论政策议程构建中政府大众传媒公众的作用

第一篇：论政策议程构建中政府大众传媒公众的作用

论政策议程构建中政府、大众媒体、公众的重要作用

摘要：在公共政策的整个生命周期中，处于程序的第一步的应该是政策问题的构建，即政策问题的讨论与认定，这过程就是建立政策议程。政府作为公共利益的代表者与决策权力的行使者，在议程中议题的建立中如何促使与大众媒体、民众三方发挥各自作用极其重要。关键词：政策议程、政府、大众媒体、民众

<一>序言

近年来，社会上出现的“焦点事件”通过媒体引起民众和政府的讨论与思考，积极地将话题上升到政策议程，使争取议程转换的意见在公众舆论里占据上风，形成强大的民意压力，迫使决策者在短时间里调整政策取向，最后促使政府旧项目议程的改革。大众传媒与公众联合，共同形成强大的社会舆论压力，对政府提出政策要求，这样受到政府的重视，使得此问题进入政府的政策议程。在一个民主的社会里，公众的意见无疑应该成为公共政策制定时首要考虑的因素。但在现实中，公众总是处于政策过程中信息不对称的弱势的一方，且公众实际上处于原子化的分散状态，因此对政策过程的影响是十分有限的。而大众传媒所具有的巨大优势就在于它掌握着非常丰富的信息资源，既有关于社会问题的信息，又有关于官方行为及政策意向的信息。在议程的构建过程中，媒体与群众的联系密切，厦门PX项目是政府与民众互动的经典范例，其具体事件为厦门PX是个化工项目，投资逾百亿，但距离人口密集区过近，有环境污染之险。从2004年2月国务院批准立项，到2007年3月105名政协委员建议项目迁址，厦门PX事件进入公众视野，6月1日市民集体抵制PX项目，及至厦门市政府宣布暂停工程，PX事件的进展牵动着公众的眼球；从二次环评、公众投票，到最后迁址，地方政府与公民百姓，从博弈到妥协再到充分合作。

本文主要分析的政府、大众媒体、群众在政策议程构建的角色及其手段，并针对它们的作用提出相关建议。

二、文献综述

目前，关于公共政策议程建立的模型主要有两种，科布的政策议程建立的模型与约翰.W.金登的多源流分析模型。科布在区分公共议程与政府议程的基础上，以政策诉求的主体为标准，提出了建立政策议程的三种模型：外在创始型、政治动员型、内在创始型，其中外在创始型是由系统外的公民或社会团体提出，经阐述和扩散进入公众议程，再通过对政府施压进入政府议程；政治动员型是由政治领导人主动提出向政策意向，以政府议程为基点，以公众为对象，促使目标方案实施；内在创始型是政府系统内部人员或部门根据解决内部情况而提出的政策问题，在体制内的相关团体争取获得更多支持，企图排除公众的参与性。需要指出的是，任何政策议程的建立都是公众议程与政府议程交互作用和影响的结果，由于复杂性纯粹的政府议程和公众议程在现实中很难实现，且两者表现为不同政治力量的不断组合与分 化。第二种多源流分析模型，其建立在问题流、政策流、政治流三种信息流的基础上，问题流主要讲述问题如何被认知以及定义，主要包括三种途径；政策流主要与解决问题的技术可行性、问题解决方案的公众接受度等有关；政治流与政治问题解决方案有关。在金登的模型中，提出了政策窗口的概念，当事件具有高度关注度并且产生强大的政治流的时候，政策窗口就会打开。另外，外溢现象也影响政策议程的建立。多源流理论具有包容性与综合性，但其研究只局限在少部分政策领域，如卫生和运输。

综上两种模型，它们都存在着相似的点，两者都描述了政府与外部之间的联系，但由于政策问题的构建本身就是一项非常复杂而繁重的政策制订环节，并不是根据模型就能清晰地说明得了的。

在中国，仍然存在部分以政治领袖主导的政策方案出台，其利弊关系也相当明显，一位具有较好的远大谋略的领导者相对较易提出一项符合政府与民众的利益的方案，但每位政治领导人都具有其集团代表的利益，容易造成集体利益为个人利益服务。另一方面，近年来在公众议程设置方面扮演着越来越积极主动的角色，进而影响到正式议程的设置与调整。传媒的议程设置功能有三个层次，第一是大众传媒报导或不报导哪些“议题”，第二是大众传媒是否突出强调某些“议题”，第三是大众传媒如何对它强调的“议题”进行排序。大众传媒虽然不是正式的权力，但对政策过程有着很大的影响，能对政府行为构成直接的舆论压力。<三>产生背景

随着民主政治的发展，政治生活的参与者日益多元化。相应地，作为对社会价值进行权威性分配的公共政策，其参与主体也日益多元化。多元主体互动模式的演进与发展是执政党自身理性化和外部压力双重作用的结果。概括地看，多元主体互动模式的萌发源于以下几方面的驱动力：

(一)新型社会发展模式初步显现

进入新世纪，中国共产党顺应社会发展趋势，适时调整发展主题，逐步突破传统发展模式，努力实现从“以GDP为导向”、只关注经济领域的一元化发展向着以人为本、注重经济社会全面发展的方向转变，开启了超越发展型国家的转变历程。同时，执政党和政府积极回应新兴阶层生长和社会利益分化的国情变化，在构建和完善政治参与机制的基础上，不断提高理论发展和政策创新意识，以更加广泛的利益代表性来维护、开发和增强社会整合能力，从而为多元主体互动模式的发展创造了条件。分析当前的政策议程设置活动可以发现，虽然执政党及其权力精英仍然是主导性力量，但是与之前权力精英在提出改革议题和形成政策议程过程中拥有比较强的自创性不同，新模式下权力精英在推动议程形成的过程中开始强调与外部力量的互动性与相融性，比较多地通过新闻媒体等舆论工具释放决策意向，吸纳外部的反馈信息的方式来提升政策议程创建的有效性，这正是政策议程设置模式演进与发展的体现。(二)公众参与意识和能力显著增强 伴随着利益多元化趋势的发展和政治民主化进程的推进，公众不再满足于作为公共政策的客体而存在，被动地认可和接受政府的公共政策方案，而是强烈地要求向公共政策系统表达自己的意愿，具体介入公共政策形成和执行乃至评估的全过程，以确保政策能够充分反映自己的利益诉求。近年来，在医疗卫生改革、房地产调控以及个税起征点等方面的政策议程设置中，普通社会公众积极表达利益的意识越来越强烈，在一定程度上促进了公共政策质量的改善。因此，体制外行为主体参与意识和能力的增强是多元主体互动模式发展的外部驱动力。

(三)民意表达与输入平台渐趋完善

渐进式政治改革的累积效应在90年代后期和新世纪之初伴随着社会转型的加速越来越明显地呈现出来。外部力量发展客观上要求执政党和政府必须建立规范化、制度化的政策参与方式，使不同的利益群体按照法定程序充分表达利益要求，通过产出高质量的政策产品为社会发展和政治稳定提供有力保证，从而防止制度外渠道的利益表达因为难以进入决策系统而走向失控。为此，政府进一步加快民意表达与利益输入制度平台的建设，特别是提升了政务信息公开的力度，为社会公众能够及时获知政策动向，提高参与的针对性提供了有利条件。信息技术的发展则为公共舆论的形成提供了独立于传统媒介的手段，尤其是借助于互联网这个信息交流的平台，传统治理过程中体制内外信息高度不对称的现象有了很大程度的改善。同时，随着《政府信息公开条例》的实施和阳光行政的推进，新闻媒体监督的环境越来越宽 松，逐步形成了一个自由的公共空间，为党和政府、各种社会组织和公民个人提供了一个复杂而广阔的信息和意见交换平台。(四)体制内外的对话结构不断优化

随着体制内外的对话结构的变化，政府与民众在政策议程设置过程中的互动程度大大提高。促成这一变化的原因有以下几方面：首先，随着法治日渐成为意识形态体系中的新内涵，社会公众的心理也在经历着从依附向自主的转变。在对个人利益的追求中，人们逐步增强了作为民主政治之内在精神底蕴的公民权利观念，公民“维权运动”的兴起在一定程度上就是这一理念转变的典型体现。其次，随着社会民主化水平的持续发展，执政党和政府坚持依法执政和保障社会公众基本权利的意识更加自觉。正如温家宝总理在与中国政法大学师生座谈时指出的，“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，只有政府积极主动地践行民主、法治等宪政理念，人民的各项权利才能得到根本保障。再次，基于不断改善民生条件的需要，权力主体在政策过程中更加注重让社会民众表达利益诉求，客观上也赋予了体制外行为主体以更大的话语影响力。

<四>议程构建运作

议程设置作为公共政策过程的第一个阶段，其设置的完善与否直接关系到整个政策的质量和运行的效果。而我国由于长期实行精英政治体制，因此政策议程往往以政府议程为主导，而公众议程则处于弱势的地位。随着信息时代的到来使作为“第四种权力”的大众传媒承担起 重要的政治与行政功能;在政策议程的创建方面,大众传媒以其信息量大,涉及面广,影响力强和传播迅速等特点引起了社会的广泛关注,在媒体的迅速发展下，民众提高了对社会事件的关注度，不同的利益群体表达对自身利益的诉求。政策议程的运作主要从三个主体的角度来叙述各自的运作机制。

一、政府

1.政府是政策议程的主体

政府作为公共权力的主要载体和公共管理的核心主体，比其他社会组织有更多的机会了解社会各方面的动态，更有可能从社会的整体利益方面去推动社会矛盾的解决。政府主动解决全局性的问题、维护社会公正。在政府内部，议程的建立影响因素有政治领袖和政府自身的利益出发点，政治领袖无论出于公众价值观和政治使命感，都会密切关注社会问题，提出特定问题的解决方案。当社会出现焦点事件时，在大众媒体充当扩音器施加压力的同时，政府机构会提前对社会问题的关注

二．大众传媒

作为人民大众表达自己利益与意愿的有力工具，有“第四种权力”之称的大众传媒日益成为社会问题进入政策议程的有效途径之一，引起了人民大众特别是政策制订者的注意。这一点在我国表现得较为突出。我国大众传媒是受党和政府领导的，因而政治性很强，往往能对政策议程的建立起到特殊作用。大众传媒对公共政策的制定、执行以 及监督都有着重要影响，但其影响最集中地体现在影响公共政策议程的设定上。

1.大众传媒的监测、守望功能使社会问题受瞩目而容易转化为公共政策问题。

大众传媒因其对社会具有监测、守望功能，容易发现并报道有代表性的社会问题或公共问题，唤起公共和政府对这些问题的关注，形成明显的政策诉求，促使政策出台。

2.大众传媒促使社会问题进入政府议程，推动公共政策合法化。大众传媒通过对某些社会问题的报道，使之成为广泛关注的公众议程，从而对政府形成一种压力，促使政府将问题纳入自己的议事程序，制定出解决问题的相关公共政策。而在公共政策形成的过程中，公众参与是确保政策符合民意及合法化的重要途径。信息公开和大众传媒的介入是一种重要的公众参与形式，能使公众认为公共政策是合法的，适当的，而不会太多的质疑。

3.在我国，大众传媒影响政策议程的设定还能通过一条特殊的渠道即“内参”。这主要是一些官方媒体大众传媒的记者能深入了解状况，反应社会现实，提供真实信息，做出“内参”，直接送达决策高层，影响政策议程。

4.政府通过向媒体提供拟定的政策方案向公众征求民意，由媒体表达民众呼声最高的意愿向政府体意见，决定拟定方案的任用与否。

三、公众

1.公众是群体性事件的主体，通过群体性事件反映利益诉求 当公民的利益受到损害以后,共同的愿望和利益诉求使各个个体迅速聚集成一个群体,试图以群众的力量来争取和维护自己的有关权益引发群体性事件。这些事件,主要是由于当地政府忽视或者没有满足特定范围人民群众的利益或诉求,或者没有解决特定的社会矛盾或者群体矛盾,导致人民群众为了维护和满足自身利益而产生的。群体性事件具有很强的政策指向性,目的在于推动特定的社会问题得到公共政策制定者的关注,通过公共政策加以解决。2.公众推动政策议程民主化的发展

排除少数的政府闭门议程，大部分的政策方案实施前都会采取各种方式征求意见，公众根据自身的利益形成利益群体，政府进行利益聚合与表达，通过竞争，博弈和讨价还价，最终达成妥协和均衡的过程，促进议程的实施或罢免。

<六>讨论分析

根据上述三方的运作及意义，在民主化政治的发展历程中，我们应该如何积极发挥三方的作用促进政治利益的最大化？

一)政府：理性的和富有公共精神的治理主体

优化政策议程设置过程需要培育理性的、富有公共精神并且能够承担公共责任的治理主体。为此，一方面要提升权力主体即政府的理性自觉，另一方面还要不断创造条件让公民在参与中学习，培养美德，增强责任，将其培育成为既能积极参与政策过程，又能够承担公共责任，与政府互补相融的治理主体。

首先，大力培育公共管理者的公共精神和责任意识。从本质来看，现代公共治理必须注重技术理性与价值理性的统一，每一次公共事务问题的解决，不仅会产生一些具体的工具性成果，还会从中寻求公平、正义等价值意义。正如弗雷德里克森所言，“公共管理者的工作还要接受一种深层次的道德取向的指导”。因此，公共管理者在具备治理技术能力的同时，还要秉承美德、公益精神等价值理念，实现工具理性与价值理性的融合，保持二者的平衡。

其次，积极培育社会公众的公共意识。在一个开放性的公共空间内，如果没有良好的公共精神以及公民品性就不会产生健康的公民社会。因此，优化公共政策议程设置过程，应该适应经济与社会变革的步调，将公共精神的培育置于其中。大力培育社会公众的责任意识。公共协商的过程既是公众通过公开、公正、自由、平等方式表达自己偏好和价值的过程，也是利益聚合的过程，这一过程并不是在无矛盾的真空状态下进行的，这就需要培育公民的公共精神和责任意识，拓宽他们的心胸，使之在协商过程中愿意为了公共利益的增进而改变个人不合理的偏好，把私利提升为公利

再次，不断推进社会资本的增量发展。社会资本是指社会群体内部的成员在相互联系过程中所产生的信任和规范，它们能够提高社会效率，提高投资于物质资本和人力资本的收益。社会资本是政策过程中一个重要的影响因素，它能够在社会群体中形成和维持多边合作博弈，在一定程度上摆脱“囚徒”困境，起到降低交易成本、提高社会效率的作用，因此，在一个承继和发展了大量社会资本的共同体内，自愿的合作更容易出现。以信任、互惠规范和关系网络等形式存在的社会资本是促进民主政治发展和优化政策过程的重要社会资源，在新的历史条件下，要把各种形式的社会资本动员起来，实现我国的社会资本的增量发展，就要在完善制度和健全法治的基础上，进一步加强社区、民间志愿组织的建设，发挥教育、媒体以及文化的自省功能和公共利益守护者的职责；

(二)不断提升公民政策参与的组织化水平

国外的经验表明，公众议程设置的质量取决于公众参与的组织化程度，而影响人群的规模和程度也是决策部门界定公共问题的重要标准之一。随着阶层结构的分化，独立意识和阶层内部的认同感的增强，组织化参与成为公民参与的基本特征。

首先，积极培育参与型政治文化。由于这种政治文化要求克服传统治理模式下人们只关注政策输出而不重输入的弊端，通过重塑政策过程，提高政治输入的关注程度，确立强烈的政治输入价值取向，因此，培育参与型政治文化可以为优化政策议程设置过程奠定良好的社会基础。当前，我国政策过程中的许多问题都与这种质态的政治文化匮乏紧密相关。为此，一方面推进市场经济的不断发展，以经济活动方式的改变促进政治观念和政治行为方式的改变；注意发掘和培育传统政治文化中的精华内容，并不断发挥其正向功能；提高大众传媒的普及水平，充分发挥其政治社会化功能。

其次，促进权力主体进一步转变政策理念。在传统的政策制定范式下，权力主体的话语就是政策过程中唯一的“元话语”，而体制外行 为主体处于被动接受的地位。在善治的时代背景下，这种由政府垄断“元话语”的格局被日渐打破，允许不同的民意在互动过程中进入公共政策议程，既是满足不同阶层群体利益表达的需要，也是民主政治演进的必然结果。掌握信息展示权的政府必须转变观念，通过积极引导和有效塑造，与公民社会形成良性互动，为不同利益群体提供一个表达利益需求的“公共能量场”，让参与者在具有均等机会选择的基础上进行政策言说，从而积极引导公民政策参与由分散的个体参与走向组织化、秩序化的公民参与。

再次，加快工会、妇联、共青团、工商联等全国性半官方组织的体制改革，淡化其官方色彩，确保它们能够代表本领域成员的利益，及时提出反映该领域成员利益的决策议案，增加对政府决策部门建议、评价、监督的能力；另一方面要顺应社会阶层分化的发展趋势，采取多种措施规范和促进社会各阶层的团体建设，增强其独立性。(三)促进主体政策博弈能力的和谐发展

当前，社会结构性矛盾日益突出，利益分化和公共冲突已经发展到了一个临界点。在此背景下，公共政策必须在其起始环节就要关注社会公平。而要从平等、自由和公正的价值原则出发，就必须积极促进多元主体的和谐发展，不断提升弱势群体的政策博弈能力。首先，理性对待利益集团在政策议程设置中的作用。随着市场经济和民主政治的发展，我国各种利益集团大量涌现。正视利益集团的存在并予以科学地规范和引导是优化政策议程设置过程的基础。第一，要正视利益集团在政策过程中的正向效应，在政策形成过程中充分借助 利益团体的“媒介”作用，及时、真实而广泛进行信息收集，在公共领域启动政策讨论、辩论和协商，从而克服个人表达无力的弊端，避免群体参与过程中的盲目性和无序性。第二，要充分认识利益集团在促进政策公平性方面的限度。由于发展水平的差异，利益集团之间的博弈能力是不均衡的。为了防止强势集团左右政策过程导致公共利益缺失，在议程设置及后续政策过程中要对其加以约束，对于具有正当利益要求的弱势集团要加以保护，藉此来彰显和确保政策的公共性。第三，将利益集团的政策参与活动纳入法治化轨道，使其利益表达的内容、范围、方式符合民主治理的技术与价值要求，应实现利益表达的经常化、制度化和秩序化，在民众的利益表达和国家机构的依法回应之间形成良性互动。

二、公众

第一、.增强弱势群体的政策博弈能力。弱势群体不是一个单一的社会阶层，而是一个分布比较广泛、结构复杂且规模庞大的社会构成。从政策运行来看，议程设置的程序开启之后，利益群体的政策分歧与冲突也会随之展开，政策走向很大程度上取决于利益相关各方的博弈能力。因此，保障公共政策分配功能的科学、有效实现需要保障多元主体博弈能力的均衡发展。首先，要改善政策参与环境，对弱势群体的参与活动进行必要的技术引导和物质支持，确保他们的利益诉求能够“说得出”。其次，不断提升决策主体在问题认定和利益综合时重视弱势群体利益的自觉意识，确保他们的政策诉求能够“有人听”。为此，当前要特别注意健全和完善政府同弱势群体之间的利益沟通和 协调机制，这是提升弱势群体利益博弈能力的前提。再次，利用“准入”手段大力培育和规范代表弱势群体利益的社会组织，制定其在资金、组织和管理方面的配套法律，确保其良性发展并有效介入政策过程，这是提升弱势群体政策博弈能力，实现有效参与的重要保障。第二、扩展话语民主，积极推进公共协商。话语民主强调公共协商在达成政策共识、改善公众参与质量方面的作用。多元主体互动模式的形塑和发展需要契合利益多元化趋势，生成科学高效和运转协调的“公共能量场”，把群众利益诉求纳入制度化、规范化和法制化轨道。三：大众媒体

大众传媒影响公共政策制定过程中存在的问题：

（一）媒体缺乏独立性；

（二）媒体议程设置功能的滥用 ；

（三）媒体社会角色的越位；四）过分迎合受众，媒体公信力受到质疑；

（五）缺乏完善的法律规范及行业自律。针对上述存在的问题，主要的建议如下：

（一）推动我国传媒体制改革

推动我国传媒体制的改革能更好的实现传媒的各种社会管理功能并，能更好的维护公民的各项权益。更重要的是大众传媒的快速发展对政府公共政策制定过程的影响将发挥更加积极的作用。我国大众传媒的体制改革同时还要借鉴国外的经验。结合国有文化资产管理体制改革，利用资本市场的平台对大众传媒体制进行多种方式参股的股份制改革，实现大众传媒的跨媒体经营、国际化经营。

（二）完善相关的法律法规

西方发达国家大众传媒业发展较早，相关的法律也比较健全，对保障 大众传媒的相对自由、推进民主化进程确实起到了很大的作用。我国对大众媒体的法律条理并不健全，容易造成领导阶层对媒体的践踏，加强完善法律法规有利于有利于规范大众传媒的议程设置权力范围，有利于明确大众传媒的社会角色。三）加强大众传媒的行业自律

加强大众传媒的行业自律，主要是为了构建大众传媒的伦理体系，是为了在传媒主体上杜绝新闻传播主观性的道德良知缺失，是为了增加媒体的公信力，增加媒体与政府公共政策制定过程的良性互动。具体来说就是严格大众媒体内部的审核制度，建立透明的信息公开制度，完善新闻工作者的信息监察制度，传播不媚俗的社会新闻，提高传播主体和受众的道德素质，利用道德养成功能使大众传媒趋利避害，发挥积极作用。

参考文献：

作者：

香港中文大学政治与公共行政系 王绍光：“中国公共政策议程设置的模式”

中山大学政务学院 聂静虹

“论大众传媒与政策议程构建”

约翰.w金登：《议程、备选方案与公共政策》第二版 沈璐《政策议程看大众传媒在公共政策的重要作用》 陈庆云主编

《公共政策分析》

唐云锋 刘佳，《试论转型时期的大众传媒与公共政策》 王利，《大众传媒在公共政策过程中的角色定位》

《中国大众媒体发展环境》

张金马：《公共政策分析：概念、过程、方法》

董宜芳：《我国公共议程设定中的民众参与分析》

《 群体性事件对公共议程的影响》

赵玉峰：《论公共政策议程建立过程中媒体的影响》 许克祥：王法硕：《

多源流理论视阈下公民网络参与公共政策议程》 16 《基于制度视角的公共政策议程》

第二篇：论农村社会养老保险制度构建中政府责任

论农村社会养老保险制度构建中政府责任

江俊

(安徽经济管理干部学院，安徽 合肥 230051)

【摘要】明确政府的责任和义务对构建我国农村社会养老制度至关重要，当前政府应进一步加大对农村社会养老的公共财政投入力度，通过政策与制度的创新拓宽筹资渠道、增强农民的缴费能力，以期实现农村社会养老保险的制度目标。【关键词】农村；社会养老；政府责任；筹资机制

一、政府责任的范围

所谓社会养老保险，就是以保险的形式，由国家立法实施的，劳动者达到法定退休年龄后从政府和社会得到一定经济补偿、物质帮助和服务的一项社会保障制度。包括农村社会养老保险在内的社会养老保险是国家解决公民养老保障的主要手段之一，是政府依照国家法律组织实施的行政行为，由此决定了政府是这项行为的责任人。政府的责任在农村社会养老保险实施中是指政府所必须承担的制定法规规章、组织、监督、服务与管理等政治责任，以及在经济等方面的责任的总和。主要体现在三个方面:一是保证有效的制度供给；二是保证制度的正常运行；三是提供必要的财政支持。

二、政府责任的缺失

我国自1986年开始在山东进行农村社会养老保险试点以来，农村社会养老保险的保障目标实际上一直处于模糊不清的状态，农村社会养老保险在农村社会保障体系中的地位也难以确定，在这种养老保障目标模糊不清的情况下，与之相对应的政府的责任与义务也是模糊不清的。在政治责任上，虽然有《中华人民共和国宪法》与《中华人民共和国老年人权益保护法》等法律为我国农村建立社会养老保险制度提供了基本法律依据。作为政府应当在上述法律规定的基础上制定相就的规章、政策和措施。但是，时至今日，我国尚未有农村社会保险方面专门的法规或规章。从依法行政的角度看，一种政府行为应当有其相应的法律依据，根据立法建立和健全社会养老保险，是世界各国开展社会保险工作的通行做法。[1]长期以来，我国农村社会保险制度是在没有立法的状态下运行，主要借助于社会主义国家政府的公信力与组织能力，这不能不说是政府在政治责任上最严重的缺失。在经济责任上，我国走的是一条“ 城乡分割保障” 的道路, 国家承担了城镇社会保障制度的大部分建制成本, 却忽略了农村社会保障制度建设的资金需要。[2]在农村社会养老保险的推行中，除极少数地方政府对农民参保予以补贴性支持外，绝大多数地方政府对农村的社会养老保险几乎不承担任何经济责任与提供经济支持。此外，很多地方农村养老保险机构由于缺乏政府财政的投入, 经费来源无保障, 不仅农民养老保障资金匾乏, 基金规模小, 甚至连农村养老保险的日常工作都难以正常开展。由此可以看出，政府的经济责任承担同样缺失。

三、政府责任的重新定位

政府的责任主要体现在两个方面，即政治责任与经济责任。

(一)政府应承担起政治责任

首先，在确定农村社会养老保险基本方针政策后，政府应当根据农村当前实际和着眼未来的发展合理做出规划，主要包括：确定农村社会养老保险工作的长、中、短期目标；制定必要的立法规划；在政府的财政支出中做出合理的规划，以便现在或将来合理安排一定比例的财政支出用于支持农村社会养老保险事业的发展。其次，制定相关政策，主要有：制定出台适应农村社会实际的农村社会养老保险制度，包括制度形式和模式等；制定与责任形式、保险方式相适应的保险办法，明确政府、集体和个人在农村社会养老保险中的权利和义务；根据保险办法制定相关的配套措施，使保险制度得以顺利实施；制定与社会经济发展相适应的基金运营政策，实现基金的保值增值。再次，加强领导、组织、监督、服务与管理。加强组织领导，明确中央政府与地方政府的责任；加强组织建设，建立一个精简高效的组织机构；加强服务与管理，根据责任形式、保险方式等完善服务与管理。

(二)政府经济责任的承担

资金筹集对农村社会养老保险的发展起着关键性的作用。北京大学教授王思斌指出：政府应该出资支持建立农村社会养老保险制度，如果比较新型合作医疗制度和上世纪90年代中期开始实施的农村社会养老保险制度，就不难发现，政府的支持性投入和政府对制度运行的关注程度是农村社会养老保险制度成败的关键。[3]而社会保障这种特殊社会产品的性质决定了政府为理应成为当前我国农村社会养老保险制度实施的主体，这也是当前大多数国家所采取的形式。国家为广大农民提供最基本的养老保险待遇，建立起“低水平、广覆盖”的农村养老保障体系，是政府义不容辞的责任。在经济持续高速增长，综合国力已明显增强的今天，虽然近几年来中央大幅度增加了社会保障支出，但其中大部分还投到了城镇，对于农村养老保险的扶持很少。而且，相对于城镇居民，我国农村居民的收入水平普遍较低，所以政府理应承担起更多的责任，加大对农村养老保障的资金投入，为农村社会养老保险提供一定的经济支持是政府应尽的义务。

四、建立以政府为主体的多渠道筹资机制

养老保险基金是养老保险制度的核心和物质基础。新型农保制度建设的速度和保障水平取决于社会保障资金的筹集渠道与方式。农村社会养老保险资金主要来源于政府和农民两个方面。目前我国农村社会养老保险的资金非常紧缺，远远不能满足广大农村老年人的需要。要实现新型农保制度的跨越式发展，必须通过理论、政策和制度的创新，建立多元化的筹资机制，将政府和农民潜在的社会保障资源激活为现实的社会保障资源，形成稳定的政策和资金保障，建立政府与农民在社会养老保险方面合理的责任分担机制。

(一)加大公共财政的投入

强化政府在农村社会养老保险制度建设中的责任和投入，按照公共服务均等化的要求，逐步加大政府对农村社会养老保险制度建设的投入力度。具体而言，就是要求各级政府财政按比例分担的方式加大对农村养老保险的财政扶持。考虑到我国东西部地区经济发展水平不平衡，农民收入差距大，东部与中西部农民的财政补助方案应有所区别，中央财政应向中西部倾斜。对于中西部地区的养老保险制度建设所需资金，以中央财政为主，地方财政应按一定比例分担；而东部地区养老保险的资金投入则以地方财政为主，由省、市、县级财政按一定比例分担，中央财政给予一定的支持。

(二)拓宽筹资渠道

1．发行特别国债。考虑到我国现有的外汇储备规模巨大，可以定向外汇储备发行特别国债，将发行特别国债的资金主要用于农村社会养老保险制度建设。2．国有土地出让收入、环境保护罚没收入与生态保护补偿收入等。这些财政收入主要来源于农村，理应将这些收入用于农村社会保障制度建设，作为农村社会养老保险基金的一个来源。

3．国际金融机构贷款。国际金融机构贷款，具有援助的性质，利率较低，期限较长，手续非常严格。国家可考虑将吸收的部分国际金融机构贷款作为农村社会养老保险基金的一条融资途径。

4．发行养老金福利彩票。发行养老金福利彩票在目前不失为一种有效的应急措施，有关机关可根据农村养老基金的缺口情况发分次发行一定数额的养老金福利彩票，将发行社会保险福利彩票筹集到的资金按照一定比例划拨到农村社会养老保险基金中。

(三)增强农民的缴费能力

1．加大对农村的投入力度。通过加强农村基础设施建设，努力实践科学发展观，加大扶贫力度，大力发展农村经济，提高农业生产率，想尽一切办法增加农民收入，增强集体经济的实力。具体可以通过实行农业支持与农业保护政策引导农民根据市场需求，调整农业产业结构，开发优质高效农产品，改变增收缓慢的现状，提高农民的收入水平。

2．推进土地经营权资本化，设立土地银行。农民可以将在农村的土地承包经营权像银行存款一样存入土地银行，定期按约定的土地经营收入获得存地收入，将一定比例的存地收入用于缴纳保险费。

3．设立保险合作社，推进农村金融创新。推进制度创新，允许农村社会养老保险个人账户基金借支和保险证质押借款，适当发展农民之间保险证的相互借支和保险证质押借款，将其发展成为农民的保险合作社，为农民提供更便捷的金融服务。同时，深化农村产权制度改革，推行股份制改造，制定将股权分红收入作为农村社会养老保险资金的一个来源。

参考文献

[1]郑功成.社会保障研究[M].中国劳动社会保障出版社,北京.2006年版.[2]左菁.中国农村养老保险法律制度的反思与重构[J].河北法学,2007(4).[3]薛秀泓.城乡居民将逐步纳入社保范围[N].中国劳动社会保障报，2007-9-28(2).

第三篇：和谐社会构建中的政府治理

和谐社会构建中的政府治理

刘华涛

(北京师范大学 管理学院 北京 100875)

摘要：转轨带来的社会变迁，使构建和谐社会的目标显得更加突出。政府承担着构建和谐社会的主要责任。为了有效推进和谐社会的构建，政府治理中必须要加强公共、诚信、创新、服务、多中心、竞争等治理理念，在治理模式上要重视和利用市场机制，加强与公众和非政府组织的合作，并且逐步进行政府内部解制。

关键词：转轨和谐社会政府治理

一、构建和谐社会与政府治理

1978年以来，我国进入了转轨过程，即以前的传统模式被另外一个不同性质的模式所取代的社会经济性质发生变化的过程。我国的转轨过程实际上是三项大的转型：一是从计划经济转型为市场经济的转型；二是从农业社会转型到工业社会的转型；三是从封闭社会到开放社会的转型。这三项大的转型中的任何一项都会给一个社会带来空前的震荡，更何况这三项大的转型同时在中国发生。[1] 所以说，转轨虽然使人们的平均物质福利水平有所改进，但伴随着制度的变迁也带来了道德伦理的短缺，利益冲突的增多，社会不平等程度的加大，部分人的失业，以及社会保障的缺乏等问题，这样在社会中引起惶恐、失落、不满、冲突在所难免。同时，伴随着民主化和个人权利的觉醒，社会日益显现出的多中心、价值多元、知识爆炸和高度分化等特征，传统文化、价值、习俗日益成为与现代科学知识等值的后现代知识。现代国家若不能整合这些知识以整合社会，就会导致伦理亏空、价值观丧失，整合社会意识形态困难重重，社会冲突缺少化解机制，最终导致国家威权的衰落。转轨中发生的这些社会变迁，只有构建和谐社会才能有效化解和整合，从而为国家富强、民族振兴和人民幸福提供保证。

和谐社会的构建，政府承担着主要责任，而和谐社会构建的有效推进，主要取决于政府治理在三方面取得的成效：一是追求实现高效率，以相同或更少的资源获得公共产出的最大化。效率是公共行政中的核心命题，当政府治理目标在公共领域中经受伦理检验后，“效率在价值观念系统中是第一位的”[2]。政府的效率一般分为组织效率和管理效率，组织效率是政府通过内部管理和资源的内部配置而实现的效率，它是政府及时提供质量更高的公共物品或服务的基础；管理效率注重于政府治理取得的结果，最能体现政府的效率内涵。高效率要求政府在公共行政中要保持有序性和高速度以及良好的工作状态，注重节约成本，追求低投入、高产出。二是追求实现高效益，追求公众满意。公共行政中的效益一般分为经济效益、政治效益和社会效益，也就是行政活动所产生的经济性影响、政治性影响和社会性影响，如国民经济增长速度的提高，政府财政收入的增加，政府声誉的提高，群众支持率的上升，以及充分就业，公民福利水平的提高等。三是重视伦理、政治的意义，公平和正义必须具有重要位置并在治理中得到充分体现。公平是政府的基本功能设计。“效率准则规定稀缺资源应被用到能产出最大收益的地方，虽然公平的目标可能缓减这一

[3] 目的，但可使有利于特别是非常贫穷的人群的设施得到发展。”公共行政追求的是建立在公平与

正义基础上的整体秩序，政府如果单一地强调对效率和工具理性的追求，忽视伦理、政治的意义，将会使行政工作越来越远离社会价值的体现，甚至完全丧失作为行政体系本身的“道德”。政府治理主要是治理理念和治理模式。只有完善的治理理念和治理模式，才能确保政府治理 1

达到理想的效果。但目前政府在治理理念和模式上，行政导向和官僚体制过于突出。在行政导向下，政府权力的范围既广又深，社会仍缺乏应有的自主性和灵活性、缺乏应有的自主管理权力。公众参与程度很低，缺乏参与治理的渠道和机会，既不能够有效地对行使公共权力处分权的个人实行监督和制约，又不能有效地对公共权力的施行范围、施行程序、施行细则等等进行监督和制约。行政导向的模式使政府职能和管理方式跟不上经济发展的需要。如政府的作用范围界定不清，政府对自己的能力缺乏正确的认识，处理不好政府与市场和社会的关系，发挥作用的方式不合理，不能有效地将直接干预和间接干预结合起来，且不能有效地把握干预的度等等。

同时，以理性和法律的权威为依据，具有明确的固定权力和职责范围、层次分明、非人格化的工作关系等特征的马科斯·韦伯意义上的官僚体制还没有在我国真正实施起来，却又面临官僚体制所面临的问题。现有的官僚体制下，政府高度集权化、自上而下的垄断专权，公务员则依吩咐完成指派的任务，公务员行为由详细的规则和程序来加以控制。对政府职员来说，官僚制提供的激励机制使其循规蹈矩，创新只能带来麻烦，维持现状就可以带来稳定的回报，不管结果如何，都可以得到同等工资。[4] 这种体制最终造就出来的各级各类官员大多是不求有功但求无过者，他们以得过且过和不负责任混天了日。[5]

以行政导向和官僚体制为主导的治理理念和模式导致政府行政成本过高、专业部门膨胀、有分工无合作、冷漠、寻租、缺乏创新等诸多问题。显而易见，这使政府日益适应不了社会变迁带来的挑战，对公众迅速变化的需求难以做出快速的反应，这是很难适应构建社会主义和谐社会目标需要的。所以，政府必须要在现有改革的基础上，进一步加强适应现实需要的政府治理理念，优化政府治理模式，以达到构建和谐社会的目标。

二、政府治理理念的完善

要实现构建和谐社会的目标，公共行政的核心理念必须是“以人为本，科学发展”，表现在政府的治理过程中，具体是以下的治理理念，这些理念有的已经在政府治理中得到体现，有的也引起了重视，目前必须要进一步完善和加强。

1、公共理念。“公共性”是现代公共行政的首要价值取向。公共理念要求政府的公共活动必须以民主价值为基础、以公共利益为目标，即将公共性作为衡量政府活动性质和基本价值的分析工具，具体表现在政府活动的长远目标、政府公务人员的职业道德以及公共决策与管理过程的开放性对于保障公共利益完整性和完全性的意义等方面。同时，公共理念还强调政府各级机构要专注于那些影响公共利益的现象之上，要致力于维护和实现公共利益，并要有相应的组织空间和制度来保障公共利益。

2、诚信理念。政府是有机会主义动机的，就是政府可能根据自己的利益在面对不同利益集团时会厚此薄彼，以及在行政过程中不信守承诺，损害行政相对人的利益。“诺斯悖论”揭示了政府在租金最大化和税收最大化之间采取机会主义行为是其持久的特征。信用和一个地区/国家经济增长存在强的正关系（张维迎、柯荣柱，2002）。诚信是建立良好社会秩序的基础，是促进繁荣的根本。政府必须要摆脱机会主义，摆脱短期利益的诱惑，坚持诚信理念，提高行政过程中的信用度，必然有利于打造构建和谐社会的诚信体系。这就要求各级政府，要立足于取信于民，说到做到，不讲空话套话，不推三阻四，重信守诺。对部门的公开承诺及公众反映的突出问题，要有行之有效的措施，抓好落实，接受舆论和公众的监督，才能为和谐社会的诚信建设作出表率。

3、服务理念。向公众提供满意的公共服务是现代政府主要职责。服务理念的核心是“顾客①至① 在公共行政中的顾客与企业经营中的顾客是有区别的，在公共行政中，如将公民简单视作顾客，似乎降低了公

上”，“大多数人在同政府打交道的经验中，最大的刺激是官僚政治的傲慢。今天人民期望着被当作顾客受到尊重——甚至受到政府的尊重。”[6] 以“顾客至上”为核心的服务理念，就是政府的公共服务要以公众为中心，要重视和满足公众的意愿和需求，保障公众的根本利益，能有效回应公众的要求；要将人员的配备和资金的使用放在公众最需要的地方，并能采取有效的技术手段，提高服务的效率和价值，最大可能的减少公众获得服务的交易成本；要重视公共服务的效果，以公众的满意为最高的评价标准。

4、法治理念。法治政府是现代社会尊重和保护公民权利的根本要求。政府面对着不同利益群体的各种利益诉求（有些甚至是冲突的利益），为了有效协调公众利益，就必须要坚持法治理念，做到依法行政。只有依法行政，才能保证政府工作的公正性，才能得到不同利益群体的理解和支持。法治理念要求政府工作人员必须要学法懂法、依法行政，要求对权力形成有效的监督，确保政府公共活动按法定的轨迹运行，还要求必须明确政府的工作程序。程序的基本功能在于限制和取消当事人为实现目的而选择手段的自由，将实现目的的手段规范化和标准化。[7] 没有程序政府的社会管理和公共服务就会走样，就会导致利益分配的扭曲，造成社会的冲突。

5、透明理念。透明理念就是要求政府坚决摒弃“民可使由之，不可使知之”的思想，推行阳光行政，实行政务公开，行政过程要在“金鱼缸”中，在社会的公开知晓、讨论、评判和监督中进行，将公共权力的行使和公共服务的提供置于公共和媒体的监督下，减少黑箱操作。透明的关键是要建立畅达的民情通道及与公众的对话机制，使公众的声音得以进入行政过程，并且要有完备的保证政府活动透明的制度要件。行政过程的透明、信息的公开，必然会促使政府更多地为公众的利益考虑，保证公众的利益不受侵犯；并能有效防止腐败，保证工作人员的公正廉洁；也能有效消除公众对政府的一些误解，使公众理解和支持政府的工作。

6、创新理念。构建和谐社会，是一项全新的事业，需要政府的各级领导干部要有创新的勇气和魄力，面对旧体制的束缚和压力，面对强大的传统惯性，面对构建和谐社会中错综复杂的发展难题，必须要敢于和善于创新。创新理念一方面要求政府要在对自身和外部环境进行缜密分析的基础上，寻找最关键和公众最关心的问题，在政府工作中，要敢于打破一些惯常思维，善于用新的思路和方法解决问题。另一方面，要求政府要有前瞻性。“凡事预则立，不预则废”，政府面对社会经济的快速发展，面对行政环境的快速变化，要结合现实考虑事物未来的发展趋势，对政府的工作做好切实可行的规划，确定切实可行的目标，并且要制定实现目标的措施、方案。

7、多中心理念。多中心治理理念就是强调政府、市场和社会组织是具有同等权利的组织。多中心治理使我们走出市场与政府的两极思考框架，开放出广阔的制度安排的空间。迈克尔·麦金尼斯指出：“在多中心治理中，政府权威应该支持各种层次的群体和社群有能力自治”，“也许政府在一种多中心秩序下最重要的作用，是以一种符合社会公正标准的方式去协助地方管辖单位解决他们之间的利益冲突”。[8] 也就是说，多中心治理理念下，政府应该支持和培育社会自治，要让市场和各种社会组织参与公共物品和服务的生产与提供。

8、竞争理念。竞争能提高政府的成本意识，能促使政府以较少成本做更多的工作。竞争使政府在保障公民进入社会和获得基本公共物品时不会因为地域、种族、语言、性别等方面的原因受到歧视性待遇。竞争首先是在公共物品和服务的生产和提供上，利用市场竞争压力，促使服务提供主体降低服务成本，提高服务质量；其次是在政府执行机构上或区域政府之间引入竞争，促使 民作为与国家相对的权利和合法地位的拥有者的作用。（B·盖伊·彼得斯著《政府未来的治理模式》，中国人民大学出版社，2003年，第51页）。所以，顾客一词是一个比拟的说法，是将公民与政府之间关系的重要性比拟为市场中企业与顾客关系的重要性。虽然政府管理不同于企业管理，但将公民和服务对象当作顾客对待，强调顾客至上，则能够强化公共部门的服务道德，有助于公共部门树立以服务对象为中心的意识。

他们去主动满足公众的需求。

9、学习理念。学习力是任何组织内部的核心竞争力，学习理念就是政府要以学习完善政府内部运行机制，提高自身的竞争力和绩效。学习能够促进政府的不断发展，不断提高政府的公共服务能力；能够实现政府工作人员与工作的真正融合，使他们适应经济社会发展的需要，也可使他们在工作中体会生活的意义，提高工作的动力。政府强调学习理念，可有效实现传统政府体系的组织结构、运转机制、责任机制等的转型，从而推动组织文化等的转型，能有效地将学习行为转化为创造性行为，从而大幅度提高政府工作绩效和社会公众满意度。

三、政府治理模式的优化

政府治理模式是与治理理念相适应的，一定的治理理念必须通过对应的治理模式才能体现出来，而一定的治理模式才能确保对应的治理理念得以实现。构建和谐社会，传统治理模式已不能适应现实需要，政府必须要在已有改革的基础上，进一步优化治理模式。彼得斯将西方政府新的治理模式概括为市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制型政府四种，虽然这四种有不同的侧重，但并不单独存在，相反通常是互相配合共同作用。结合彼得斯概括的模式，笔者认为目前我国政府的治理模式应该是“市场导向——外部合作——内部解制”，具体内容和做法如下：

1、充分重视和利用市场机制。

在政府治理中引入市场机制是一种对自由竞争优越性以及对一个理想化的交换与激励模式的看法，是相信市场提供的竞争机制与激励机制可以提高分配社会资源的效率。[9] 市场机制的引入就是要促进竞争，这些竞争存在于公共部门与私人部门之间、为获得公共契约的私人公司之间、公共机构（如公立学校）之间以及向外部顾客提供服务的政府机构之间。竞争必须是多主体的，并且能促使竞争主体讲诚信、重创新，致力于提高服务质量，追求公众（消费者）的满意。但政府治理中的市场机制并不是一个纯粹的自由市场，它依赖于管理性或规制性的竞争，在制定规则管理交易方面，政府保持权威与责任，起到促进者、合作者和管理者的作用。

市场机制的引入针对的是政府组织规模庞大和复杂性以及提供公共产品的成本过高所导致的政府低效。主要做法：一是进行市场化改革，采用各种形式或机制并使各种组织参与公共产品与服务的提供或生产，以促进有效竞争。西方的主要方法是：与其他公共的或非政府组织签订服务购买协议、民营化、特许经营、补贴性安排、志愿者、代用券制度、规制激励与税收激励等。[10] 我国政府目前主要是通过打破行政垄断，逐步开放公共服务领域，降低准入门槛，在交通、教育、医疗、城市公用事业等公共设施建设领域，鼓励或允许国企、私企、外企和民间组织等主体以各种方式参与投资建设经营；在运作方式上采用招投标、合同承包、特许经营和项目融资等市场运作。通过改革，引导和调动市场力量参与公共服务提供，使市场主体根据市场的信号独立自主地执行公共职能，从而达到提高效率并节省成本的目的。但也可能出现难以协调与控制，或者如果这些组织不能有效地提供公共服务，那么反而可能使公众承担更多的交易成本。所以，政府要能对市场信号做出有效反应，要以结果为导向，通过有关制度加强对有关市场主体的规范和监管。

二是在公共人事管理领域，改革政府公职人员报酬制度，以工作成绩来确定工资级别取代传统的以资历决定报酬等级。工资报酬取决于工作成绩，工作成绩越好，所得到的报酬就应越多。这种制度可有效地提高公务员的工作积极性。同时，可仿照企业管理的做法，推行合同用人制，裁减公职人员，该做法某种程度上降低了政府支出成本，有利于提高效率。但这些改革可能造成公务员的不平等感，可能会使部分在职公共雇员的工作安全感受到摧毁，反而降低工作积极性。所以，政府人事领域以市场为导向的改革要结合实际，逐步推行。

2、加强与公众和非政府组织的合作。

从上世纪80年代以来西方发达国家政府改革的实绩来看，改革的成功很大程度上得益于与公众和数以万计成熟而规范的组织的合作。这场基于优化治理模式的政府改革，致力于与公众合作，寻求和培育能够委以重任具有公共精神的合作组织，同时建立一种能够有效监督和调控的合作机制。在我国政府治理中，强调加强与公众和非政府组织的合作，是对多元民意诉求的回应和对政府改革思路的深化，是与和谐社会构建相适应的。

与公众合作就是更加关注公共利益和公众的积极参与，实质是要实行“以公众为中心”的政府治理，根本做法是建立政府与公众互动的公共决策和执行机制。就是要尽量加强公众与政府直接接触和互动，保证行政过程的透明，使政府了解公民的意愿倾向，让公众参与到政策制定和执行的领域和过程，建立公众有效参与的渠道和保障机制，及公众的监督机制。互动的体制下，公众不仅把需要和愿望传达给政府，使政府集中了集体的智慧，达成了政府和公民的沟通和认同，而且公众通过参与公共管理活动，使自己的理想、价值和利益得以表达和实现，有助于政府管理活动的民主化过程。从而有利于形成一个上下互动的多元治理过程，使政府与公众之间形成合作、协商性的伙伴关系。

与非政府组织的合作实质上也是政府与公众的合作，非政府组织是公众与政府良性互动的重要依托和途径，通过它可以更好地满足公众的多元利益诉求。与非政府组织的合作，一是让非政府组织参与到部分社会公益事业和社会事务中来，如基础教育、扶贫、环保、社会保障等；二是让非政府组织承担起政府转让出来的部分公共管理职能，作为政府与市场主体之间的中介，规范市场交易秩序；三是通过非政府组织及时掌握社会各方面变化的动态和趋势，使政府可以根据公民的需求来提供满意的服务，促进政府与公众之间的沟通和协调。

3、逐步进行政府内部解制。

内部解制就是通过调整政府内部的权力配置，打破官僚组织的内部管制来提高政府绩效。解制的含义是：“解除内部繁文缛节的限制，释放公共部门蕴藏的能量，使政府的活动更具有创造力、效率和效能”。[11] 内部解制不强调集中化的控制机构，相反它允许单个组织制定并执行自己的目标，给予公务员在处理公共事务时更多的灵活性和自由度，从而更好地发挥政府机构和公务员的主动性和积极性。

内部解制的做法，首先要减少政府层级（我国学界正在研究的实行省直管县，具有很大的现实性），合并基层政府（近两年许多省市的乡镇改革中，合并了不少的乡镇，是符合现实的做法），同时职权下放，赋予地方政府更多的决策权力。这样变革的好处是能直接控制和管理那些更接近于公众的组织，打破反应迟钝的官僚体制枷锁的禁锢，并且能减少信息失真，摆脱信息劣势，减少制度运行成本。

内部解制还要改变领导权的集中，“领导正日益被视为不是层级制官僚机构中的一个职位，而是整个组织中（并且延伸到组织之外）的一个过程”，“领导权被分散在社会的各个单元之中并且下放到各个层次，而且，如果全社会的大多数人都不准备在他们自己所处的层次上采取像领导者那样的行动来使一切都有序进展的话，那么这个系统就不会发挥其应有的作用”。[12] 所以，要改变领导权集中的做法，要充分授权给下级或公务员，使他们在约束不多的环境中工作，承担起更多的实现目标的责任，那么就能有效的激励他们迎接挑战，爆发更大的能量去完成组织使命，并有利于加强培育诚信、致力于公共服务、有责任感的组织文化。

参考文献：

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第四篇：论企业文化构建中的非正式组织

论企业文化构建中的非正式组织

在现代企业管理中,企业决策的每一个程序,几乎都离不开对信息的传播。这些信息的传播,主要依靠正式组织和非正式组织两个渠道。前者是建制型的,主要传递正式信息,即官方信息;后者是非建制型的,主要传递非正式的文化信息。非正式组织在企业文化理论中,是与非正式信息联系在一起的,是指非建制型的信息传播渠道。企业中非正式组织的存在,是与人们在社会中的多种角色密切相关的。从一个特定的企业来看,每一个人都只能在特定的岗位上扮演特定的角色。但是,几乎所有的人都在同时扮演着其他的一个或几个角色,这些形形色色的角色在企业正式组织之外,构成了一个隐形的联合体,成为企业中的“人际潜流”,影响着企业的各种决策和协调。管理者应有效地掌握住非正式组织的积极作用,使其为企业发展所用

第五篇：校长在高效课堂构建中的作用

黄陵县第一届校长论坛材料之五

如何发挥校长在学校发展中的引领作用

----校长要努力做正确的事

黄陵县河西小学 仰小礼

校长是一所学校的灵魂，他不仅是管理者，更是决策者和引领者。一所学校运行的是否顺畅，发展的状况是否良好，无不体现着校长的决策力和领导力。而实施素质教育，构建高效课堂又是一项系统工作，涉及学校工作的方方面面。如何实施素质教育，构建高效课堂，提高学校的教育教学质量，提升学校的核心竞争力，彰显办学特色，不仅是每个校长所需要思考的问题，也是要付诸实施的问题。经过认真学习讨论，深入实践。我认为要全面实施素质教育，把高效课堂构建工作做好，校长一定要努力做正确的事情。

所谓“正确的事”是指遵循教育教学规律和青少年的身心发展规律，在充分地了解时代的前沿信息和教育发展过程中，结合本校实际情况，集思广益、反复酝酿后决定的事。校长一定要努力做正确的事。即提出新的、符合本校实际的教育教学理念，制定有前瞻性的学校发展目标，强化保障机制；副校长和中层一定要把事情做正确，即根据学校办学思想，充分理解校委会制定的目标内涵，制定出切实可行实施方案，做好流程管理，在抓落实的过程中要紧扣目标，逐步实施，在稳步推进中加以创新。

依据《中小学校长标准》，经过深刻的实践和理性的思考，校长要做的“正确的事”包括：为学校的发展远景做好规划；做好学校良性发展的引领者和决策者；遵循教育规律，为学校的长足发展奠定基础，培育高素质的师资队伍；构建学校特色文化。根据我校实际，我认为校长应该做好以下工作。

一、充分发挥校长在学校发展中的决策和引领的作用

校长作为学校发展的引领者和决策者，必须准确的把握学校发展过程中每个阶段的重点工作，同时根据学校的发展状况做好工作重点的调 整。尤其是在学校转型时期，一定要确保学校始终处于良性发展的态势，切实做好发展与继承。一般认为学校良性发展可以分为：规范期、内涵发展期和示范带动期三个阶段。经过四年的规范建设，目前我校已经进入的学校发展的第二个阶段---学校内涵发展阶段。

这三个阶段各有特点，互相渗透，互为基础。目前，我的工作重点是大力推动课堂教学的改革，构建高效课堂、做好校本课程体系的构建和书香校园的建设。

具体做法与想法：

一是采取必要的行政干预手段，加快教师教学观念的转变和教学方式的转变，为构建高效课堂奠定基础。

教师教学观念的转变需要一个相对较长且循序渐进的过程，只有教师的观念发生了转变，教学方式才会转变。为此，我校对课堂时间进行了大胆改革，实施高效课堂三环节教学模式。即将每节课由40分钟缩短为35分钟。以强制性的手段缩短课时，强迫教师在35分钟的时间内完成40分钟的教学任务；要求教师在课堂教学时，精选内容，紧扣主题，突出重点，少教多学。同时，将每节课分为三个阶段，即预习（自主学习）10分钟，合作探究、强化点拨、师生互动等20分钟，总结、反馈、检测5分钟。强制手段的实施，教师起初极不适应，但是通过一个学年的教学实践，教师已经接受了这种方法，并积极探讨合适的教法，教育科研也全面铺开，教学质量也得到了保证。

在成功地完成了课时改革后，又进行了教案改革。因为，不少教师在备课时，只习惯于备教学内容，而忽视备学生。出现这一现象的原因是教师过分依赖所谓的“名师教学设计”或网络教案下载等。为了让教师研究学生，形成有本校教学特色的、实用性强的教案设计，我校实施了循环教案和补充教案。循环教案就是教师本学年的教案留给下一学年新任该年级该科的教师，以此类推，新任教师要在原有教案的基础上进行修订，一本教案用三年。这样有利于教师互相学习，互相督促，取长补短，也是一个很好的互研方法。原有教案如果出现不切合实际的部分，可用补充教案代替。补充教案除以上作用外，还可根据教学实际增加、整合课时，使教案真正发挥教学蓝本和课堂预设的作用。经过实践，得出的结论和我们起初的设想基本吻合，1、切合教师、学生实际，易于操作，消除了教师机械抄写教案的念头，充实了教师研究教材、研究学生的时间；

2、通过与本级（不同）教学对象、教学手段、教学反思的比较，对现任教师的教育教学工作有很大的提示作用；

3、有助于形成切合本校实际的教学特色。

二是大胆进行课程改革，力求学生全面发展。

课程管理是一所学校发展的源动力。学校特色课程的开设是对国家课程的有益补充，也是形成学校特色的重要因素之一。我校在开设国学课的基础上，本学期又增设了书法课，单设了舞蹈课。作为中国人必须能熟练的掌握汉字的规范书写。国学是中国传统文化的精髓，对加强学生思想建设、道德建设、精神文明建设都大有裨益，对传承文明，增强民族自信心和凝聚力都起着重要作用。单设了舞蹈课，舞蹈是最具有智慧的的一门艺术，通过简单地舞蹈形体训练，培养了学生的端庄、儒雅的气质，提高了孩子们的文明素养。对体育课进行了全面的改革，根据课标编写了校本教材，依据体育教师的专业，细化教学内容，如篮球、兵乓球、花样跳绳、踢毽子以及田径项目，特色体育项目---腰鼓等，实行一名体育教师负责一个体育项目的教学工作，上课按年级轮流，每个体育项目教学每学期在一个年级教学四个周，每月一次考核。实践证明此次课程改革比较成功，首先是超额完成了教育局要求的一个学生必须掌握两项运动技能的要求。其次是在各类体育比赛中成绩突出。如今年在全县中小学生田径运动会上荣获团体第一名，全县越野比赛中荣获团体总分第二名。在全县中小学生经典诵读比赛中荣获第二名。通过以上课程体系的改革和构建工作，我校在学生教育培养上基本达到了德、智、体、美全面发展要求。

三是关于“书香校园”工作。

初步的设想是从下学期开始全面实施，必读的书目已经确定好了，分为必读和选读两种。必读图书，为走班制，每月轮换一次，选读图书为补充。读书的方式是全员读书，包括在校学生家长。形式三年级以上的学生为教师指导，学生自读，一二年级每周一次亲子读书，一次教师领读。定时定量定点，每周二至三个课时，行政后勤人员在会议室集体读书，语文教师在教室与学生共同读书，其余教师在各自的办公室集体读书。同时，争取县图书馆的支持，加强班级图书角建设。

在学校发展的进程中速度可以提升，阶段难以跨越。所以，作为校长一定要能稳得住阵脚，准确把握学校发展的阶段特点，科学的，实时的抓好重点工作的落实和工作重心的调整。只有这样才能使学校健康有序的发展，处于良性发展的状态之中。

二、充分发挥校长在教师队伍建设中引领和管理的作用

校长作为学校教育思想的引领者，其教育思想要依靠教师来落实。教师队伍整体素质的高低，决定着学校发展的高度和速度。我校通过岗位练兵、培训学习、教育思想大讨论等形式，来达到“外树形象、内强素质”，“学为人师、行为世范”的高素质的教师队伍建设目标。

（一）、在高素质的教师队伍的建设中，我们在培训学习方面做了两项工作。一是外树形象的教师规范性教育培训。即通过“现代教师礼仪培训”来提升教师的气质，造就儒雅的教师队伍；通过相关法律法规的学习培训来规范教师教育教学行为，造就规范的教师队伍。二是内强素质的教师内涵性教育培训。即通过师德教育造就仁爱的教师队伍；通过教学理论的学习，岗位练兵、教学比武，教育思想大讨论等造就高素质的教师队伍。通过以上工作的开展我校教师的教育教学行为不断规范，教师的教育教学能力有了大幅度的提升。

在此基础上，我们又提出了“双主体育人”的教师队伍建设目标。提出“双主体育人”工作目标的原因：一是我校的教师队伍的实际情况。整体素质已经具备了顺利完成教育教学工作任务的要求，但是在工作中缺乏主体意识和源动力；二是部分教师对教育教学工作缺乏应有的热情，感受不到自己工作的“生命意义”。甚至有个别教师出现了职业倦怠情绪。（教师的工作应该是心与心交融，生命价值的共同提升）。三是来自“北京市第二实验小学”的启示。

针对以上情况：我们准备在下一学期邀请两个培训团队来学校进行培训。一个是渭南市实验小学的教师培训团队，领队是一位年轻的副校长（30岁左右）已是我省教育名师，多次担任省级骨干教师、教学新秀的评委。队员是年轻的国家级赛教获奖教师。另一个是延安市教研室近几年在省级骨干教师赛教中获奖的教师来我校培训，其中有两位年龄已接近40岁。这样做的目的是：

1、端正教师的工作态度，给年轻的教师立一个现实的目标。（我不年轻了，同龄人已是专家了，我要努力。）给四十岁左右的中年教师一些工作热情和自信。（我还不老，同龄人还在参与赛教活动。）

2、通过真实的交流对话，让教师了解名师的成长历程，为自我成长树立目标，奠定基础。

3、突出培训的实效性。（去年，暑期我校曾邀请梁朝阳院长和西安新知小学教师培训团队，来学校培训了3天。一年来，教师的专业水平和教育教学能力均有很大提升。）

（二）、重视课题研究工作，为教师的专业成长铺设新的路径。课题研究是提高教师教育教学能力的重要途径。是介于专家—学校—教师—学生之间，是理论与实践结合的最简洁、最有效的方式。三年来，我校共立项课题13个，国家级重点课题3个（十一五两个、十二五各一个），省级重点课题2个（十一五、十二五各一个），市级课题3个，县级课题5个。现已结题4个，其中国家级2个、省级1个、县级1个。近期，还有10余个微课题正在申报中。通过课题研究，不仅提高了教师的教育教学理论水平，还使得一部分教师在自觉遵守教育教学工作规律的情况下，开始了自己的教学实践创新。

三、充分发挥校长在学校管理的效能最大化中的保障作用。如何才能实现管理的效能最大化？我想主要应从明确目标，优化过程，激发热情，做好协调四个方面抓起，其中起决定性作用的是教师的工作积极性和主动性的问题。那么，我们就要想办法调动教师的工作积极性，激发教师的工作热情。我校注重的是激励性管理原则。即推行的 教师读书计划、课题研究奖励、优秀论文奖励就是不断地给教师“加油”。教师是活生生的人，她们需要领导者的关爱，更需要帮助、激励，教师生日送鲜花、教师及家属住院，学校校委会集体看望、一年一次体检、对子女优秀的教师家长进行奖励等一系列普惠政策，使教师心情舒畅，乐于工作。与教师共同研究，帮助教师解决实现目标中的困难的问题，为教师顺利实现教学目标创造条件。教师在教学中遇到困难时多一点鼓励，少一点批评；出现失误时多点宽容，少点指责；多做加油鼓劲的工作，让教师看到希望，从而维持和激发教师的工作热情。

作为新时期的教育管理者，我们必须遵守教育规律、追寻教育的本真、博采众长、力争创新。努力做正确的事，努力把事做正确。