我国养老保险制度变迁及其创新

第一篇：我国养老保险制度变迁及其创新

我国养老保险制度变迁及其创新

摘要：养老保险制度是世界经济发展和人口发展的产物，是社会文明进步的标志，体现了社会公平和人道。社会养老保险制度是解决人们老有所养问题的根本性制度，是社会保障的核心和重要组成部分，得到了很多不同政治制度国家的认同，受到了政府和国民的高度重视，也是最重要的社会保障制度安排。一个国家或者地区社会保障制度的成败往往决定于养老保险制度的成败，因此，在重视社会保障制度的国家或地区，没有不重视这一制度建设的。我国目前正处于经济转型时期，又面临人口老龄化的巨大压力，社会养老保险制度的建立和健全，直接关系到国民经济发展，如何能在保持国民经济健康、快速发展的同时，提高人民的整体福利水平，发展和完善养老保险制度是一项“关乎国运，惠及子孙”的重要国策，对和谐社会的构建具有重大而深远的意义。

本文共分五部分。第一部分：导论。该部分主要论述了文献综述及研究内容两个方面的内容。

第二部分，我国养老保险制度的改革。一个普遍适用的完美的养老保险制度是不存在的。每个国家的经济发展水平、人口年龄结构、政治因素各不相同，所适用的养老保险制度也不尽相同

第三部分：我国养老保险制度的变迁。随着我国改革开放的推进，企业养老保险费用负担畸轻畸重的问题逐步凸显出来，改革养老保险制度、实行退休费用社会统筹势在必行。

第四部分：我国养老保险制度改革的成就及存在问题。

第五部分：就如何更好地发展和完善我国的养老保险制度提出一些针对性的建议和对策。

关键词：养老保险制度，制度变迁，制度创新

一、导论

1、文献综述

社会养老保险制度发端于西方工业国家，至今已有百余年的历史。其研究重点包括三个方面：一是在维持现有制度框架的前提下，深入分析社会养老保险运行机制的合理性及其对经济的影响，并提出改革措施；二是论证如何构建和组合多层次的养老保险模式，以解决日趋严重的人口老龄化问题；三是社会养老保险基金管理与投资营运、基金管理与资本市场之间的协调发展问题。

随着社会养老保险制度的改革，国内理论界关于社会养老保险的研究从实践和理论两个方面展开，在研究方法上越来越多的与国际接轨。1991 年国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，这是我国社会养老保险制度改革的重要标志。同时，对养老保险的研究成为理论界和学术界的关注要点。其研究的重点主要是实践研究和理论研究。

从实践方面来说，研究主要是围绕城镇养老保险制度的具体方案和运行机制来进行的。1993 年经济学家提出了中国社会保障制度改革的纲领性意见，其中以周小川等人的《企业社会保障职能独立化》和《社会保障：经济分析和体制建议》为主的两大研究报告得到了中央政府的肯定认同，其具体改革方案则由世界银行研究完成。1996 年下半年世界银行发表了两大研究报告：《中国养老保险制度》和《中国如何为其快速老化的人口提供收入保障》。1997 年出版的《2020 年的中国：老年保障》一书中提出了建立“三支柱”养老保险体系的建议。1997-1999 年中国社会科学院与德国阿登纳基金会合作完成了“中国社会保险制度研究”课题，对我国养老保险制度改革提出了政策建议。2000年，国务院发展研究中心在“中国发展论坛”上提交的“分离体制转轨成本，建立可持续发展制度”的报告中针对我国养老保险制度存在的问题，提出了进一步改革的思路。2000-2001 年，原劳动和社会保障部社保所、法制所完成了“中国养老保险基金测算与管理”的大型课题，其中对我国养老保险制度存在的问题提出了改革建议。

从理论研究方面来说，20 世纪 90 年代以来，我国学术界对社会养老保险的研究开始初见成果，主要有：

郑功成的《中国社会保障 30 年》立足改革开放 30 年理论与实践中的一系列重点、热点、难点问题进行理论分析和学术探讨，具有较强的思想性、学术性、针对性和现实性。

韩大伟等人合著的《养老金体制----国际比较、改革思路、发展对策》一书中较全面地介绍了国外养老保险制度的运行；宋晓梧教授的《中国社会保障体制改革与发展报告》中对美国、日本、加拿大、德国、中国香港等国家和地区的养老保险制度进行了考察；邓炳文教授的《当代社会保障制度研究丛书》一书对英、美、法等国家和地区的社会保障制度进行了详细介绍。

关于“统账结合”社会养老保险制度的收支平衡问题研究，具有代表性的是李珍教授的两篇论文：《社会养老保险的平衡问题》和《论社会养老保险基金的管理与收支平衡》。论文对“统账结合”的社会养老保险制度的资金平衡关系作了详细分析，分析了工资总额、退休年龄、基金管理与“统账”制度收支平衡的关系；关于政府职能和基金管理模式研究方面，具有代表性的是邓大松教授和刘昌平博士的《论政府的养老基金监管职能》一文，他们认为由于市场失灵的存在，必须有政府对养老基金进行监管，提出政府要设计合理的监管制度，合理界定政府监管机构对养老基金的监管权限，这对我国养老保险制度健康有序的发展具有十分重要的意义。

从我国实践来看，对于养老保险制度改革和模式选择的争论，从来没有停止过，虽然取得一些共识，但仍有很多问题需要进一步研究和探讨。如何选择一个适当的养老保险制度，如何构造一个高效率的管理体制，以及如何对养老金进行有效的投资运营等，已成为我国面临的突出问题。

社会养老保险制度是解决人们老有所养问题的根本性制度，是社会保障的核心和重要组成部分。养老保险作为社会保险的一个重要险种越来越受到各级政府的关注。人人“老有所养”是我国国家发展的重要民生目标。社会养老保险制度是解决人们老有所养问题的根本性制度，是社会保障的核心和重要组成部分，得到了很多不同政治制度国家的认同，受到了政府和国民的高度重视，也是最重要的社会保障制度安排。一个国家或者地区社会保障制度的成败往往决定于养老保险制度的成败，因此，在重视社会保障制度的国家或地区，没有不重视这一制度建设的。我国的养老保险制度在经历了20 多年的改革后进入了全面建设时期，人人“老有所养”成为我国国家发展的重要民生目标，并载入了党的十七大报告。

社会养老保险制度的建立和健全，直接关系到国民经济的发展，对构建和谐社会具有重要的理论价值和现实意义。养老保险作为社会保险的重要组成部分，不仅涉及人数众多、基金规模庞大，且制度安排和资金积累的时间周期长，对国民经济和社会稳定的影响举足轻重。社会养老保险制度与国家政体、经济发展水平、人口结构、法制环境及文化背景等密切相关，是一个与政治和经济都紧密相连的复杂系统，因此，世界各国理论界和学术界对其制度建设与发展、制度改革与创新十分重视。我国目前正处于经济转型时期，又面临人口老龄化的巨大压力，社会养老保险制度的建立和健全，直接关系到国民经济发展，如何能在保持国民经济健康、快速发展的同时，提高人民的整体福利水平，发展和完善养老保险制度是一项“关乎国运，惠及子孙”的重要国策。因此对我国养老保险制度的变迁及其创新研究对和谐社会的构建以及对我国继续探索构建具有中国特色的、可持续发展的养老保险制度都具有重要的意义。

2、研究内容

社会养老保险是社会保障制度中最重要的组成部分，是当今世界普遍实行的一种社会保障制度，具有以下主要特点：1.国家制定专门的法律法规，凡符合法律要求的企业和个人强制实施参加；2.这一制度能够切实保证退休职工能够分享社会经济发展成果；3.养老保险费根据社会发展状况，由国家、企业和个人按不同比例共同承担；4.设立专项养老保险基金；5.设立专门的机构管理养老保险事务，实行统一的规划管理。只有同时具备这五个特点，才能构成完备的国家养老保险制度体系。本文从我国的基本国情出发，充分考虑了我国所处的人口环境、经济环境、政策环境、文化环境及社会发展等诸多因素；立足于国家、社会急剧变革的关键时期，养老保险制度执行过程中出现的新情况、新问题，以我国养老保险制度的基本理论和国家政策为指导原则，在回顾我国养老保险制度改革进程的基础上，重点探讨经济结构转型下的我国养老保险制度，评估改革的得失，提出一些观点及其与之相应的政策建议，继续探索构建可持续发展的中国养老保险制度。

二、我国养老保险制度的改革

一个普遍适用的完美的养老保险制度是不存在的。每个国家的经济发展水平、人口年龄结构、政治因素各不相同，所适用的养老保险制度模式也不尽相同。由于社会养老保险制度和经济发展之间相互影响，随着一个国家的经济、人口结构和政治情况的变化，养老保险制度也需要与时俱进，进行改革。

新中国社会养老保险制度创建与发展的经历是与新中国的社会经济及其发展历史相伴的。1951 年 2 月 26 日，《中华人民共和国劳动保险条例》正式颁布实施，标志着我国城镇职工养老保障制度在全国第一次创建。从我国经济社会发展的具体实践方面来看，改革开放以来，我国社会政治、经济发展等各个层面发生的急剧变化。在短短二十多年间，从经济体制的变革而言，我国经历了三个阶段：以家庭联产承包责任制、国有企业改革以及建立现代企业制度、最终确立社会主义市场经济体制。同时，政治体制改革也逐步展开，整个中国社会不论是乡村还是城市，都经历了全面而深刻的变革。我国养老保险制度的真正发展从20世纪80年代中后期开始，到目前已有近30年。这期间经历了我国传统养老保险制度模式的创建、社会统筹的初步改革和统账结合的完善，不同的经济体制下的社会养老保险制度也是不同的。以1978年为界，在此之前实施的是与社会主义计划经济相适应的“国家/企业保险模式”的养老保险制度，之后实施的是与社会主义市场经济相适应的保险保障型的社会统筹模式的养老保险制度，与现在不断适应我国历史文化的多支柱型的保险保障型的养老保险制度。

三、我国养老保险的变迁

1、我国传统养老保险制度及其弊端（1951——1984）

我国的养老保险制度始建于建国初期，在建国后长达三十多年的时间里，我国所建立的养老保险制度在保障职工基本养老方面起到了积极的作用。但改革开放以来，尤其是 20 世纪 80 年代中期我国所进行的经济体制改革以来，原有的养老保险制度已经越来越不适应新形势的发展。1984 年开始我国养老保险制度进行了改革和探索，传统的养老保险制度日益暴露出其弊端，其弊端主要包括：（1）社会覆盖面窄；（2）养老保险待遇与劳动贡献基本无关；（3）社会化程度低；（4）养老金计发不能适应新的工资制度；（5）养老金未与物价指数挂钩；（6）退休条件和待遇标准不够科学化。

2、养老保险试点改革（1984——1991）

我国养老保险进入社会统筹阶段——20 世纪 80 年代初到 90 年代初。退休费用的社会统筹在这一阶段得以进行，把原来的“企业保险”转变为社会保险，迈出了养老保险改革的第一步。1984 年，中共十二届三中全会发布了《中共中央关于经济体制改革的决定》，决定提出“首先要突破把计划经济同商品经济对立起来的观念，明确认识社会主义计划经济必须自觉依据和运用价值规律，是在公有制基础上的有计划的商品经济。”要求国有企业独立核算、自负盈亏，这直接冲击了企业自保下的企业之间负担轻重不一的矛盾。

一方面，职工的各项社会保险待遇在国有经济内部、在新企业和老企业、亏损企业和盈利企业之间出现了较大差别。如纺织、粮食等老行业企业的退休费用相当于工资的50%以上，甚至有的企业超过工资总额，致使负担过于沉重。而电子、化工企业的退休费用却不足工资总额的 5%，甚至有的企业根本就没有退休职工一说；另一方面，不同企业间养老保险的负担不均衡，甚至一些亏损企业的退休职工生活失去保障。据河南省1986 年社会统筹前的调查反映，曾对 9000 名职工停发了退休金，1.7 万名职工暂时减发了退休金。在这样一个背景下，退休费社会化统筹机制开始在国有企业试点推广。从1984 年开始，在国有企业中进行退休费用社会统筹的试点，中央在广东、四川、江苏和辽宁等的 5 个市、县进行了试点，以平衡国有企业负担，并于一年多后全国推广。

3、养老保险改革推广（1991——1998）

我国在经历了十年的经济体制改革之后，理论界对市场经济体制已经形成了较为深入的研究，与此相适应的养老保险制度的研究也更为深入。在理论准备充分和实践的要求下，促使了养老保险制度需要进行结构改革，以推动养老保险制度和市场经济体制改革的推广。

从 90 年代初到 90 年代中后期，主要进行了养老金计发办法的改革，开创了个人账户和社会统筹相结合的新办法。在这一阶段提出了建立新型社会保障体系的三项基本原则：1.社会保障体系更全面的、多层次的建立；社会保障政策实行全国统一，但具体保障办法对于城乡居民有所区别。2.雇主和职工个人共同负担职工养老金，实行社会统筹和个人账户相结合。3.把社会保障的行政管理与社会保障基金的经营实行分开管理。统一制度、统一受益规则逐步实现，并在统账结合的框架内实现分设行政管理与基金管理、执行机构与监督机构。

4、养老保险改革深化及其完善（1998——至今）

从 90 年代末到现在，这一阶段的改革在统账模式不变的前提下，对相关制度和办法作了一些局部的调整，做实了个人账户，改革了养老金的计发办法，进而完善养老金的社会化发放和退休人员的社会化管理，使改革不断深化、完善。

四、我国养老保险制度改革的成就及其存在的问题

1、我国养老保险制度改革的成就

十四届三中全会以来，我国社会保障事业取得了较快发展，社会保障基本框架已建立，进行了多方面的改革和建设，取得了实质性进展。如确立了基本养老保险制度模式，覆盖范围逐步扩大，保费征缴金额及基金规模逐年扩大，社会化管理水平逐步提高，养老保险基金管理逐步加强等等。

确保了劳动者退休后能够获得一定的退休收入。改革初期我国离退休职工人数只有370 万人，至 2006 年，我国养老保险所覆盖的离退休职工总数达到 4635 万人，社会改革之初的 13 倍，养老保险所覆盖的劳动者超过 2 亿人。新中国成立后的人口膨胀与改革开放后的计划生育政策使我国的人口老龄化问题凸显出来，这给我国的养老保险制度造成了巨大压力，迫使养老保险制度必须进行系统性的改革。经过坚持不懈的改革努力，1997 年统账结合的养老保险制度正式建立，后又经过探索，使得养老保险制度日趋得到完善，统账结合的养老保险使人口老龄化社会的高峰期老年人退休后的收入得到保证。计划经济体制时期养老保险的全部责任由国家承担，而市场经济体制中，形成了养老保险需求的多样化，同时也形成了养老保险责任的多样化。这也是建立多层次养老保险制度理论基础。1997 年统账结合的养老保险制度建立后，明确了政府、企业、个人在养老保险制度中的责任，通过多层次的养老保险制度解决了不同阶层的养老保险需求，使得养老保险制度体系更为科学化、合理化。

2、我国养老保险制度中存在的问题（1）资金问题

随着对外改革开放的进展，我国人口老龄化进程加快，增大了养老金的支付压力。我国尽管经过了这么多年的养老保险制度改革，也积累了一些资金，且各级政府的支持也在加大，但是个人账户上的“空账”问题依然十分突出。“空账”问题也可以说是国家对“中人”的养老保险的历史欠债问题。“中人”即在统账结合或制度统一之前参加工作、之后退休的职工的个人账户，都存在着不同程度的“空账”问题。

个人账户基金“空账”运行。我国统账结合的养老保险模式，要求社会统筹基金与个人账户基金分账管理，但改革之初国家没有支付“转轨成本”，而是由地方和企业负担“转轨成本”，结果就导致各地当期支付的统筹基金压力过大，因此，为应付统筹基金当期支付的压力，绝大部分地方不仅没有按照规定从企业缴费基金中向个人账户基金中划入应该划入的部分(4%)，甚至还将职工个人缴费(4%)形成的个人账户基金用于支付当期养老金，从而致使个人账户变成了“空账”。我国养老保险制度无法从现收现付制向部分积累制转变，制度设计的初衷无法实现是个人账户“空账”运行的直接后果。（2）管理问题

工作人员的素质虽然有所提高，但是管理的体制还未完全理顺。主管部门上的横向关系：原来的人事部、劳动部以及民政部对养老保险都各管一块。由于部门的不同就会有不同的意见分歧，部门之间的分歧则会导致效率低下。而在纵向上的组织体系：养老保险的利益机制和管理责任还不清晰。因此基金管理也存在很多问题。我国目前没有建立起全面、完善的养老基金保值、增值的有效机制，对养老金的管理也没有健全的法律制度或管理办法，在养老金的使用、投资、运营等方面缺乏监督机制，养老金的挪用、贪污等腐败现象普遍存在。

4、创新我国传统养老保险制度的可行性（1）养老保险制度创新的客观条件

我国的经济改革包含体制转轨和经济发展两个命题，在经济体制转轨过程中，实现经济发展由农业社会向工业社会过渡。养老保险制度是工业社会的产物，经济发展不仅是经济增长，同时也是社会福利的改善。经济发展状况决定养老保险制度的规模结构和水平，而科学合理的养老保险体系也必然推动和促进经济发展。改革开放后，我国的经济取得了很大的进步，而我国传统的养老保险制度却明显滞后于经济发展。如此，经济进步就为养老保险制度改革提供了经济前提，新建立的市场经济体制构成了养老保险制度的体制基础。改革初期，养老保险制度改革良好的政策环境是政治体制改革为其创造的，养老保险制度改革被政府重视并积极支持。经济结构和政治结构变革的必然结果是社会结构的变革，经济成分的多元化在社会结构转制过程中出现并带来社会分层的变化，要求对传统养老保险制度的社会化改革日益迫切，也为养老保险制度提供了社会条件，经济、政治和社会等条件和因素的变化，为我国养老保险制度的变革创造了有利的环境因素。

（2）养老保险制度改革实践和理论均取得实质性发展

我国养老保险制度改革从1986年开始，这20多年的改革实践是我国社会保障制度的专业工作者、以及从中央到地方各级干部，不断借鉴国外的经验、教训，并结合我国的具体国情，边实践、边探索。与改革前相比，无论是在理论基础、政策方案和实践操作上都有了巨大进步，如：“从简单的恢复社会保障的基本统筹资金需求，到借鉴各方面的经验，注重有利于调动企业、国家、职工多方面积极性的制度模式，从适应市场经济的社会环境到设计效率与公平相结合的社会统筹和个人账户相结合的基本养老目标模式；从取消行业统筹到推进省级统筹，确立统一城镇职工基本养老保险制度的目标，都有了实质性的进步。”对于社会保险制度的作用，是制度的设计与运行如何发挥社会稳定机制的同时，更对经济发展产生效率机制。因此，在理论认识和改革实践操作都有了巨大的进步，为养老保险制度改革提供了经验和理论指导。

（3）政府的积极推动

政府对社会保险制度改革给予了高度重视。1991年国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，全面规定了养老保险制度改革的方向、原则、方法等。1995年国务院又发布《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，更明确、具体的规定了改革的目标、基金筹集原则、养老金调节机制、养老保险体系、基金的管理和监督等。

养老保险制度的主导者、积极推动者是政府。即政府成为养老保险制度的主导者和积极推动者。郑功成在2000年9月劳动和社会保障部首届咨询委员会第一次会议发言中就明确指出，在市场经济条件下，尤其是在通过加入WTO融入国际经济全球化的大背景下，经济领域的活动将被市场机制来调控，由此，政府的主要职责不再是直接的经济干预，而是转向管理公共事务工作，作为维护公共利益和保障民生的社会保障机制，理所应当成为政府中心工作之一。政府对养老保险的主导和推动作用表现在：一是积极推动养老保险立法，制订和颁布具体的养老保险政策，实施高效有力的行政管理，提供准确及时的养老保险信息和全面的服务；二是养老保险对收入分配的调节和国家对养老保险担负的责任。养老保险作为一项长久的制度安排是政府的责任，政府的支持也是养老保险制度创新的强力推进因素。

五、中国养老保险制度的创新及其完善策略

社会养老保险制度的建立必须与一个国家或地区的经济发展水平相适应，是各国在社会养老保险实践中的普遍经验总结。二战后，西方国家建立的一整套“从摇篮到坟墓”的福利保障制度，实行“收入均等化、就业充分化、福利普遍化、福利设施体系化”，福利的恩泽遍及全体国民。但是，待遇水平的过高，养老保险项目的事无巨细，超过了经济发展的能力供给，从而给政府背上了十分沉重的财政包袱。社会养老保险的标准必须依据我国具体的经济发展水平而定，过高或过低的养老保险水平都是不可取的。

我国现在仍处于社会主义初级阶段，人口多、底子薄，经济与财政实力不够雄厚是社会主义初期阶段的特点，这也决定了我国社会养老保险体系建立的经济基础比较薄弱，养老保险水平要适当。如果养老保险水平定得过高，就会导致企业负担过重，财政承受不了，势必影响国家经济发展和企业竞争力，也会使一些人成为躺在国家身上的懒汉，从而削弱经济发展的动力。但是，养老保险水平也不能过低，否则，就难以维持保险对象的基本生活，引发社会动荡。考虑到政府和社会两方面的承受能力，社会养老保险的范围只能逐步拓宽，程度只能逐步提高。养老保险的标准，要使职工在退休以后能够维持中等生活水平。

1、逐步做实个人账户

在我国，雇员个人不完全拥有雇主所有缴费，参保人在职死亡或退休后死亡时，而账户资金未用完的部分，账户中个人缴费的部分仍属于个人所有，而雇主缴费部分被纳入社会统筹基金。关于个人账户储存额用完后仍需支付养老金现行政策，相对应的规定从社会统筹基金中支出，实质上是一种“统账”混淆的制度。因此，无论是应对人口老龄化高峰，还是着眼于个人账户制度本身的要求，将个人账户做实都具有重要的意义。

做实个人账户是建立可持续发展的养老保险制度的必然选择，应当作为当前完善养老保险制度的主要内容。账户做实后，企业养老保险费率将会明显下降，我国将建立崭新的真正意义上的统账结合的养老保险制度。要改变我国的个人账户“空帐”现状，把个人账户做实，关键在于个人账户的管理与投资。目前，我国已经具备做实个人账户的基本条件。个人账户做实后，个人缴费将推出当前支付，当期收支随之会出现大缺口，各级政府应保持账户做实前对地方养老保险收支缺口的补助不变，还需要对做实账户后新增加的缺口补助不变，这是做实个人账户必须的成本。对此，有关专家学者提出了一些建议：一是由中央财政负担“转制成本”，提供适度补偿；二是地方财政调整支出结构，以确保配套资金；三是加强广范围的征缴工作，挖掘基金增收潜力。

2、加快养老保险立法步伐及监督体系

社会养老保险制度的统一和社会成员享受社会养老保险权力和机会的平等性，就涵盖了社会养老保险法制化，为社会养老保险的具体操作提供了法律依据。从实质而言，政府、企业与个人之间的责任分担和不同社会群体或利益集团的利益调整被社会养老保险具体的制度安排所牵涉，因此，法律法规就是社会养老保险的设置、修改和变动的依据。具体地说，居民享受社会养老保险的权利及国家、社会提供养老保险保障的责任或义务由法律规定。从瑞典等西方国家建立和完善社会福利制度的经历来看，都是立法在前，操作在后，每实行一项福利措施，总是先有一项法律出台，对该福利措施作出明确的规定，使之有章可循，有法可依。

国家立法机关是养老保险制度的最高决策者，养老保险制度应当由立法机关在广泛讨论的前提下通过相应的立法来确定。我国的养老保险制度改革始终是在政策主导下运行，缺少了法律的硬性保证，所以要加强养老保险制度的法制建设，以便更好的使养老保险制度改革能够在法律的主导下顺利进行。一种制度只有把它作为法律固定下来，这种制度才会具有强有力的强制性和约束性的作用。

随着我国社会养老保险已经从计划经济的政府全包型逐步向基金型过渡，十几年来，中央政府颁发了一系列的相关规定或条例，这些政府文件对我国养老保障事业的健康发展起到了强有力的支撑和保障作用。目前，由于我国的社会和经济都处于一个艰难的转型期，保费的收缴、欠债的清偿以及资金的管理和运营涉及各级政府职能部门和其他方方面面的机构个人，要确保政令畅通、令行禁止，确保我国养老金能够及时足额地收缴和发放，高效、安全地运行，制度的法律权威维护机制一定要健全有力，关键决策要有规范的法律程序，对投资安全要引入法律层面的保障力度，对重大失误和违法行为的界定和处置要有法律依据和力度，做到有法可依、违法必究、执法必严。

健全、完善社会养老保险法律制度，使养老保险法制化，是我国必须采取的紧迫之策，也是长远之策。养老保险的法制化建设，必须借鉴现有养老保险改革经验逐步加以规范并完善。

养老保险的监督体系是我国养老保险体制的重要组成部分。养老保险监督体系分为四部分：一是基金监督制度。即一方面制定社会养老保险经办机构的管理规则，规范社会养老保险经办机构的管理行为；另一方面制定社会养老保险基金监督制度，规范监督范围、监督形式、监督程序，以及监督机构、监督人员的行为等。二是行政监督。社会养老保险工作由政府的专门职能部门代表国家进行全程监督，养老保险立法的贯彻执行由国家审计机关定期监督，严格监督养老保险基金的收入、支出、投资等过程。三是审计监督。国家审计机关定期对养老保险经办机构的财务收支及管理进行依法审计，其审计结果向社会大众公布，从而使违纪行为得以杜绝和减少发生。四是社会监督。新的社会监督机构由国家、用人单位、劳动者、公民等各方代表组成，实行全面监督养老保险工作，社会监督的职能充分发挥。社会保险基金监督举报制度的建立，监督举报办法的制定，通过监督电话、公共媒体等多种渠道，接受各界对违反使用社会保险基金的举报，以加大力度查处违规动用基金的行为等。

3、阶段性提高退休年龄

阶段性提高退休年龄，特别是妇女的退休年龄，从而老年抚养比例降低，养老金发放的沉重压力减轻。提高退休年龄，在减少退休人口的同时还可以相应地增加在职人口的数量，从而可以降低赡养比率。有研究表明，中国目前的退休年龄如果各提高 5 岁的话，当前退休人口会减少 1000 万，在支付水平不变的前提下，养老金的支出可以减少1/3。

影响养老金负担水平的一个基本因素是退休年龄。一般情况下，在平均预期寿命和保障水平一定时，如果退休年龄提高，平均享受养老金年限就会缩短，从而养老金负担就会降低。50 年代初规定男性 60 岁和女性 55 岁的退休年龄，而当时我国居民平均预期寿命为 49 岁，但目前我国人口平均寿命己上升到 70 岁左右，所以，我国存在着较大的空间提高退休年龄。自然，加剧就业压力是提高职工的退休年龄在短期内遇到的难题，但是，就中长期来讲，无论是对促进养老保险制度的顺利转制，还是提高我国经济的国际竞争力而言，提高职工的退休年龄都是大大有益的。具体操作中可采取逐步提高退休年龄，推动经济的持续、快速、稳定发展。

4、逐步实现养老保险基金的保值增值

既安全又高效地管理和运营养老保险基金，对于保证养老金定额支付需求，提高经济效益，促进国家经济发展，都是非常重要的一个问题。政府部门管理的方式中，养老保险基金会被当成政府部门专用资金的来源，因此，如果服从于政治目的而不服从于非经济效益，这样对基金的保值增值不仅没有帮助，消费、赤字的危险性还会得到助长、鼓励。当然，若由非政府部门经营管理养老保险基金，则政府相应的职能部门有必要来对这些民间的养老保险基金经营机构进行金融和财务方面的全面监控，我们为了防止舞弊行为，基金经营的法定资本金制度、财务公开和效绩评估以及严格的经济处罚制度就要逐步建立健全起来，使与养老保险基金的经济机构涉及投资范围、投资方式以及有关风险化的政策条件和环境条件能够得到相应的提供，从而来提高基金投资收益。

不能克服养老保险基金的财务危机，基金能否保值增值在很大程度上是其决定因素，把基金投入资本市场运营是实现保值增值目标必不可少的途径。20 世纪 80 年代后，养老保险基金投资运营开始在许多国家开始进行，从而来提高基金收益率，以满足长期支付养老金的需要。在基金的投资运营中，真正解决增值保值问题，需要注意三点：第一，为了确保基金的安全和完整，政府必须进行严格监管；第二，实现尽可能高的投资回报率，基金运营必须引入市场竞争机制；第三，要充分预计基金运营的长期金融风险，并采取有力的措施防范和化解。

5、建立中国特色的养老保险基金管理模式

在我国，企业的养老需求由于所有制、规模、性质、退休人员负担程度的不同而存在巨大差异，社会需求的充分满足只有多样化的养老保险产品才能提供，企业年金计划的出台就是其中之一，统一规范团体年金产品，提升养老保险供给能力。

从政府控制的养老保险基金管理模式到政府部门严格监管的养老保险基金管理模式是基金管理必须经历的两个步骤。一是养老保险基金管理过渡模式的构建。筹集基金的管理由独立的社会保险经办机构专门、专项负责，投资运营个人账户基金和统筹结余基金则由政府控制下的养老保险基金管理公司专门负责，并严格限定养老保险基金的投资范围，从而使养老保险基金的监督制度逐步建立和完善。二是养老保险基金的长远模式的构建。养老保险统筹基金的管理主要由社会保险机构专门负责，养老保险基金管理由政府部门制定严格的养老金法律法规，且养老保险基金投资运营由较独立的养老保险基金公司进行。

第二篇：浅析我国农村养老保险制度初稿

浅析我国农村养老保险制度

内容摘要：随着现代化建设的发展，与此同时也面临着一些不可回避的问题。其中之一就是老龄化现象。随着我国老龄化程度的加深，受城市化的发展，家庭结构变迁，生活方式改变等因素影响，我国“空巢”老人的数量与比例不断增加，农村养老问题成了一个大问题，关系到国家稳定和社会发展，因此，尽快完善农村养老保险制度就成了当务之急。解决这一问题，需完善我国农村养老保险制度。我国农村养老保险经过十多年来的发展积累了一些经验，但也存在着许多难以克服的弊端。通过对我国农村养老保险制度的分析，加深对其认识，很好的解决农村的养老问题。完善农村养老保险体系关系到农村乃至全国经济改革和社会的稳定，对推动我国经济发展与社会进步具有重大意义，对构建和谐社会建设社会主义新农村具有非常重要的作用。

关键词：农村养老.保险制度

引言

我国的农村人口占全国总人口的56%，老有所养问题一直是广大农民最关注的问题。然而，从严格意义上讲，中国农村养老社会保险体系并没有形成，而对农村养老保险问题重视不够。以往的农村养老保险制度是采取个人，单位和国家等多方出资筹集养老基金，并为老年人提供帮助和服务。由于经济发展条件的限制，我国至今尚未建立适应城乡统筹发展的农村养老保险制度。本文对我国农村养老保险制度做了初步分析和思考。

一 我国农村养老保险制度的内涵.特点及发展历程

（一）养老保险制度的内涵

养老保险制度是国家和社会根据一定的法律法规,为保证劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限,或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。它包含以下两层含义:第一,养老保险是在法定范围内的老年人完全或基本退出社会劳动生活后才自动发生作用的。判断是否“完全或基本”退出社会劳动生活的标准,则视劳动者与生产资料是否脱离,或者对劳动者而言,参加的生产活动是否属于其主要社会生活内容而定。另外,法定的年龄界限亦根据各国实际情况相应确定。第二,养老保险目的是为保障老年人的基本生活需求,为其提供稳定可靠的生活来源。因此,养老金在分配过程中不再遵循按劳分配或按需分配原则,而是依据劳动者的社会贡献、劳动者的基本生活需要和当时社会生产力水平来确定额度[ 1 ]。

（二）我国农村养老保险制度的特点

养老保险是世界各国较普遍实行的一种社会保障制度。一般具有以下几个特点: 1.由国家立法,强制实行,企业单位和个人都必须参加,符合养老条件的人,可向社会保险部门领取养老金。

2.养老保险费用来源, 一般由国家、单位和个人三方或单位和个人双方共同负担,并实现广泛的社会互济。

3.国家可测算出未来大概的养老金开支,并根据某些既定标准来确定养老保险待遇。4.养老保险具有社会性,影响很大,享受人多且时间较长，费用支出庞大。因此，必须设置专门机构，实现现代化，专业化和社会化的统一规划和管理。

（三）我国农村养老保险制度的发展历程

我国政府从20世纪80年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度。到目前为止，农村社会养老保险已有20多年的历史，大体划分为四个阶段。

第一阶段：1986～1992年，为试点阶段。1986年，民政部和国务院有关部委在“全国农 村基层社会保障工作座谈会”中根据我国农村的实际情况决定因地制宜地开展农村社会保障工作，一些经济较发达的地区成为首批试点地区。

第二阶段：1992～1998年，为推广阶段。1991年民政部原农村养老办公室制定《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《基本方案》)，确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则，1992年起农村社会养老保险制度在全国各地推广开来。

第三阶段：1998年～2005年，为衰退阶段。1998年政府机构改革以后，农村社会养老保险工作由民政部移交给劳动与社会保障部，受各种因素影响，全国大部分地区的农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区的农村社会养老保险工作陷入了停顿阶段。1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区逐步向商业保险过渡。

第四阶段：2005年至今，为政策转向阶段。2005年，党的十六届五中全会表明了中央政策决策层对社会和谐协调发展的重视，尤其反映了领导层对农民等弱势阶层的生活质量下降和收人差距扩大的关注。新政策纲领的价值取向对农民养老保险制度具有重要的指示和促进作用。2007年，党的十七大提出了建立覆盖城乡居民社会保障体系的总体目标。中国正加快建立新型农村养老保险制度，观念上正从以城镇和城镇职工社会保险为重点向建立覆盖城乡居民的社会保险制度转变。

从以上几个发展阶段来看，农村社会养老保险在实践上是不成功的，可怜农村社会养老保险在还没有来得及成长时就已面临夭折的危险，但它却切实关系到占我国人口约80％的人民目前或将来的生活质量，随着老龄化浪潮汹涌而来，农村养老问题变得日益突出和紧迫。时值新农保正在全面辅开，进一步发展和完善农村养老保险体系已不仅仅是农民的愿望和要求，而是市场发展本身的客观必然。

二 我国农村养老保险制度的现状

（一）我国农村养老现状

据第五次全国人口普查，我国于2000年进入老龄化社会。目前我国60岁以上的老人已达到1.43亿，占全国人口总数的10.97%以上.随着老龄化进程的加快，我国养老保障体系正面临着前所未有的压力，而由于农村经济发展落后，保障体系残缺，农村养老问题面临着更为严峻的挑战。在农村，家庭养老是绝大多数家庭唯一的养老模式，也是中国传统的养老方式，在农村养老保障上发挥着重大作用。农村“养儿防老”的观念根深蒂固。虽然两个老人居住和一个老年人独自居住的情形也存在，但他们都需要子女经常去照顾他们，从物质上和精神上给予相应的支持。虽然现阶段中国农村的养老模式仍然是以家庭养老为主，并且这种以“土地养老”.“养儿防老”为主要方式的家庭养老也有其深厚的经济因素和文化心理基础。但是，随着社会环境的急剧变化，家庭养老功能逐渐弱化，并呈现出诸多缺陷。首先，农村老年人口规模大，老龄化程度高于城市，农民的养老压力逐渐加大，养老的经济负担和养老服务负担将更加沉重。其次，国家对农村养老行为规范和调整力度减弱，不良价值观念和道德观念对一些农村人产生了不良影响，加之国家法律对老年人权利保障不够，使得有些老人在家庭中的不到应有的尊重。最后，随着计划生育政策带来的生育率下降，家庭规模缩小，使得家庭养老功能弱化，居住方式的代际分离，也意味着健康不佳的老年人在经济供养方面还面临生活不便，照料不够。目前养老方式开始由家庭养老向社会养老保障模式过渡，建立完善的农村养老保险制度是我国农村养老的发展趋势，也是解决当前农村养老问题的理想选择。

（二）我国农村养老保险制度运行现状

农村养老保险在我国起步较晚，制度也不完善，在加上农民素质*社会心理*东方文化* 2 社会化服务水平*农民对保险制度的信任度，非货币经济等等因素的影响，与城市职工养老保险相比，状况很不如意，尽管到1998年底，全国已有30个省（自治区*直辖市）的200多个县（市*区）开展了农村养老保险改革试点，由200多万农民参加了养老保险。但以上数字对于8亿农民来说，社会化养老保险对大部分农民来说还是离他们较远。从目前农民缴费的情况看，人均缴费不到150元钱，隔壁据他们的缴费额，几十年后，平均每人每月拿不到几元钱（相对于目前收入和消费水平）的养老金，根本打不到保险的目的。

但是，我们也不能不承认，随着农村经济情况的好转，部分参与保险并最终获得部分社会经济来源的条件已产生：第一，除少数未脱贫的地区之外，中国农民已经多上了温饱生活，很多农民已经在向小康生活水平迈进，具有了一定参加保险的经济承受能力。经济较发达的浙江省杭州地区农民开展养老保险的乡镇覆盖率已达到95%，一些富裕的年迈农民通过一次性缴纳几千元养老基金，已开始按月不等数额领取养老保险金。第二，随着全国保险业务的发展，社会影响的扩大，计划生育政策的强化等等，农民参保的观念不断增强。他们开始理解到了参加保险对自身利益的保障作用，自觉性不断提高。上海市早在1984年即顺应农民需要而推行了《农村养老保险暂行办法》，山东烟台从989年开始，大胆地进行农村保险体制的改革，取得了积极的社会效果。

这种喜忧参半的现状是和我国的基本国情完全一致的。我国的农村人口多，生产力水平低，经济发展差距大，因而在养老问题上，各地情况差别很大，有些地方农村养老保险已全面覆盖，如东莞*温州以及山东的一些地方，而有些贫困地区连一般的保费还无法收齐。由于目前我国农村地区经济发展仍比较落后，且地区间极不平衡，差距较大，在全国范围内建立统一的农村养老保险制度与现实情况相脱离。因此，在现有经济水平条件下及传统文化模式下，家庭养老仍然是我国农村老年人的主要方式。

三 我国农村养老保险制度存在的问题及原因分析

（一）我国农村养老保险制度存在的问题

1.法律制度建设不完善，法律效力差。

目前，我国还没有制定专门针对农村养老保险问题的法律法规，民政部和劳动与社会保障部出台的相关规定位阶过低，权威性较差。有些省份还没有出台关于农村养老保险问题的地方性法规，管理不够规范。由于制度建设不完善，少数地方出现了挪用保险基金等问题。农村养老保险法律效力差。一方面，民政部1992年制定的《基本方案》只是部门规章，不具有法律效力。各地农村社会养老保险办法大多数都是在《基本方案》的基础上形成的，也是部门规章，普遍缺乏法律效力。因此，各级对这一政策的建立、撤消，保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门的意愿去操作，既有随意性，又有不稳定性。这种随意性和不稳定性导致了本来就心存疑虑的农民更加不愿投保，这就是缺乏法律保障的结果。再者，如个人的缴费和集体的补助都不具强制性，国家的补贴也没有在具有强制性的相关法律、法规中予以确定。另一方面，在内容上，由于《基本方案》的制定时间在2o世纪9O年代，当时的农村经济状况和现在的现实情况相比，有的已经发生了明显的变化，《基本方案》严重滞后，甚至存在诸多明显缺陷，譬如，物权法颁布后的农民承包地与养老保险问题，对失地农民的保障条款，对保险基金的流失和挪用等行为未规定有效的限制和惩罚措施。因此，有必要尽快出台现行城乡统筹情况下的农村养老保险的配套政策和措施。

2.农村养老基金管理，很不规范与完善。

目前，在相当部分地区无专门的机构负责保险基金的管理与营运，养老基金管理人才缺乏，管理制度缺失，基金投资主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行。一些地 3 区农村养老基金被挤占，挪用或贪污等现象比较严重。当前由于缺乏制度规范，农村养老保险基金的管理风险难以得到有效控制。

有关工作管理机制至今没有理顺，造成不少地方管理工作断档。同时，信息网络化管理系统建设滞后，管理技术力量薄弱，多数基层养老保险管理人员只能承担最简单的重要性的日常管理工作。在方案设计*对提供行为的及时监督*信息分析等方面的能力较差，这不仅增加了管理成本，也影响到养老保险的正常运行。

3.农村养老保险的覆盖范围小，门槛高，资金来源单一。

据调查，农村人口中素质较高、有一定能力和经济头脑的人都已经随着城市化的进程通过多种途径进入城市，享受城市的部分公共资源，余下的多数是经济相对较差、年龄相对较大、水平相对一般的人群，这部分人更需要关心、更需要农村养老保险、更需要社会保障。然而根据《基本方案》规定，“凡是温饱问题没有解决的地方，暂缓开展这项工作”。这一规定将贫困农民的养老保障排斥在外。交纳养老保险设定的门槛“保富不保穷”，阻断了贫困农民参加养老保险的路径。《劳动合同法》从理论上解决了农民工的问题，但是2007年劳动和社会保障事业发展统计公报显示，2007年末，参加基本养老保险的农民工为1846万人，比上年末增加429万。这意味着，在全国2亿农民工中，只有不到lO的人有可能享受到“老有所养”的保障。即使这10%，也并不是一个稳定的数字，一些农民工最终选择了退保。从国家对社会保障的整体投入来说,用于城市的社会保障资金是农村的8倍,如果按人均来算的话,用于每一个城里人的社会保障资金可以分配给30个农民。相应地,国家对农村养老保险投入较少,主要是以个人缴费为主,集体给予适当补贴的方式。但农村集体经济也相当薄弱,于是绝大部分养老金都变成了农民自己支付。农民本身支付能力有限,则影响了其参加社会养老保险的积极性,加大了农村养老保险管理工作的难度。

4.农村养老保险存在制度上不稳定。

各地农村养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《基本方案》的基础上稍作修改形成的，这些办法普遍缺乏法律效力。因此各地对这一政策的建立*撤销*保险金的筹集*运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门，甚至是某些大官的意愿执行的，不是农民与政府的一种持久性契约，因此具有很大的不稳定性。实际上，我国政府对农村养老保险的态度也时常发生动摇，导致了本来就心存疑虑的农民更加不愿投保，这也是缺乏法律保障的结果。

农村养老保险制度运行低效，农民信心下降。

由于没有法律上的强制性效力，注定了农村社会养老保险制度的低效性。《基本方案》规定，“基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值”。在实际运作过程中，一方面，由于缺乏合适的投资渠道和人才，有关部门一般都采取存入银行的方式；另一方面，由于银行利率和债券利息的不断变化，加上物价的上涨等因素的影响，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金，使人们失去对农村社会养老保险的信心。

（二）我国农村养老保险制度存在问题的原因分析 1.国家的政策和立法滞后

我国农村养老社会保险起步晚，农村社会养老保险法制不健全，管理体制没有完全理顺。1992年，民政部发布《县级农村养老保险基本方案(试行)》，这是第一部关于农村养老保险的部颁规章，可见整个农村社会养老保险制度的立法层次很低。农村社会养老保险比城镇居民，以及城镇企业职工的养老保险晚，在政策立法以及财政的支持上也远远落后。这就造成了农村社会养老保险发展的缓慢，以及相关管理事业的不规范。到目前为止我国农民社会养老保险只是依据民政部门制定的《基本方案》和国务院转发民政部门制定的《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》两个不具法律性的文件在运行。个人的缴费和集体的配套缴费都不具强制性，国家的补贴也没有在具有强制性的相关法律、法规中予以确定，这也注定了农村社会养老保险制度的低效性。

2.我国农村目前正处于由以家庭养老为主向以社会养老为主的格局变化时期

长期以来，家庭养老一直是我国农村最主要的养老形式。随着老龄化趋势加剧，计划生育政策的实施，我国农村目前正处于由以家庭养老为主向以社会养老为主的格局变化时期。其间，旧有的制度因为不适应现实的需要而崩溃，新制度正在生成，许多矛盾和问题因而出现。

3.国家缺乏针对农村养老保险的支持政策

养老保险基金的筹资模式分为现收现付式、完全积累式和部分积累式3种，我国农村社会养老保险基金实行“个人缴费为主，集体补助为辅，政府政策扶持”的方针，实际上采用了完全积累制，政府不承担直接财力支持的责任。该制度基本上成为完全由农民个人储蓄的积累制，丧失了社会保险的互助共济的功能和意义。政府今后应该在政策调整与长期的财政支付安排上加大对农村地区的养老保险资金投入，对落后的中西部农村地区的养老保险基金实施财政转移支付。

4农民的养老保险意识欠缺

我国的大部分农村普遍缺乏养老社会保险意识，“养儿防老”思想在农村仍有不小的市场，这给在农村推行社会保障体系带来了一定难度。此外，许多人认为，由于我国农村耕地基本实行的是人口均等承包的制度，依靠土地可以实现其养老功能。但随着工业化和城市化发展，我国耕地面积逐年下降，人多地少矛盾非常突出。5.农村养老保险制度的可持续性差

农村养老保险制度实施目的的顺利实现必须具备两个条件。一是农民能持续稳定地缴费，二是养老保险制度能够开展到农民老年获得回报后，而不是中途解体，这两个条件都令人怀疑，因为农民不像城市职工有稳定的收入来源，农民收入受自然气候及农产品市场行情影响较大，因而其缴费的稳定性没有把握。从政府方面看，目前的农村社会养老保险不是在法律基础上建立的，其受行政因素影响较大，往往很不稳定。

四.健全与完善农村养老保险制度的意义

第一，构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村的现实要求。随着联产承包责任制的推行和农业产业结构的调整，生产的专业化、社会化、商品化、市场化程度不断提高。新体制的研究和建立对于进一步解放生产力，调节政府与农民的关系，缩小城乡差别，改善社会风气，促进农村社会稳定和精神文明建设具有重要意义。

第二，应对我国人口老龄化趋势的客观要求。根据第五次全国人口普查的数据，全国农村65岁以上老年人超过5930万人，约占全国全部老年人口总数的70%。并且中国农村老年人口规模还继续以每年3%的速度递增，到最近，其规模已达到近1亿人[3]P13。老年人口绝对数目的增加越开越成为政府公共政策决策面临的挑战。

第三，现行农村社会养老保障制度向规范化和科学化方向发展的必然要求。相对于城市，农村社会保障制度理论研究比较缺乏，导致了农村社会养老保障制度的建设与实践也相对落后。因此，加强农村社会养老保险制度的理论研究和实践探索，建立和完善农村养老保险制度显得十分必要。

五.健全与完善我国农村养老保险制度的建议

（一）从政策和立法上加强制度建设。

制度通过法律来规范，是国际通行的做法。法律规范是农村社会保险制度有序进行的前提条件。我们必须要通过立法的形式来约束和强制性地执行农村社会养老保险制度，并把相关的事项通过法律予以规定，利用法律和法规来保证农村社会养老保险制度的合理、有效、持续性地进行。坚持“公平与效率结合”的立法原则，在农村建立独具特色的农村养老保险法律制度。农村独生子女以及双女户家庭应当作为养老保险制度的首要目标，因地制宜发展强制的、个人储蓄账户的、由独立非营利基金组织管理的、政府最低担保的制度。各地应根据当地农村经济社会发展的实际情况，在国家制定的有关法律的基础上，再制定具体的农村社会养老保险办法，为农村社会养老保险事业的顺利进行提供良好的法制环境保护。

（二）明确政府责任

政府是社会保障体系的建设者和推动者,在建立和完善农村社会养老保险中负有不可推卸的责任，合理定位在农村养老保险事业发展中的责任,关系到我国整个社会保障体系建设的进程。

为此，政府首先要明确在财政支持方面的责任。国家的财政支持是农村养老保险制度发展的前提，加强对农村的财政支持力度也是我国社会发展的必然要求。其次是政府在加强管理和监督责任。这是农村社会养老保险资源整合和优化配置的重要保障，我国农村社会保障事业的管理长期存在着体制不合理的问题,政府要推进城乡农村社会养老保险管理体系的一体化，应设立统一的社会保障管理机构,严格区分政府在社会养老保险中的行政管理和事务管理职能。

（三）加大对农村养老保险的扶持。

目前我国绝大多数地区采取非缴费型农村养老保险的做法是有困难的，但是部分地区借鉴法国非工薪人员保险制度明确个人缴费仅为28，农业工人交14．75，日本国库就支持 6 三分之一的做法还是有条件的，可以逐步推行，或在部分发达省份先行实施。因此，将农村养老保险纳入到国民经济和社会发展的规划中，中央财政预算将农村养老保险纳入国民社会保障预算，同时明确各地在财政支农支出中增加农村社会养老保险补贴支出，补贴资金的数额根据农村养老保险基金的缴纳情况、农民收入的增加情况、养老保险基金的增值情况以及其他的意外损失情况等确定，尽可能提高集体补助和中央财政扶持的比重，给农民参保增加信心，使农村社会养老保险真正具有社会保障应有的“社会性”、“福利性”。对于部分地区也可建立以土地换保障的制度。日本的离农政策和土地权益转让补偿金的做法值得研究和借鉴。如通过土地流转的农民，可以由土地使用者按照国家和地方政府的规定或双方约定代其缴纳养老保险金；被征用土地的农民，可以一次性得到补偿并取得养老保险年金。结合自身实际，实行分类指导，在国家法律的框架下，从保护农民利益，维护农村稳定，繁荣农村经济的大局角度加大对农村社会养老保险的扶持显得十分重要。

（四）加大农村社会养老保险的覆盖范围，多渠道筹资基金。

所有发达国家和大多数发展国家农村养老保险基本是全覆盖，因此，完善覆盖对象，真正体现公平性是我国农村养老保险的重要内容，也是农村社会稳定的根本措施。农村乡镇建立更多的社会保障网络体系，让更多农民得到养老保障。在目前全民实行城乡统筹有困难的情况下，实行农民工纳入城镇居民保险体系，与城镇居民同工同险，享受政府、集体的阳光。政府对农村社会养老保险的政策力度应加大，应该维护社。会公正，切实保障农民权益。加大财政投入，多渠道筹集基金，加快农村养老保险制度的运行。

（五）加强监督管理

我国农村养老保险制度在运行过程中存在很多的问题，影响其执行的效果。政府机关应成立监督管理机关，加强对其监督，保证农村养老保险制度的正常运行。加强对养老基金和基金去向进行监督和管理，确保养老基金发挥真正的作用，用到农民的身上，让广大的农民老人不再为自己的养老问题而担忧，为解决农村养老问题提供条件。

（六）健全基金管理制度，提高机构的组织效率和制度效率。

加强农村社会养老保险的基金管理，要健全基金管理制度，以规避物价上涨和利率下调带来的基金贬值风险和政府信任风险。完全积累制的农村养老保险，积累起来的资金必须保值增殖，否则将变成历史包袱。努力提高资金的管理和运作能力，避免基金贬值风险，也就成了各级养老保险资金管理机构的一大重任。其基本要求是既要保证资金的安全性，又可以进行适当的投资组合，拓宽投资领域，还可以在保证安全性的前提下进行投资代理，以提高资金增值率。提高保障机构的组织效率和制度效率，如有条件，建立专门的农民养老保险管理机构。明确各部门在资金筹措和管理等方面的责任分工。要建立一支素质较高、人员精干的专职干部队伍。对不同层次、不同岗位的农保干部，可以通过举办财务、业务培训班，学习交流，提高农保干部的工作能力，提高实施农村社会养老保险制度的信息化、网络化和管理服务现代化水平。

（七）加强农民的参保意识。

中国农村养老保险只是刚刚起步，只有政府和群众双方相互配合，才能把这项工作搞好。农村社会保障制度的建立意味着农民必须从世代相传的传统保障意识转化为现代保障意识，意味着农民的心理、生活习惯及价值取向等方面都要发生深刻的变化。因此广泛而深入的宣传是引导、促成这种观念转化、接受这项新事物最强有力的不可或缺的手段。要提高各级领导对农村养老保险工作重要意义的认识，充分利用广播、电视、报纸等媒体，采取多种群众喜闻乐见的形式，经常地、广泛地宣传农村新型社会保障的意义，讲清形势、算清经济帐，实现群众的广泛参与。

（八）建立城乡一体化的社会养老保险制度

要建立城乡统一的农村社会养老保险制度，在制度设计的时候应该具体问题具体分析，充分考虑渐进式推进。要根据地区之间的差异制定相应的政策。首先要要完善社会保障体系，明确城乡一体化目标。完善农村社会养老保险体系，主要是将农村与城镇养老保险制度结合起来确立城乡统一观念，为建立城乡统一的社会养老保险体系明确思想上的方向。其次是合理运用市场经济机制，打破二元结构，注意加大财政投入，合理管理营运社保基金。针对我国具体情况，充分发挥市场的作用，消除阻碍城乡一体化发展障碍。

最后是建立合理的基金营运模式，规范和加强养老保险基金的监管。农村社会养老保险基金是农民年老后生活的基本保障，要通过创新，改变以往单一的农村社会养老保险基金运营模式，加强基金管理，才能确保基金安全，应实行市场化基金运营，而政府则应在其中起到监督管理的作用，并且给予运营保障，保证由商业投资机构投资运作，通过市场化运作使基金获得有效的保值增值。

结论中国农村养老保险只是刚刚起步，只有政府和群众双方相互配合，才能把这项工作搞好。农村社会保障制度的建立意味着农民必须从世代相传的传统保障意识转化为现代保障意识，意味着农民的心理、生活习惯及价值取向等方面都要发生深刻的变化。因此广泛而深入的宣传是引导、促成这种观念转化、接受这项新事物最强有力的不可或缺的手段。要提高各级领导对农村养老保险工作重要意义的认识，充分利用广播、电视、报纸等媒体，采取多种群众喜闻乐见的形式，经常地、广泛地宣传农村新型社会保障的意义，讲清形势、算清经济帐，实现群众的广泛参与。

参考文献：

[ 1 ]孙合珍.农村养老保险制度存在的问题和措施[J].中国乡镇企业会计，2008，8.[ 2 ] 刘颖.农村社会养老保险制度[ J ].金融投资, 2006(10): 5182.[4] 林萍.中国养老保险制度现状分析[ J ].吉林省经济管理干部学院学报, 2006, 20(5): 18-21.研究

第三篇：我国养老保险制度的浅论

我国养老保险制度的浅论

目前我国养老保险体制改革的政策取向是由现收现付制逐步向部分积累制过渡,但是养老保险资金的筹集与支出之间存在着巨大的资金缺口,严重制约了养老保险体制改革的进程。养老保险金面临严重的流动性困难,地方财政不得不用养老保险金的个人账户资金(个人缴费加7%的企业缴费)和税收收入来弥补目前养老保险金的资金缺口,这就造成“统账结合”的改革模式中个人账户的普遍空账。过去我国职工的养老保险由企业统包,职工个人账户没有养老金的积累,而国务院文件所确定的养老保险体制改革目标是建立一种“统账结合”的部分积累制的养老保险体制,使劳动力市场真正具有流动性。当前我国养老保险基金筹集的主要方式是财政筹集、企业筹集和社会筹集各占1/3,企业筹集和社会筹集不足部分由财政弥补的筹资方式。但目前因企业养老保险金遵缴率低(约90%),企业筹集只占全部养老金的20%—25%,养老保险金欠缴严重, 人口老龄化和赡养率提高。我国将面临劳动力供给进一步增加和退休人口进一步增长的双重矛盾。

养老保险改革所带来的规模巨大的转制成本,作为政府的负债必须在政府的资产负债表中以相应的政府资产或资金收入予以平衡。根据国际上养老保险改革的成功经验,支付养老保险的转制成本有三条主要的融资渠道：国有资产转移、征收新的税收、发行特别国债等。国有资产转移所获得的资金数量是国有资产的规模和质量、资本市场的发达程度和资本市场的吸收能力的函数。发行长期的特别国债是政府支付养老保险转制成本的又一条可行的筹资渠道。智利的经验表明,通过制定恰当的政策,特别国债相当大部分(40%)由养老保险基金持有,既可以使养老保险转制平稳过渡,减小震荡,使转制的成本最小化,又可以从体制上改变政府管理养老保险基金的低效率和养老保险基金的挤占挪用问题。

我国养老保险体制改革所面临的流动性困难和清偿能力不足,一方面是资金的筹集不足,另一方面则是管理的问题。养老保险体制改革不可避免涉及地方间利益转移,为了体现各地方利益,应同时成立中央级和地方级养老保险基金,把中央企业的国有股转移收入以及中央级税收收入转移到国家养老保险基金,各地方所有企业转移收入和地方税收收入的大部分(如90%)转入地方养老保险基金,小部分转入国家养老保险基金,以增强中央转移支付的规模和能力。国外的共同基金或保险公司有着专业经验和雄厚的资金实力,有利于养老保险基金的规范运作和风险分散,有利于减小财政对基金最低收益率担保所带来的财政或有负债规模。同时,随着我国加入WTO,金融服务领域开放进程将会加快。允许其进入国内市场,降低对国内金融市场的冲击。

第四篇：中国城镇养老保险制度变迁综述

中国城镇养老保险制度变迁综述

摘 要：社会保障改革和发展的一举一动，关乎千家万户的切身利益，社会保障中的养老保障改革，更是关系到老年保障问题。重新审视我国社会养老保险制度的发展改革，分析其利弊得失，进而为以后社会养老保险制度的发展提供理论和决策依据。

关键词： 养老保险制度 改革

社会保障改革和发展的一举一动，关乎千家万户的切身利益，社会保障中的养老保障改革，更是关系到老年保障问题。首先回顾重新审视我国社会养老保险制度的发展改革，分析其利弊得失，进而为以后的社会养老保险制度的发展提供理论和决策依据。

从 1951 年政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》开始，我国的城镇养老保险制度经历了从“部分国家统筹型”向“企业保险”直至“社会保险”转变的制度变迁过程，并逐渐形成了统筹面广、层次多、部分积累式的养老保险制度。具体来说经历了以下几个阶段：

养老保险制度的初建构建：新中国养老保险制度始建于20世纪50年代。1951年，当时的政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，该《条例》的颁布标志着中国养老保险制度的建立。1953年1月，政务院又通过了《关于中华人民共和国劳动保险条例若干修改意见的决定》，1956年《劳动保险条例》的实施范围扩大到13个产业和部门。至此我国的养老保险制度已在各行各业的国营企业和一部分大集体企业初步建成，当时的养老保险特点是职工退休条件较低而退休金工资替代率较高。

养老保险退化为企业自保和退休机制的停顿：1966年～1977年，建国初期建立起来的养老保险制度处于停滞、甚至倒退的阶段，特别是企业间转移支付机制的撤消使我国的养老保险退化为了单个企业间内部的养老保险或企业劳保。这种相互分割的单个企业内部自保的养老保险模式留下了企业间负担不均衡，退休人员生活保障与所在的单个企业经营风险相关的弊端。但由于制度覆盖范围内的经济组织，要不本身就是各级政府机构(机关事业)，要不就是各级政府的附属部门(国有及大集体企业)，都不具有独立的经济职能或经济责任，背后其实是政府承诺的政府托底保障责任。因此，即便是这种退化在一个个相互独立的单位内部养老保险的制度安排还是比较好地实施了下去。

退休机制的回复和向多种经济成分的延伸：改革开放后，我国经历了计划经济体制向市场经济体制的转变，在市场经济体制下，企业成了自负盈亏的市场竞争主体，而当时一批50年代就业的职工陆续达到退休年龄，退休离休和退职人员与在职职工人数的比例由1979年的6:100上升到1991年的16.7:100，这12年来退职、退休、离职人数的年平均增长率为12.3%，而同期在职职工年平均增长只有3.1%，这大大加重了企业或在职职工的负担。所以在当时养老保险制度完全由企业负担的现收现付模式下，不仅企业间养老负担苦乐不均，老企业负担过重，留利水平大大下降；新企业负担轻，各方面发展较为顺利，而且各企业几乎没有任何资金积累，职工的养老保险权益得不到保障，产生了新老企业竞争条件的不公和新老职工的矛盾，传统养老保险制度开始逐渐暴露出其体制弊端。

退休费社会统筹的推进和个人缴费机制的引进：80年代初，一些地方开始自行进行退休费用社会统筹试点。1984 年以后，在各地政府和劳动部门的推动下，全国范围内也开始进行积极的试点工作，从而拉开了我国城镇养老保险制度改革的序幕。统筹的目的就是要变“企业保险”为社会保险，以减轻国家财政和企业的负担。

社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度的推出：1991年，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确要求扩大统筹范围，建立养老保险的三支柱模式，即:政府基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险。在政府基本养老保险中提出了引入个人缴费机制，由国家、企业、个人三方负担的基本原则。1993年，中共中央十四届三中全会颁布了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，又明确提出了要“建立多层次的社会保障体系”，“城镇职工养老保险和医疗保险由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合”的制度。之后，各地区正式开始建立“统账结合”制度的试点。1994年，社会统筹和个人帐户相结合的改革试点开始全面推开。

社会统筹和个人账户相结合养老保险制度的规范：1997年，这种“社会统筹与个人账户”的社会保险形式已逐渐被广大群众所接受，人们开始关心自己的个人账户，积极缴费并督促企业按时足额缴费，从而提高了养老保险金的收缴率，取得了一定的积极的效果。于是，国务院于1997年7月颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，归纳了今后我国养老保险制度改革的六项目标，即“广覆盖，多层次，四统一，两结合，两对应，两分开”，我国城镇企业职工基本养老保险进入制度统一阶段。2000年底，在辽宁省、黑龙江和吉林三省进行了城镇养老保险制度改革试点工作。

2005年12月，在充分调查研究和总结东北三省完善城镇社会保障体系试点经验的基础上，国务院又颁布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，其重点一是扩大了基本养老保险覆盖范围，规定城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险，并把非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员的参保工作作为重点；二是改革了基本养老金计发办法，为与做实个人账户相衔接，从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。

现阶段我国老龄化的加剧无疑对于处于改革进程之中的城镇基本养老保险制度无疑是一个巨大的挑战，就养老保险制度自身而言，赡养率的不断提高，要么使工资替代率下降，要么使缴费率提高，在养老保险金刚性的条件下，人口老龄化对养老保险的后果是缴费率的提高。从经济增长和养老保险的关系上看，人口老龄化给经济增长带来的不利影响，最终会反映在养老保险的待遇水平上。在人口老龄化不可避免的大趋势下，需要采取多管齐下的措施，继续完善基本养老保险制度，扩大养老保险的覆盖范围，建立多层次的养老保障体系，以及加大对研发投入和人力资本投资，以应对人口年龄结构变化对养老保险的带来的冲击。

参考文献：

[1]高书生：《社会保障改革何去何从》，中国人民大学出版社，2006年。

[2]国际体改委国外经济体制司、分配体制司：《弗里德曼等外国专家对我国社会保险制度的几点意见》，载《中国劳动》，1987（7）.[3]冯建威：社会保险制度改革的回顾与思考，载《社会保障》。

作者简介：田密（1990.8-），女，汉族，重庆人，就读于西南财经大学保险学院。研究方向：保险学。

第五篇：我国农村养老保险制度的探讨

我国农村养老保险制度的探讨

内容摘要：农村养老保险制度的建立和完善，关系到我国新农村的发展，关系到和谐社会的建设，具有非常深远的意义。十七大针对社会建设内容中的社会保障体系方面，提出了“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系”的新思路。然而，目前的农村养老制度并没有达到理想的效果。通过分析养老保险制度的发展现状，对其在发展过程中存在的挑战和问题提出相关对策建议。

关键词：农村 养老保险 制度

目录

一、我国农村社会养老保险制度的历史演变...............................................................................2

1.1 1986—1994年，农村社会养老保险制度的提出、试点................................................2 1.2 1995—1997年，农村社会养老保险制度的广泛推行....................................................2 1.3 1998—2001年，农村社会养老保险制度的暂停整顿....................................................2 1.4 2002—2009年，开始探索建立新型农村社会养老保险制度........................................2 1.5 2009年9月至今,新型农村社会养老保险制度正式试点推行.......................................2

二、我国农村养老保险制度发展现状...........................................................................................3

三、农村养老保险制度面临的挑战和存在的问题.......................................................................3

3.1 面临的挑战........................................................................................................................3

3.1.1 经济全球化趋势的挑战.........................................................................................3 3.1.2 人口老龄化的压力.................................................................................................3 3.1.3 经济社会转型的巨大压力.....................................................................................3 3.2 存在问题............................................................................................................................4

3.2.1 缺乏专门性的法律依据.........................................................................................4 3.2.2 农民参保意识不强.................................................................................................4 3.2.3 农村社会保障水平低,低收入群体缺乏缴费能力................................................4 3.2.4 基金保值、增值能力差.........................................................................................4 3.2.5 农民工问题.............................................................................................................4 3.2.6 经办机构管理簿弱,主体分散................................................................................4

四、农村养老保险制度建立的意义及必要性...............................................................................5

五、对策和建议...............................................................................................................................5

5.1 加快立法,做好监管...........................................................................................................5 5.2 其他制度的配套发展,提高农民收入与养老金保障水平...............................................5 5.3 提高农村养老保险基金保值增值能力............................................................................5 5.4 解决好农民工问题............................................................................................................6 5.5 多种措施提升经办机构管理能力....................................................................................6

六、参考文献...................................................................................................................................6

一、我国农村社会养老保险制度的历史演变

1.1 1986—1994年，农村社会养老保险制度的提出、试点

上世纪80年代之前，我国没有农民养老保险，贫困农民接受社会救济。至1986，始有农民工进城打工，他们有了较多的收入。针对这一情况，“七五计划”提出建立农村社会养老保险制度，初步选择江浙一带的乡村进行试点，建立了农村养老基金。1991年，国家再次选择山东省的五个县进行试点。经过六年的实践，1992年1月，原民政部颁布《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（以下简称《基本方案》），自此，农村社会养老保险制度开始在全国范围内推广。

1.2 1995—1997年，农村社会养老保险制度的广泛推行

农村社会养老保险真正在全国范围内推广是从1995年开始的。至1997年，全国2900个县中，有2123个县引进农村社会养老保险制度，一共有55.79万农民领取了养老金，参保率为9.47%，在这一时期，农村社会养老保险制度得到了广泛推行。

1.3 1998—2001年，农村社会养老保险制度的暂停整顿

1998年是国家对保险业进行大整顿的一年。1998年11月18日，中国保险监督管理委员会成立，取代人民银行对保险业的监管地位。中国保险监督管理委员会对农村社会养老保险制度进行清理，连续四年，农村社会养老保险处于停滞不前的状态。

1.4 2002—2009年，开始探索建立新型农村社会养老保险制度

2002年，十六大决定在东部一些有条件的地方探索并建立农村养老保险、医疗保险和最低生活保障制度。2009年8月18日，温家宝总理在全国新型农村社会养老保险试点工作会议上确定了试点的主要内容：基础养老金和个人账户养老金相结合, 政府财政部门支付全额基础养老金的最低标准数额；筹资方法采用个人缴费、集体补助和政府补贴三大来源相结合,地方财政适量补贴。这次会议标志着新型农村社会养老保险制度的正式建立。

1.5 2009年9月至今,新型农村社会养老保险制度正式试点推行

2009年9月1日，国务院发布了《关于开展新型农村社会养老保险制度试点的指导意见》（简称《指导意见》），《指导意见》中表示，我国要着手建立针对农民的，以“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”为主要特点的新型社会养老保障制度。2009年，试点覆盖面为全国10% 的县（市、区、旗），逐步扩大试点直至在全国范围内普遍实施，争取在2020年之前，基本实现对农村适龄居民的全部覆盖。

二、我国农村养老保险制度发展现状

我国农村养老保险的探索是在上世纪80年代中期开始的。1991年,民政部根据国务院的指示,选择部分县市进行试点。1998年农村养老保险由民政部移交给劳动和社会保障部。从1998年到2002年是清理整顿阶段。这一时期,农民参保人数下降,农保基金运行难度加大。直到2003年,十六大以后,中央逐步加大了决三农问题的力度,十六届三中全会提出了以“五个统筹”为核心的科学发展观。2009年,根据党的十七大和十七届三中全会精神,国务院决定开展新型农村社会养老保险。

三、农村养老保险制度面临的挑战和存在的问题

3.1 面临的挑战

3.1.1 经济全球化趋势的挑战

经济全球化的背景使世界经济日益连为一体,作为发展中国家,我国的农业也受到了发达国家低成本专业化农业生产的倾轧,正面临着衰落的命运。在对外开放带来的国际竞争挑战下,遍地小农经济的发展我国的农业,肯定抗不住居于农产品市场垄断地位的发达国家的大农业冲击,这就使得农民收入减少,贫困问题日趋严重,使我国尚不健全的农村社会保障制度面临的问题更加严峻。

3.1.2 人口老龄化的压力

以60岁及以上人口占总人口10%的比重计,我国已于2000年进入老年型国家行列,发展速度还非常快。据人口学家预测,2020年我国65岁及以上人口占总人口比重将达到11.3%,2050年这一指标将达到21.2%。我国是在经济发展的较低水平上面对老龄化的挑战,缺乏应对人口老龄化的经济基础,现行的制度框架也很难应对人口老龄化的严峻挑战。

3.1.3 经济社会转型的巨大压力

我国在现代化和城市化进程中,将会对传统的农业社会结构产生巨大冲击。一方面,工业化、现代化进程的完成需要相当长的时期才能实现,农村劳动者难以在短时期内进入城镇的社会保障体系;另一方面,既有土地保障、家庭保障因种种因素难以发挥其应有的保障功能,势必形成脆弱的农村养老保险制度。一旦出现经济波动和其他社会震荡,脆弱的农村养老保险制度难以抵御恶性的社会风险事件,给社会协调发展和稳定带来潜在威胁。

3.2 存在问题

3.2.1 缺乏专门性的法律依据

我国农村社会养老保险的探索虽然有了十几年的实践,但一直存在法律依据缺失的问题。由于没有关于建立农村社会养老保险的专门法规,各地农保实践中存在许多困惑,地方立法难找依据。主要以有关部门和地方政府的对策措施为指导,制度运行缺少稳定性。

3.2.2 农民参保意识不强

农村人口多,经济条件迥异,思想认识不一样。养儿防老思想观念根深蒂固,特别是40岁以下农民,由于离享受养老金年龄尚远,参保积极性不高。一些地区因经济相对薄弱,认为当前只能解决吃饭问题,尚不能考虑养老问题,导致农保工作开展力度不够、效果不明显。

3.2.3 农村社会保障水平低,低收入群体缺乏缴费能力

农民收入不稳定,遇到天灾、农产品销路不畅等因素,都使缴费能力受到影响,从而影响将来的待遇水平。这已经成为农保工作改革的瓶颈,这一问题如果得不到有效地解决,必将严重阻碍了农村经济的持续发展和农村社会的进步,影响农村乃至我国整体经济的运行状况及社会稳定。

3.2.4 基金保值、增值能力差

由于通货膨胀的影响,养老金的价值有可能贬值。因为农村养老保障的基本方式是把钱存入银行,仅仅依靠利息是不能实现保值增值的。

3.2.5 农民工问题

据统计,到2009年底,全国参加城镇企业基本养老保险的农民工为2647万人,与1.45亿的外出农民工总量相比,还相差很大。农民工未纳入现有城镇基本养老保险体系中,参加农保又造成管理的困维。相当多的农民工在外打工有参加企业养老保险的,返乡后又重新参加农保。而新农保地区模式差异大,与城镇职工基本养老保险的统筹部分缴费人、缴费标准、待遇计算有所不同,造成转换上的困难。有些地方规农民工返乡可以退保,个人账户储存额一次性退还本人,这又伤害了农民工的利益,使得他们在城市劳动的社保权益几乎化为零。

3.2.6 经办机构管理簿弱,主体分散

随着新农保工作的蓬勃发展,在改革开放中成长起来的各级经办机构一直处于“小牛拉大车”的被动状态,经办能力严重不足。经办管理主体的分散又不利于基金的安全和增值。

四、农村养老保险制度建立的意义及必要性

新农保惠民政策的出台,使农民的养老问题得到更稳定的制度保障。这是继几年前国家取消农业税,减轻农民负担之大手笔后又一具有里程碑意义的重大惠农举措。折射我国农村特殊的制度环境,具有过渡性、衔接性。政府的补贴和兜底机制也体现了社会性、福利性和公平性。对促进社会公平与正义,促进资源合理配置,扩大国内消费需求,调节国民收入的分配与再分配,破除城乡二元结构,具有重要意义,也是建设和谐社会的重要保证。

五、对策和建议

5.1 加快立法,做好监管

可以先建立基本的法律依据,具体环节在实践中逐步完善。首先建立由国家立法机关颁布的社会保障法,然后由中央政府颁布相应的行政法规,相关职能部门颁布具体的规章制度,从三个层面构建起三位一体的农村社会养老保险法律法规体系。农村社会保障制度的建立和运作在起始阶段会受到各种因素的制约,要多倾听来自基层的声音。一些制度的可行与否,基金监管是否到位,制度执行中的漏洞往往具体经办人员和参保人员最有切身感受。有时同一制度在不同地区也会出现执行不一的状况。在这种情况下,推进或改革某项制度,往往顾此失彼。此外在基金的监管上,主要是对财务基金的监管,而将来的养老金待遇计算是以业务计录的个人账户为依据。建议加大对财务和业务基金的合并检查,并在立法上做相关硬性规定,确保业务和财务缴费记录的一致。

5.2 其他制度的配套发展,提高农民收入与养老金保障水平

农村金融深化、政府财政支持、农民土地制度改革与农业生产力提高的配套发展 ,是从根本上提高农民收入、解决农民养老保障问题的有效路径。农村金融深化在宏观层次上应加强对农业的政策性金融支持,加大农村的公共项目和基础项目建设,提高农业生产技术,改善农业生产条件;在微观层次上,应有效地对农村经营者提供金融服务,帮助农民进行农业项目的投资分析与风险控制,建立有效的农民储蓄——保险——贷款——农业生产的良性循环机制。建立农村社会养老保险制度时,思路不应完全局限于收入补充型养老保险制度。在低收入国家,政府财政应力求逐步建立农民的非缴费型社会救助计划。同时吸取其他国家为提高保障水平所进行的多层次改革思路,即通过自愿缴费的形式建立第二层次的农村养老保险制度,以更好地实现其保障功能。

5.3 提高农村养老保险基金保值增值能力

我国现行的单一的养老保险基金投资渠道使养老保险基金根本不具备规避风险和抵御通货膨胀的能力,因此有必要积极探索多种形式、切实可行的基金保值增值办法,尝试开辟新的投资渠道。可以实行基金市场化运营,即由符合规定的市场

法人,按照有关法规和政策,专门组建政策性的农村社会养老保险公司,根据国家有关法律、法规及相关政策,积极开拓市场,提供优质服务,引导农民投保。实行市场化运作,将会充分发挥政府和市场的两个积极性,比单靠政府大包大揽,责任会更为明确,其效益也会更好。随着我国证券市场的进一步发展,基金管理的逐步规范化和多样化,养老保险基金也可以成为开放式基金的主要持有者。同时,政府有必要对养老保险基金在资本市场的投资方向给予必要的指导,或通过制定投资政策进行调控,以减少投资风险,确保基金的保值增值。

5.4 解决好农民工问题

农民工纳入社保体系,这是一个无须讨论的问题。关键是如何纳入的问题。我国的地区差异很大,很难有一个适应全国各地的政策和办法,只能是分步实施。可以考虑针对农民工的特点和需求,为他们制定一套专门的办法来纳入社保体系,待条件成熟以后再并轨。

5.5 多种措施提升经办机构管理能力

新农保工作的业务主要是在县区乡镇,从试点地区反映的情况来看,经办机构能力不足已成瓶颈。这方面广东省的做法很有借鉴意义。在经办管理上,该省率先采取了管理上提、服务下沉、省级统管、社银合作的新模式。基金省级统筹,个人信息全省联网,既有利于基金的安全和增值,又保证了个人帐户信息记录的真实性,防止了随意更改现象的发生, 也减少了基层经办机构的业务量。借鉴的同时,还可以结合各地区综合情况,以社区、村委为单位,集中为农民办理参保缴费、待遇发放等工作,既方便了广大参保人员又提升了经办机构的办事效率。

六、参考文献

[1]宋洁琼.中国农村社会养老保险制度缺陷与国外经验的启示[J].安徽农业科学.2006.[2]杨长富.浅议建立和完善我国养老保险制度[J].辽宁对外经贸学院.2008.[3]朱庆仙.我国农村社会养老保险制度的问题及对策[J].农业经济出版社.2006.张艳.文华琼.日德农村社会养老保险制度的分析及对我国的启示[J].四川大学.[4]朱俊生.国外农民社会养老保险制度的发展及其启示.首都经济贸易大学.2010.