等感，可能会使部分在职公共雇员的工作安全感受到摧毁，反而降低工作积极性。所以，政府人事领域以市场为导向的改革要结合实际，逐步推行。

2、加强与公众和非政府组织的合作。

从上世纪80年代以来西方发达国家政府改革的实绩来看，改革的成功很大程度上得益于与公众和数以万计成熟而规范的组织的合作。这场基于优化治理模式的政府改革，致力于与公众合作，寻求和培育能够委以重任具有公共精神的合作组织，同时建立一种能够有效监督和调控的合作机制。在我国政府治理中，强调加强与公众和非政府组织的合作，是对多元民意诉求的回应和对政府改革思路的深化，是与和谐社会构建相适应的。

与公众合作就是更加关注公共利益和公众的积极参与，实质是要实行“以公众为中心”的政府治理，根本做法是建立政府与公众互动的公共决策和执行机制。就是要尽量加强公众与政府直接接触和互动，保证行政过程的透明，使政府了解公民的意愿倾向，让公众参与到政策制定和执行的领域和过程，建立公众有效参与的渠道和保障机制，及公众的监督机制。互动的体制下，公众不仅把需要和愿望传达给政府，使政府集中了集体的智慧，达成了政府和公民的沟通和认同，而且公众通过参与公共管理活动，使自己的理想、价值和利益得以表达和实现，有助于政府管理活动的民主化过程。从而有利于形成一个上下互动的多元治理过程，使政府与公众之间形成合作、协商性的伙伴关系。

与非政府组织的合作实质上也是政府与公众的合作，非政府组织是公众与政府良性互动的重要依托和途径，通过它可以更好地满足公众的多元利益诉求。与非政府组织的合作，一是让非政府组织参与到部分社会公益事业和社会事务中来，如基础教育、扶贫、环保、社会保障等；二是让非政府组织承担起政府转让出来的部分公共管理职能，作为政府与市场主体之间的中介，规范市场交易秩序；三是通过非政府组织及时掌握社会各方面变化的动态和趋势，使政府可以根据公民的需求来提供满意的服务，促进政府与公众之间的沟通和协调。

3、逐步进行政府内部解制。

内部解制就是通过调整政府内部的权力配置，打破官僚组织的内部管制来提高政府绩效。解制的含义是：“解除内部繁文缛节的限制，释放公共部门蕴藏的能量，使政府的活动更具有创造力、效率和效能”。[11] 内部解制不强调集中化的控制机构，相反它允许单个组织制定并执行自己的目标，给予公务员在处理公共事务时更多的灵活性和自由度，从而更好地发挥政府机构和公务员的主动性和积极性。

内部解制的做法，首先要减少政府层级（我国学界正在研究的实行省直管县，具有很大的现实性），合并基层政府（近两年许多省市的乡镇改革中，合并了不少的乡镇，是符合现实的做法），同时职权下放，赋予地方政府更多的决策权力。这样变革的好处是能直接控制和管理那些更接近于公众的组织，打破反应迟钝的官僚体制枷锁的禁锢，并且能减少信息失真，摆脱信息劣势，减少制度运行成本。

内部解制还要改变领导权的集中，“领导正日益被视为不是层级制官僚机构中的一个职位，而是整个组织中（并且延伸到组织之外）的一个过程”，“领导权被分散在社会的各个单元之中并且下放到各个层次，而且，如果全社会的大多数人都不准备在他们自己所处的层次上采取像领导者那样的行动来使一切都有序进展的话，那么这个系统就不会发挥其应有的作用”。[12] 所以，要改变领导权集中的做法，要充分授权给下级或公务员，使他们在约束不多的环境中工作，承担起更多的实现目标的责任，那么就能有效的激励他们迎接挑战，爆发更大的能量去完成组织使命，并有利于加强培育诚信、致力于公共服务、有责任感的组织文化。

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