我国养老保险制度的完善[★]

第一篇：我国养老保险制度的完善

内容摘要：

养老保险是一种社会保险，是根据国家法律规定，对达到退休年龄的老年人，由国家和社会提供物质帮助以保障其晚年生活所需的社会保险制度。中国社会养老保险制度的改革已经过了几十年的历程，经过多次的摸索、实践，在资金的管理上逐步形成了 “社会统筹与个人帐户相结合”的筹资模式；为提高统筹管理效率，均衡离退休费用负担，增强社会保障功能，完善社会保障体系，实行了养老保队省级统筹。养老保险制度的改革，对于建立社会主义市场经济体制，促进改革、发展和社会稳定都具有十分重要的意义。社会统筹与个人帐户相结合模式在现收现付的基础上，既面临着人口老龄化、支出需要大幅度增加的现实，又存在着缺乏政府的财源支持、企业和个人缴费已不堪重负的问题，在这种情况下，养老保险前进的道路是十分曲折、困难的。结合我国的实际情况，针对我国社会养老保险在实践中出现的一些问题，查找出现问题的原因，借鉴国外的一些经过实践而逐渐成熟的经验，浅谈我国养老保险制度的完善。

关键字：养老保险制度现状完善

一、养老保险制度的发展历程

养老保险是一种社会保险，是根据国家法律规定，对达到退休年龄的老年人，由国家和社会提供物质帮助以保障其晚年生活所需的社会保险制度。养老保险基金是在社会经济生活中，国家为实施养老保险计划按照一定的法律程序而预先建立起来的、用于保障受保人养老基本生活需要的专用基金。我国的养老保险制度是50年代初期建立的，以后在1958年和1978年两次做了修改，1991年各地区为适应经济体制改革的需要，又进行了以退休费用社会统筹为主要内容的改革，制定了《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发［1991］33号）。1995年3月和1997年7月又分别制定了《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》和《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》等文件，中国社会养老保险制度的改革已经过了几十年的历程，经过多次的摸索、实践，在资金的管理上逐步形成了 “社会统筹与个人帐户相结合”的筹资模式；为提高统筹管理效率，均衡离退休费用负担，增强社会保障功能，完善社会保障体系，实行了养老保队省级统筹。养老保险制度的改革，对于建立社会主义市场经济体制，促进改革、发展和社会稳定都具有十分重要的意义。

为使养老保险更合理地收缴及使用，养老保险实行了省级统筹，实行省级统筹的目标是：建立适应社会主义市场经济体制的要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道，保障方式多层次，社会统筹与个人帐户相结合，管理服务社会化，在全省范围内调剂和管理基金，以确保离退休金按时足额发放的养老保险体系。我省实行的养老保险制度，是根据这个目标，依据国务院发布的养老保险制度的规定，逐步做到统一缴费比例，统一管理和调剂使用基金，统一养老金的发放办法和标准，通过规范和调整，逐步统一企业缴费基数和比率。

二、我国养老保险制度的现状

1、在实践中，社会统筹常常只能顾及当前社会养老保险基金的收支状况，而无法顾及到未来人口老龄化和可能出现的经济危机对社会养老保险制度所带来的风险，社会养老保险基金的长期平衡是社会统筹的难题。而大数额的人口进入养老金领取者的行列，这无疑会给社会养老保险基金的筹集带来巨大的压力。由于积累的个人帐户由于要求收支平衡的期间过长，容易受到通货膨胀的严重影响，一旦遇到大的经济危机和金融危机，养老金个人帐户的贬值风险无法抵御；而且，单纯以个人交纳的保险费数额来决定养老金给付数额的模式下，社会的低收入者或负担重的劳动者往往难以通过自身预提积累的保险金满足维持退休后最基本生活水平的需求。

2、机制转轨过程中存在着巨大的资金缺口。社会养老保险基金从现收现付模式转向“社会统

筹与个人帐户相结合”的部分积累模式，从财富流动的机制上来看，新制度下的劳动者除了要为自己缴费之外，还必须为退休的上一代再交一次费用。现收现付模式向积累模式的转换过程中，存在着一代人必须养活两代人的难题，即当代劳动者在为自己积累资金、充实自己的“个人帐户”之外，还必须缴纳足够的基金养活上一代人。

3、在社会极度进步的时代，经济高速发展也带来了极不稳定的因素，企业破产导致下岗职工增多，社会养老保险基金的筹集更加困难。由于各种因素所致的经营不景气、频临倒闭或破产的企业很多，同时，下岗职工的人数也因此而增多。虽然企业破产了，职工下岗了，但时间不会停止，由此产生的养老保险基金还得继续交，但下岗的职工拿不出这部分资金，但退休的那部分职工的退休工资还得继续发放，在这种情况下，社会养老保险基金只出不进，社会统筹的入不敷出就将不可避免。不仅如此，一方面企业经营困难，另一方面又需要被迫不断地提高缴费率去应付日益增长的养老金支付压力，不仅社会养老保险基金入不敷出，由此也导致收入分配的巨大差距，乃至进一步拉大地区之间社会经济发展的水平。即使是在省市级“社会统筹”的范围内，不同县市的社会养老保险基金的盈亏也涉及到当地的人口结构、制度的覆盖范围、企业的缴费能力、社会养老金的替代水平和基金征缴到位率等诸多因素，差距过大也会造成社会养老保险基金统筹和调节的困难和压力。

4、缺乏政府的财政投入。在1995年的《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》中规定“基本养老保险基金发生困难时，由同级财政予以支持”。但在实际工作中，有关支持的手段、力度、范围和财政基金的来源却没有明确的规定，所以此种支持很难到位。

综上所述，社会统筹与个人帐户相结合模式在现收现付的基础上，既面临着人口老龄化、支出需要大幅度增加的现实，又存在着缺乏政府的财源支持、企业和个人缴费已不堪重负的问题，在这种情况下，养老保险前进的道路是十分曲折、困难的。

六、我国养老保险制度的完善

1997年7 月国务院领导在全国统一企业职工基本养老保险制度工作会议上指出在深化（社会养老保险制度）改革过程中，暴露和反映出了一些问题。一是多种养老保险办法并行，给管理工作带来诸多困难；二是基本养老保险水平差距过大，存在攀比待遇水平的现象；三是基金统筹层次过低，调剂能力弱，少数经济效益不好的地区和企业，离退休人员的基本生活难以保障；四是个人缴费到位的速度慢，个人帐户的功能没有得到充分体现；五是国家关于基金管理的规定没有得到认真执行，挤占挪用养老保险基金的问题比较严重。”这些问题，使社会统筹与个人帐户相结合模式的环境风险和目标风险都在加大。因此，采取什么样的政策和措施，化解风险，保证社会统筹与个人帐户相结合模式能够顺利地运行，是目前实际工作中最重要的问题。

1、加强养老保险制度涉及广大人民群众的切身利益，并且经营管理的期限长达数十年，因此应当针对已经出现的问题分别完善几个层次的立法，如社会保险（障）法、养老保险管理办法等，规范筹资方式，明确管理机构和经办机构，规范资金的运用与投资，加大处理违规行为的力度，统一监管标准，保障资金的安全，促进养老保险制度体系的发展。

2、社会养老保险基金的筹资。一般来说，社会养老保险基金制度的最终实现目标有三个方面。首先是能够建立充分的基金储备，以保证国家社会养老保险计划的顺利运转，实现保险功能，这是社会养老保险基金制度运行的根本目标。其次，社会养老保险基金筹集的各个环节，都要充分保证社会经济运行的效率性，而不能对社会经济发展造成障碍。第三，通过其特有的财富转移机制，达成社会收入第二次分配的目标，努力做到社会公平。“社会统筹与个人帐户相结合”模式，既能够通过统筹机制照顾退休人员的现实利益，保证社会养老保险基金现收现付功能的实现，又设立个人帐户着眼于工作着的现在一代人的长远利益。在实践中它既能够发挥现收现付模式和完全积累模式的长处，又在一定程度上互补了二者的缺陷。社会统筹与个人帐户相结合模式的关键是基金的来源。只有国家、企业和职工个人共同承担

基金筹集的责任，共同参与、共同努力、相互协调才可能保证财源的稳定性。传统的体制下，国家已经无力继续支撑不断增长的社会养老保险费用，实际上现收现付模式已经破产。但是国家作为社会保障的主体，组织、协调并保证社会养老保险制度的顺利运行是其根本的权利和义务。推行社会统筹与个人帐户相结合模式是创新性的尝试，在目前社会养老保险基金运行风险加大的情况下，国家需要加大参与和干预的力度。

3、国家对上一代人的债务，可以寻求一定的补偿办法：一是从现有的国有资产存量中取一部分补充其漏缺。我国在对国有经济结构进行调整改组，自然要涉及对国有资产进行重新配置，可以结合这一过程，划出部分国有资产补充到社会养老保险基金中去；二是国家财政应划拨资金对社会养老保险基金进行援助。比如为按时按数额缴纳社会养老保险的企业实行税收优惠政策等。因为，养老费用应属于劳动力再生产费用的范畴，这笔费用本来可以作为劳动者的劳动报酬发给职工个人支配，职工用这笔费用选择如何进行养老。现在国家从社会安全的需要出发，建立了社会养老保险制度，由企业代替职工个人缴纳了用于职工养老的费用的一部分，即社会养老保险基金。显然，这部分费用本来就不构成企业的利润部分，不存在纳税的问题。因此，所谓财政让利只是一种推动经济发展的激励模式。

如果国家财政不投入，靠企业和劳动者个人是不可能承担得了的。再者，政府财政承担部分社会养老保险基金，减轻了企业的负担，不仅有利于企业改革，更有利于企业参与国际分工，增强其在国际市场上的竞争力。解决社会养老保险基金危机的合理、公平的做法就是政府财政及时注入资金实施援助。

4、应建立最低养老金制度。社会统筹与个人帐户相结合模式中，社会收入有从下向上、从贫向富流的倾向。对生活困难的企业下岗职工征收社会养老保险费不利于社会保险的基本原则，若对他们免征费用，首先是社会养老保险基金承受不了，再者不出力而吃饭的局面会难以控制，而且对缴费者也构成了不公平。因此，建立一个社会最低养老金，维持低收入者养老生活，使人人都有饭吃。

5、确保保险基金的增值。可以通过把死的那部分资金投入运营的方式来增加基金的收入，利用社会保险基金进行投资，购买国债或者存入国有商业银行等。这样一来，国家长期建设需要的资金可以依赖于此而解决一点，因此，承着金融风险的逐步解决，国内资本市场的进一步规范，应积极开拓基本养老保险基金的投资市场，将养老保险基金的投资方向着眼于建设周期较长、有稳定回报的长期投资领域。以真正发挥长期资金的优势，创造最大的经济效益；而经济效益的提高不仅将直接对国民经济产生良好的影响，同时又间接实现了基金收入的稳步增加。

6、逐步建立并完善农村养老保险。我国是农业大国，应加大力度进行农村社会养老保险立法，制定出适用于农村的养老保险制度，保证农村养老保险制度的实行，依法监督、管理农村社会养老保险的实施，并确保农村养老保险基金保值增值。

参考文献：

① 童星《摘自社会保障与管理》 南京大学出版社2002年3月第一版 第191页 ② 中国法制出版社《劳动法一本通》 第200页

③ 河南省劳动争议仲裁委员会办公室《劳动争议处理法规汇编》 第254页

④ 郑州市市人民政府郑政文〔2005〕105号文件

⑤ 经济管理出版社《各国社会保障制度》 第83页

⑥ 张彦、陈红霞《社会保障概论》 南京大学出版社 第166页

第二篇：我国养老保险制度的改革及完善

我国养老保险制度的改革和完善

摘要： 养老保险在社会保障体系中具有十分重要的地位。从20世纪80年代中期开始，国家对企业职工养老保险制度进行了一系列的改革，但也存在一些问题，如何健全与完善我国的养老保险制度，是我国社会保障体系建设中面临的一个重要问题，需要认真研究和逐步完善。

关键词 养老保险制度 完善

一、我国现行养老保险制度的现状

中国在工业化的过程中尤其是改革开放30年来，逐步建立了多种类型的社会养老保障制度。在城镇地区，主要是城镇职工基本养老保险制度和机关事业单位职工退休金制度。以城镇职工基本养老保险为重点的社会养老保障制度覆盖人群不断增多。并且目前我国养老保险制度还存在许多问题

(一)养老保险制度覆盖面太窄

由于养老保险的这种单一保障模式与我国经济体制改革的总体格局不相适应，所以，我国目前的养老保险制度主要覆盖的是行政事业性单位、国有企业和部分集体企业职工，同市城乡之间、不同听有制之间的差别也相当大，基金来源不一致，各地区、各行业、各所有制退休的职工所享受的待遇也不尽相同。(二)养老保险制度社会化管理和服务程度较低

我们现行的养老体制虽说是一种“社会保障”，但绝大多数仍是以企业为载体，缺乏整个社会共济的保障机制。国家实行的养老保险制度

改革，改变了以往企业职工养老保险的组织方式，提高了养老保险的社会化程度，在一定范围内解决了不同国有企业之间负担不均衡的问题。但由于到现在为止，尽管养老保险已实行了社会统筹，但许多地方仍然停留在市、县级层次，养老保险的社会化管理和服务水平也很低，导致了大量工作仍然由企业承担，拖欠养老金的现象仍然十分突出，这无疑增加了企业的负担，使企业的包袱十分沉重。

（三）历史欠债严重，“空账”运行规模大。

我国当前实行社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度，但是在实际的实施中却形成了一种在资金流程上与现收现付制没有什么本质区别的“空账”运行机制。1997年《决定》指出已经退休职工的养老金继续按照过去的标准，这意味着企业要同时承担退休职工养老之需和为在职职工积累养老金的双重任务，造成企业负担过重，缴费困难、逃费、欠费现象严重。

（四）退休年龄偏低，且男女性别在退休年龄上差距太大。退休年龄的高低决定着领取养老金时间的长短。而退休年龄越低，则意味着领取养老金的时间越长，即用于支付养老金的基金需求就会越多。我国规定男性退休年龄为60岁，女性为55岁，加上生活和医疗健康水平的提高造成我国人口的老年抚养比不断攀升，有关专家预测我国到2060年养老抚养比为 60.3%。另一方面，由于女性的平均寿命要明显高于男性，在我国，女性要比男性早5年退休，这不仅导致我国养老金支付压力加重，而且也不利于妇女权益的保障。

（五）基金管理效率低下。

我国规定养老金在留足2个月的支付以外，应该全部用于购买国债、银行储蓄、企业债券、投资股市，严禁投入其他金融和经营性事业。但是目前我国养老金仍主要用来购买国债和银行储蓄，基金收益甚小，根本无法满足老龄社会对养老金的需求，没有真正建立起养老金保值、增值的有效机制。

二、对传统的养老保险制度进行改革

基于种种的问题我国对养老保险制度的改革渐渐展开。改革开放以来，特别是20世纪印年代中期我国进行经济体制改革以后，原来养老金由企业负担的“企业保险”的格局，已经越来越不能适应企业改革和经济发展的要求。为此，从20世纪8o年代中期开始，国家首先对企业职工养老保险制度进行了一系列的改革，先后迈出了三大步。(一)实行养老保险费用社会统筹

从1984年起，全国各地先后实行了养老保险费用社会统筹。所谓社会统筹，一是按照工资总额的一定比例统一筹集资金，二是统一支付离退休人员的养老金。这个办法最先在国有企业实行，并逐步扩大到城镇各类企业。养老保险费用实行社会统筹，对于均衡企业负担，防范养老金支付风险，发挥了积极作用。

(二)建立社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度

1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的原则。1995年国务院下发《关于深化企业职工养老保险制度的通知》，明确提出，基本养老保险制度适用于城镇各类企业

职工和个体劳动者，实行资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的原则；明确规定，保障水平要同我国社会生产力发展水平及各方面的承受能力相适应，社会互济与自我保障相结合，公平与效率相结合，并提出了扩大服务范围、建立多层次养老保障体系、加强基金管理、强化社会服务等任务要求。

(三)统一企业职工基本养老保险制度

通过改革实践．使人们进一步认识到，必须建立起一个全国统一的企业职工基本养老保险制度才能完善我国的养老保险制度。1997年7月，国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，提出要在1998年底之前，在全国范围内实行统一的养老保险制度。建立统一企业职工基本养老保险制度，标志着中国养老保险制度改革迈上了新的台阶。在统一后的制度中，社会统筹体现了社会互济，个人账户体现了自我保障。统一后企业和职工个人的缴费比例、个人账户的记人比例和养老金的发放办法得到了统一的规范。

四、我国养老保险制度还应如何得到完善

1.扩大基金来源的渠道，建立多层次的养老保险体系。提高养老金保值增值的能力，实行国有资产变现，发行社保长期债券，进入资本市场等措施，把社保基金做大。

２.积极发展企业年金计划即补充养老保险和个人储蓄养老保险。强化个人自保的意识，加强企业和个人对养老保险的责任与义务。使得养老保险的各个支柱都得以发展和完善，为建立多层次的保障体系

打好基础，为降低基本养老金的替代率，促进个人账户实账运行创造足够大的活动空间。

３.逐步做实个人账户，解决个人账户的“空账”问题。(1)建立账户分立制，建立个人账户专管体系。将个人账户从社会统筹金中分离出来，实行账户分立，从而避免社会统筹向个人账户“借”的风险。(2)建立专门的基金管理机构来负责个人账户基金的管理与营运，以确保其保值增值。

４.建立农民工的养老保障体系。一项社保计划应该和能否覆盖哪些人群，是由社会的生产力发展水平，劳动力市场发育状况和政府行政管理能力所决定的。根据我国经济发展的现状和趋势来看，养老保险应逐步全面覆盖所有与城市化、工业化过程有密切联系的群体，而农民工正是这一过程中非常庞大而且不容忽视的一个群体。应该立即建立有关将农民工纳入养老保险框架之内的法律法规，将其纳入养老保险的范围之内。这样一方面可以扩大社保尤其是养老保险的基金来源；另一方面，又可以在一定程度上缓解农村老龄化带来的养老危机，因为一旦农民工为社保网络所覆盖，他们才会有“精力”去考虑如何提高父母辈老人的福利水平问题。

第三篇：我国养老保险制度的改革和完善

目 录

一、我国养老保险制度的发展历程....................................2

二、我国养老保险制度的发展现状....................................3

（一）国家机关和事业单位工作人员的养老保险制度....................3

（二）企业职工的养老保险制度......................................4

（三）农村的养老保险制度..........................................5

三、我国养老保险制度存在的问题....................................6

（一）养老保险制度不统一........................................6

（二）企业养老保险金收缴困难....................................6

（三）国家对企业养老保险只出政策不出钱..........................7

（四）养老保险基金保值增值能力低................................7

（五）养老保险金支付的正常调整机制还不完善......................7

（六）养老保险管理体制混乱......................................8

四、我国养老保险制度的改革和完善的建议............................8

（一）我国养老保险制度改革的整体思路和重点......................9

1.实行城镇统一的养老保险制度...............................9 2.采取多层次的退休养老保险措施.............................9 3.实行国家、单位、个人三方共同负担养老保险费用............10 4.以改革基本养老金计发办法为重点..........................10 5.确立退休人员部分分享社会发展成果的调整机制..............11

（二）我国农村养老保险制度的改革和完善.........................11 1.各级政府齐抓共管制定出台指导性文件......................11 2.加大宣传力度逐步扩大覆盖面..............................12 3.建立多层次全覆盖的农村养老保障制度......................12 4.妥善解决与其他社保政策的接续转移问题....................13 5.切实解决好新农保制度中各级财政责任分担问题..............13 6.加强农村社会养老保险制度监管............................14 7.健全农村社会养老保险组织机构............................14 参考文献.........................................................16 我国养老保险制度的改革和完善

一、我国养老保险制度的发展历程

养老保险是一种社会保险，是根据国家法律规定，对达到退休年龄的老年人，由国家和社会提供物质帮助以保障其晚年生活所需的社会保险制度。我国的养老保险制度是50年代初期建立的，在1958年和1978年两次做了修改，1991年各地区为适应经济体制改革的需要，又进行了以退休费用社会统筹为主要内容的改革，制定了《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发［1991］33号）。1995年3月和1997年7月又分别制定了《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》和《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》等文件，中国社会养老保险制度的改革已经过了几十年的历程，经过多次的摸索、实践，在资金的管理上逐步形成了 “社会统筹与个人账户相结合”的筹资模式，为提高统筹管理效率，均衡离退休费用负担，增强社会保障功能，完善社会保障体系，实行了养老保队省级统筹。养老保险制度的改革，对于建立社会主义市场经济体制，促进改革、发展和社会稳定都具有十分重要的意义。

养老保险是我国社会保障制度的重要组成部分，是我国社会保险五大险种中最重要的险种之一。当前，我国的人口老龄化问题日趋严重，因此，改革和完善我国的养老保险制度，对于保障社会发展和国家安定起着至关重要的作用，由于我国的经济体制仍处于城乡二元制，导致现阶段我国的养老保险制度采取了城镇和乡村不同的制度模式和管理方式。在城镇企业、国家机关和事业单位分别实施不同的养老保险制度；在农村家庭养老养是老保险的主要形式。

国家机关和事业单位的养老保险制度为现收现付制。养老费用完全由政府财政或单位统包，实行待遇确定型养老金计发办法。职工退休时按照本人退休前最后一个月基本工资的一定比例计发，退休人员养老金调整与在职人员调整工资同步进行。

企业养老保险由三个层次组成：第一层次是基本养老保险，又称国家基本养老保险，是按国家统一政策规定强制实施的为保障广大离退休人员基本生活需要 的一种养老保险制度，在多层次的养老保险体系中，基本养老保险既是第一层次的，也是最高层次的制度，在财政上，国家对基本养老保险负有最终的责任；第二层次是企业补充养老保险，企业补充养老保险是由企业根据自身经济实力，在国家规定的政策和实施条件下，为本企业职工所建立的一种辅助性的养老保险； 第三层次是个人储蓄性养老保险，个人储蓄性养老保险是我国多层次养老保险体系的一个组成部分，是由职工自愿参加、自愿选择经办机构的一种补充保险形式。

农村养老保险制度在我国农村以传统的家庭养老为主，近些年来，在沿海一些发达地区的农村，在政府的引导下正在试办农村养老保险。

近年来，我国养老保险改革按照党中央、国务院的部署和要求，在应对制度运行中的各种困难，维持企业职工基本养老保险制度正常运行方面做了大量工作。国务院提出多项发展完善企业职工养老制度的对策，要确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放，切实保障离退休人员的合法权益；统一城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策，不断扩大养老保险覆盖范围，保障劳动者的合法权益；逐步做实个人账户，真正实现由现收现付制向部分积累制的转变；为进一步完善鼓励职工参保缴费的激励约束机制，相应调整基本养老金计发办法；积极发展企业年金，建立多层次的养老保障体系；加强基本养老保险基金征缴，加大财政投入，完善多渠道筹资机制；加快提高统筹层次，增强基本养老保险基金的抗风险能力。同时，我国政府积极探索规范化的养老保险基金筹集方式，努力调整政府社会保障财政支出结构，直接加大对社会保险特别是养老保险资金的投入，确保养老金正常发放。

二、我国养老保险制度的发展现状

（一）国家机关和事业单位工作人员的养老保险制度

国家机关和事业单位工作人员的养老保险经历了建国初期的分开、1958年的合并、改革开放又分开的调整变化以后，基本固定下来，即使在企业职工养老保险制度进行大刀阔斧改革时，国家机关、事业单位工作人员的养老保险制度基本没有涉及。

现行退休制度是1978年全国人大常委会通过的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》。国家机关、事业单位工作人员的退休年龄为男60岁、女55 岁。退休待遇是，离休金为离休时工资的100%；国家机关工作人员退休以后，其基础工资和工龄工资按本人原标准的全额计发，职务工资和级别工资两项之和按规定比例计发，即工作年限满35年的按88%计发，满30年不满35年的按82%计发，满20年不满30年的按75%计发；事业单位工作人员退休以后，按本人职务工资和津贴之和的一定比例计发，即工作年限满35年的按90%计发，满30年不满35年的按85%计发，满20年不满30年的按80%计发。

这个在计划经济时代建立、实施了20多年的退休制度，在今天市场经济的形势下，已不能适应社会发展的要求，它的弊端日益显露出来。第一，覆盖范围太广，将国家公务员以外的党派团体、事业单位等不应包括在内的人都包括了进来，这无疑加重了国家财政负担，1993年国家机关、事业单位的退休费用高达222亿元；第二，养老金待遇明显高于企业职工，为劳动力合理流动设置了障碍；第三，离退休人员仍由原单位管理，这样在成立比较早、离退休人员数量比较多的单位，增加了单位的工作负担，影响单位工作效率。基于此，也必须进行改革。但是，到目前为止，国家尚未出台总体改革方案，只有一些省市按照中央有关精神，进行养老保险改革探索，只能说是为以后的改革积累了一点经验，而且各地进展也不平衡。所以，真正的改革只能在中央有关法规出台以后才能开始。

（二）企业职工的养老保险制度

传统养老保险制度中的国营企业职工退休金可以达到退休前工资额的70%左右，集体企业职工退休金为退休前工资额的40%-60%，国家机关、事业单位工作人员的退休金为退休前工资额的60%。在当时人们的生活水平普遍比较低的情况下，领取到的退休金解除了人们在养老方面的后顾之忧，基本保证人们能够颐养天年。而且当时的养老保险制度能够得到切实地贯彻实施，人们能够及时足额地领到自己的退休金。这种立而有信的养老保险制度不仅使得社会保障制度作为一种稳定机制的内在功能得到了有效发挥，而且极大地体现出社会主义制度的优越性。但是，这种完全由国家和企业承担养老保险责任、由单位和企业办养老保险事业的制度安排，不仅使企业背上了沉重的经济负担，而且将职工与企业死死地捆在了一起，职工将终身在一个企业工作和在退休以后从这个企业领取退休金。结果，在企业不断吸收新职工的情况下，职工队伍越来越庞大，退休职工的 4 队伍也越来越庞大，使得企业不堪重负，生产成本增加，竞争力减弱，传统养老保险制度的弊端在经济体制改革开始以后日益显露出来。国有企业的改革是我国经济体制改革的重点，为了推动国企改革，国家必须对传统的养老保险制度进行改革。

（三）农村的养老保险制度

我国现行的农村养老保险制度还有待完善，存在着农村养老保险制度与农民群体多样性、农民日常支出、用资需求、养老支出四个不匹配的问题。制度设计的不完善是造成农民参保人数逐年下降的根本原因。

1.现行制度设计未考虑到农民群体角色的多样化的问题。由于农民的身份、职业、收入水平的差异性，不可能推行一套整体划一的制度方案。迄今，农村养老保险主要适用的仍是1992年民政部颁布的《基本方案》，其内容规定滞后、不完善，已不适应市场经济发展的要求。

2.现行制度设计与农民现实的日常支出预算有差距。《基本方案》规定，农村养老保险基金筹集是以个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持。在实际运行过程中，集体补助几乎落空，政府扶持缺乏强制性，国家和集体的责任义务不明确，最终使保障变为一种“个人储蓄保险”。而在农民现实的日常家庭预算支出中，养老保障并非是大多数农民目前最紧迫的需要，发展生产、子女教育、疾病治疗等项目支出均位列养老保险之前。

3.个人账户资金长期封闭闲置与农民个人用资需求不匹配。《基本方案》规定，实行个人账户储备积累制，农民个人缴纳的保险费和集体补助全部记在个人名下，个人养老账户属于农民个人所有。但实际情况是，参保农民对账户资产的控制权极为有限。除个别特殊情况(如死亡等)，在达到规定年龄之前，参保农民只有缴费的义务。并无实质的控制权力和投资选择权。在一个相对长的时期内，农民个人账户上的资金长期处于闲置状态。

4.农保资金增值有限，到期领取的资金难以满足农村农民“养老”支出。一是农保资金增值有限。按照现行制度设计，农保基金保值增值方式为存入银行和购买国债两种方式，资金增值有限；二是到期兑付的农村养老保险资金难“养老”。《基本方案》规定，农民交纳保险费时，可以根据自己的实际情况分2元、4元、5 6元、8元……20元等10个档次缴费。但受多种因素影响，大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2元/月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月可以领取4.7元，15年后每月可以领取9.9元。这点钱对于农民养老来说，几乎不起作用。

三、我国养老保险制度存在的问题

（一）养老保险制度不统一

不仅表现在地区与地区之间的制度不统一，也表现在行业与行业之间的制度不统一，养老保险制度的不统一，又集中 表现在养老保险基金的缴费率与支付标准上不统一；我国现阶段各地区、各行业养老保险基金缴费率在20％－30％之间不等，例如，煤炭部门缴费 率高达24.5％，各省之间缴费率差别也较大，广东省为19％，湖南省则达 25％，养老保险金支付标准上基本采用按职工退休前月工资的一定比例计 发办法，但计发比例各地相差较大。这种制度的不统一，也带来了一些不良的后果，一是制度不统一，使制度本身缺乏严肃性，使人们产生养老保险是地区或行业的政策，而不是国家政策的错觉，影响养老保险事业的顺利进行；二是同一行业的不同企业，由于属于不同地区，养老保险金的缴费率不同，生产的产品成本费用不等，竞争能力不同，使养老保险制度给企业人为创造了一个不公平竞争的场所；三是由于各地区、各行业养老保险金的筹集和支付水准不统一，给劳动力在不同地区、不同行业之间的流动带来困难，使劳动力资源不能得到有效的配置。

（二）企业养老保险金收缴困难

足额征收养老保险金，是养老保险制度能否正常运作的关键所在，而企业养老保险金收缴极其困难，表现为拖欠企业户数多，拖欠金额大，拖欠时间长，致使许多地方养老保险金收不 抵支，严重影响养老金的发放。分析其原因，一是少数效益好、离退休人员少的企业领导对养老保险的认识不足，不从长远利益出发，不从大局出发，不愿交纳，甚至有些企业领导短期行为严重；二是少数企业有能力缴而不缴，认为离退休职工保险费直接由养老保险机构发放，离退休职工领不到退休金只会找养老保险机构，不会找企业，所以对养老保险金的缴纳采取 拖、欠政策，而养老保险部门则缺乏制约手段，无法收取；三是企业亏损较大，职工工资都无法发放，更无力承担养老保险金缴纳的义务；四是 企业负担过重，影响养老保险金的缴纳，据有关资料表明，一些地区企业需要缴纳的养老保险基金、失业保险基金、医疗保险基金和工伤基金等占整个职工工资总额的60%左右，企业难以承受，而职工个人缴纳的养老保险基金和医疗保险基金等则仅占个人工资收入的6%左右，这不仅没有达到养老保险要消除企业包袱的目的，反而增加了企业的负担，增加了企业的当期投入。

（三）国家对企业养老保险只出政策不出钱

养老保险基金应是由国家、集体、个人三方面共同负担，但现实情况是三方出资都较困难，而国家财政出资更加困难，这是由于近十年来各地财政收支状况较差，财政入不敷出，财政收入都难以维持经常性支出，不少地区自开办养老保险业务以来财政未曾向养老保险基金投入一分钱，致使养老保险基金收不抵支，更有甚者，一些地方政府利用对养老保险基金的自主管理权，将养老保险基金用于投资于地方性建设项目，效益低，回报率低，或者干脆将养老保险基金用来暂时弥补财政资金的不足，使养老保险基金不断地被蚕食。

（四）养老保险基金保值增值能力低

一方面，现阶段养老保险费几乎被用于支付现期的退休金，因通货膨胀使养老保险金结余所获取的利息也是名义的，这种状况导致养老保险金个人账户大多数是空账户，账户上几乎没有什么实际资产，这种空帐户不能使养老保险金能有所积累、有所保值增值；另一方面现行制度要求养老保险金余额除满足两个月的支付费用外，80％左右要用于购买政府债券或存入银行，由于近期银行存款利息率低于通货膨胀率，导致养老保险金的结余在不断地贬值，这势必加重未来时期养老保险的负担，也会增加国家在养老保险方面的支出负担。

（五）养老保险金支付的正常调整机制还不完善

合理的养老保险金计发办法应该建立在一个规范的养老金调整机制上。我国现行制度虽然在这方面取得了重大突破，建立了以职工平均工资增长率为参数的 7 正常调整机制，但也存在着两个方面的问题。一是反映在养老保险金计发调整参数选择上，通常养老保险金调整参数主要由职工平均工资增长率、生活费价格指数和综合指数三种；单纯用平均工资增长率作为参数来调整养老金计发，不能解决养老金保值问题，也难以保障退休人员的基本生活，单纯地用生活费价格指数作参数来调整养老保险金计发，虽然解决了养老金保值问题，保障了退休人员的基本生活，但不利于处理工资收入与养老金的分配关系，在物价指数较高时，对养老金基金压力过大，为了吸收这两种指数的优点，克服其缺点，通常将这两种指数进行综合考虑，计算出一个综合指数对养老金进行调整，而我国现行制度单纯以职工工资增长率为参数，未将生活费价格指数进行综合考虑。二是反映在养老金调整机制的口径不统一，根据现行制度规定，“养老金可按当地职工上一平均工资增长率的一定比例进行调整”，而“当地职工”究竟是指全省范围的职工？是市或县范围内的职工？是全体职工还是仅指企业职工？由于理解不一致，各地方案各异，导致地区间的养老金水平出现不平衡。

（六）养老保险管理体制混乱

主要表现在：一是养老保险管理体制不统一，我国现行的养老保险管理是按照养老保险的不同对象分部门、分行业进行，既有劳动部门、人事部门、民政部门进行管理，也有煤炭部门、邮电部门、金融部门以及供电部门等分行业进行管理，使养老保险政出多门、多头管理，政策不协调现象极为严重，也使养老保险资金分散，调剂性较差，不利于充分发挥养老保险的作用；二是养老保险机构既是行政管理机构，又是经办机构和监督机构，集三权于一体，不利于我国养老保险事业的健康发展。

四、我国养老保险制度的改革和完善的建议

养老保险制度改革，要从我国人口多、底子薄、生产力水平和人口老龄化发展迅速的国情出发，兼顾国家、集体和个人三者利益，兼顾目前利益和长远利益，既要保障职工退休后的基本生活，又要有利于生产发展和社会安定。本文除了对我国养老保险制度的总体改革思路进行论述之外，特别对农村养老保险制度的改革提出有效的建议。

（一）我国养老保险制度改革的整体思路和重点 1.实行城镇统一的养老保险制度

在市场经济中，劳动力的流动要受价值规律和市场供求关系变化的影响。无论机关、事业单位还是企业招用人员和劳动者自主择业都通过市场进行选择。正是价值规律的作用和竞争机制的功能，把劳动力吸引到效益较好的单位和岗位上，从而提高了整个经济运行的效率和活力。这种以市场经济机制为基础的劳动力管理方式，可以使各类人员在不同地区、不同所有制之间，在企业、事业单位和机关之间合理地流动。尤其是计划经济向市场经济过渡时期，重新选择职业以及劳动力的合理流动将十分普遍。这就迫切需要建立起一个覆盖城镇所有企业、事业单位和机关各类职工的统一的养老保险制度，保证城镇所有职工享受养老保险的权利，以解除职工的后顾之忧。

实行统一的养老保险制度不仅是必要的，而且是可能的。目前，养老保险已覆盖全部职工的90.7%，只有不到10%的私营企业和区县以下集体企业职工还没有养老保险。在区县以下集体企业中，有相当一部分职工是回城知青和保留全民或区县以上集体职工身份，他们已经实行或参照实行了养老保险制度。从数量上分析，建立统一的保险制度是可行的，如果我们不抓住现在的有利时机，若干年后这个问题将更加难以解决，统一制度难度会更大。

2.采取多层次的退休养老保险措施

从我国是一个发展中国家、经济还不发达的国情出发，为了使养老保险既能发挥保障生活和稳定社会的作用，又能适应不同经济条件的需要，以利于劳动生产率的提高，宜实行国家基本养老保险、单位补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险体制。在多层次的养老保险体制中，基本养老保险是核心，由国家立法在全国统一强制实施，适用于城镇各类职工。第二层次是单位补充养老保险，即根据单位的经济实力确定待遇水平和发放方式，经济效益好的多补充，以体现不同单位在经济条件上的差别。第三层次是职工个人储蓄性养老保险，个人根据经济能力和不同需求自愿参加，国家在政策上应给予引导，在储蓄利率上给予相应的优惠。实行多层次养老保险意义十分重大：一是可以适量控制国家法定基本养老保险待遇水平的增长。我国的生产能力和经济水平还很 低，与此相适应，养老保险待遇的水平不可能很高。实行多层次养老保险可以使职工在整个工作期间逐步积累基金，以保持退休后的生活水平不降低，又使基本养老金水平得到控制。二是可以增加企业的凝聚力，促进劳动生产率的提高。市场经济的主体是平等竞争，单位之间经济条件的差别是必然结果，单位为了增强凝聚力，吸引优秀人才，除了对在职期间给予优厚报酬之外，还会靠长远的吸引手段来稳定所需人员，手段之一就是为职工举办补充养老保险。这样做，有利于企业经济效益的提高，激励职工多做贡献。三是可以为经济建设积累资金。补充养老保险和个人储蓄性养老保险基金大多是完全积累的方式，一般储蓄数十年后才支付，这一方面可以抑制消费基金的膨胀，另一方面可形成一笔数量可观的长期可运用资金，支援国家经济建设。

3.实行国家、单位、个人三方共同负担养老保险费用

实行个人缴费，是深化改革养老保险制度的重要内容。随着经济体制改革和养老保险制度改革的不断深化，人们对个人缴费已有所认识，考虑到这一制度的实施与职工直接的利益关系，在实践过程中应注意以下几个方面的关系：一是在国家统一养老保险制度范围内的所有职工都应实行个人缴费制度。目前，各地在试行个人缴费过程中，只在企业职工中进行，机关、事业单位职工不实行，这一做法，已引起企业部分职工的抵触情绪。为了避免在企业和机关、事业单位职工之间出现不平衡，机关、事业单位的个人缴费应尽快实行。二是考虑到目前职工的工资收入还不高，开始时可以在增加工资的基础上实行，以后随着经济的发展和职工工资的调整再逐步提高。三是个人缴费要进入基本养老保险基金，统一调剂使用，否则就不能体现三方负担，起不到个人缴费应发挥的作用。

4.以改革基本养老金计发办法为重点

基本养老金计发办法是养老保险制度改革的核心问题，主要涉及到两方面的内容：一是计发基数；二是计发标准。随着经济体制和工资制度改革的不断深化，企业内部分配自主权的确立，出现了分配形式的多样化，打破了以标准工资为主体的等级工：资制的分配格局，改革基本养老金的计发基数已成为当前养老保险制度改革所面临的迫在眉睫的任务。

改革基本养老金计发办法的原则：一是基本养老保险是国家法定的养老保 险，必须实行统一的计发基数、计发标准。因此，选择的计发基数应适应各种工资分配形式。二是要全面客观地反映职工一生对社会所做出的贡献，以体现权利与义务的对应关系。三是要兼顾公平与效率相结合，使市场经济体制下的分配差别过大和不公因素能够尽量缩小，以利于生产，保障生活。

5.确立退休人员部分分享社会发展成果的调整机制

我国目前的基本养老金在职工退休时一经确定就不再变动，受物价的影响很大，退休人员生活水平逐年下降。为解决因物价上涨而导致生活下降问题，国家采取定额物价生活补贴方式。从实行的结果看，这种办法在一定程度上保障了退休人员的生活，稳定了社会。但这种办法利少弊多，其弊端主要表现在：一是物价生活补贴不规范，补贴额度随意性强，而且往往滞后，群众意见大。二是各种补贴名目繁多，执行起来十分困难，不同时期、不同金额、不同名称，人们很难分清楚。三是平均主义倾向严重。由于各项补贴都按人平均发放，表面上看很公平，其实蕴藏着很多不合理因素，基本养老金低的成倍增长，基本养老金高的补贴量相对不足，退休人员的养老金逐渐形成了一个很大的平台，一些退休时待遇较高的同志反映强烈。四是补贴量相对偏低，赶不上物价的增长水平，更无法解决分享社会发展成果的问题，形成退休人员生活水平下降较多。

（二）我国农村养老保险制度的改革和完善 1.各级政府齐抓共管制定出台指导性文件

如何实现新农保制度的长期有效运营和管理，这是难度最大的问题，尤其是农村人口众多，居住分散，流动性大，新农保又与其他制度相交织的情况之下，其管理的难度更不应当低估。需要强化新农保的缴费管理、账户管理、基金管理、信息数据管理等等。明确政府责任，形成各级政府共同推进农村养老保险事业的格局。为此，要做到：第一、各地细化制度设计，精心组织，积累经验，稳步推进。新农保制度的实施是一项利国利民的重大民生工程，又是一项非常复杂的社会系统工程，应当根据试点的指导意见、指导原则和国家总体方案的精神，各地需要进一步优化制度设计，制定具体实施方案，实施分类保障，分级补贴，分层管理，稳步推进，需要强调政府扶持，农民自愿参保的原则，精心组织方案实施，11 努力构建新农保制度的长效机制。第二、需要强化制度创新、机制创新、管理创新，努力突破实施难点，推进新农保制度需要在财政补贴方式、管理体制和管理机制，农民缴费机制，制度的有效衔接机制等方面勇于创新，积极探索，积累经验，尤其需要强调政府财政补贴的可持续，农民长期参保意愿的可持续，管理运行的可持续，农民满意的可持续。

2.加大宣传力度逐步扩大覆盖面

要结合农村养老面临的实际情况，加强宣传解释工作，做好示范，让农民充分理解参加新农保的好处，见到实实在在的利益，不搞强迫命令，不片面追求参保率。在制度推进过程当中，要强调组织动员、优化管理和服务，通过各种方式向广大农民充分展示新农保制度的优越性，提升并稳定农民的参保意愿，通过制度和管理机制带来的优越性来吸引越来越多的农民自愿参保，逐步扩大新农保的覆盖范围。当前，要特别注意向农民说清楚社会养老保险的收益性、可靠性和规范性，让农民像了解银行储蓄存款利率那样明白缴纳养老保险金的预期收益，特别注意向农民说清楚社会养老保险是对家庭养老的有益补充。

3.建立多层次全覆盖的农村养老保障制度

建立农村社会养老保险制度的关键是要根据农村现状建立适合中国国情的农村养老保险体制，新型农村社会养老保险必须同我国经济发展水平相适应，同农村实际情况相适应，同农民的承受能力相适应。试点阶段，应根据不同地区的发展水平，因地制宜，按人群和农村区域差异分类设计，制定具体办法和试点实施方案。在制度设计时，既要考虑农村养老社会保险制度本身的特殊性，也要考虑农村养老社会保险与城镇养老社会保险制度将来接轨问题。制度的设计要针对三类对象：

一是农民工的养老保险问题。农民工是我国工业化、城镇化进程中出现的一个特殊群体，目前农民工已超过2亿人，妥善解决农民工养老保险问题，关系到统筹城乡发展战略的实施，要尽快出台能与现行养老保险制度衔接的农民工养老保险办法。同时鼓励相对稳定就业的农民工直接融入城镇职工的养老社会保险体系之中，享受与城镇职工相同的养老保险待遇。

二是乡镇企业职工的养老保险问题。乡镇企业中劳动密集型企业和农副产品 加工型企业多，中小型企业多，原始积累少，经济基础相对薄弱。在乡镇企业养老社会保险体系建立过程中不搞“一刀切”，各地根据自身的情况制定具体实施办法。

三是农民的养老保险问题。对这部分留在农村从事农业生产的劳动者，养老保险基金可以由参加保险者交纳的投保费和政府补助金共同构成。考虑到我国农村农民的收入难以确定，农民家庭与家庭之间的收入有差异的现实，对于要求农民个人交纳的养老保险费部分可以根据该地区上年农村人均收入水平按一定比例等额上缴，缴费的比例可以根据各个地区经济发展水平的高低而不同。由于我国农村人口多、人均耕地少，加上近几年农产品价格的影响，纯粹的农业收入水平普遍不高，对于农民的养老问题政府应该承担责任，给予农民补贴，政府对收入水平不同地区的农民补贴水平应有区别，政府通过加大转移支付的力度，使贫困地区农民养老有保障。

4.妥善解决与其他社保政策的接续转移问题

随着城市化进程的推进，要及时实现现行农村养老保险与新型农村社会养老保险接续并轨，解决地区间因利益关系而影响社保关系接续转移等问题，制定统一、规范和切实可行的操作流程，规范转换、接续的操作办法，解决不同地区间的基金结算问题。同时要加快全国社会保险信息化联网建设，农保关系接续转移提供技术支持，出台“社会保障全国一卡通”相关政策，提供缴费、支取、记录、转账、管理、信息查询等一系列功能，卡随人走，方便管理。

5.切实解决好新农保制度中各级财政责任分担问题

新型农村社会养老保险制度作为一种保障农村老年享受社会养老待遇的保险制度，离不开资金的支撑。为此，要妥善解决好新农保制度中各级财政责任分担问题，中央财政和地方财政补贴要及时到位。政府资金的投入主要解决两个问题：一是建立政府资金的引导机制，即为了鼓励农民参加养老保险，应由政府对参保人员根据年龄的不同给予适当的补贴。二是建立养老保障待遇调整的储备基金，以保证被保险人领取的养老金数额与社会经济发展水平基本同步发展。对于经济发展水平较低的地区，应由中央财政通过转移支付的办法给予资金支持。农村社会养老保险基金的集体负担部分，可在乡村所办企业的利润、公益金和管理 费用中提取；没有集体经济的乡村，要根据统分结合、双层经营的原则发展和壮大集体经济，以不断提高经济效益来解决农民缴纳一部分养老保险费的问题；特别困难的农村地区，农村社会养老保险基金的集体负担部分应由地方政府财政解决。

6.加强农村社会养老保险制度监管

作为农村社会养老保险，从开始缴费到领取养老金，实际上是一个跨度很长的制度安排，在当前金融危机的背景之下，如何加强农村社会养老保险制度的监管，实现农保基金的保值增值，有效抵御通货膨胀的风险值得认真研究。农村社会养老保险基金是农民的血汗钱、养命钱，既要确保安全，又要确保合理增值。农村养老保险实行“基础养老金加个人帐户”的模式，基础性养老金为非缴纳性养老金，由财政支付，60岁（或65岁）以上达到一定缴费年限的农民，加发一块基础性养老金，以体现参保优于未参保。个人帐户基金由个人缴费、集体补助、财政补贴、投资收益构成，最终实现基础养老金由中央负责、个人帐户养老金由地方管理的格局，省级统筹基金缺口主要由省政府负责，中央对困难省份提供补贴，提高统筹层次，集中管理运营基金，改变现有县级统筹，县级管理的模式，以市或省为统筹管理单位，省或市级建立基金运营中心，国家制定基金运营管理办法，运营管理农村养老保险基金并对统筹单位负责。要切实维护参保农民的切身利益，农村社会养老保险经办机构要健全基金的财务、会计、统计和内部审核制度，基金监督机构和政府行政主管部门要加强对基金收缴、管理、运营、支付监督检查，确保基金专户储存、专账管理、专款专用。

7.健全农村社会养老保险组织机构

要确保农村社会养老保险责任主体到位，将非城镇户口的农村居民全部纳入社会养老保险覆盖范围，促使农村社会养老保险工作健康有序发展，应尽快健全新型农村社会养老保险组织机构，理顺农村社会养老保险管理体制。在此基础上，重点加强履行政府社会保险职能的农村社会养老保险经办机构建设，合理设定农村社会养老保险经办机构的编制，配备与其业务相适应的管理和经办人员。

总之，改革和完善农村社会养老保险制度，各地区、各部门要充分认识建立新型农村社会养老保险制度的复杂性、艰巨性和长期性，切实加强组织领导，扎 实搞好试点工作。构建新农保制度对于有效应对金融危机，扩大国内消费需求也具有重要的现实意义。通过建立完善新农保制度，使更多的农村居民能够纳入到制度化的保障轨道，对于稳定社会公众的预期，减少对未来保障不确定性的压力，对于应对储蓄向投资的转化，对于拉动国内消费需求，促进经济的平稳发展都具有积极的政策效益。所以，构建新农保制度，不仅有利于和谐社会的构建，而且有利于提振国际金融危机背景下的农村消费者的信心。

参考文献

[1]郭亚玲.完善我国农村社会养老保险的立法思考[J].安顺师范高等专科学校学报(综合版),2006,(01).[2]宋桂红.我国养老保险制度的研究[D].中国优秀博硕士学位论文数据库(硕士).2006,(08).[3] 姚奕.中国社会养老保险新制度评析[D].中国优秀硕士学位论文全文数据库,2007,(04).[4] 邢辉.我国养老保险制度的比较研究与改革对策[D].中国优秀博硕士学位论文全文数据库(硕士)，2007,(05).[5] 韩媛媛.我国养老保险制度及其创新路径研究[D].山东大学, 2006.[6] 何樟勇.社会养老保险筹资模式研究[D]复旦大学, 2004.[7] 刘雯晶.我国基本养老保险全国统筹问题研究[D].中国优秀硕士学位论文全文数据库,2009 [8] 陶正丹.我国养老保险制度研究[D].中国优秀硕士学位论文全文数据库,2009 [9] 林怀宇.养老金制度改革的国际经验及启示[J].世界经济情况, 2008,(04).[10] 陆风雷.中国老年保障制度研究：理论基础、价值取向与制度选择[D].复旦大学, 2003.[11] 杨辉,刘斌.新型企业职工基本养老保险制度的缺陷与完善[J].安徽大学学报(哲学社会科学版), 2008,(03).[12] 张琳,王慧萍.论我国养老保险基金的投资与监管[J].财经理论与实践, 2005,(03).[13] 刘俊霞.养老社会保险基金投资多元化的制约因素与对策[J].财政研究, 2003,(06).[14] 王宗凡.发展企业补充养老保险的政策探讨[J].经济研究参考2001,(11).[15] 肖迎春.论我国城镇社会养老保险与商业养老保险的和谐发展[D].中国优秀硕士学位论文全文数据库, 2009.[16] 逯子文.完善我国养老保险制度的途径研究[D].山东师范大学, 2008.16 [17] 苏爽.我国养老保险基金管理模式研究[D].天津财经大学, 2008 [18] 张友鹏.关于我国养老保险基金的融资模式和投资管理问题研究[D].重庆大学, 2007.[19] 陈水生.城乡基本养老保险制度衔接研究[D].中国优秀硕士学位论文全文数据库, 2010.[20] 吴慧琼.英国养老保险制度研究[D].中国优秀硕士学位论文全文数据库, 2010,(02).[21] 陶志勇.我国养老保险制度科学发展的路径探析[J]社会保障研究, 2009,(04).[22] 季晨.社会保险与商业保险的协调发展问题浅析[J].当代经理人, 2006,(05).[23] 颜娟.我国城镇低收入居民基本医疗保险研究[D].中国优秀硕士学位论文全文数据库,2009 [24] 农村养老保险制度的改革与创新[A]浙江省劳动和社会保障学会纪念改革开放三十周年暨“社会保障问题研究”课题讨论会论文集[C].2008.[25] 谢金桃.基于我国人口老龄化的城镇社区养老服务体系研究[D].中国优秀硕士学位论文全文数据库, 2009.

第四篇：完善我国农村基本养老保险制度思考

论文编码：

师范学院本科学生毕业论文

完善我国农村基本养老保险制度思考

作专年学者 业 级 号

政法学院 行政管理专业

09级

2010年5月1日 系（院）

指导教师 论文成绩 日 期

学生诚信承诺书

本人郑重承诺：所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得安阳师范学院或其他教育机构的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。

签名：

日期：

论文使用授权说明

本人完全了解安阳师范学院有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。

签名：

导师签名：

日期：

完善我国农村基本养老保险制度的思考

（师范学院

政法学院，）

摘 要：建立新型城乡居民社会养老保险制度定当对消解农村养老风险，消除农村居民的后顾之忧，对维护社会稳定，构建和谐社会，对城乡统一，加快中国的城市化和工业化进程，保证中国社会与经济发展又好又快的发展，具有十分重要的意义。新农保制度顺应了社会发展和经济转型的需要，符合法治社会的公平精神和关怀理念，因此，包括政府、社会和农民的新农保参与者都要积极参与新农保制度的实施，以实现制度优越向效果优越的有效转换。

关键词：社会养老保险；保险费；保障；新农保；完善

近些年来，中国人口老龄化趋势日益加快，城乡居民的养老问题变得日益突出和紧迫，尤其是农村人口老龄化问题更为突出，加之农村家庭小型化、空巢化和土地收益下降，使得传统家庭养老功能不断弱化，农村养老风险不断加大。毫无疑问，建立新型城乡居民社会养老保险制度定当对消解农村养老风险，消除农村居民的后顾之忧，对维护社会稳定，构建和谐社会，对城乡统一，加快中国的城市化和工业化进程，保证中国社会与经济发展又好又快的发展，具有十分重要的意义。

一、我国农村社会养老保险制度的发展历程

与城市相比，农村一直是我国社会养老保障最薄弱的地区，绝大多数农民基本上处于国家社会养老保障体系之外，农民没有城镇居民所享有的退休金等福利，主要依靠集体解决问题且保障范围并非涉及每个人。我国政府从80年代中期开始，就探索性的建立了农村社会养老保险制度：（1）试点阶段（1986年--1992年）。1986年民政部和有关部委召开全国农民基层社会保障工作座谈会，确定以一些发达地区为试点。（2）推广阶段（1992年--1998年）。1991年6月，原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》（以下简称《基本方案》），1992年1月方案开始实施，后来在全国各地全面推广。（3）整顿阶段（1998年--2002年）。政府机构改革，农村社会养老保险由民政部转交给劳动与社会保障部，这一阶段由于多种因素的影响，国务院于1997年7月决定对已有业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区向商业保险过渡。（4）恢复阶段（2003年至今）。十六大以后，中央逐步加大了解决“三农”问题的力度，04年--05年，更是在时隔18年后连续两年以党中央、国务院的名义下发了关于农村社会问题的第六、七个一号文件。在这种大背景下，东部地区一些地方逐渐恢复了探索建立农村社会养老保障的努力。

现行的农村社会养老保障制度的特点：一是资金筹集以个人为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持；二是缴费和支付方式，实行储备积累，将个人缴费和集体补助全部记在个人账户中，属个人所有，养老金领取的依据是个人缴费的多少和积累时间的长短；三是参保对象，农村务农、经商等各类从业人员实行统一的的社会养老保险制度；四是基金管理，以县为单位统一核算、统一管理、资金运营以存银行和购买国债为主；五是实施原则，政府组织引导，农民自愿参与与个人缴费金额根据具体经济承受能力自由选择。

由于城乡二元经济结构的制约，农村养老保险制度与城镇基本养老保险制度相比，二

第1 页

者的主要区别首先是保险性质不同，城镇基本养老保险是用人单位、劳动者根据国家法规要求交纳养老保险费，具有强制性，而农村则是自愿参与，政府只是组织者和引导者。其次是资金筹集方式不同，城镇基本养老保险金来源于国家、用人单位和劳动者，三者承担的比例有法规约束，而农村主要源于个人缴费，无国家投入，集体补助部分也无政策约束。最后是基金管理方式不同，城镇基本养老保险金有专司其职的社会保险经办机构管理，有严格的规范，而农村基金管理则处于粗放之中。

二、我国农村现行的养老保险的现状

我国十二五规划的一个重点是关注民生，尤其是在农村经济发展规划上，这一点表现得更为突出。国务院发展研究中心农村经济研究部部长徐小青在中国发展高层论坛上接受中国经济网记者采访时表示，十二五规划中有关农村发展的亮点是加强农村基础设施建设和继续关注农村教育、医疗、养老保险等民生问题。十二五末我国农村养老保险覆盖率或达到100%。

2009年9月1日，国务院印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下称《指导意见》），标志着新型农村社会养老保险（以下称“新农保”)试点工作正式启动,农民老有所养即将变为现实。新农保的到来，对两千多年始终日出而作、日落而息、鳏寡孤独、老弱病残都不能免于劳作的中国农民来说，是特大喜事。它标志着中国农民自古以来完全依赖家庭养老的模式即将成为历史，其意义堪比2006年正式取消延续数千年的“皇粮国税”（农业税）。这一重大惠农政策，是贯彻落实科学发展观、建设社会主义新农村的重大举措，是缩小城乡差距、促进社会公平正义的必然选择，是拉动内需、有效应对国际金融危机的现实要求，对促进我国农村经济发展和社会和谐将发挥巨大作用，具有划时代的意义。

《指导意见》颁布以后，全国各地纷纷根据当地的实际情况出台了新农保试点的实施细则，并很快把新农保的试点工作开展开来，取得了显著的成效。

（一）全国各地纷纷出台新农保试点的实施细则并开展试点工作

2009年9月28日，陕西省发布《陕西省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》，从当年12月开始在全省45个国家和省级试点县（市、区）陆续启动新型农村社会养老保险试点工作；2009年11月2日，广东省出台了《广东省新型农村社会养老保险试点实施办法》，并从11月开始在梅州市平远县等14个县、区开展新农保试点；2009年11月27日，山东省制定了《山东省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》，于2009年年底在平邑县等19个县区开展试点；2009年12月12日，黑龙江省公布了《黑龙江省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》,并从当月开始在依兰县等14个县区开展试点；就连西部偏远的西藏和新疆也分别于2009年11月和12月出台了试点政策并开始了新农保的试点„„

（二）农民参保率显著提高

新农保在各地开展试点以来，农民参保热情高涨，参保率较之以前也有了很大的提高。截至2010年1月底，江西省新农保试点地区参保率已达44.12%，截至2010年3月底，陕西省洛川县新农保参保率达75%。更有很多试点地区参保率已达80%以上，如福建省武夷山市洋庄乡，截至2010年3月20日，参保率达80%，陕西省的宁陕县新农保参保率已达90%，甘肃省的金塔县新农保参保率达到93.8%。2010年西藏的新农保覆盖面计划达到20%，2011年的覆盖范围将继续扩大到50%，2012年，将基本实现对农村适龄居民的全覆盖。

（三）国家加大对新农保的投入

老农保制度规定，中央和地方政府不承担财政责任，除了给予政策支持以外，各级政府并没有对老农保进行任何投入。而《指导意见》则明确了新农保实行三方筹资，即国家、第2 页

集体和个人，并且国家承担大部分责任。在中西部地区，中央政府完全承担参保农民每月55元的基础养老金，东部地区中央政府和地方政府共同承担每月55元的基础养老金。另外，全国各地的地方政府还要给予参保农民每年不少于30元的缴费补贴。这样，每个参保农民每年至少可从中央和地方政府得到690元的财政补贴。2009年农村人口占全国总人口的53.4%，全国60岁以上的老人有16714万人，那么农村60岁以上的老人约有8925万人，根据以上数据计算可得，中央和地方政府每年对新农保的投入约有615亿元。从零投入到每年600多亿元的投入，表明国家开始重视对新农保的财政投入，加大了对新农保的投入力度。

（四）基础养老金保障水平低

《指导意见》规定，农民养老保险待遇由两部分组成，个人账户养老金和基础养老金，其中基础养老金为每人每月55元，即每人每年可以领到660元的基础养老金。2007年，按收入五等分农村居民家庭平均每人生活消费支出，低收入户、中低收入户、中等收入户、中高收入户、高收入户每人每年消费支出分别为1850.59元、2359.90元、2938.47元、3682.73元、5994.43元。参保农民每人每年领到的基础养老金占低收入户每年消费支出的35.67%，占中等收入户年消费支出的22.46%，占高收入户年消费支出的11.01%。与不同收入户每年的消费支出相比，参保农民每年领到的基础养老金水平比较低，完全不能维持其正常的消费支出。新农保坚持了“低水平”的原则，保障水平比较低我国农村社会养老保险存在的问题。

三、我国农村社会养老保险存在的问题

新试点的农村社会养老保险较之老农保来说，具有明显的制度优越性，但是还有一些问题值得我们研究与探讨。(一)新农保缺少法律保障

法律具有稳定性、普遍性。到目前为止，我国还没有出台一部有关农村社会养老保险全国性的法律，当然更谈不上全国人大及其常委会的立法。纵观十余年来，我国农村社会养老保险都是以部门规章及其他行政法规的形式出台的，并没有真正上升到法律形式，没有上升到国家意志，立法层次低，随意性非常大。因此，十几年来，农村社会养老保险政策一直处于实施、停滞、再实施的状态，一直在不停的修改、完善，政策的不稳定性导致农村社会养老保险政策实施十几年来也没有大范围的推广实施。如1991年民政部发布的《基本方案》由于政策本身及实施过程中存在诸多问题，到1998年就被废止，农村社会养老保险工作也陷入停顿甚至倒退。但是，新农保并没有吸取原来的教训，新农保制度也并没有进入立法程序，2009年无论是国务院关于新农保的《指导意见》，还是各地关于新农保试点的实施办法或实施细则，都是行政规章，立法层次低，法律约束力弱，这就注定新农保在后续的工作中也将面临着政策的不稳定性和随意性。

（二）新农保应坚持参保自愿性还是强制性

《指导意见》并没有强制农民参保，即坚持农民参保的自愿性。农民参保的自愿性虽然不会导致新农保在实施过程中与农民的矛盾，但从长期看，会出现一些问题。

第一，参保与未参保的农民在年老时会出现收入差距，造成农民群体内的贫富差距与贫富分化；第二，国家给与参保农民每人每月55元的财政补贴，而未参保农民却享受不到这项补贴，这对未参保农民来说是不公平的；第三，如果国家为了维护社会公平，全国60岁以上的农村老人都给予每月55元的基础养老金，参保与不参保都能在60岁以后享受到养老金待遇，则会导致一部分农民钻新农保的漏洞，选择不参保；第四，如果新农保坚持自愿性，必然会有一部分人不参保。以上四个问题，都会影响新农保的覆盖范围，影响新农保制度在农村的推广实施，影响新农保普惠性的发挥。因此，为了社会公平起见，国

第3 页

家应坚持农民参保的强制性，应让所有农民都参保，都受益，这样新农保才会成为真正的惠农政策，新农保才能覆盖到全国。

（三）集体对参保农民缴费的补助标准不明确

《指导意见》只规定：“有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。”以上规定中，何为“有条件的村集体”？其划分标准是什么？这样的概念不明确，会导致一些村集体以无条件为由给参保农民少补助甚至是不补助。另外，以上规定既没有对村集体对参保农民的补助标准进行明确，又没有对其他经济组织对参保农民是否补助进行强制性规定。这样规定的后果也会导致一些村集体以无经济条件为由对参保农民缴费不补助或少补助，其他经济组织对参保农民更是可补助可不补助。那么，集体对参保农民进行缴费补助实际上就成了一句空话。如此下去，直接影响农民参保的积极性，而且影响参保农民的个人账户积累以及农民的养老金待遇，影响新型农村社会养老保险的推广与实施。

（四）农村社会养老保险是否有必要设置社会统筹账户

《指导意见》规定新型农村社会养老保险“实行社会统筹与个人账户相结合”，“政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金”，“国家为每个新农保参保人建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费，集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户”。通过以上规定可以看出，中央政府对参保农民补贴的基础养老金是在农民领取时才支付的。那么，在农民领取养老金之前，中央政府给与农民的基础养老金补贴是在中央政府的财政账户还是已经划入到农村社会养老保险的社会统筹账户，《指导意见》中并没有明确规定。如果中央政府对参保农民的财政补贴是在农民领取养老金时才从中央财政账户划拨给养老金发放部门的，那么社会统筹账户就没有存在的必要，农村社会养老保险账户管理模式实际上还是完全的个人账户积累制。

（五）对参保年限长的农民缺乏激励机制

《指导意见》规定，只要年满16周岁（不包含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民均可参加新型农村社会养老保险，且最低缴纳年限为15年。如果从16周岁开始缴费，到60周岁开始领取，中间要缴纳农村社会养老保险费40多年。但是《指导意见》却并没有对缴费年限长的参保农民设置激励机制，另外又由于中央政府的基础养老金是在农民领取养老保险金时才支付的，参保农民的个人账户基本上是个人缴费的积累，且农村社会养老保险基金还有被贪污和挪用的风险。鉴于以上原因，很多农民并不会缴费40多年。缴费时间短，农民领取的养老金待遇也就低，这样不仅影响老年农民的基本生活水平，还不利于新型农村社会养老保险政策优越性的发挥。

（六）新农保基金的保障增值问题

2009年，新农保制度开始在全国范围内试点，并在10年内覆盖到全国。由于新农保制度的优越性，农民的参保积极性很高，新农保的部分试点地区参保率已达80%以上，随着越来越多的农民参加新农保，就会形成越来越大规模的新农保基金。那么，如何确保这笔基金的保值增值呢？《指导意见》规定：“个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息”。中国人民银行现行的一年期存款利率是2.25%，而2010年2月全国居民消费价格指数为2.7%，银行存款利率低于居民消费价格指数，新农保基金存入银行不但不会保值增值，还存在着贬值的风险。因此，政府应尽快出台相应的投资运营策略，防止新农保基金的贬值。新农保制度存在的以上问题，需要我们在以后开展试点及推广工作过程中特别注意修改和完善，才可能有更好的发展。2009年9月1日，国务院印发了《指导意见》，决定2009在全国选择10%的县（市、第4 页

区、旗）开展新型农村社会养老保险试点，2010年扩大到23%的县区，并在以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。为了尽快达到这一目标，就需要针对新农保出现的问题，逐步完善我国新型农村社会养老保险制度。

四、我国新农保制度的完善措施

新农保制度的实施是我国继取消农业税,实行农业直补,实行新型农村合作医疗等一系列惠农政策之后的又一项重大的惠农措施。我认为，如果在以下几个方面加以完善，将有助于新农保制度的顺利实施。

（一）明确并提高地方财政补贴和集体补助的份额在新农保基金筹集的三个渠道，即个人缴费、集体补助和政府补贴。个人缴费数额和中央政府补贴均有明确的规定，而政府补贴中的地方政府补贴标准不少于每人每年30元的规定稍有欠缺。第一，我国地方政府有三级，具体是哪一级地方政府的责任并没有予以明确而具体的界定，这不符合责任政府的要求。第二，地方政府负担的每人每年30元的补贴标准太低，平均到每月不足3元钱，这不足以实现新农保制度之国家养老，社会养老的初衷。对于集体补助部分《指导意见》只做了原则性的规定，有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。我国农村集体存在东西部地区以及城郊与偏远地区的巨大差距，所以，对集体补助部分不可能做出统一的规定。这样的村民自治性规定还是比较符合现实的，但难免出现地区之间的巨大差异。因此，关于国家补贴部分宜做出更细致的区别规定，以弥补集体补助带来的不均衡后果。

（二）具体细化领取养老金的年龄《指导意见》规定

农民领取养老保险的年龄为年满60周岁，这基本符合我国对于 老年人的界定，但规定得过于刻板，缺乏灵活性。比如农民的医疗保障状况较差，生活环境相对贫困，受教育水平较低，预期寿命明显短于城镇居民，因此，60周岁领取养老金的年龄有些偏高，宜根据科学的统计数据和计算原理予以酌情降低，以做到真正的老有所养。另外，也可参照城镇职工养老保险金领取年龄做出适当调整。1997年，国务院发布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》 中规定：领取养老金的条件之一为达到国家法定的退休年龄，即男职工60周岁，女干部55周岁，女工人50周岁，而新农保制度中“一刀切”的退休年龄过于僵化不符合农民的自然生理状况和现实生活条件。应当予以进一步细化。

（三）实现新农保与其他社会福利制度的有效衔接

农村社会养老保险制度不可能是静态的和封闭的，必须保持适当的弹性，以对接旧农保。城镇职工养老保险，农民工养老保险，被征地农民社会保障，水库移民后期扶持政策，农村计划生育家庭奖励扶助政策，农村五保供养，社会优抚，农村最低生活保障等制度，对于。旧农保与新农保的衔接《指导意见》第12条有了明确的规定，而关于新农保与其它社会福利制度的衔接《指导意见》只是授权人力资源和社会保障部，财政部等研究制定衔接办法，而没有规定明确的期限。对此，我认为应规定明确的立法期限，以尽快实现制度衔接，保障相关人员的权益。

在制定衔接办法时，还应遵循以下指导原则。第一，降低新农保制度的设立和普及的风险，在制度衔接过程中 保持新农保的制度吸引力；第二，确保公平原则。比如职工基本养老保险与城乡居民社会养老保险可双向转换，但不能同时享受，要有效避免制度待遇重复的问题；第三，经济效率原则，任何制度在建立、执行的过程中都会存在转制成本的高低问题，新农保与其它制度的衔接应以低成本取得高效益，避免制度间的规定冲突。

新农保制度顺应了社会发展和经济转型的需要，符合法治社会的公平精神和关怀理念，因此，包括政府、社会和农民的新农保参与者都要积极参与新农保制度的实施，以实现制度优越向效果优越的有效转换。

第5 页

虽然新农保制度还存在制度优化的空间，但必须予以肯定的是新农保制度试点实现了农民养老社会化之从无到有的跨越，未来的改革优化措施也必将会促使新农保制度更加完善。

五、结束语

在中国这样一个典型的农业国家，8亿多农民占了全国总人口的近65%，面临着农村人口老龄化、家庭规模加速小型化、土地保障功能日益弱化的新形势。农村老龄化高于城市，没有“削峰填谷”的余地。2000年人口普查显示，乡村年龄在65岁以上人口的比例达到8.1%，已经高于镇6.0%和城市6.7%的水平。原有农村养老保险模式已受到严峻挑战，能否妥善解决农村人口的养老问题便成为一个国家践行社会保障宗旨和总目标的具体体现。作为一项造福农民、造福社会的伟大工程，建设与完善我国农村养老保险制度将具有更为重要的意义和深远的影响。

第6 页

参考文献

[1]姜彦君．从法律角度谈中国农村社会养老保险法律制度的构建 [J]．湖南公安高等专科学校学报．2005 2 ．

[2]国家统计局．中国统计年鉴 2005 2006 2007 [M]．中国统计出版社2008． [3]华迎放．国外农村养老保险的经验与启示 [J]经济要参 2007 76 ．

[4]胡晓义．人力资源和社会保障部副部长在2009年8月4日国务院新闻办公室新闻发布会上的讲话

[5]郑杭生,李路路.当代中国城市社会结构现状与趋势.中国人民大学出版社,2004.[6]邹开亮.对我国农村社会养老保险立法的思考.天水行政学院学报,2007(6).[7]韩俊江.推进新型农村社会养老保险制度的几点建议.中国发展观察,2009 [8]王丽凤.寻找农村社会养老保险的症结.中国财经报,2008(1).Perfect our country's rural basic endowment insurance

system thinking

Li Jinrui(School of Political Science and Law, Anyang Normal Univercity,Anyang,455002)Abstract: establishing the new social endowment insurance system for urban and rural residents to negate rural pension risk shall, eliminate the worries, the rural residents to maintain social stability, constructing the harmonious society, to urban and rural unification, speeding up China's urbanization and industrialization, and guaranteeing Chinese social and economic development, nice and fast development, has the extremely vital significance.New farming maintain a system with the social development and economic transformation, accord with the need to rule of law society's fair spirit and care, therefore, including government idea, social and farmers' new farming keeps participants to actively participate in the implementation of the new farming maintain a system, in order to realize the system to effect the superior superior effective conversion.Keywords: Social endowment insurance；Insurance premium；security ；New farming keeps；perfect

第7 页

第五篇：关于我国养老保险制度的改革和完善的论文

目录

引言........................................................................2

一、养老保险制度的含义及特征....................................2

(一)养老保险的概念.............................................2

(二)养老保险的含义.............................................2

(三)养老保险的特点.............................................2

二、我国养老保险制度存在的主要问题...........................3

(一)农民未被纳入养老保险体系..............................3

(二)养老保险金的支付危机....................................3

(三)我国养老保险基金低投资收益率........................4

(四)资金的筹集和管理存在漏洞..............................5

三、完善我国养老保险制度的主要措施...........................6

(一)扩大养老保险覆盖面.......................................6

(二)深化养老保险制度改革，缓解支付危机...............6

(三)健全筹资模式，进行多渠道投资........................7

(四)完善我国养老保险基金监管体制........................9 结论........................................................................10 注释........................................................................11 参考文献..................................................................12 论文摘要..................................................................13

引

言

养老保险是我国社会保障制度体系中最为重要的组成部分，目前我国人口老龄化问题非常严重，养老保险制度的重要性更显得尤为突出，虽然我国养老保险改革取得了不小的成就，但是从近几年的实践来看，也暴露出一些不可忽视的问题。养老保险制度的改革和完善有利于社会保险体系的进一步完善，不断增加社会保险功能，促进社会主义市场经济健康有序地向前发展，有效缓解和避免人口老龄化问题给社会带来的巨大压力，最大限度地保障离退休人员的基本生活。

一、养老保险制度的含义及特征

(一)养老保险的概念

养老保险是社会保障制度的重要组成部分，是社会保险五大险种中最重要的险种之一。所谓养老保险（或养老保险制度）是国家和社会根据一定的法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。

(二)养老保险的含义

这一概念主要包含以下三层含义：

1.养老保险是在法定范围内的老年人完全或基本[1]退出社会劳动生活后才自动发生作用的。

2.养老保险的目的是为保障老年人的基本生活需求，为其提供稳定可靠的生活来源。

3.养老保险是以社会保险为手段来达到保障的目的。养老保险是世界各国较普遍实行的一种制社会保障度。

(三)养老保险的特点

养老保险一般具有以下几个特点：

1.由国家立法，强制实行，企业单位和个人都必须参加，符合养老条件的人，可向社会保险部门领取养老金。

2.养老保险费用来源，一般由国家、单位和个人三方或单位和个人双方共同负担，并实现广泛的社会互济。

3.养老保险具有社会性，影响很大，享受人多且时间较长，费用支出庞大，因此，必须设置专门机构，实行现代化、专业化、社会化的统一规划和管理。

二、我国养老保险制度存在的主要问题

（一）农民未被纳入养老保险体系

中国是一个农业大国，农村人口约占全国人口的80%左右，但是长期以来，农民并未被纳入到社会保障的范畴中去，相较于城市人口的社会保障由国家和社会承担，农村人口则由农村家庭和农村集体经济承担。然而随着经济的发展，人们的价值观念和道德观念发生了一系列的变化，青年婚后与父母分家已成为普遍现象。同时，土地不再是维系家庭的主要生产对象，一些青壮年常年在外打工，种种原因使得身在农村的老年父母的生活出现了困难。几千年遗留下来的“养儿防老”的家庭保障体系已难以适应社会发展的需要。而农村的集体经济只能在有限的范围内提供保障，很难满足农民养老的需要。

（二）养老保险金的支付危机

1.当前我国养老保险的支付危机

由劳动和社会保障部法制司、社会保险研究所和博时基金管理公司共同发布的《中国养老保险基金测算与管理》报告书中指出，我国养老保险正面临着比较严重的财务危机。主要包括基金收不抵支且缺口逐年上升，风险赔付能力下降以及养老保险基金陷入危机的省市正逐渐蔓延和加重等。据调查显示，在我国，1997年基金收不抵支的城市有5个，1998年扩大到21个，1999年又增至25个；基金缺口1999年为187亿元，2000年为357亿元。据专家预测，统筹基金在未来25年间将出现收不抵支的情况，年均717亿元，总缺口1.8万亿元；按现行退休年龄推算，赤字运行年限将延长28年，年平均1030亿元，总缺口扩大至2.88万亿元。

尽管当前养老保险的支付危机是全世界养老保险制度面临的共同问题，但比较其他国家而言，由于我国特殊的历史根源以及目前的现实条件，我国的这一财务危机显得尤为严重。

2.我国当前职工基本养老保险基金财务危机的成因分析

(1)急于求成的制度转轨带来了超重的历史债务。我国职工基本养老保险基金面临的财务危机中，一个主要危机就是偿还历史债务的压力，也就是我们所说的“转制成本”。导致这一债务问题出现的主要原因在于我们在自上而下的改革中，采取了急于求成的推进方式。改革前，由于“文革”的破坏，职工养老保险已经退化为单位保障，虽然在“文革”结束后也出台了一些恢复性的制度规定，但是单位自保的状态并没有改变，还未实现社会统筹。另外，对于中老年职工养老金历史欠账问题也还未找到有效的化解办法。在这样的条件下，就从传统的、由单位负责的养老保障现收现付制一步跨入全新的部分积累模式，显然操之过急。尽管新制度的框架符合我国的长期利益，却因缺乏现实政治的、法律的、经济的扎实准备与预案筹划，不仅未能真正解决原有体制下存在的基金不足问题，而且还带来了沉重的转制成本。

(2)基金征缴不力导致的新债务。养老保险基金征缴是养老保险制度运行的核心。但基金征缴不足已是不争的事实，这方面的问题主要表现为以下几种情况：

其一，基金征缴中的“打折征收”，导致了“新隐性债务”。[2]

其二，社会保险费拖欠、拒缴严重，养老保险基金征缴率低，导致供款不足。

其三，企业少报、漏报、瞒报上缴基数。[3]

(3)人口老龄化、高龄化趋势，养老保险基金负担系数提高。由于我国人均寿命的延长和计划生育政策的实施，使得老龄化问题严重，其对我国养老保险基金财务平衡的冲击也最为严重。

(4)提前退休带来的养老保险基金的收支剪刀差。由于提前退休现象对养老保险基金具有少缴多支双重侵蚀，所以成为当前我国基本养老保险基金财务危机的主要根源。

（三）我国养老保险基金低投资收益率

1．投资渠道狭窄，投资结构不合理。我国长期以来把保持基金的安全性作为首选目标，并对养老保险基金的投资渠道和投资工具进行了严格限制。根据２００１年公布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）的规定，社保基金投资的范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券。其中，银行存款和国债投资的比例不得低于５０％，企业债、金融债投资的比例不得高于１０％，证券投资基金、股票投资的比例不得高于４０％，且不允许投入高风险高收益的项目。这种投资安排一方面保障了基金运行的安全性，另一方面也说明我国基金投资渠道过于狭窄，投资结构不尽合理，资产过于集中，长此以往，不仅基金增值目标无从谈起，养老基金的偿付能力无法保障，安全性目标也会受到严重影响。

2．高质量的投资机构和投资人才匮乏。全国社保基金理事会继２００２年评选出６家投资管理人之后，２００４年又增加了包括易方达在内的３家基金管理公司和中国国际金融有限公司共４家社保基金投资管理人。投资机构过多使有限的养老基金投资过于分散，由于当前我国投资工具还比较单一，投资机构缺乏大规模、高质量基金运作的丰富经验，容易形成重复投资或相反投资，从而降低基金投资效益。

3．地区分割和行政干预削弱了养老保险基金的统一管理。当前我国养老保险基金实行的是区域性分级管理，养老保险基金基本上处于三级地方（省、市、县）政府的分散管理之中；由于三方责、权、利职责不清，缺乏有效的风险分担和制约机制，养老保险基金的管理比较混乱，尽管养老保险的收支由中央统一规定，但允许地方根据当地实际情况确定缴费比例和支出水平。有些地方政府从自身利益出发，随意提高缴费比例，降低支出水平，既增加了企业和工人的负担，又损害了养老保险受益者的利益。

（四）资金的筹集和管理存在漏洞

养老保险主要有三种模式：一种是用一部分在劳动者退休期间正在工作的一代人创造的财富来支付养老金，由此形成现收现付制；一种是劳动者通过在工作期间的收入积累一笔基金，交由某个机构集中管理，在其退休后以投资所得向其支付养老金的完全基金制，还有一种是介于前两种模式之间的部分基金制，即当期缴纳的养老保险一部分用于当期养老金的支付，另一部分划入到缴纳者的个人账户当中去。但是当前实施部分基金制面临的一个主要问题就是空账问题，即不光企业缴纳的社会统筹基金用来支付当期退休人员的养老金，就连个人缴费也被用于发放养老金，个人帐户有名无实，是空帐户。

另外，养老保险基金在筹集上缺乏法律保障，方式不够规范，各地区的筹资等级和筹资比例各有不同，造成了不同地区之间负担水平悬殊，不利于人力资源的有效配置。由于缺乏应有的法律保障，在筹资过程中，拖欠、不缴或少缴统筹金的现象比较普遍。由于资金管理上存在着漏洞，使得养老保险资金不能真正做到专款专用，经常被挪用，为部分管理者的腐败创造了条件。

三、完善我国养老保险制度的主要措施

(一)扩大养老保险覆盖面

首先，应该继续维护家庭养老这一传统。虽然随着社会经济的发展、计划生育政策的推行和家庭结构的变化，家庭养老的功能有所弱化，但是无论是几千年文明古国的优良传统还是我国现行的法律的规定，子女赡养老人都是一种美德，一份义务。因此，在养老保险制度未健全之前，仍应该努力维护家庭养老这一传统，加强青少年尊老孝敬的思想教育，维护良好的社会道德规范，保障老年人的权益。其次，推行社会养老保险制度。按照城镇人口的模式给农民建立个人账户，让农民为自己投一份养老保险，资金来源可由集体、个人和国家三方负担。这样的好处在于，当农民丧失劳动力时，如果子女有能力履行赡养义务时，参加养老保险可使农民的老年生活更加充裕，如果子女的能力有限，养老金可向老人提供基本的生活费用，使老人能够安度晚年。第三，发挥商业保险的储蓄功能，鼓励农民中收入较高的群体参加商业保险。

(二)深化养老保险制度改革，缓解支付危机

1.我国基本养老保险基金的支付危机根源还在于养老保险制度本身。我国现行养老保险制度财政负担过重，基金压力巨大。养老问题是整个社会的责任问题，并不是单纯的政府责任。所以，中国要解决当前养老保险基金的支付危机，首先要转变建制理念，降低基本养老保险的替代率，提高社会和个人在养老方面的责任。只有这样，才能为其他层次的养老保险提供发展的空间，才能减轻企业缴费压力，增强经济活力。

2.变当前的“统账结合”制度为“统账分离”制度。推行个人户“实账化”，并完善个人账户的有效管理，利用社会和市场的力量，提高个人账户的经济效益，使个人账户资金能够名副其实，能够有效地化解人口老龄化带来的养老金债务危机。统账分离后统筹基金的资金支付缺口通过盘活国有资产(包括居民的福利住房)等方式筹集资金解决。

3.杜绝提前退休。适当提高退休年龄，实行弹性退休制度。根据测算，在我国退休年龄每延长一年，养老统筹基金可增长40亿元，减支160亿元，减缓基金缺口200亿元。

4.加强基金征缴工作。一方面要扩大养老保险覆盖面，提高资金来源。扩大全社会参保范围有利于筹措资金，而且还可以更好地保护劳动者合法权益，稳定社会。因此，只要符合参保条件，外商投资企业、港澳台商企业、集体企业、事业单位、非公有制经济、自由职业者等都应作为扩面的范围和重点，做到应保尽保。在养老保险征缴方面，新经济组织的职工要和国企职工一视同仁。另一方面，要规范征缴基数，杜绝渗漏。

（三）健全筹资模式，进行多渠道投资

在现代市场经济的发展过程中，各国养老保险基金投资对象的范围不断拓宽，投资工具不断多元化，资产配置和组合不断优化。基于对养老保险基金的安全性考虑，许多国家对养老保险基金投资对象的风险程度进行了较为科学的界定，并在此基础上制定了投资工具的控制比例

1.国债和银行存款。这是我国当前最重要的养老保险基金的常规性投资渠道，由于有国家信用的担保，它们在安全性方面较其他投资工具具有明显优势；尤其是国债，它一般可以认为是零风险的，安全性好，利息所得免税，在收益性上优于银行存款，这也是我国养老保险基金投资于国债长期居高不下的重要原因。但是我国现在的国债品种比较单

一、期限结构不尽合理、并对利率风险很敏感，收益率也较低。

2．养老金入市。根据国外经验，谨慎地放宽养老金的股票投资限制，是提高养老金投资收益、保证其增值的重要途径。我国资本市场的建立时间短，市场运行不规范，监督管理不到位，市场风险大大高于西方成熟股市的风险，且资本市场发育不完全，可供养老保险基金选择的投资渠道和投资组合种类少。因此，我们可参照国际惯例，采取由少到多、逐步推进的战略，允许养老金在控制风险的前提下，有条件、有步骤、有限度地进入证券市场，主要购买风险小、收益稳定的证券投资基金或新股。待条件更加成熟以后，再允许养老保险基金参与股票投资、信托投资、实业投资、不动产投资以及股指期货和股指期权等衍生金融工具。

3．加大国家基础设施建设资金的投入力度。我国正处于经济建设高速发展的时期，尤其是随着“十一五”规划纲要的制定和实施以及建设社会主义新农村战略的实施，基础设施建设急需大量资金，这为养老保险基金开辟了新的广阔的投资渠道，可以为养老保险基金提供固定的资金存变量和长期稳定的收益。但是，我们这里说的将社会保障基金转入国家长期基础建设并不等于购买国债，因为购买国债的结果是基金投资的项目决定权仍然掌握在政府手中，而经验表明，大部分由政府主管的基础设施建设效率极低，容易造成浪费，这对于安全性要求非常高的社会保障基金来说是致命的。因此，合理的做法是１０家基金管理公司将基金直接或间接地参与到基础设施建设的整个过程。笔者认为，养老保险基金投资要重点关注电力、通讯、交通、能源和农村基础设施建设等项目，这些项目的特点是建设周期长，规模巨大，投资回收周期长，且有国家政策资金的优惠，所以投资收益不仅一般要高于其他行业，而且具有稳定性，投资风险较低，能够同时满足基金对安全性和收益性的要求，应该成为今后我国养老保险基金投资的重要发展方向。

4．国际投资。由于受信用风险、外汇管制、产业分布及养老金投资法规等因素的影响，大多数国家养老金都是在上世纪７０年代以后才开始涉足国际投资的。在１９７０年，只有英国和荷兰的养老金把少量的资产投资于境外。随着全球资本市场的发展，出于分散风险和获得更高利润的需要，各国纷纷加大了养老金投资于海外市场的比例，主要是投资于海外股票和债券。由于我国的证券市场起步晚，投机性较强，风险大而收益率不稳定，因此，在保障基金投资安全的前提下，我国应积极稳妥地将一部分养老保险基金投资于海外，提高资产的整体收益率。

5.明确投资主体，提高投资效益。社会保障基金属于社会性公共基金，应由社会自治性机构组织管理，避免各级政府及任何机构对社会保障基金的影响和干预。而我国当前的投资机构主要是全国社保基金理事会，因此应根据所有权与经营权分离的原则，采取委托经营方式（基金管理中心不直接进行投资），通过竞争，明确经过基金理事会资格认定的高资信、高效益的基金管理公司或银行的投资主体地位，使全国社保基金理事会逐步退出投资领域。同时，由于养老保险基金规模大，是老百姓的“养命钱”，对安全性、流动性和盈利性都提出了较高的要求，因此有必要考虑通过市场化的竞争机制，专门成立养老保险投资银行。为避免重复投资，国家应对养老保险投资银行的投资工具、投资收益和投资渠道有一个不同于现有基金管理公司和一般性商业银行的规定，并在税收政策等方面予以优惠，以促使其努力开发新型投资工具，积极吸引国内外优秀的投资管理人才。还可以考虑引进外资，与发达国家有经验的投资机构联合，扩大海外投资的比重，从而在根本上提高我国养老保险基金的整体投资效益。

（四）完善我国养老保险基金监管体制

1.严格筛选基金托管人，明晰委托代理关系。对于养老保险基金的托管人应当严格准入资格和条件，例如注册资本、技术要求等，不符合资格条件的，不能批准入市。选择基金管理人采取市场化的原则，考察基金公司以往业绩，对风险管理措施的设计以及投资理念、人员结构等。另外要体现一个分散性原则，一方面规避风险，另一方面，形成竞争格局和市场化考评机制。明确这种委托代理关系与各自的职责是进行养老保险基金管理运营和监管的基础。

2.健全对养老保险基金投资运营的监管体制。投资的收益担保有助于维护投保人的利益，但是，严格的投资收益规定也会产生一定的负面效应。为保证一定的收益，基金管理公司必须提取一定数量的波动准备金，以弥补投资收益率低于政府规定时的差额，这样一笔资金降低了投保人的净收益。另外一个负面效应是使各基金管理公司的投资组合趋同，加大了投资的系统性风险。为了保护基金持有人的利益，借鉴国外做法，基金管理公司应提取一定比例的自有资本作收益担保的储备，促使其提高管理水平，在其收益较高的年份，提取一定的现金准备金。但考虑到我国具体情况，担保水平不宜过高，只需达到正收益即可。收益担保采用相对担保，即要求某个基金的收益达到整个基金行业平均收益的一定比例或不得低于行业平均收益的某个百分点（要保证取得正收益），可减缓基金管理者的压力，使其互相监督，防止某些公司违规进行高风险的投资。

3.构建多元化的养老保险基金监管模式。从一元养老基金监管模式向多元养老金监管模式的转变是世界各国养老基金监管的一个趋势，多元监管机制的建立意味着要打破目前养老金行政管理的模式,进行监控权力的重新分配,权力的分配过程不仅仅限于对原有规则的修补,很可能要重新洗牌,进行彻底的制度调整。由多个监管主体和制衡机制构成了多元监管模式,它具备保值增值养老金的潜力,并有可能避免利益集团的产生,因而比一元模式稳定。监管主体的职权界定和制衡机制的建立是构建多元监管模式的关键。

负责养老金运营的是具备法人治理结构的管理中心。管理中心由若干家投资公司、管理公司及保管公司组成,公司内部有健全的法人治理结构，各公司之间遵循公平竞争原则。养老金由财政专户直接转入管理中心下设的若干家投资公司账户，按照共同基金的模式进行投资运营，保管公司负责养老金的保管、收益分配并受社保机构的委托进行划拨支付。缴纳者有权向社保机构询问养老金的缴纳情况，对养老金的去向有知情权，而社保机构有义务向前者公布养老金征收情况并接受社会监督，在把养老金交给管理中心运营前应及时通知缴纳者,按其意愿交给指定的投资公司。总的看来,双方的制衡关系应建立在保护缴纳者这一弱势群体的法律基础之上。

4.加快中介机构的建设和发展。随着社会养老保险制度的不断健全，应该适时加快中介机构的建设和发展，在养老保险金监管方面确立第三方监管的有效模式。在社保基金监管中主要包括了证券投资咨询机构、会计师、审计师、精算师等市场中介机构。中介机构的任务主要是定期向监管人报告有关基金的任何问题，并对工作失误承担责任。尤其要建立完善的外部审计机构，加强对养老保险基金运营管理的监管，防止基金出险。尽管对外部审计的范围和质量的要求不同，但几乎每个国家都要求对养老保险基金进行外部审计，我国也不例外，必须建立起一套完整的外部审计制度和机构。同时，积极完善会计师和精算师等市场中介机构，更好发挥监管功能，促进我国养老保险基金制度健康的运行。

结

论

综上所述，对我国养老保险制度的改革和完善是稳定社会经济，建设和谐社会的重要组成部分，本文对我国养老保险制度的改革和完善过程中所存在的主要问题进行了简要分析，文章从提出问题和解决措施两个部分相对应展开论述，着重对健全筹资模式，进行多渠道投资，以及完善我国养老保险基金监管体制等关呼养老保险支付危机的问题提出了具体解决措施的建议。

注

释

[1]这里所说的“完全”，是以劳动者与生产资料的脱离为特征的；所谓“基本”，指的是参加生产活动已不成为主要社会生活内容。需强调说明的是，法定的年龄界限（各国有不同的标准）才是切实可行的衡量标准。

[2]目前我国一些地方对社会养老保险缴费采取“优惠征收”、“打折征收”的办法，加上我国在养老保险缴费年限等方面存在的“政策漏洞”，形成新参保人员“缴费少、受益多”的财务失衡状态，“新隐性债务”正在大面积生成。

[3]按照现行企业社会保险制度的设计，职工工资总额是我国社会保险的缴费基数。由于我国劳动报酬非工资化、工资非货币化严重以及劳动保险统计不够规范、准确和完善，就形成了统计工资总额大大小于实际工资总额。

参 考 文 献

叶响群：《中国社会养老保障：困境与抉择》，社会科学文献出版社2004版。

段家喜：《养老保险制度中的一政府行为》，社科文献出版社2007年版。

李洁明：《养老保险改革与资本市场发展》，复旦大学出版社2003年版。

劳动保障部法制司：《中国养老保险基金测算与管理》，北京经济科学出版社2001年版。

金袋鼠丛书编委会：《养老保险法律手册》，中国劳动社会保障出版社2005年版。

安亮：《完善我国养老保险基金监管体制》，载于《经济研究导刊》 2006年第4期。

邓聿文：《社保基金面临监管和投资模式的创新》，载于《中国社会导刊》2007年第3期。

乔倩倩：《我国拟扩大养老保险基金投资品种范围》，载于《上海证券报》2007年8月30日C6版。

论 文 摘 要

本文对我国养老保险法律制度的现状进行了简要分析,从存在的问题入手，提出扩大养老保险覆盖范围；缓解养老保险的支付危机，因为支付危机是全世界养老保险制度面临的共同问题，但比较其他国家而言，由于我国特殊的历史根源以及目前的现实条件，我国的这一财务危机显得尤为严重；健全筹资模式，提出了养老保险基金入市、投资国家基础设施建设、加大对国际资本市场的投资等进行多渠道投资；完善养老保险基金监管体制，严格筛选基金托管人、健全养老保险基金投资运营的监管体制、构建多元化的养老保险基金监管模式，以及加快中介机构的建设和发展等，对养我国老保险制度提出了改革和完善的建议。

关键词：改革与完善、支付危机、多渠道投资、监管体制