论政府在社会保障中的作用

第一篇：论政府在社会保障中的作用

我国的社会保障制度和体系从无到有、从小到大逐步产生、建立、发展和完善起来。在这个长期的历史过程中，政府无疑起到了最为至关重要的作用。中国社会保障制度的功能是保障人民群众的基本生活、保障社会生产、保障社会安定、促进改革开放、实现共同富裕。随着社会发展，社会保障制度也需要不断改革和完善。为适应社会发展而建立、完善或改革社会保障的研究就成为重要的课题。面对新的历史时期与社会现状，政府在社会保障中应该承担何种责任、发挥什么样的作用和怎样更好地发挥作用，是一个值得深入探讨和商榷的重大问题。

一、对社会保障的基本概念的探讨

社会保障（SOCIAL SECURITY）即国家和社会依法对社会成员基本生活给予保障的社会安全制度。它指的是社会成员因年老、疾病、失业、伤残、生育、死亡、灾害等原因而失去劳动能力或生活遇到障碍时，依法从国家和社会获得基本生活需求的保障。通常国家依据法律制定相关的制度和规定以保证其社会保障政策的实施。中国的社会保障由社会保险、社会救济、社会福利和优抚安置构成。它的根本宗旨是使个人和家庭相信他们的生活水平和生活质量会尽可能不因任何社会和经济上的不测事件受很大影响。中国特色的社会保障制度是在个人和家庭遇到难于独自承担的风险时提供的社会互济，这种社会互济是建立在个人责任的基础上，即国家在个人遇到较大风险时只能负起有限的责任。中国社会保障制度既要吸取国际经验，又不能照搬外国的模式，要立足于中国的国情。中共中央十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》为中国建立社会保障体系设计了基本框架。《决定》指出：中国社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。

二、我国社会保障的历史与现状

新中国成立后，政府在大力发展生产、恢复国民经济建设、治理失业和通货膨胀的同时，开始了新中国社会保障体系的建设工作。我国的社会保障制度是从50年代初建立和发展的，其面对的主要是国家机关、企业、事业单位的职工，部分内容还涉及到城镇居民。1951年政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》（简称劳保条例）。条例对保险费的征集及管理和支配、保险项目及标准、保险实施范围、执行和监督都进行了明确规定。条例规定机关事业单位职工养老保险由财政支付、财政部和人事部管理。1955年国务院颁发了《关于国家机关工作人员退休处理暂行办法》等4个文件，国家机关工作人员的社会保险与企业职工根据上述条例享受的大体相同。国家机关和事业单位工作人员的医疗保险制度也是在50年代建立的。此后随着社会政治经济的发展，社会保险也有相应的完善。到60年代中期，中国已经基本建立起适应社会主义计划经济的一套社会保障制度和体系。

社会保障制度的建立与实施，为整个社会经济的正常运行创造了良好的环境，增加了社会经济的有序性，使国民经济和整个社会有机体得以持续、稳定、均衡、协调的发展。具体体现在以下几个方面：

1、保证社会的有序发展和良性运行，突出表现为社会环境的和谐及政治局面的安定团结；

2、保障社会成员的基本生活，减少贫困对公民的威胁；

3、保证劳动力再生产，从而促进经济稳定发展；

在“文化大革命”期间，社会保障制度受到严重干扰和破坏。社会保险工作处于无人管理的状态。在“文化大革命”以后，中国进入了以经济建设为中心的新时期。中国的社会保障制度开始恢复和重建。1978年《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》颁布，对从事危险工作的工人退休条件有所放宽，鼓励提前退休。到80年代中期，形成了以企业为主体的社会保障系统。由企业负责资金的筹集、发放和管理，属典型的受益基准制，保障水平较高，其覆盖面主要是国有企业。

但是，自改革开放以来，随着国民经济体制的变化，原有的社会保障制度与建立市场经济体制的要求越来越不适应。主要表现在：

1、实施范围不够广泛，不利于劳动力的合理流动和多种所有制经济的共同发展；

2、层次单一，不能满足不同经济实体和人群的多层次需求；

3、资金来源单一，致使资金严重匮乏，国家财政负担过重；

4、管理体制不顺畅，法制不健全；

5、社会化程度低，影响社会生产效率和经济效益。

80年代中期，我国社会保障制度改革作为国民经济改革的配套措施提上议事日程，开始进行改革。各地进行了大量的试点，获得了许多有益的经验，相关的理论研究和策略探讨也为新体制的设计提供了可贵的意见。1986年《国务院关于发布改革劳动制度四个规定的通知》把企业职工养老保险范围扩大到劳动合同制工人，其费用来源是企业和个人缴费，1991年全国96%的市县实行了养老保险统筹，标志着社会保障制度改革进入了实质性阶段。根据党的十四届五中全会《建议》，八届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出：到20世纪末，基本建立起适应社会主义市场经济体制要求的，资金来源多渠道、保障方式多层次、公平和效率相结合、权利与义务相统一、管理体制集中统一、管理服务社会化的社会保障体系框架；建立起适用于各类企业和个体劳动者的、统一制度、统一标准、统一管理、统一调剂使用资金的社会保险制度。党和政府高度重视社会保障制度的改革，进入90年代以后把在全国建立统一的养老保险和失业保险制度放在优先位置。1991年国务院发布了《关于企业职工养老保险改革的决定》，1993年国务院发布了《国有企业职工待业保险规定》，1994年国家体改委发布了《关于职工医疗制度改革的试点意见》。

1991年颁布的《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》和1996年公布的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，都提出了加快社会保障制度改革的任务，规定了改革的目标和内容。通过对社会保险、社会救济和社会福利等的改革，我国社会保障制度改革的目标是在20世纪末形成社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障相结合的多层次的社会保障制度。

三、我国政府在新时期（经济转型）应起的作用

我国的社会保障制度改革近20年，出台的相关法规条例无数，到目前基本上构筑了一个以基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤与生育保险、社会救助制度（最低生活保障制度）以及社会福利服务等为骨架的中国城镇社会保障体系的雏形，农村社会养老保险也进行了一定程度的探索。然而，从目前的实施情况看，制度实施的效果难尽人意。其中的原因和问题很多，而政府作用的界定和认识不清，无疑构成了社会保障制度进一步完善和发展的瓶颈之一。面对国民经济向社会主义市场经济转变的经济转型时期，我国政府在社会保障中的作用的合理界定是什么？或者政府的合理参与形式是什么？这是我在此节中将要着重阐述的问题。

大致来讲，政府介入社会保障可以分为三种“理想类型”：包办、主导和不干预。政府实施全面干预，从通过税收融资到建立庞大的行政机构以充当直接管理者的角色。不干预形式是指政府没有直接出面建立起系统化、正规化的制度体系，在部分发展中国家由于各种原因政府不愿或无力承担起社会保障中的责任。而在西方发达国家，完全的不参与形式已经找不到，在不同的保障项目中政府都或多或少地有所介入。

所谓政府主导型简单说就介于包办和不干预之间的一种方式，政府在社会保障中坚持“有所为，有所不为”的原则。从发展趋势上看，各国政府在社会保障中的作用调整的结果都是倾向于建立一种政府主导型的社会化的保障制度，即政府不是直接承担所有的供款和管理等责任，而是作为一个引导者通过调动企业、个人、社会等多方面的力量来提供保障；不是完全放弃对社会保障的管理，而是以另一种方式来发挥政府的作用。

虽然我们还无法对主导型政府参与形式做出准确的描述，但通过考察社会保障改革中政府作用的调整过程及趋势可以看出一些基本的特征或是取向。一是坚持在社会救助中承担主体责任，主张政府救助最困难的人和老年人、残疾人、儿童等弱势群体。虽然，目前社会保障改革中有从普遍性到选择性转变的倾向，但政府不会也不可能放弃这部分责任。即使在自由化程度很高的美国也有很多的人是通过救济维持基本生活的。三是在社会保障制度的运行中注重效率的发挥。吸取政府在全权管理社会保障中出现的机构膨胀、效率低下等问题，更多地引入政府、企业和个人三方代表组成的自治机构进行社会化的管理。

最后，需要指出的一点是尽管各个国家都在向政府主导型发展，但在具体的做法上肯定不会相同，这跟各个国家的历史文化传统、社会发展水平、经济发展阶段、政治体制以及所选择的社会保障体系有关，各个国家都在根据自己的具体国情、社会需要选择最合适的政府参与形式，并且根据形式发展不同而调整。因此，不宜简单地评价政府在社会Ｕ现械淖饔梅⒒游侍猓Ω媒岷暇咛迩榭龇治觥?br>总之，我国政府在社会保障中主导作用的发挥还处于过渡和不断完善之中，在此只是作一个初步的分析和探讨，至于具体的框架结构和制度设计与实施，还有待于实践的进一步探索和学术界的深入研究。

参考文献：

1王思斌.《略论当前中国社会保障体系的建构》.华中师范大学学报，1997年；第3期

2于学军.《中国人口老化的经济学研究》.北京：中国人口出版社，1995年

3李铁映.《建立有中国特色的社会保障制度》.《求是》，1995年；第2期王红星.《中国社会保障制度改革综述》.《经济理论与经济管理》，1995年；第4期

5郭小聪.《论国家职能与政府职能》.《中山大学学报〈社会科学版〉》，1997年；第2期

6郑功成.《社会保障学－理念、制度、实践与思辩》.北京：商务印书馆，2000年9月卫兴华.《中国社会保障研究》.北京：中国人民大学出版社，1994年上海市劳动局.《上海市养老保险改革的实践》.全国社会保险工作会议交流材料，1997年

第二篇：论政府在劳动关系中的作用

论政府在劳动关系中的作用

摘要：建立和谐稳定的劳动关系是构建社会主义和谐社会的重要基础和基本内容。和谐社会的基本内涵，应当是各种社会关系的和谐。生产活动是人类社会存在和发展的基础，生产关系是社会关系中最基础的关系，而劳动关系是生产关系的主要内容。因此，劳动关系的状况成为社会是否和谐的晴雨表、风向标。所以，要促进社会和谐发展，就要求我们深入研究和正确把握当前的劳动关系，妥善处理劳动关系矛盾，积极构建和谐稳定的中国特色社会主义新型劳动关系。

政府作为劳动关系的重要主体之一，在劳动关系中发挥着重要而特殊的作用。本文通过对劳动关系及主体的介绍，分析了我国劳动关系存在的问题，介绍了政府在劳动关系中的角色，地位和作用。

关键词：劳动关系 政府 角色 地位 作用

政府作为劳动关系三方主体之一，它介入劳动关系是构建和谐劳动关系的必然要求。劳动关系作为一种社会经济关系，绝不仅仅是劳资之间的关系，政府作为第三方，在构建和谐劳动关系中始终居主导地位，政府的价值取向、政策导向及行政方式对劳动关系运行态势起决定性影响。同时，劳动运行态势也对政府的经济目标和社会目标以及执政党和政府的合法性产生基础性影响。所以，在劳动关系问题上，政府不仅责无旁贷，而且必须积极作为。

一．劳动关系及劳动关系主体

劳动关系，是指管理方与劳动者个人及团体之间产生的、由双方利益引起的表现为合作、冲突、力量和权力关系的总和，它会受到一定社会的经济、技术、政策、法律制度和社会文化背景的影响。劳动关系是雇员与雇主之间在劳动过程中形成的社会经济关系的统称。

劳动关系主体是指劳动关系中劳动力所有者和劳动力使用者，即拥有劳动力的雇员和使用劳动力的雇主。包括：雇员、雇员团体、雇主、雇主组织、政府。

二．我国劳动关系存在的主要问题及原因分析

（一）劳动关系不稳定。随着我国市场经济的发展，随着企业用人自主权和劳动者择业自主权的确立，企业越来越重视提高劳动生产率和经济效益，力求降低人工成本。而劳动者为了取得最大化的劳动报酬，追求更好的劳动条件，充分实现自身的价值，劳动关系呈现动态化发展。

（二）劳动关系双方力量失衡。弱势劳动者群体的基本台法权益缺乏有效保障尽管契约化是劳动关系的基本特征，劳动关系建立在平等和自愿的基础上，劳动双方现实上还是不平等的。劳动关系运行呈现以经营者为主导的体制特征。

（三）劳动管理功能弱化。20世纪90年代以来，政府对市场的直接干预程度弱化，劳动力市场机制对资源配置的基础性作用不断增强。与此同时，劳动立法和执法工作滞后。

（四）政府监管不力，管理缺位。我国现阶段，政府行政干预能力不足，不能满足劳动关系调整和维护劳动者权益的需要。劳动保障监察和劳动争议仲裁都长期处于力量薄弱、疲于应对的状况。

三．政府在劳动关系中的角色

我们可以将政府在劳动关系中的角色归纳为五种角色，即“五P”角色。

（一）劳动者基本权利的保护者

政府的第一个角色是保护者。政府通过立法机关制定法律，介入和影响劳动关系。政府的角色在于制定劳动政策并推进其实施。政府制定的政策与法律不仅反映了劳资双方施加的压力，而且反映了公共舆论以及劳资力量对比的变化。政

府是否颁布劳动保护立法以及该法律保护的程度，直接反映了政府是否维持 劳动力市场的社会正义，并反映了政府对劳动关系的基本理念。它确定了劳动关系的调整框架，为保护劳动者的基本权益提供了各项制度和规范。同时，政府还要监察劳动标准以及劳动安全卫生的执行，劳动监察是政府的第一个角色衍生出的重要任务。

（二）集体谈判与雇员参与的促进者

政府的第二个角色是促进者。根据不同的经济、社会问题，政府要采取不同的方针、政策和行动，为管理方和工会之间开展集体谈判创造宏观环境，积极促进双方自行谈判与对话，促使其在遵循劳动法基本规则和基本劳动标准基础上发展适合其特点的劳动条件。政府是以促进者，而不是直接干预者的角色，推动集体谈判的开展以及雇员参与。

（三）劳动争议的调停者

政府的第三个角色是劳动争议的调停者，有时也是调解者或仲裁者。为了维持良好的劳动关系，政府通常作为中立的第三方提供调解和仲裁服务。理想的政府应该作为中立的仲裁者，为劳动关系营造一个公平的外部环境，使劳资双方能够平等 地通过协商或谈判来解决内在冲突，使产业冲突减少到最小程度。

（四）就业保障与人力资源的规划者

政府的第四个角色是规划者，为全体劳动者建立一套就业保障体系。这个体系包括三大支柱：职业培训、就业服务和失业保险。在当今自由化、国际化和竞争日趋 激烈的社会，政府应该在教育培训、研究开发、人力资源规划等领域进行整体设计，提供更多、更有力的支持，以增强企业的国际竞争力。政府的角色在于保持劳动关系稳定、促进劳资合作和实现经济繁荣。

（五）公共部门的雇佣者

政府的第五个角色是公共部门的雇佣者。公共部门的雇员包括政府与地方公务人员，在一些国家还包括公用事业部门的雇员，其规模和人数在各 国不尽相同，但都占相当比重。政府作为公共部门的雇主，应该提供合法、合理的劳动条件，以模范雇主的身份参与和影响劳动关系，使之成为私营部门劳动关系的“样本”。

政府在扮演这五种角色时，作为保护者和规划者，政府应该积极而主动地完成任务；作为促进者和调停者，政府应该采取中立和不多干预的态度；至于政府作为雇佣者的角 色，必须要真正成为民营企业家的表率，合法化、企业化和民主化是基本要求。

三．我国政府在劳动关系中的作用

政府在劳动关系中发挥着重要而特殊的作用，这主要体现在以下几个方

（一）劳动政策的制定。

（2）劳动力市场的建立和完善：就业保障。

（3）劳动条件的维持与提高：劳动标准。

（4）劳动关系的协调。

鉴于我国处于社会转型期、劳动方式也处于转型阶段，同时又在追求一种和谐的劳动关系，我国政府在劳动关系中起以下作用：

（一）健全和完善劳动法律和法规

我国的立法，多采用的是政策——行政法规——法律的渐进模型。在一线城市，一些新的法律法规正在进行试点，在反复检验后逐渐向全国推行。政府为建立协调稳定的劳动关系，在加强劳动立法和宏观调控方面做

了大量工作，先后承认和批准了23个涉及劳动者权力的国际公约，制定了《中华人民共和国劳动法》等基本法和《中华人民共和国劳动合同法》等与之配套的部分法律法规，在劳动关系的调整上发挥着很大的作用。

（2）建立和完善劳动力市场随着中国市场经济体制的逐步确立，我国出现了企业下岗工人、新增劳动力和农村劳动力的三股就业压力。对此，我国政府开展了类似职业培训、就业指导、失业救济（完善失业保险制度，健全有利于促进就业的社会保障体系）等等，为劳动力的可持续发展提供了有力保障。

（3）初步建立劳动争议处理体制目前我国已初步建立起劳动争议处理体制，虽然还不完善，但其整体运行还算有法可依，有章可循，妥善的解决了大量的劳资纠纷，对协调我国的劳资关系

由于我国劳动关系的发展处于转型期，政府在劳动关系中所起到的作用并没有像发达国家那样有效，甚至还存在着诸多缺陷和不足，但我们要相信，在不久的将来，随着我国市场经济的进一步完善，我国的劳动关系将在政府逐渐成熟的推动力下，达到长期稳定和谐的状态。

参考文献

[1]《劳动关系学》（第三版）程延园中国人民大学出版社，2011.2常凯,《劳动关系学》[M]，中国劳动社会保障出版社，2005

6高景芳 《论和谐劳动关系构建中的政府角色定位》上海财经大学2004

11]李环.和谐社会与中国劳动关系[M].北京.中国政法大学出版社,2007

第三篇：论农村医疗保险在社会保障中的作用

中州大学人力资源管理社会保障学论文

论农村合作医疗制度在社会保障中的作用

作者：司秋莉 学院：管理学院

班级：2012人力资源管理1班 完成时间：2014.6.17

论农村合作医疗制度在社会保障中的作用

【摘要】：医疗保险制度作为社会保障体系的重要组成部分,肩负着保障群众健康,稳定社会和国民收入再分配的作用,历来受到世界各国政府的重视。农村医疗保险制度一直是社会保障体系中的重要组成部分,对于农村的稳定和持续发展尤其具有重要的现实意义和长远意义。中国作为发展中国家之一,农村医疗保障制度的改革建设既要符合我国的国情,又应当放眼全球,吸取他国的成功经验。

【关键词】：农村医疗保险、社会保障、现状、对策

医疗保险制度作为社会保障体系的重要组成部分，肩负着保障群众健康，稳定社会和国民收入再分配的作用，历来受到世界各国政府的重视。我国是一个农业大国，农村现代化是我国现代化的关键，而作为追求我国农村现代化的主体——农民，他们的生活状态和健康状况，是我国现代化进程和水平的重要标志之一。我国农民的健康十分需要有一个保障机制——农村医疗保险。作为一种直接影响到我国农村的经济发展和社会稳定的制度，农村医疗保险任重道远。

一、国外的农村医疗保险制度

随着国家经济实力的不断增强,政府更加重视社会主义新农村的建设,目前我国农村社会保障制度处于逐渐恢复和完善的阶段,许多农村社会保障项目得到了恢复和发展。国外一些国家,特别是一些与我国国情相似的国家,在农村医疗保障领域取得成功的做法和经验,对我国农村医疗保险制度的建立具有重要的借鉴意义。

（1）日本的农村医疗保险制度

从20世纪60年代起,日本建立了覆盖全体国民的强制性的医疗保险制度,凡年满20岁的日本国民,都要加入医疗保险体系,日本的医疗保险体系由“雇员健康保险”和“国民健康保险”两大支柱构成,农民可享受的医疗保险主要是“国民健康保险”。日本农村医疗保险制度的特点:①健全的法制。日本的农村医疗保险在其经营管理的每一个环节中都有相应的法律制约,保证了其机构运行畅通无阻。②明晰的管理系统。日本农村医疗保险的管理机构职责划分明确,层次清晰,由专门的机构负责督导和执行,相互配合,保证医疗保险体系运行有序。③健全的监督机构。为能够及时纠正保险基金在运行过程中的偏差,避免失控,各方代表组成监督审查机构,监督审查机构拥有绝对独立的职权,避免出现监督过程的利益偏向。④农村医疗保险的独立性。农村医疗保险和针对雇员的健康保险之间是相互独立的,具有排他性。二者不仅保险收入构成不同,保险费在他们的财源中所占的比重也不同,其中政府对农村医疗保险的投入比重较大。

（2）韩国的农村医疗保险制度

从20世纪70年代后期起,韩国开始医疗保险改革,开始实行强制性保险。韩国农村居民医疗保险经费来自3个方面,即政府补贴、个人交纳保险和就医时个人自付一部分。具体办法是:居民按户每月向保险组织交纳保险金,保险金额由他们所属的不同等级而定,家庭和政府各负担一半,作为医疗保险基金。韩国农村医疗保险的管理方式采用社会团体管理形式,农村医疗保险社团在行政管理和资金上都是独立的,自主管理,自主经营。韩国农村医疗制度也存在如下问题:韩国农村医疗保险的实施是按区具体实施的,由于区域划分较小,医疗费用的统筹范围有限,风险性较大。在医疗服务提供和利用方面,政府试图使更多的居民充分利用初级医疗机构,但是由于现有的初级医疗机构和上级医疗机构医院之间的医疗服务水平和技术等方面的差距较大,居民宁可多花钱去医院也不愿去诊所诊治,造成初级医疗机构的使用率不足。

（3）巴西的农村医疗保险制度

巴西全国城乡居民实行无差别的全民医疗保险,不论贫富都享有医疗保障的权力,医疗保险覆盖面广,发展速度快,待遇水平较高。巴西的全民医疗保险制度有一定的历史,经过几十年的运作,其体系不断更新并日趋完善。巴西农村医疗保健计划的特点:①政府推出“家庭健康计划”,设立专项经费用于资助农村医疗保健计划。巴西联邦政府非常重视农村医疗保障问题,除实行全民统一的医疗健康制度外,还针对农村专门设立“家庭健康计划”,并由联邦和州政府统一实施与监管。②对专项经费进行扶持。巴西联邦为确保上述计划的顺利实施,设立专项经费对其进行支持。在为从事农村卫生保健服务者提供启动资金及生活补助的同时,还按服务量进行奖励。联邦政府确保农村医务工作者可获得不低于城市同类人员2倍的工资,这在相当程度上激发了他们在农村开展医疗服务的积极性。此外,其它国家的农村医疗保险模式也可资借鉴,如德国的法定医疗保险和自愿医疗保险;墨西哥的农村医疗保险制度;马来西亚的国家卫生服务计划;新加坡的保健储蓄计划;朝鲜与古巴的全民免费医疗等,尽管难有十全十美的医疗保险制度,但各国的有益经验不可忽视。

二、我国农村医疗保险制度现状

调查数据表明：2004年城乡居民医疗保障总体覆盖率较2003年有所提升，但依然很低，高达65.7%的人没有任何医疗保障，医疗保障总体覆盖率低的背景下，卫生资源分配的不公平性在城乡居民之间更有突出表现。当前，社会统筹类的医疗保险和商业性的医疗保险是居民医疗保险的主要来源，另有少量居民享有民政救济性质的医疗救助。在此次调查中，有高达65.7%的居民没有任何医疗保险，虽然较2003年同期同题调查中的75.4%下降了10个百分点，但是，医疗保险的覆盖率仍然处在很低水平，特别是在人口众多而相对贫困的广大农村地区，这部分群体一旦生病，所有的医疗费用均需自己承担，这导致我国农村医疗保险效益低下的一个普遍事实。

三、我国农村医疗保险中存在的问题

（1）农村原有合作医疗保险制度在短期内难以恢复重建

1976年以来，随着农村联产承包责任制的推行，基层合作医疗制度逐渐流于形式或自行解体。首先，资金来源有限，但支出具有明显的失控现象。其次，干部和村民享受医疗保健服务不平等，是合作医疗难以恢复的原因之一，但更重要的是收入机制的转变，彻底打击了合作医疗赖以存在的基金筹资基础。

（2）农村医疗缺少保险立法

没有专门的法律法规保障农村的合作医疗制度，使得合作医疗的性质不能准确地确定下来，其在整个社会保障体系中的作用也难以定位缺乏稳定性和持续性，容易产生混乱。因此，农村医疗保险立法必须符合我国现阶段经济发展状况和农民需要，如果不能切实减轻农民医疗负担，必然会引起农民反感，农村社会保障就会缺少必要的法律保障。

（3）农村合作医疗政策不稳定

经济体制改革以后，国家对合作医疗采取了放任自流的态度，合作医疗从国家政策变成了地方政策，这就使得发展农村合作医疗失去了国家政策的“强制性”威力，主动性大大下降，没有足够的动力推动合作医疗政策的实施。再者，上世纪90年代以后，国家为减轻农民负担，取消了强制性“合作医疗”项目，这一政策与国家扶持发展农村合作医疗的政策相冲突，因而加大了发展农村合作医疗的难度。

（4）城乡之间医疗保健资源分配不均，卫生资源配置不合理

医术较高的医务人员多聚集在大医院，农村大多数人经常利用的卫生资源是村卫生室或个体乡村医生，然而村里的卫生人员多半没有参加过正规的培训，并且有相当一部分村卫生室没有必要的消毒设备。农村人口居前三位的疾病分别是呼吸系统疾病、恶性肿瘤和脑血管疾病。患此类病多数会导致家庭收入下降，甚至陷入贫困，而这些疾病的发生原本可以通过保健知识的传播和普及而降低，但由于政府在农村的设施和预防工作投资不足，难以开展有效的宣传活动。县级的卫生医疗机构，除县级医院外，还有中医院、卫生防疫站、妇幼保健站、计划生育指导站，以及地方病和传染病防治机构等，这些机构大多都自成体系，自己进行小而全的建设，不仅造成医疗卫生设施的低水平重复建设和卫生技术人员的浪费，而且增加了大量的非专业人员，提高了机构的运行成本，因此必须打破部门体制限制，促进城乡医疗卫生资源的流动和重新组合。

四、农村医疗保险问题的解决途径（1）政府的政策要向农村倾斜

在2002年10月底《中共中央国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》中就提出了农村卫生工作的目标，到2010年在全国确立农村卫生服务体系和农村合作医疗制度。要把此项工作落到实处，国家必须从财政上划拨资金，加强对农村医护人员的培训，重点支持乡镇两级卫生机构，利用有限的资源提高效率。

（2）建立健全新型合作医疗制度

截至2004年6月底，全国已有30个省（市、区）在301个县（市）开展了新型农村合作医疗试点。从各试点情况来看，新型合作医疗制度的实施提高了农民疾病就诊的比例，缓解了因病返贫、因病致贫现象，在较大程度上解决了农民医疗问题。2009年政府报告中，关于农村医疗保险制度数据是：参加新型农村合作医疗制度的人口8.14亿，参合率91.5%。这些数据表明，在构建和谐社会的过程中，农村医疗保险制度得到了高度的重视。经过20多年的改革开放，一方面我国综合经济实力有了很大提高，政府财政收入也有了大幅度的增加，另一方面当前进行的政府财政改革已由“吃饭财政”向“公共财政”过渡，通过政府机构、事业机构等一系列改革措施，减少“吃饭财政”的开支。真正让农民看得起病，看好病，使医疗服务真正做到便民、利民、取信于民，促进农村医疗工作的健康发展。以保障农民健康为根本宗旨，通过合作医疗制度共同筹集、合理分配和使用合作医疗基金，为农民提供基本的医疗预防保健服务，满足农民的基本医疗服务需求，减少因病致贫，达到保障和增进农民健康的目的。

（3）建立科学合理的农村医疗基金筹集机制

从我国的国情考虑，从中央到地方各级政府都有责任对农民基本医疗保障给予资金支持。农村医疗保险资的筹集应采取以个人交纳为主、集体补助为辅、政府予以支持的办法。集体补助部分要根据当地集体经济状况而定，一般人应占筹集资金总额的20%左右；各级政府也应有适当的财政投入，吸引农民为自身医疗保障投资。农民个人缴纳医疗保险金的数额以多少为宜，根据已作的调查和我国农村实际，应适当扣除集体与政府可能的补助与支持部分，再按照“以收定支、略有节余”的原则合理地确定医疗费用的报销比例，农民个人应缴纳的医疗保险资金以上年农民人均纯收入的2%左右为宜。

（4）防范医方和患方的道德风险

应当在不断总结经验及科学计算的基础上确定一个比较合理，并且相对稳定的报销比例来避免道德风险。各地方政府所制定的地方性规章应当加以确定，以保证其相对稳定性。

（5）贯彻医疗救助制度，尽快出台农村合作医疗保险的法律法规 贯彻医疗救助制度，加强卫生扶贫工作，尽快出台农村合作医疗保险的法律法规。

（6）合理布局卫生资源

第一，经济发达地区的农村医疗保险制度的建设。第二，中等发达地区的农村医疗保险制度的建设。第三，经济欠发达地区的农村医疗保险制度的建设。

（7）建立解决农村医疗人才缺乏的长效机制

人才问题是制约农村卫生服务质量的瓶颈，农民看病最讲究实惠，最大的愿望是就医方便，少花钱，治好病。然而，这种要求与现实条件下我们所能提供的服务相比还有很大差距，关键是缺乏能够为农民解决实际问题的专业技术人员。2003年底，全国乡镇卫生院拥有卫生技术人员90.6万人，其中大学本科学历的占1.6%，大专学历的占17.1%，中专学历的占59.5%，高中及以下学历的占21.8%.大专以上学历的卫生技术人员又主要集中在交通便利，经济相对发达，医疗条件较好的中心乡镇卫生院，而面向最广大农民群众的一般乡镇卫生院高学历人才微乎其微。

由于农村条件的限制，城乡差别的影响，靠分配、派遣的方式已不可能解决农村人才缺乏问题，为了解决这个问题，国家制定了一系列优惠政策，试图吸引高素质卫生人才向农村流动，如“三定”政策，城市支援农村的政策，城市医生职称晋升前必须到农村服务半年或一年的政策，高等医学院毕业生到农村服务提前转正定级提高工资的政策等等。解决农村卫生人才问题必须靠政府组织、支持，并建立长效机制。

建立和完善农村基本医疗保险制度，需要一个循序渐进的过程，今后我们要更加重视的是，如何更有效地整合不同机构的资源，使它们能更有效分工合作，向农民提供基本医疗服务；如何向农村地区的医疗服务机构提供一些增量收入，使它们能正常运转；同时约束它们，使它们有能力向广大农户提供免费和低价的基本医疗服务，切实保护农民的利益。

【参考文献】：

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第四篇：论政府在公共危机管理中的作用

危机管理的善后处理：坦诚示人 危机是每个企业都不愿面对的事，但是在发生后，如果刻意隐瞒或消极对待，危机对企业的发展将是致命的。因此当危机不幸来临时，千万不要只是怨天尤人，而应诚意面对问题，找寻适当解决方案，才能藉此将危机化为转机。企业出现危机时，特别是出现重大责任事故，导致社会公众利益受损时，企业必须承担起责任，给予公众一定的精神补偿和物质补偿。在进行善后处理工作的过程中，企业也必须作到一个诚字。只要顾客或社会公众是由于使用了本企业的产品而受到了伤害，企业就应该在第一时间向社会公众公开道歉以示诚意，并且给受害者相应的物质补偿。对于那些确实存在问题的产品应该不惜代价迅速收回，立即改进企业的产品或服务，以表明企业解决危机的决心。只有以诚相待，才能取信于民。危机是危险，更是转机，机会是当你很适当的处理危机时，自然而然会随之而来的。例如泰利诺头痛胶囊就是一个很好的典范，它将很糟的情况彻底转换，尽可能的解决问题，让消费者觉得被重视；并且诚实的面对及解决问题，消费者还是会愿意购买它们的药，因为它表现了关心和承诺，努力开发出更好的药，在危机管理中展现对消费者的重视，机会就在此。总之，当企业面对危机时，应该以社会公众和消费者利益为重，迅速作出适当反应，及时采取补救措施，并主动的、有意识的以该事件为契机，变坏事为好事，因势利导，借题发挥。不但可以恢复企业的信誉，而且可以扩大企业的知名度和美誉度。正如人们所说的：一个优秀的企业越是在危机的时刻，越能显示出它的综合实力和整体素质。一个成熟的、健康的企业与其他企业的区别就在于此。

政府 公共危机管理是指在政府管理国家事务中，突然发生的如地震、流行病、经济波动、恐怖活动等对社会公共生活与社会秩序造成重大损失的事件。在危机发生越来越频繁的今天，一个国家要减少危机的发生，降低危机的损失，提高政府应对危机的效率，必须建立系统的公共危机管理机制。系统的公共危机管理包括危机的预防与应对。有效的危机管理机制，能够将政府的公共危机管理纳人一个有序、规范、条理的轨道中，保证政府在危机发生时能在最短时间内有效调动社会资源，将危机带来的损失减少到最低程度。

一、政府公共危机的预防管理 1.建立政府危机管理控制指挥中心。公共危机管理控制指挥中心是危机预防管理的核心部分，其职能是对各种潜在危机进行预测，为危机的处理制定有关策略和步骤，危机发生后，指挥中心立即做出反应，负责指挥危机的处理。在美国，危机管理的决策中枢由总统、副总统、国家安全委员会成员、国务卿、国防部长等组成。俄罗斯的决策指挥中心由总统、国家安全秘书、紧急情况部长、内务部长、国防部长等组成。从世界范围看，总统制的国家一般建立以总统为核心的机制，议会制的国家一般建立以总理为核心的机制。与国际社会相比，我国没有一个独立和常设的公共危机管理协调中心，灾害发生后，一般都是临时成立工作组应付危机，这种工作组不能保证危机管理工作的及时性和连续性，缺乏对危机处理的经验教训进行有效总结、分析、保留和借鉴。在今天这样一个高危机的社会里，只有成立常设规范的公共危机管理中心，才能将政府的公共危机管理纳人到科学、规范、有序的轨道。2.建立公共危机管理风险评估机制。危机预防管理的一项重要工作就是要对各种潜在危机风险随时进行评估。首先评估政府可能遇到的各种危机，把握政府危机的数量、种类、性质、特点及其规律，对危机管理thldl.org.cn的形态进行分类，并根据危机的不同性质，对危机划分等级；其次，为每一类别或级别的危机制定具体的危机处理战略和战术，一旦发生危机，可根据危机应急机制马上进人危机处理。如美国在“9・11”事件后成立了国土安全部，该部直属总统领导，专门处理美国国内危机，将美国的安全分为5个等级，并相应做出不同的防御措施；再次，监控危机的发生，注意搜集与危机有关的各种信息，通过对信息的整合、处理、判断和数据的分析，掌握危机的各种变化和最新信息，监测危机发生的概率和趋势，分析危机所可能产生的负面影响，对危机作出科学的预测和判断。3.加强公共危机管理训练与危机知识的普及，提高公众的危机意识。中国传统的历史文化养成了中国人以不变应万变的性格，向往“永世不易”的理想社会，老百姓的危机意识比较淡漠。我们虽然热切关注“9・11”事件、伊拉克战争等国际危机，但总是认为那是外国的事情。由于缺乏危机意识，当危机来临时，人们便毫无准备，手足无措，立即陷人恐慌之中，给政府处理危机带来极大困难。2003年春天“非典”事件中老百姓的恐慌、无所适从并导致社会局面的失控即是一个显着的例子。因此，在危机预防管理中政府必须做到：一是要警钟长鸣，经常进行危机训练和演习，提高公民的危机意识，树立危机观念；二是要大力普及有关危机知识，让公民掌握正确的应对危机的措施与方法，明确个人在危机中的职责。加强公共危机管理的预防训练，整体提高国民的危机意识和危机应对能力，一旦发生危机，国民才能从容应对。4.建立健全社会救助机制。随着社会的发展，现代政府的社会职能日益弱化，不可能面面俱到的管理所有的社会事务。因此，危机事件处理中调动社会力量，利用社会资源就成为政府危机处理的一个不可避免的趋势。南京大学社会学系有关学者调查表明，当国家和社会遇到困难与危机时，853%的民众比较愿意或愿意站出来为政府分忧解难，做一些力所能及的事，只有6.4%的人不太愿意或不愿意。社会是一个不可分割的整体，一场危机可能涉及到社会中的每个人，只有全社会万众一心、和衷共济、共渡难关，才能战胜危机。只有有效地组织社会力量，让社会大众积极参与到政府的救灾行为中，而不是被动地过分依赖政府，才能更快更好地战胜危机。目前，我国没有健全的社会救助机制，政府只能以行政命令的方式，通过各个单位、各个系统一层层地去组织和动员，时效性不够，成本较高。因此，由政府出面构建中国的社会民间救助组织，组建社会义务工作者队伍是政府危机预防管理的重要内容之一。5.公共危机管理培育健康的人文社会环境。危机不仅是对一个政府管理制度和应变能力的考验，更是对一个民族的民族精神和国民心理承受力的考验。面对突如其来的灾难，一个民族能否精诚团结，以健康、积极、乐观的态度应对危机，是一个民族民族特性的具体体现。危机的预防管理不仅包括制度的预防，还包括人们精神健康和心理的预防。首先，要建立诚信、友爱、信任、关怀的人文社会环境，建立社会的信任机制。当危机来临时，人与人之间应关怀、友爱、理解、宽容与帮助，而不是冷漠、猜忌与排斥，这是战胜危机的首要要素；其次，培养健康的社会心理，提高公民抵抗危机的心理承受力。危机带来的不仅是经济上和身体上的危害，更有心理的考验，越是对社会公共生活危害比较大的危机，越会造成令人恐惧的效果。危机本身并不可怕，可怕的是对危机的恐惧。危机预防不仅仅是危机本身的预防，还包括心理危机的预防。加强对公民危机意识的教育，培育公民健康的心态，提高公民的心理承受力，建立健全社会心理咨询和精神援助系统，是政府危机预防管理的一项艰巨任务。

二、政府公共危机管理处理的应对策略 危机的预防只能减少或预防危机的发生，并不能完全阻止危机的发生。一旦危机发生，原有的社会公共生活秩序被破坏，整个社会处于危机状态。在这种情况下，政府必须根据预防公共危机管理程序，立即进人危机处理状态，采取各种措施解决危机，尽快恢复正常的社会秩序。如果措施不当，不仅会造成经济损失，更重要的是会造成民众对政府信心的减弱甚至丧失，由此导致整个社会的动荡与不安。1.公共危机管理建立公开、顺畅、权威的沟通渠道，满足公众的知情权。当社会面临重大危机，人们的生存与安全受到威胁时，便会陷人极度恐慌之中，为了减轻或消除心理上的紧张与压力，人们必然要通过各种渠道去获知与危机有关的信息。当人们从正式渠道获得的信息不足，无法解释目前正在发生的危机或不能解除其心理上的紧张和压力时，各种流言就会迅速出现，从而引发更大的社会恐慌。因此，危机发生时，公众出于对危机的恐俱和对危机事件的不明真相，各种流言蜚语的出现是必然的，封锁消息反而会为流言的传播创造条件，况且信息全球化使任何政府想隐瞒事实真相成为不可能。杜绝谣言的产生、避免发生群体性的社会恐慌，惟一的办法就是建立公开、顺畅、权威的沟通渠道，及时、全面、准确地告诉公众事实的真相，提高政府工作的透明度，满足公众的知情权。2.快速反应、及时处理，将公共危机管理控制在最小范围。政府必须具备敏锐的危机意识，这种意识是指对处于萌芽状态危机事件的一种敏感性，缺乏这种敏感性就会贻误危机处理的最好时机。危机发生时，政府应立即投人到危机的处理中，通过采取各种有效措施来解决危机，将危机造成的损失和冲击降至最低点。我国2003年春天“非典”疫情在短时间内爆发并在较大区域内流行，与政府有关人员的危机意识淡漠有直接关系。由于种种原因，长期以来我国政府工作人员存在着报喜不报优的心态，危机发生时常常采取低调处理和封锁消息的做法。这种做法不仅不能解决危机反而会丧失平息事态扩大的最佳时机，导致危机进一步扩大。目前，我国正处于社会转型期，政府面临的矛盾错综复杂，随时随地都存在爆发各种危机的可能性。因此，具备敏锐的危机意识，将危机消灭在萌芽状态，对政府处理公共危机尤为重要。3.政府公共危机管理要发挥其行为的规范导向功能。社会学有一个“紧急规范”理论，这个理论认为，在紧急状态下人们的行事规则容易受最先行为者的带头作用的影响，从而形成“紧急规范”，“紧急规范”一旦产生，就会对其他人的行为起到导向作用。如发生火灾时，如果有人提一桶水来救火，这个行为就成为“紧急规范”，大家就会冷静下来，跟着去提水救火；相反，如果有人第一个逃走，这个行为也将成为“紧急规范”，大家同样会效仿，争先恐后地逃跑。因此，面对突发事件，政府必须成为“紧急规范”的首倡者和实施者，通过政府的“紧急规范”，全国同心协力，步调一致，共同战胜危机。4.公共危机管理及时发挥政府宏观协调、整合资源的作用。危机发生时，政府出面协调、组织、调配社会的人力、物力、财力，在最短时间内达到社会资源的最大整合，这在政府危机处理中是最为关键和重要的。世界许多国家都非常重视危机状态下政府协调职能的发挥，例如英国为了协调各部门的紧急应变工作，政府于2001年设立非军事意外事件秘书处，秘书处的宗旨是“就预见、预防准备和解决办法提高英国应付突发挑战的能力”，在政府内外协调各部门作出综合整体反应，与各有关组织建立伙伴关系，开发和共享英国关键网络和基础设施资源，统一、合理、有效使用政府各部门资源，确保预防和控制灾难的规划和机制实施到位以及发挥效应，确保政府在处理危机期间能够继续发挥正常社会职能。美国国务院下设美国联邦应急管理署，集中中央到地方的救灾资源，建立了一个统合军、警、消防、医疗、民间救难组织等单位的一体化指挥、调度体系，发生重大灾情即可迅速动员一切资源，在第一时间内进行支援工作，将灾情降到最低。总之，在社会面临危机的时候，由政府出面的有效组织、协调和调控是迅速控制危机，将危机损失降到最低程度的最重要保证。5.公共危机管理做好善后沟通工作，提升政府形象。危机给人民群众的生产和生活造成损失，也使人们对政府的管理能力产生怀疑，即使政府采取了积极而有效的处置方法，政府的形象也不可能完全恢复到危机发生之前的水平。因此，危机的结束并不代表危机处理的结束。当人们度过危机之后，政府还应做好危机后沟通工作，向国民承诺政府今后的措施，表达政府的诚意，恢复国民对政府的信心，重新提升政府的形象。总之，随着现代社会的发展，危机虽然不可避免，但危机却是可以管理的，有效的危机预防可以减少危机的发生，积极的危机应对则可将危机造成的损失降到最低。

危机管理的方法，你知道吗？

危机管理是企业为应对各种危机情境所进行的规划决策、动态调整、化解处理及员工培训等活动过程，其目的在于消除或降低危机所带来的威胁和损失。危机管理是专门的管理科学，它是为了对应突发的危机事件，抗拒突发的灾难事变，尽量使损害降至最低点而事先建立的防范、处理体系和对应的措施。俗话说，天有不测风云，人有旦夕祸福。在市场竞争日趋激烈的今天，诸多因素导致的危机无时无刻不在威胁着企业的生存和发展。近年来，人们常常获悉，一些名声赫赫的世界品牌、知名企业，突然间被一连串纠缠不清危机包围，接二连三地掉进了不能自拔的泥潭。更有一些新兴企业，在遭遇一两个似乎不大的危机后，因处理不当，而便导致千辛万苦培植起来的品牌功亏一篑，多年心血付诸东流！随着现代经济社会的发展和企业经营环境的变化，企业无法避免随时都可能发生的危机。但是很多企业往往缺乏危机意识，总要到危机发生后，才寻求解决之道，抱着兵来将挡、水来土掩的心态来面对危机。这次突如其来的非典事件也再一次敲响了企业危机管理的警钟。那么，企业在面对危机时，如何应对才能转危为安、成功进行危机管理呢？找到危机管理的秘诀是危机管理的关键。危机管理方法： 事前预防：通盘考虑 危机管理成功与否的一个决定在于事前准备功夫是否完善。面对危机，不能坐以待毙，应该在危机发生之前，做好充分的准备工作，对各种可能发生的危机做到通盘考虑，才能从容不迫的应变。事前充分的准备包括：对所有产品及企业信息，有通盘的了解，并且洞悉危机发生的潜在原因；列出一张危机评估表，详列出可能发生的危机，并且评估它们的等级，依发生的可能性从最可能到不太可能依序排列；成立危机管理小组，成员包括公司内部以及顾问公司的人员，分配好职责和任务，每个人都适时扮演适当的角色。另外，发言人的设立也是非常重要的，他可能是公司的负责人、总裁、执行长，或是对某危机最了解的人，还要具有沟通能力，能够在短时间建立可信度及权威感，才能在第一时间传递出最适当的讯息。理想上，企业还应该最少一年有一次仿真训练。例如设计一个突发状况来测试危机管理小组的应变能力，事前完全采取保密措施，让公司花半天到一天的时间来练习，之后再检讨过程中有无疏失。仿真演练可以让员工在面对危机时，有经验可循，才能临危不乱、从容应变。危机管理控制：快、狠、准 危机降临时，要在第一时间查出原因，找准危机的根源，并尽快将真相公之于众。同时要狠处相关责任人，及时转变战略，展示拯救危机的决心。在危机管理时，要立即调查情况、制定计划以控制事态的发展，启动危机管理小组对危机管理的状况做一个全面的分析：危机产生的原因是什么，内因还是外因？危机发展的状况及趋势如何？受影响的公众有哪些，他们可能希望通过什么方式予以解决？这些问题必须弄清楚，因为这将是企业采取补救措施的直接依据。一旦找出危机产生的原因，就必须立刻制定相应的对策。如果是内因就要下狠心处置相应的责任人，给舆论和受害者一个合理的交代；如果是外因要及时调整企业战略目标，重新考虑企业发展方向。在危机发生后要时刻新闻媒体保持好密切的联系，尽可能的把完整情况告诉新闻媒体，由其广而告之。只有公布真相后，才有可能避免公众的各种无端猜疑和流言的产生。当企业与公众的看法不一致。难以调解时，必须靠权威发表意见。在很多情况下，权威意见往往对企业危机管理thldl.org.cn能够起到决定性的作用。因此，企业在处理危机时，一方面要作到谦虚自责，勇于承担责任，始终把社会公众的利益放在首位；另一方面也要作到坚持原则。只有这样才能使企业既能控制事态发展，转危为安，又能由此迈上一个新台阶。

第五篇：论社会政策在政府社会管理中的作用及实现途径

【资料】论社会政策在政府社会管理中的作用及实现途径（朱子娟 2010）摘要：现代社会管理包括政府社会管理和社会自我管理两种类型。社会破策是实现社会管理目标的重要途径：政府通过制定社会政策满足个人的基本需要和社会需要，达到促进社会整合、社会穗定有序与社会发展的目的，政府制定的社会政策提供了社会规范以保障社会管理目标的实现。

关键词：社会敢策；敢府社会管理；作用；实现途径

党的十七大报告明确使用“完善社会管理、维护社会安定团结”来概括新时期社会管理的重要意义和深远目标。社会管理的需要催生社会政策，本文主要分析社会政策在政府社会管理中的地位、作用以及政府通过社会政策参与社会管理过程的实现途径。

一、政府社会管理的内涵阐释

目前，学者们多是从公共管理学和社会学视角界定社会管理的内涵。本文认为，依据不同的主体，社会管理包括两类：第一类是政府对有关社会事务的规范和制约，即政府社会管理。政府社会管理是政府通过整合社会资源，动员社会力量，为增进公共利益，依法对社会事务实施的组织化活动，其重点是对那些家庭、社会团体与社会自治所不能解决的社会事务的管理，这些社会事务涉及社会整体的公共利益，需要依靠国家权力与政府权威加以解决。政府社会管理的主要内容涉及面很广，比如保障公民权利、协调社会利益、实施社会政策、管理社会组织、维护社会秩序以及解决社会危机等。政府社会管理主要是通过社会政策的制定、执行和评估，运用推动立法、制定法规、宏观调控、监督检查、信息引导等手段，变直接管理为间接管理，对社会自身无力解决的利益矛盾和冲突进行仲裁和协调。使政府在社会管理中的角色成为服务者、协调者、干预者。第二类社会管理是社会组织(即自治组织、非营利组织和公民)依据一定的规章制度和道德约束，规范和制约自身的行为，即社会自我管理和社会自治管理。现代社会管理是以政府干预与协调为主导、非营利组织为中介、市镇自治与社区自治为基础、公众广泛参与的互动过程m。公平正义、稳定有序是社会管理所追求的终极价值目标。

二、社会政策在社会管理中的作用

社会政策的实质是政府在社会福利事务领域中的干预行动刚。前工业社会，各国政府一般只靠国家机器的“专政”功能和文化的“教化”功能去管理社会，19世纪80年代德国社会保险制度的建立，标志着政府开始通过一定的社会政策，通过向社会中的人

提供必要的服务来达到社会管理的目标。在现代社会，从20世纪中叶福利国家体制形成开始，社会政策成为实现政府社会管理目标必不可少的重要工具：世界各国政府无一例外地广泛实行各项社会政策，通过满足社会成员的基本需求、解决社会问题达到整合社会资源、协调社会关系、实施有序管理，以形成良好的社会秩序，促进杜会协调发展、加强社会管理的效果；社会政策贯穿于社会管理过程的始终，社会管理的过程就是镧定、实施、执行社会政策的过程，社会政策是国家干预杜会、管理社会的主要手段和基本措施。在现代社会条件下，社会政策对于协调社会群体之间的利益关系，保证社会的安全，促进社会的整体发展，提升社会的质量，最大限度地增进社会公共利益，均有着不可替代的重要作用。社会政策在社会管理中的作用使其成为实现社会管理目标的重要途径。

三、社会政策嵌入政府社会管理过程的途径

1．政府通过制定社会政策，满足社会成员的基本需要，以促进社会整合社会政策是当代社会满足人们基本需要的主流方式，是对个人、群体和社区的各种基本需要的制度性回应。社会政策的基本目标就是为那些不能通过其他途径来满足自身基本需要的人提供福利性帮助，从而达到解决社会问题、促进社会整合的目的。所谓社会整合，就是指社会利益的协调与调整，是促使社会个体或社会群体结合成为人类社会生活共同体的过程，简言之，就是使人类社会各个部分之间保持联系的状态、实现一体化的过程。在传统社会，社会整合与联结主要通过情感和宗教，工业化之后的现代社会则主要通过社会分工来实现社会的整合。按照涂尔干和帕森斯的观点，社会分化基础上的整合必须有一种团结的整体所具有的共同情感作保证。这种共同情感体现在对所处社会的认同与依赖，如果国家制定的社会政策不能满足社会成员的基本需要，就会出现严重的贫富差距、两极分化，导致社会不满情绪的累积和增长，从而引发灾难性的社会冲突和社会矛盾，导致社会联结的断裂，影响社会的安全运行，使政府的社会管理效能难以充分发挥。正是在此意义上看，社会成员的基本需要成为社会政策行动的基础和先导。

2．政府通过制定社会政策，满足社会的需要，以保持社会的稳定有序

社会需要，是指社会作为一个整体维护其自身存在和发展的需要。就其内容和层次来看，首先是社会稳定的需要。现代社会是日益分化的社会，社会阶层之间和不同的社会群体、职业、种族之间的关系如果呈持续性紧张就会影响社会稳定。其次是社会有序的需要。有序的社会是人们在行动上具有一致性的社会。社会稳定具有动态性、变异性

和相对性等特征，社会稳定是表象、是初级状态，如果满足于表象稳定而不去构建有序社会，就会使一些深层矛盾不能得到及时解决，也难以实现社会的持久稳定，因此，安定有序是社会运行更高层次的理想状态，是保持社会繁荣发展的根基。第三是保持经济和社会发展的需要。经济发展主要解决物质资料的扩大再生产问题，而社会的发展主要以满足社会成员的生存、享受、发展的需要为中心，经济发展的最终目的是社会发展，而社会发展也会为经济发展提供重要保证。

社会政策可以有效地满足社会稳定、有序、发展的需要：政府通过实旌社会政策，干预资源的分配与再分配，调节社会成员之间的利害关系，使人民的安全和福利得到合法的保障，缩小不同利益群体和地区之间的差别，使社会成员之间的社会距离由于社会政策的实施不断缩小，使社会的紧张状态由于社会公正和人权的实现而得以消除，从丽有效地规范社会成员的社会行动，从而有效维护社会的稳定与秩序。此外，通过规划和落实社会政策，可以有效地调节经济发展和社会发展之间的不平衡问题，使社会发展和经济发展保持同步、协调，使人类社会日益接近既追求效率又追求公平的社会管理目标。因此，社会政策在满足社会整体需要的过程中，发挥了其作为社会结构的—个重要组成部分的功能，即社会管理和社会控制的功能。

3.政府通过制定社会政策，提供社会规范，促使社会管理目标的实现

任何一个国家或社会的统治阶级都有一个特定的管理目标体系，包括政治、经济、科技、教育、文化、医疗卫生、环境、人口等各个层面，这些目标体现着国家和社会发展的趋势和方向，体现着一定社会运行的社会理想。社会政策体系是以激励机制为主的规范体系，虽然有些政策有时也提出一些限制性的要求。告诉人们不能超出哪些范围，不准做哪些事情，但它的本性更多地是在鼓励人们去干干什么，告诉人们的行为达到什么程度，这与以惩戒为主要特点的法律体系不同，也与以自律自省为主的道德规范相区别。法律的刚性特点使得人们在操作时不能有伸缩回旋的余地，而道德体系的自律特点又在严酷的社会现实面前显得力度不够。因此，社会要求一种介于法律和道德之间的规范体系，这种规范体系既有一定的力度，又有相当的弹性，基本上可以解决众多社会生活领域中的社会问题，唯有社会政策才可以担当此重任。社会政策的内容和形式是灵活多样的，它既可以适应长期的社会行为，也可以适应短期的社会行为；既可以解决普遍性的社会矛盾，也可以处理特殊的社会问题。它可以对社会的方方面面进行调整与控制，因而是国家或政府最主要的社会管理工具。离开了社会政策实践，任何—个政党或政府都将难以生存。因此，世界各国政府都把如何制定和实施社会政策作为实现政治统治、关系政局稳定、关系社会经济发展、关系国家前途命运的重大问题。

十六大以来，构建社会主义和谐社会的重大举措标志着我国的社会管理发展进入一个新的历史阶段。这一目标的实现归根结底要通过社会政策实践来实现，这是由社会的需要和社会政策的本质属性决定的。社会政策体系包括保证整个社会良性运行的制度型社会政策和针对弱势群体的补缺型社会政策。制度型社会政策重点加大对社会弱势群体、困难群体的生存状态和权益保护的社会政策设计，强化对农业、农村、农民的社会政策支持力度，特别是尽快建立起一个覆盖包括农村在内的社会保护安全网和医疗卫生服务网。补缺型社会政策既包括加快建立如城市最低生活保障制度、贫困救济政策等这样消极的社会政策，也涵盖加快建立如农村教育政策、就业政策、反贫困政策、社会资本政策、民众参与政策、社会自治政策这样积极的社会政策。因此，转变社会管理的战略重点，就是要实施适应新形势的社会政策体系。目前我国的制度型社会政策还没有真正建立起来，要建立完整意义的社会政策仍需要—个长期努力过程，而作为针对弱势群体的补缺型社会政策——社会保障制度也需要进一步完善。社会保障直接关系广大人民群众基本利益，是社会的重要“稳定器”，经济运行的“减震器”和实现社会公平的“调节器”。

综上所诉，社会政策是任何一个国家、任何一个政府调控社会、实现社会管理职能的主要手段。