我国养老保险制度的改革和完善（合集）

第一篇：我国养老保险制度的改革和完善

目 录

一、我国养老保险制度的发展历程....................................2

二、我国养老保险制度的发展现状....................................3

（一）国家机关和事业单位工作人员的养老保险制度....................3

（二）企业职工的养老保险制度......................................4

（三）农村的养老保险制度..........................................5

三、我国养老保险制度存在的问题....................................6

（一）养老保险制度不统一........................................6

（二）企业养老保险金收缴困难....................................6

（三）国家对企业养老保险只出政策不出钱..........................7

（四）养老保险基金保值增值能力低................................7

（五）养老保险金支付的正常调整机制还不完善......................7

（六）养老保险管理体制混乱......................................8

四、我国养老保险制度的改革和完善的建议............................8

（一）我国养老保险制度改革的整体思路和重点......................9

1.实行城镇统一的养老保险制度...............................9 2.采取多层次的退休养老保险措施.............................9 3.实行国家、单位、个人三方共同负担养老保险费用............10 4.以改革基本养老金计发办法为重点..........................10 5.确立退休人员部分分享社会发展成果的调整机制..............11

（二）我国农村养老保险制度的改革和完善.........................11 1.各级政府齐抓共管制定出台指导性文件......................11 2.加大宣传力度逐步扩大覆盖面..............................12 3.建立多层次全覆盖的农村养老保障制度......................12 4.妥善解决与其他社保政策的接续转移问题....................13 5.切实解决好新农保制度中各级财政责任分担问题..............13 6.加强农村社会养老保险制度监管............................14 7.健全农村社会养老保险组织机构............................14 参考文献.........................................................16 我国养老保险制度的改革和完善

一、我国养老保险制度的发展历程

养老保险是一种社会保险，是根据国家法律规定，对达到退休年龄的老年人，由国家和社会提供物质帮助以保障其晚年生活所需的社会保险制度。我国的养老保险制度是50年代初期建立的，在1958年和1978年两次做了修改，1991年各地区为适应经济体制改革的需要，又进行了以退休费用社会统筹为主要内容的改革，制定了《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发［1991］33号）。1995年3月和1997年7月又分别制定了《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》和《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》等文件，中国社会养老保险制度的改革已经过了几十年的历程，经过多次的摸索、实践，在资金的管理上逐步形成了 “社会统筹与个人账户相结合”的筹资模式，为提高统筹管理效率，均衡离退休费用负担，增强社会保障功能，完善社会保障体系，实行了养老保队省级统筹。养老保险制度的改革，对于建立社会主义市场经济体制，促进改革、发展和社会稳定都具有十分重要的意义。

养老保险是我国社会保障制度的重要组成部分，是我国社会保险五大险种中最重要的险种之一。当前，我国的人口老龄化问题日趋严重，因此，改革和完善我国的养老保险制度，对于保障社会发展和国家安定起着至关重要的作用，由于我国的经济体制仍处于城乡二元制，导致现阶段我国的养老保险制度采取了城镇和乡村不同的制度模式和管理方式。在城镇企业、国家机关和事业单位分别实施不同的养老保险制度；在农村家庭养老养是老保险的主要形式。

国家机关和事业单位的养老保险制度为现收现付制。养老费用完全由政府财政或单位统包，实行待遇确定型养老金计发办法。职工退休时按照本人退休前最后一个月基本工资的一定比例计发，退休人员养老金调整与在职人员调整工资同步进行。

企业养老保险由三个层次组成：第一层次是基本养老保险，又称国家基本养老保险，是按国家统一政策规定强制实施的为保障广大离退休人员基本生活需要 的一种养老保险制度，在多层次的养老保险体系中，基本养老保险既是第一层次的，也是最高层次的制度，在财政上，国家对基本养老保险负有最终的责任；第二层次是企业补充养老保险，企业补充养老保险是由企业根据自身经济实力，在国家规定的政策和实施条件下，为本企业职工所建立的一种辅助性的养老保险； 第三层次是个人储蓄性养老保险，个人储蓄性养老保险是我国多层次养老保险体系的一个组成部分，是由职工自愿参加、自愿选择经办机构的一种补充保险形式。

农村养老保险制度在我国农村以传统的家庭养老为主，近些年来，在沿海一些发达地区的农村，在政府的引导下正在试办农村养老保险。

近年来，我国养老保险改革按照党中央、国务院的部署和要求，在应对制度运行中的各种困难，维持企业职工基本养老保险制度正常运行方面做了大量工作。国务院提出多项发展完善企业职工养老制度的对策，要确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放，切实保障离退休人员的合法权益；统一城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策，不断扩大养老保险覆盖范围，保障劳动者的合法权益；逐步做实个人账户，真正实现由现收现付制向部分积累制的转变；为进一步完善鼓励职工参保缴费的激励约束机制，相应调整基本养老金计发办法；积极发展企业年金，建立多层次的养老保障体系；加强基本养老保险基金征缴，加大财政投入，完善多渠道筹资机制；加快提高统筹层次，增强基本养老保险基金的抗风险能力。同时，我国政府积极探索规范化的养老保险基金筹集方式，努力调整政府社会保障财政支出结构，直接加大对社会保险特别是养老保险资金的投入，确保养老金正常发放。

二、我国养老保险制度的发展现状

（一）国家机关和事业单位工作人员的养老保险制度

国家机关和事业单位工作人员的养老保险经历了建国初期的分开、1958年的合并、改革开放又分开的调整变化以后，基本固定下来，即使在企业职工养老保险制度进行大刀阔斧改革时，国家机关、事业单位工作人员的养老保险制度基本没有涉及。

现行退休制度是1978年全国人大常委会通过的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》。国家机关、事业单位工作人员的退休年龄为男60岁、女55 岁。退休待遇是，离休金为离休时工资的100%；国家机关工作人员退休以后，其基础工资和工龄工资按本人原标准的全额计发，职务工资和级别工资两项之和按规定比例计发，即工作年限满35年的按88%计发，满30年不满35年的按82%计发，满20年不满30年的按75%计发；事业单位工作人员退休以后，按本人职务工资和津贴之和的一定比例计发，即工作年限满35年的按90%计发，满30年不满35年的按85%计发，满20年不满30年的按80%计发。

这个在计划经济时代建立、实施了20多年的退休制度，在今天市场经济的形势下，已不能适应社会发展的要求，它的弊端日益显露出来。第一，覆盖范围太广，将国家公务员以外的党派团体、事业单位等不应包括在内的人都包括了进来，这无疑加重了国家财政负担，1993年国家机关、事业单位的退休费用高达222亿元；第二，养老金待遇明显高于企业职工，为劳动力合理流动设置了障碍；第三，离退休人员仍由原单位管理，这样在成立比较早、离退休人员数量比较多的单位，增加了单位的工作负担，影响单位工作效率。基于此，也必须进行改革。但是，到目前为止，国家尚未出台总体改革方案，只有一些省市按照中央有关精神，进行养老保险改革探索，只能说是为以后的改革积累了一点经验，而且各地进展也不平衡。所以，真正的改革只能在中央有关法规出台以后才能开始。

（二）企业职工的养老保险制度

传统养老保险制度中的国营企业职工退休金可以达到退休前工资额的70%左右，集体企业职工退休金为退休前工资额的40%-60%，国家机关、事业单位工作人员的退休金为退休前工资额的60%。在当时人们的生活水平普遍比较低的情况下，领取到的退休金解除了人们在养老方面的后顾之忧，基本保证人们能够颐养天年。而且当时的养老保险制度能够得到切实地贯彻实施，人们能够及时足额地领到自己的退休金。这种立而有信的养老保险制度不仅使得社会保障制度作为一种稳定机制的内在功能得到了有效发挥，而且极大地体现出社会主义制度的优越性。但是，这种完全由国家和企业承担养老保险责任、由单位和企业办养老保险事业的制度安排，不仅使企业背上了沉重的经济负担，而且将职工与企业死死地捆在了一起，职工将终身在一个企业工作和在退休以后从这个企业领取退休金。结果，在企业不断吸收新职工的情况下，职工队伍越来越庞大，退休职工的 4 队伍也越来越庞大，使得企业不堪重负，生产成本增加，竞争力减弱，传统养老保险制度的弊端在经济体制改革开始以后日益显露出来。国有企业的改革是我国经济体制改革的重点，为了推动国企改革，国家必须对传统的养老保险制度进行改革。

（三）农村的养老保险制度

我国现行的农村养老保险制度还有待完善，存在着农村养老保险制度与农民群体多样性、农民日常支出、用资需求、养老支出四个不匹配的问题。制度设计的不完善是造成农民参保人数逐年下降的根本原因。

1.现行制度设计未考虑到农民群体角色的多样化的问题。由于农民的身份、职业、收入水平的差异性，不可能推行一套整体划一的制度方案。迄今，农村养老保险主要适用的仍是1992年民政部颁布的《基本方案》，其内容规定滞后、不完善，已不适应市场经济发展的要求。

2.现行制度设计与农民现实的日常支出预算有差距。《基本方案》规定，农村养老保险基金筹集是以个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持。在实际运行过程中，集体补助几乎落空，政府扶持缺乏强制性，国家和集体的责任义务不明确，最终使保障变为一种“个人储蓄保险”。而在农民现实的日常家庭预算支出中，养老保障并非是大多数农民目前最紧迫的需要，发展生产、子女教育、疾病治疗等项目支出均位列养老保险之前。

3.个人账户资金长期封闭闲置与农民个人用资需求不匹配。《基本方案》规定，实行个人账户储备积累制，农民个人缴纳的保险费和集体补助全部记在个人名下，个人养老账户属于农民个人所有。但实际情况是，参保农民对账户资产的控制权极为有限。除个别特殊情况(如死亡等)，在达到规定年龄之前，参保农民只有缴费的义务。并无实质的控制权力和投资选择权。在一个相对长的时期内，农民个人账户上的资金长期处于闲置状态。

4.农保资金增值有限，到期领取的资金难以满足农村农民“养老”支出。一是农保资金增值有限。按照现行制度设计，农保基金保值增值方式为存入银行和购买国债两种方式，资金增值有限；二是到期兑付的农村养老保险资金难“养老”。《基本方案》规定，农民交纳保险费时，可以根据自己的实际情况分2元、4元、5 6元、8元……20元等10个档次缴费。但受多种因素影响，大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2元/月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月可以领取4.7元，15年后每月可以领取9.9元。这点钱对于农民养老来说，几乎不起作用。

三、我国养老保险制度存在的问题

（一）养老保险制度不统一

不仅表现在地区与地区之间的制度不统一，也表现在行业与行业之间的制度不统一，养老保险制度的不统一，又集中 表现在养老保险基金的缴费率与支付标准上不统一；我国现阶段各地区、各行业养老保险基金缴费率在20％－30％之间不等，例如，煤炭部门缴费 率高达24.5％，各省之间缴费率差别也较大，广东省为19％，湖南省则达 25％，养老保险金支付标准上基本采用按职工退休前月工资的一定比例计 发办法，但计发比例各地相差较大。这种制度的不统一，也带来了一些不良的后果，一是制度不统一，使制度本身缺乏严肃性，使人们产生养老保险是地区或行业的政策，而不是国家政策的错觉，影响养老保险事业的顺利进行；二是同一行业的不同企业，由于属于不同地区，养老保险金的缴费率不同，生产的产品成本费用不等，竞争能力不同，使养老保险制度给企业人为创造了一个不公平竞争的场所；三是由于各地区、各行业养老保险金的筹集和支付水准不统一，给劳动力在不同地区、不同行业之间的流动带来困难，使劳动力资源不能得到有效的配置。

（二）企业养老保险金收缴困难

足额征收养老保险金，是养老保险制度能否正常运作的关键所在，而企业养老保险金收缴极其困难，表现为拖欠企业户数多，拖欠金额大，拖欠时间长，致使许多地方养老保险金收不 抵支，严重影响养老金的发放。分析其原因，一是少数效益好、离退休人员少的企业领导对养老保险的认识不足，不从长远利益出发，不从大局出发，不愿交纳，甚至有些企业领导短期行为严重；二是少数企业有能力缴而不缴，认为离退休职工保险费直接由养老保险机构发放，离退休职工领不到退休金只会找养老保险机构，不会找企业，所以对养老保险金的缴纳采取 拖、欠政策，而养老保险部门则缺乏制约手段，无法收取；三是企业亏损较大，职工工资都无法发放，更无力承担养老保险金缴纳的义务；四是 企业负担过重，影响养老保险金的缴纳，据有关资料表明，一些地区企业需要缴纳的养老保险基金、失业保险基金、医疗保险基金和工伤基金等占整个职工工资总额的60%左右，企业难以承受，而职工个人缴纳的养老保险基金和医疗保险基金等则仅占个人工资收入的6%左右，这不仅没有达到养老保险要消除企业包袱的目的，反而增加了企业的负担，增加了企业的当期投入。

（三）国家对企业养老保险只出政策不出钱

养老保险基金应是由国家、集体、个人三方面共同负担，但现实情况是三方出资都较困难，而国家财政出资更加困难，这是由于近十年来各地财政收支状况较差，财政入不敷出，财政收入都难以维持经常性支出，不少地区自开办养老保险业务以来财政未曾向养老保险基金投入一分钱，致使养老保险基金收不抵支，更有甚者，一些地方政府利用对养老保险基金的自主管理权，将养老保险基金用于投资于地方性建设项目，效益低，回报率低，或者干脆将养老保险基金用来暂时弥补财政资金的不足，使养老保险基金不断地被蚕食。

（四）养老保险基金保值增值能力低

一方面，现阶段养老保险费几乎被用于支付现期的退休金，因通货膨胀使养老保险金结余所获取的利息也是名义的，这种状况导致养老保险金个人账户大多数是空账户，账户上几乎没有什么实际资产，这种空帐户不能使养老保险金能有所积累、有所保值增值；另一方面现行制度要求养老保险金余额除满足两个月的支付费用外，80％左右要用于购买政府债券或存入银行，由于近期银行存款利息率低于通货膨胀率，导致养老保险金的结余在不断地贬值，这势必加重未来时期养老保险的负担，也会增加国家在养老保险方面的支出负担。

（五）养老保险金支付的正常调整机制还不完善

合理的养老保险金计发办法应该建立在一个规范的养老金调整机制上。我国现行制度虽然在这方面取得了重大突破，建立了以职工平均工资增长率为参数的 7 正常调整机制，但也存在着两个方面的问题。一是反映在养老保险金计发调整参数选择上，通常养老保险金调整参数主要由职工平均工资增长率、生活费价格指数和综合指数三种；单纯用平均工资增长率作为参数来调整养老金计发，不能解决养老金保值问题，也难以保障退休人员的基本生活，单纯地用生活费价格指数作参数来调整养老保险金计发，虽然解决了养老金保值问题，保障了退休人员的基本生活，但不利于处理工资收入与养老金的分配关系，在物价指数较高时，对养老金基金压力过大，为了吸收这两种指数的优点，克服其缺点，通常将这两种指数进行综合考虑，计算出一个综合指数对养老金进行调整，而我国现行制度单纯以职工工资增长率为参数，未将生活费价格指数进行综合考虑。二是反映在养老金调整机制的口径不统一，根据现行制度规定，“养老金可按当地职工上一年度平均工资增长率的一定比例进行调整”，而“当地职工”究竟是指全省范围的职工？是市或县范围内的职工？是全体职工还是仅指企业职工？由于理解不一致，各地方案各异，导致地区间的养老金水平出现不平衡。

（六）养老保险管理体制混乱

主要表现在：一是养老保险管理体制不统一，我国现行的养老保险管理是按照养老保险的不同对象分部门、分行业进行，既有劳动部门、人事部门、民政部门进行管理，也有煤炭部门、邮电部门、金融部门以及供电部门等分行业进行管理，使养老保险政出多门、多头管理，政策不协调现象极为严重，也使养老保险资金分散，调剂性较差，不利于充分发挥养老保险的作用；二是养老保险机构既是行政管理机构，又是经办机构和监督机构，集三权于一体，不利于我国养老保险事业的健康发展。

四、我国养老保险制度的改革和完善的建议

养老保险制度改革，要从我国人口多、底子薄、生产力水平和人口老龄化发展迅速的国情出发，兼顾国家、集体和个人三者利益，兼顾目前利益和长远利益，既要保障职工退休后的基本生活，又要有利于生产发展和社会安定。本文除了对我国养老保险制度的总体改革思路进行论述之外，特别对农村养老保险制度的改革提出有效的建议。

（一）我国养老保险制度改革的整体思路和重点 1.实行城镇统一的养老保险制度

在市场经济中，劳动力的流动要受价值规律和市场供求关系变化的影响。无论机关、事业单位还是企业招用人员和劳动者自主择业都通过市场进行选择。正是价值规律的作用和竞争机制的功能，把劳动力吸引到效益较好的单位和岗位上，从而提高了整个经济运行的效率和活力。这种以市场经济机制为基础的劳动力管理方式，可以使各类人员在不同地区、不同所有制之间，在企业、事业单位和机关之间合理地流动。尤其是计划经济向市场经济过渡时期，重新选择职业以及劳动力的合理流动将十分普遍。这就迫切需要建立起一个覆盖城镇所有企业、事业单位和机关各类职工的统一的养老保险制度，保证城镇所有职工享受养老保险的权利，以解除职工的后顾之忧。

实行统一的养老保险制度不仅是必要的，而且是可能的。目前，养老保险已覆盖全部职工的90.7%，只有不到10%的私营企业和区县以下集体企业职工还没有养老保险。在区县以下集体企业中，有相当一部分职工是回城知青和保留全民或区县以上集体职工身份，他们已经实行或参照实行了养老保险制度。从数量上分析，建立统一的保险制度是可行的，如果我们不抓住现在的有利时机，若干年后这个问题将更加难以解决，统一制度难度会更大。

2.采取多层次的退休养老保险措施

从我国是一个发展中国家、经济还不发达的国情出发，为了使养老保险既能发挥保障生活和稳定社会的作用，又能适应不同经济条件的需要，以利于劳动生产率的提高，宜实行国家基本养老保险、单位补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险体制。在多层次的养老保险体制中，基本养老保险是核心，由国家立法在全国统一强制实施，适用于城镇各类职工。第二层次是单位补充养老保险，即根据单位的经济实力确定待遇水平和发放方式，经济效益好的多补充，以体现不同单位在经济条件上的差别。第三层次是职工个人储蓄性养老保险，个人根据经济能力和不同需求自愿参加，国家在政策上应给予引导，在储蓄利率上给予相应的优惠。实行多层次养老保险意义十分重大：一是可以适量控制国家法定基本养老保险待遇水平的增长。我国的生产能力和经济水平还很 低，与此相适应，养老保险待遇的水平不可能很高。实行多层次养老保险可以使职工在整个工作期间逐步积累基金，以保持退休后的生活水平不降低，又使基本养老金水平得到控制。二是可以增加企业的凝聚力，促进劳动生产率的提高。市场经济的主体是平等竞争，单位之间经济条件的差别是必然结果，单位为了增强凝聚力，吸引优秀人才，除了对在职期间给予优厚报酬之外，还会靠长远的吸引手段来稳定所需人员，手段之一就是为职工举办补充养老保险。这样做，有利于企业经济效益的提高，激励职工多做贡献。三是可以为经济建设积累资金。补充养老保险和个人储蓄性养老保险基金大多是完全积累的方式，一般储蓄数十年后才支付，这一方面可以抑制消费基金的膨胀，另一方面可形成一笔数量可观的长期可运用资金，支援国家经济建设。

3.实行国家、单位、个人三方共同负担养老保险费用

实行个人缴费，是深化改革养老保险制度的重要内容。随着经济体制改革和养老保险制度改革的不断深化，人们对个人缴费已有所认识，考虑到这一制度的实施与职工直接的利益关系，在实践过程中应注意以下几个方面的关系：一是在国家统一养老保险制度范围内的所有职工都应实行个人缴费制度。目前，各地在试行个人缴费过程中，只在企业职工中进行，机关、事业单位职工不实行，这一做法，已引起企业部分职工的抵触情绪。为了避免在企业和机关、事业单位职工之间出现不平衡，机关、事业单位的个人缴费应尽快实行。二是考虑到目前职工的工资收入还不高，开始时可以在增加工资的基础上实行，以后随着经济的发展和职工工资的调整再逐步提高。三是个人缴费要进入基本养老保险基金，统一调剂使用，否则就不能体现三方负担，起不到个人缴费应发挥的作用。

4.以改革基本养老金计发办法为重点

基本养老金计发办法是养老保险制度改革的核心问题，主要涉及到两方面的内容：一是计发基数；二是计发标准。随着经济体制和工资制度改革的不断深化，企业内部分配自主权的确立，出现了分配形式的多样化，打破了以标准工资为主体的等级工：资制的分配格局，改革基本养老金的计发基数已成为当前养老保险制度改革所面临的迫在眉睫的任务。

改革基本养老金计发办法的原则：一是基本养老保险是国家法定的养老保 险，必须实行统一的计发基数、计发标准。因此，选择的计发基数应适应各种工资分配形式。二是要全面客观地反映职工一生对社会所做出的贡献，以体现权利与义务的对应关系。三是要兼顾公平与效率相结合，使市场经济体制下的分配差别过大和不公因素能够尽量缩小，以利于生产，保障生活。

5.确立退休人员部分分享社会发展成果的调整机制

我国目前的基本养老金在职工退休时一经确定就不再变动，受物价的影响很大，退休人员生活水平逐年下降。为解决因物价上涨而导致生活下降问题，国家采取定额物价生活补贴方式。从实行的结果看，这种办法在一定程度上保障了退休人员的生活，稳定了社会。但这种办法利少弊多，其弊端主要表现在：一是物价生活补贴不规范，补贴额度随意性强，而且往往滞后，群众意见大。二是各种补贴名目繁多，执行起来十分困难，不同时期、不同金额、不同名称，人们很难分清楚。三是平均主义倾向严重。由于各项补贴都按人平均发放，表面上看很公平，其实蕴藏着很多不合理因素，基本养老金低的成倍增长，基本养老金高的补贴量相对不足，退休人员的养老金逐渐形成了一个很大的平台，一些退休时待遇较高的同志反映强烈。四是补贴量相对偏低，赶不上物价的增长水平，更无法解决分享社会发展成果的问题，形成退休人员生活水平下降较多。

（二）我国农村养老保险制度的改革和完善 1.各级政府齐抓共管制定出台指导性文件

如何实现新农保制度的长期有效运营和管理，这是难度最大的问题，尤其是农村人口众多，居住分散，流动性大，新农保又与其他制度相交织的情况之下，其管理的难度更不应当低估。需要强化新农保的缴费管理、账户管理、基金管理、信息数据管理等等。明确政府责任，形成各级政府共同推进农村养老保险事业的格局。为此，要做到：第一、各地细化制度设计，精心组织，积累经验，稳步推进。新农保制度的实施是一项利国利民的重大民生工程，又是一项非常复杂的社会系统工程，应当根据试点的指导意见、指导原则和国家总体方案的精神，各地需要进一步优化制度设计，制定具体实施方案，实施分类保障，分级补贴，分层管理，稳步推进，需要强调政府扶持，农民自愿参保的原则，精心组织方案实施，11 努力构建新农保制度的长效机制。第二、需要强化制度创新、机制创新、管理创新，努力突破实施难点，推进新农保制度需要在财政补贴方式、管理体制和管理机制，农民缴费机制，制度的有效衔接机制等方面勇于创新，积极探索，积累经验，尤其需要强调政府财政补贴的可持续，农民长期参保意愿的可持续，管理运行的可持续，农民满意的可持续。

2.加大宣传力度逐步扩大覆盖面

要结合农村养老面临的实际情况，加强宣传解释工作，做好示范，让农民充分理解参加新农保的好处，见到实实在在的利益，不搞强迫命令，不片面追求参保率。在制度推进过程当中，要强调组织动员、优化管理和服务，通过各种方式向广大农民充分展示新农保制度的优越性，提升并稳定农民的参保意愿，通过制度和管理机制带来的优越性来吸引越来越多的农民自愿参保，逐步扩大新农保的覆盖范围。当前，要特别注意向农民说清楚社会养老保险的收益性、可靠性和规范性，让农民像了解银行储蓄存款利率那样明白缴纳养老保险金的预期收益，特别注意向农民说清楚社会养老保险是对家庭养老的有益补充。

3.建立多层次全覆盖的农村养老保障制度

建立农村社会养老保险制度的关键是要根据农村现状建立适合中国国情的农村养老保险体制，新型农村社会养老保险必须同我国经济发展水平相适应，同农村实际情况相适应，同农民的承受能力相适应。试点阶段，应根据不同地区的发展水平，因地制宜，按人群和农村区域差异分类设计，制定具体办法和试点实施方案。在制度设计时，既要考虑农村养老社会保险制度本身的特殊性，也要考虑农村养老社会保险与城镇养老社会保险制度将来接轨问题。制度的设计要针对三类对象：

一是农民工的养老保险问题。农民工是我国工业化、城镇化进程中出现的一个特殊群体，目前农民工已超过2亿人，妥善解决农民工养老保险问题，关系到统筹城乡发展战略的实施，要尽快出台能与现行养老保险制度衔接的农民工养老保险办法。同时鼓励相对稳定就业的农民工直接融入城镇职工的养老社会保险体系之中，享受与城镇职工相同的养老保险待遇。

二是乡镇企业职工的养老保险问题。乡镇企业中劳动密集型企业和农副产品 加工型企业多，中小型企业多，原始积累少，经济基础相对薄弱。在乡镇企业养老社会保险体系建立过程中不搞“一刀切”，各地根据自身的情况制定具体实施办法。

三是农民的养老保险问题。对这部分留在农村从事农业生产的劳动者，养老保险基金可以由参加保险者交纳的投保费和政府补助金共同构成。考虑到我国农村农民的收入难以确定，农民家庭与家庭之间的收入有差异的现实，对于要求农民个人交纳的养老保险费部分可以根据该地区上年农村人均收入水平按一定比例等额上缴，缴费的比例可以根据各个地区经济发展水平的高低而不同。由于我国农村人口多、人均耕地少，加上近几年农产品价格的影响，纯粹的农业收入水平普遍不高，对于农民的养老问题政府应该承担责任，给予农民补贴，政府对收入水平不同地区的农民补贴水平应有区别，政府通过加大转移支付的力度，使贫困地区农民养老有保障。

4.妥善解决与其他社保政策的接续转移问题

随着城市化进程的推进，要及时实现现行农村养老保险与新型农村社会养老保险接续并轨，解决地区间因利益关系而影响社保关系接续转移等问题，制定统一、规范和切实可行的操作流程，规范转换、接续的操作办法，解决不同地区间的基金结算问题。同时要加快全国社会保险信息化联网建设，农保关系接续转移提供技术支持，出台“社会保障全国一卡通”相关政策，提供缴费、支取、记录、转账、管理、信息查询等一系列功能，卡随人走，方便管理。

5.切实解决好新农保制度中各级财政责任分担问题

新型农村社会养老保险制度作为一种保障农村老年享受社会养老待遇的保险制度，离不开资金的支撑。为此，要妥善解决好新农保制度中各级财政责任分担问题，中央财政和地方财政补贴要及时到位。政府资金的投入主要解决两个问题：一是建立政府资金的引导机制，即为了鼓励农民参加养老保险，应由政府对参保人员根据年龄的不同给予适当的补贴。二是建立养老保障待遇调整的储备基金，以保证被保险人领取的养老金数额与社会经济发展水平基本同步发展。对于经济发展水平较低的地区，应由中央财政通过转移支付的办法给予资金支持。农村社会养老保险基金的集体负担部分，可在乡村所办企业的利润、公益金和管理 费用中提取；没有集体经济的乡村，要根据统分结合、双层经营的原则发展和壮大集体经济，以不断提高经济效益来解决农民缴纳一部分养老保险费的问题；特别困难的农村地区，农村社会养老保险基金的集体负担部分应由地方政府财政解决。

6.加强农村社会养老保险制度监管

作为农村社会养老保险，从开始缴费到领取养老金，实际上是一个跨度很长的制度安排，在当前金融危机的背景之下，如何加强农村社会养老保险制度的监管，实现农保基金的保值增值，有效抵御通货膨胀的风险值得认真研究。农村社会养老保险基金是农民的血汗钱、养命钱，既要确保安全，又要确保合理增值。农村养老保险实行“基础养老金加个人帐户”的模式，基础性养老金为非缴纳性养老金，由财政支付，60岁（或65岁）以上达到一定缴费年限的农民，加发一块基础性养老金，以体现参保优于未参保。个人帐户基金由个人缴费、集体补助、财政补贴、投资收益构成，最终实现基础养老金由中央负责、个人帐户养老金由地方管理的格局，省级统筹基金缺口主要由省政府负责，中央对困难省份提供补贴，提高统筹层次，集中管理运营基金，改变现有县级统筹，县级管理的模式，以市或省为统筹管理单位，省或市级建立基金运营中心，国家制定基金运营管理办法，运营管理农村养老保险基金并对统筹单位负责。要切实维护参保农民的切身利益，农村社会养老保险经办机构要健全基金的财务、会计、统计和内部审核制度，基金监督机构和政府行政主管部门要加强对基金收缴、管理、运营、支付监督检查，确保基金专户储存、专账管理、专款专用。

7.健全农村社会养老保险组织机构

要确保农村社会养老保险责任主体到位，将非城镇户口的农村居民全部纳入社会养老保险覆盖范围，促使农村社会养老保险工作健康有序发展，应尽快健全新型农村社会养老保险组织机构，理顺农村社会养老保险管理体制。在此基础上，重点加强履行政府社会保险职能的农村社会养老保险经办机构建设，合理设定农村社会养老保险经办机构的编制，配备与其业务相适应的管理和经办人员。

总之，改革和完善农村社会养老保险制度，各地区、各部门要充分认识建立新型农村社会养老保险制度的复杂性、艰巨性和长期性，切实加强组织领导，扎 实搞好试点工作。构建新农保制度对于有效应对金融危机，扩大国内消费需求也具有重要的现实意义。通过建立完善新农保制度，使更多的农村居民能够纳入到制度化的保障轨道，对于稳定社会公众的预期，减少对未来保障不确定性的压力，对于应对储蓄向投资的转化，对于拉动国内消费需求，促进经济的平稳发展都具有积极的政策效益。所以，构建新农保制度，不仅有利于和谐社会的构建，而且有利于提振国际金融危机背景下的农村消费者的信心。

参考文献

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第二篇：完善我国农村养老保险制度改革探讨

完善我国农村养老保险制度改革探讨

摘要：我国自20世纪80年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度，至今已有20多年的历史。从我国农村养老保险改革的发展情况和实施情况入手，分析了改革中面临的突出问题，提出了一些创造性的解决对策，并指出了有待进一步研究的问题。

关键词：农村养老保险；问题；对策我国农村养老保险改革发展的历程

我国政府从20世纪80年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度。到目前为止，农村社会养老保险已有20多年的历史，大体划分为四个阶段。

第一阶段：1986～1992年，为试点阶段。1986年，民政部和国务院有关部委在“全国农村基层社会保障工作座谈会”中根据我国农村的实际情况决定因地制宜地开展农村社会保障工作，一些经济较发达的地区成为首批试点地区。

第二阶段：1992～1998年，为推广阶段。1991年民政部原农村养老办公室制定《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《基本方案》)，确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则，1992年起农村社会养老保险制度在全国各地推广开来。

第三阶段：1998年～2005年，为衰退阶段。1998年政府机构改革以后，农村社会养老保险工作由民政部移交给劳动与社会保障部，受各种因素影响，全国大部分地区的农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区的农村社会养老保险工作陷入了停顿阶段。

第四阶段：2005年至今，为政策转向阶段。2005年，党的十六届五中全会表明了中央政策决策层对社会和谐协调发展的重视，尤其反映了领导层对农民等弱势阶层的生活质量下降和收人差距扩大的关注。新政策纲领的价值取向对农民养老保险制度具有重要的指示和促进作用。2007年，党的十七大提出了建立覆盖城乡居民社会保障体系的总体目标。中国正加快建立新型农村养老保险制度，观念上正从以城镇和城镇职工社会保险为重点向建立覆盖城乡居民的社会保险制度转变。农村养老保险制度改革的实施情况

本文选取了1999～2007年城镇和农村地区参加社会养老保险基本情况的数据，通过城镇和农村地区的对比，揭示农村养老保险制度改革的实施情况。

从以上图表我们可以看到：

(1)农村参保人数不仅没有上升，反而呈现逐年下降的趋势，近年来，农村参保人数一直在5000万人左右停滞不前。相比较而言，城镇参保人数一直在平稳上升，且远远高于农村参保人数。两者的差距越拉越大。

(2)农村参保人数在2000年出现一个陡然的下滑，参保人数比上年减少22.90％，这是由于官方对农村社会养老保险工作的态度发生了动摇。1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务。

(3)社会养老保险在城镇地区的覆盖面远远大予农村地区。以2007年的数据为例，2007年全国总人口132129万人，城镇人口59379万人，占总人口44.9％，乡村人口72750万人，占总人口数55.1％。根据以上数据，可算出，2007年社会养老保险对城镇居民的覆盖率为33.9％，而农村居民仅为7.1％，两者差距非常大。

(4)农村养老保险基金在逐年增加，截至2007年底已达412亿元，基金的管理和运作也成为一个重要的问题。我国农村养老保险面临的突出问题

我国现行的农村养老保险制度还有待完善，存在着农村养老保险制度与农民群体多样性、农民日常支出、用资需求、养老支出四个不匹配的问题。制度设计的不完善是造成农民参保人数逐年下降的根本原因。

(1)现行制度设计未考虑到农民群体角色的多样化的问题。由于农民的身份、职业、收入水平的差异性，不可能推行一套整体划一的制度方案。迄今，农村养老保险主要适用的仍是1992年民政部颁布的《基本方案》，其内容规定滞后、不完善，已不适应市场经济发展的要求。

(2)现行制度设计与农民现实的日常支出预算有差距。《基本方案》规定，农村养老保险基金筹集是以个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持。在实际运行过程中，集体补助几乎落空，政府扶持缺乏强制性，国家和集体的责任义务不明确，最终使保障变为一种“个人储蓄保险”。而在农民现实的日常家庭预算支出中，养老保障并非是大多数农民目前最紧迫的需要，发展生产、子女教育、疾病治疗等项目支出均位列养老保险之前。(3)个人账户资金长期封闭闲置与农民个人用资需求不匹配。《基本方案》规定，实行个人账户储备积累制，农民个人缴纳的保险费和集体补助全部记在个人名下，个人养老账户属于农民个人所有。但实际情况是，参保农民对账户资产的控制权极为有限。除个别特殊情况(如死亡等)，在达到规定年龄之前，参保农民只有缴费的义务。并无实质的控制权力和投资选择权。在一个相对长的时期内，农民个人账户上的资金长期处于闲置状态。

(4)农保资金增值有限，到期领取的资金难以满足农村农民“养老”支出。一是农保资金增值有限。按照现行制度设计，农保基金保值增值方式为存入银行和购买国债两种方式，资金增值有限。二是到期兑付的农村养老保险资金难“养老”。《基本方案》规定，农民交纳保险费时，可以根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元……20元等10个档次缴费。但受多种因素影响，大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2元/月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月可以领取4.7元，15年后每月可以领取9.9元。这点钱对于农民养老来说，几乎不起作用。解决的对策

(1)对不同层次、不同类别的农村劳动力养老保险，应当根据经济水平和负担能力采取不同的解决方式，实行分层分类解决。中国农民可分解为四个群体，如乡镇企业农民职工、城市流动人口、被征地农民和纯留地的职业农民。对于乡镇企业农民，由于从事非农业生产活动，收入和消费高于农村人口的平均水平，因而其养老保险需求也较高，他们的养老保险问题可以部分由乡镇企业来解决；对于城市流动人口，其参加社会养老保险有两种思路，一是与城镇职工适用同一的制度模式(广州、北京、南京等中心城市)，二是单独为农民工设立新的综合社会保险制度(上海、成都、大连等市)；对于被征地农民，家庭养老的物质基础与功能因土地被征用而弱化甚至崩溃与丧失。而征地补偿标准又偏低，因而对其要区别对待；对于纯留地农民，他们以土地收人作为自己生活的主要来源，发达地区和贫困地区的农村可采取不同的制度安排。

(2)针对现行制度设计与农民现实的日常支出预算不匹配的问题，应加大对农村社会养老保险的扶持。建议根据地方经济、财政情况，在条件许可的情况下，逐步推进适当的公共财政投入。地方财政预算每年要确定一定的比例，充实农村社会养老保险基金，而且要随经济的发展同步增长。

(3)针对个人账户资金长期封闭闲置与农民个人用资需求不匹配的问题，可推行农村养老保险抵押小额信贷业务。当参保农民因各种原因需要资金时，可以用参加农村养老保险的有效证书作为抵押，向养老保险基金申请借款。这种创新制度不仅满足了农民的个人用资需求，也是将农村资金真正留在农村、为农业经济和社会发展服务的最佳方式。

(4)针对农保资金增值难的问题，应该促进两个价值增值循环：一个是对农村社会养老保险基金进行经营性价值增值管理，可以由商业性机构竞争农村养老保险基金的管理与运作。在商业性机构对养老保险运作的整个过程中，政府主要通过专门的管理部门对基金以及运作状况进行监督。另一个是非经营性价值增值循环，通过利用国家政策和社会宣传，不断增加政策性收入，捐赠和赞助收入以及其他各种非经营性的收入等来辅助养老基金增值。需要进一步研究的问题

(1)城乡养老保险的衔接问题。

我国现有的农村社会养老保险制度与城镇职工养老保障制度是完全不同的两套体系，两者不存在可换算的基础，根本无法衔接。但是随着我国经济改革的深人，城市化的步伐将会加快，有更大量的农村劳动力将流向城市，两种不相衔接的养老保险体系将成为劳动力自由流动的障碍。

(2)农村养老保险改革的方向问题。

改革大体有两种方向：一是限制或控制各地的制度差异，以在全国层面构建一个由中央和省级政府共同负责的同一的国民社会养老保险计划；二是继续维持和创新目前各地主要由市县地方政府负责的多样化和渐进式发展的新型农村社会养老保险模式。

第三篇：我国城镇职工养老保险制度改革回顾

我国城镇职工养老保险制度改革回顾

养老保险制度是社会保险制度的一部分，主要是指国家和社会根据一定的法律和法规，在劳动者达到国家规定年龄退出劳动岗位后，给以一定的物质保障，以维持其基本生活的制度。它的基本要求是在法定范围内的老年人完全或基本退出社会劳动生活后自动发生作用。目的是为保障老年人的基本生活需求，为其提供稳定可靠的生活来源，以社会保险手段来达到保障的目的。养老保险制度一般分为城镇职工养老保险制度和农村养老保险制度。我国的城镇职工养老保险制度从无到有，从计划经济模式转变到市场经济模式，从“摸着石头过河”到一步步推进，再向纵深发展，经历了一系列艰辛的过程。在改革开放30年之际，我们有必要对此做一个简单的回顾，以达到检验成果、总结经验、认识不足的目的。

一、新中国成立后城镇养老保险制度的模式

中华人民共和国成立以后，城镇企业职工的退休办法是按照1951年2月政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》，国家机关工作人员的退休由1952年10月颁布的《中央人民政府人事部关于颁发各级人民政府工作人员退职处理暂行办法的通知》所下达的办法进行的。当时的职工，大多是解放后招收的，全国只有企业职工800万名。1952年全国退休人员仅有2万名，平均400名职工才相应有一个退休者，因此实行的是现收现付制的劳动保险模式，并且是具有全国范围内的跨企业统筹养老保险的形式。

1955年12月国务院颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，分别规定了男女职工的退休年龄、退休工资的领取等问题。根据这一办法，50年代退休人员基本上领取的退休金大多相当于工资的50%左右。这与世界大多数国家的养老金与工资之间的比例相仿。这一基本制度一直延续到1966年“文革”开始之前。

“文革”开始不久，财政部在有关文件中规定：“国营企业一律停止提取工会经费和劳动保险金，企业的退休职工、长期病号和其他劳保开支，改在企业营业外列支。”这样，已经开始社会化的劳动保险又走上了企业包办的回头路，社会保险倒退为企业保险和单位保险。

二、“文革”结束后养老退休制度的演变

“文革”后，国务院于1978年5月颁布了《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》。根据新办法的规定，不仅退休年龄明显放宽，领取养老金的标准比50年代的规定也提高了，这实际上使养老金与工资的替代率大幅度提高，并成为养老金负担逐年加大的重要原因。另外，该办法存在着明显的鼓励早退休的倾向，以便使大批反城待业青年尽早进入工作岗位。这样，退休人员从1978年到1985年增加了4倍，养老金费用从占城市职工工资的2.8%上升到10.6%。1978年5月至1982年2月，国务院颁布了一系列关于干部退休、新中国诞生前参加革命工作的老干部离、退休制度的规定，又使全国养老金替代率大幅度提高。在此影响下，一些有特殊贡献的老专家、学者、医生和教师也都提高了养老金与工资的替代率，这部分人的退休费与解放后参加工作的人员退休费悬殊，为了缩小这种差距，国家又对后者给以补贴。这样我国养老金高替代率的局面就形成了。

三、80年代养老保险制度的改革

80年代养老保险制度的改革从退休基金统筹开始。1983年，全国退休职工达1300万人，其中全民单位的1015万人，相当于在职职工的11.2%，比1978年的314万增加了近1000万人。退休费用87亿元，其中全民单位的74亿元，相当于工资总额的9.3%，比1978年的17亿元增加了70亿元。如何筹集和使用好这笔巨额费用，靠企业保险的模式难以完成，实行改革势在必行。

1984年中央在广东东莞、江门等地首先试点，在试点的基础上劳动人事部于1985年1月发出了《劳动人事部保险福利局关于做好统筹退休基金与退休职工服务管理工作的意见》。这个意见规定了统筹的范围为全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体。统筹的项目包括所有用于支付退休职工的各项费用、退休基金的提取，企业单位在“营业外支出”项 列支。机关、团体、事业单位从行政、事业费中列支，也可采取编造预算办法，从财政统一拨专款。退休基金的管理，存入银行，利息转入退休基金，不征税费。同时建立社会保险事业管理局，隶属劳动部门，管理费由退休基金提取。这个《意见》基本上奠定了养老金统筹的政策框架。1986年国务院又颁布了77号文件，建立了市一级的国有企业养老金统筹机制。企业保留实际发放养老金的职能，通过对参加统筹的企业统一规定一定的缴纳率建立统筹基金，实行差额上缴或下拨，基本上为企业公平竞争建立了良好的社会环境。

在80年代，与养老退休金社会统筹改革相提并论的还有一项重大的改革，这就是建立了劳动合同制工人的养老保险制度。1986年国务院发布改革劳动制度四项规定，决定国营企业所招工人一律实行劳动合同制，彻底打破“大锅饭”和“铁饭碗”。规定中明确了合同制工人退休养老保险办法，企业按照劳动合同制工人工资总额的15%左右，劳动合同制工人按照不超过本人工资3%缴纳退休养老保险基金。这是我国养老保险制度改革的重大突破，打破了养老费用由企业全部包揽的旧模式，开创了个人缴纳部分养老金加以储存的新模式。到1991年底，有近1600万劳动合同制工人参加了养老退休保险，并积累了近70亿养老保险基金。少数达到退休年龄的劳动合同制工人开始按月领取基本养老金。这对巩固和发展合同用工制度起了积极作用。

四、90年代初期养老保险制度的第一次改革

80年代的养老保险制度改革取得了一些成绩，但更大的问题也逐渐显露出来。由于退休人数的激增，养老金替代率的上升，使养老负担日益沉重，90年代初期养老保险面临的形势与体制的弊端集中体现出来。据联合国预测，中国人的平均年龄到2050年将达到45岁，这是一个很高的数字。中国靠独生子女政策控制了人口增长，人口年龄结构的发展趋势已越来越像发达工业国，只不过，德国和美国在步入老龄化社会时已达到了比中国高得多的生活水平。联合国的一份报告强调说，从没有一个国家尚处在中国这样的发展阶段便开始老龄化，这将给中国的养老制度带来巨大挑战。德意志银行估算，若中国不改变退休年龄，则2050年，每100名劳动者就要供养79名退休者。另外，现行养老制度覆盖面小，不利于劳动力的流动。我国的养老退休制度仅限于国家机关、事业单位、国营企业和部分集体企业的职工，3/4左右的老人没有实现养老退休，不利于社会的安定。不同单位之间，养老待遇差别狠大，许多人为了保持固定的养老退休待遇不愿流向更能发挥作用的岗位，浪费了人力资源。还有一个棘手的问题就是养老基金筹措渠道单一，给付制度有待完善。现行退休费的筹措渠道比较单一，从本质上来说基本由国家负担，长此以往，肯定难以承担。在给付制度上也不够完善。养老保险金的发放、退休人员的管理服务大部分地区还以企业为主，社区功能发挥不够。最后不容忽视的一点是独生子女政策动摇了大家庭养老的传统，将来一个孩子要赡养父母2人和祖父母4人，养老负担非常沉重。

针对这些问题，国家对养老保险制度进行了一系列改革，其中有两件大事对改革起了很大的作用，一是国发1991年33号文件；二是国务院总体研究小组组织的社会保障体系的研究。

1991年6月26日，国务院颁布了《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，即国发1991年33号文件。这个决定全面总结了我国养老保险制度改革的经验，为90年代的改革指明了方向。其要点如下：确定了我国要建立基本养老保险与企业补充养老保险及职工个人储蓄性养老保险相结合的制度，基金由国家、企业、个人三方共同承担。企业缴纳的基本养老保险费在税前提取，个人缴纳标准从3%标准工资起步，设立养老保险基金专户，积累基金的一部分购买国家债券，基金由劳动部门管理，补充养老保险基金记入个人帐户。个人储蓄性养老保险由职工个人自愿选择经办机构。本决定适用全民所有制企业，城镇集体所有制企业参照执行。33号文件在许多方面对养老保险制度改革进行了开拓性的突破，构筑了改革的宏观框架。

第二件大事是国务院于1991年9月3日成立了国民经济和社会发展总体协调小组，开展了国民经济和社会发展的总体研究工作。其中第五课题小组全面研究了我国社会保障体系的总体框架，社会保障制度的历史沿革和建立与完善我国社会保障体系的基本思路。这项研究的成果对整个90年代我国社会保障制度改革提供了理论上的支撑和政策性的建议。

五、90年代中期养老保险制度的第二次改革

1991年33号文件发布之后，劳动部大力推广新的养老金计发办法，同时对退休人员的退休费不断进行补贴，大力推进退休人员的社会化管理体系，总体趋势是好的，但随着宏观经济形势的变化，这项改革在激发企业上缴养老统筹金的动力和监督机制上的欠缺显露出来。1994年，中央财经领导小组组织了大型调研活动，按照党的十四届三中全会精神，研究和制订社会保险体系具有可操作性的实施方案。调研重点是城镇职工养老、失业保险制度改革以及破产企业职工保障和再就业问题。

调研组通过到上海、烟台等地重点调研，又搜集了全国有代表性地区的实践经验，对国际上一些国家养老制度进行对比研究，并对改革方案中的有关数据进行了测算，9月8日向中央领导做了汇报。朱总理指出，必须注意三个问题：（1）保险水平不能太高；（2）不能吃“大锅饭”，个人交费不能进社会统筹，应该记入个人帐户，社会统筹的一部分也应拨入个人帐户，个人帐户应占主要比重，这样有利于个人缴费，有利于职工督促企业缴费；（3）社会统筹的比例不要过高。朱总理同时还指出，要成立社会保障的统一机构，现在就应研究和探讨这个问题。10月25日，国务院第45次总理办公会议原则上通过“基本养老保险实行社会统筹和个人帐户相结合”的改革方案。1994年12月由国务院主持召开了全国城镇企业职工养老保险工作会议。1995年3月国务院颁布了6号文件《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，最大的突破是把“基本养老费由企业和个人共同负担，实行社会统筹与个人帐户相结合”写进了文件，不仅如此，而且对已经进行行业统筹的11个行业也要求按照社会统筹与个人帐户相结合的原则进行改革。文件还明确了应当建立基本养老金正常调整机制，与当地职工上一平均工资增长率一定比例进行调整，而不是与物价或其他指标挂钩。文件指出，企业按规定缴纳基本养老保险费后，可以为职工建立补充养老保险。企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险，由企业和个人自主选择经办机构。这一点为今后的改革指出了一个方向，在逐步降低养老金替代率的情况下，企业建立补充养老金不仅是可行的，而且是应当的。此外，文件还明确了提高养老保险管理服务的社会化程度以及政事分开、加强监督等重要问题。

当然，改革是渐进式的，任何文件都有局限，6号文件因为提供了两个基金使用办法，在以后的实践中，各个地区的方案变得五花八门，并没有完全达到当初以统一模式为目标的初衷。而且，文件虽然对于养老金的保值增值提出了要求，但是并没有找到能保值增值的办法。这些问题都有待于进行进一步的改革。

六、90年代后期养老保险制度的第三次改革 养老制度改革进入90年代后期，目标主要是由全国散乱的养老保险模式走向一体化，统一养老保险办法。

根据国家劳动部公布的资料，截止1996年6月，全国已有61.7万户各类企业的8738.2万职工和2241.2万离退休人员参加了地方退休费用社会统筹，占城镇企业职工的76.9%和离退休人员的94.7%。此外，还有铁道部、邮电部、水利部、中国建设工程总公司、中国电力企业联合会、煤炭部、中国有色金属总公司、交通部、民航总局、中国人民银行、石油天然气总公司等11个行业统筹的职工人数已达1400.1万人，其中离退休人数为359.38万人，总覆盖面约1.23亿人。据国家财政部统计，1995年全国共收缴基本养老保险基金943亿元，支出830亿元，历年滚存节余约441亿元。

由此可以看出，养老保险制度经过近20年的改革历程，已由企业保险走向社会保险。但最大的弊端是统筹主体太散，多数地区以县市为统筹级别，加上十几个行业各自统筹，再由于个人帐户和企业缴费的比例五花八门，造成了全国养老保险模式空前的散乱。由于全国各地、各行业的标准各

一、自成体系，阻碍了劳动力的合理流动。因为统筹层次过底，导致互相攀比待遇水平，有的地区替代率甚至高达110%，企业上缴统筹金负担沉重，造成收缴率下降，同时无法进行企业补充保险。全国现在虽然滚存节余440多亿元，但分散在7000个社会保险管理机构内，形不成资本优势，很难抵御资金的贬值。养老保险分别由劳动部、人事部、民政部、商业保险公司和几十家行业管理，造成政出多门，企业面对不同的管理部门，造成运营成本上升，工作效率下降。

在这种情况下，从1996年开始，由劳动部和国家体改委牵头，国务院7部委组成统一养老金保险制度联合调研组，经过几个月的调研，于8月向国务院提交了《关于统一企业养老保险制度的汇报提纲》，提出了统一养老保险制度的方案框架，并得到国务院的原则同意。

统一养老保险制度方案的要点是，按职工工资的11%建立个人帐户。其中个人缴费8%，目前先从3%交起，今后每两年提高1%，企业缴费划入3%，现在先从8%划起，以后逐年降低。从未来看，个人缴费比例逐步上升，企业缴费逐步下降，体现以企业包揽的计划经济模式向个人承担和企业负担相结合的市场经济模式推进。

提纲还建议，养老金的支付分为两部分：（1）基础养老金。标准不超过当地平均工资的25%，可以依据缴费年限的长短划分若干档次，支付金额与缴费年限成正比；（2）个人帐户养老金。月发放标准为个人帐户累计储存额除以120。现在各地所实行的办法在今明两年内要向统一方案过渡，1998年低完成过渡，最后从根本上改变全国养老保险制度散乱的现象。

根据以上方案，1997年国务院发出了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，确定了我国城镇职工养老金制度从过去现收现付的企业养老制度向社会统筹与个人帐户相结合的基本养老保险转变。

七、新世纪城镇职工养老保险制度改革综述

（一）继续深化基本养老保险制度。2005年12月，国家发布了《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，养老金问题再次引起社会关注。如果从上个世纪８０年代我国开始对城镇企业职工养老金制度进行改革算起，中国的养老保险制度改革已经进行了２０多年时间。在这２０年里，中国初步建立起一个拥有1．7亿参保职工的基本养老保险体系，为多数城镇企业职工建立了退休后基本满足生活需求的来源渠道。但是，这个体系显然还不够完善。该决定的出台，是在１９９７年的改革方案基础上进一步完善与深化，提出了１０个方面的改革意见，应该说是“十一五”规划在社会保障领域中的一个体现。

该决定首先对现行养老保险制度的发放力度、范围、计发方法等方面提出了改进办法，在扩大基本养老保障的覆盖范围、做实个人账户、建立基础养老金的激励机制、让养老金与物价变动挂钩等方面提出了实质性的举措。目标是在人口老龄化、就业方式多样化和城市化到来时，完善和建立养老保险长效机制。

此决定的另一个亮点是扩大了养老保障的覆盖面。当前参加养老保险体系的劳动者只相当于劳动力人口的四分之一。其中，除了机关事业单位人员外，大部分是城镇国有或集体企业职工，在１．２亿个体工商户等灵活就业人员中参保人数只有１２００万人，绝大多数没有参加养老保险。此次扩大覆盖面重点就明确指出“个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险。”并重申了与之配套的社会保险补贴政策，帮助就业困难人员参保缴费。

（二）进行缴费制度改革探索。2005年10月，劳动和社会保障部官员向媒体指出，从2006年起，个人养老帐户的规模将由本人缴费工资的11%调整为8%，今后养老保险帐户中的个人帐户将由“个人缴费”形成，“单位缴费”不再划入个人帐户，但职工的利益并不会因此减少。企业职工的养老待遇并不由单一帐户资金解决，职工养老保险帐户的管理是一个系统工程，其中包括基础资金、帐户资金以及过渡资金等，这项改革措施绝不会以牺牲职工待遇为代价，职工退休后领取的养老金标准不会降低。虽然对于企业职工养老制度变革这一重大事项，还有待国务院和各相关部门召开会议，目前还未定论，但此项变革仍不失是一次有益的尝试。

（三）更加重视养老资金的储备。２０００年以来，我国建立了社会保障基金。到2005年１１月底，社保基金资产规模已经达到１９００多亿元。这个数字看上去不算小，但是与我国养老缺口相比，差距还十分巨大。１９００多亿元的基金储备规模实际上只有人均１００多元，只能满足不到半年的养老金发放需要。社保基金理事会有关责任人称，社保基金理想的规模至少应当在１万亿元左右，只有这样才能为我国社会保障体制改革提供较为坚实的资金基础，关键就是做大做强社保基金储备。对此，财政部表示，“十一五”期间国家将把公共财政更多投入到社会保障中，通过收入分配的调节促进社会公平。同时还强调了政府在养老保险中承担的责任，除了发挥加强征缴的主渠道作用外，中央和地方还将积极投入资金支持养老保险。劳动和社会保障部也表示，目前社保基金作为一项战略储备，在短期内不会动用，做大这个储备与完善养老保险制度是紧密相关的，这将是我国养老保险制度改革过渡的稳定资源。

（四）事业单位职工养老保险改革提上日程。2008年3月“两会”召开前夕，一份意义重大的改革方案，即《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》获国务院原则通过。据此，山西、上海、广东、重庆等五省市将启动有关试点。

改革开放初期，企业职工和事业单位工作人员的退休金水平曾经在同一个起跑线上，但到目前为止，两类单位的退休制度已形成巨大差异。企业在上世纪90年代建立的社会统筹帐户和个人帐户相结合的制度框架下，职工的养老金替代率目前大约是60%左右。事业单位中大部分由财政全额拨款和差额拨款的单位仍按原来的养老制度运行，退休金由国家统包，列入财政预算，实行现收现付，未来退休金以其工作年限和本人工资额为主要依据。根据目前规定，退休金替代率高达90%。从各地情况看，事业单位工资连续上涨，退休人数不断增加。据劳动和社会保障部的资料显示，十几年前，全国机关退休费总额为59.5亿元，目前已超过千亿元，猛增了20倍，导致财政和用人单位负担成倍增加。事业单位工作人员的养老退休制度到了非改革不可的地步。

和企业职工养老保险改革的进程相比，事业单位这项改革晚了10多年，但改革思路非常明确。设定的事业单位养老保险制度，其筹资模式、计发办法等都与目前的企业职工养老保险制度模式一致，并可衔接。这次改革的重点，在于建立新的机制。主要内容包括：养老费用由单位和个人共同承担；退休待遇与缴费相连系；基金逐步实行省级统筹；建立企业年金制度；实行社会化管理服务等。其核心内容就是要使企业和事业单位的养老保险制度框架相互衔接。在统筹模式上，事业单位养老保险制度仍将采取企业职工养老保险制度的“统帐结合”的思路，制度适用范围涵盖事业单位的各类人员。

方案公布后，劳动和社会保障部以及各试点省市，将就各地如何分别制定实施细则作进一步讨论和测算。国务院常委会指出，事业单位工作人员养老保险制度改革涉及面广、政策性 强，必须先行试点，积累经验，积极稳妥地推进。可以预见，此轮改革的“过渡期”必将十分漫长，但毕竟迈出了可喜的一步，结果如何，我们将拭目以待。

回顾过去，我国城镇职工养老保险制度的改革受过挫折、走过弯路，但也取得了不俗的成绩，现在正朝着越来越科学的方向发展。展望未来，我们相信，在我国经济实力不断增强的背景下，在党的正确领导下，在中央的英明决策下，我国的养老保险制度一定会不断改革，日益完善，最终取得令人满意的结果。愿全国人民都能颐养天年。

第四篇：我国会计制度改革不足与完善

我国会计制度改革不足与完善(1)[摘 要] 会计改革是一个内涵丰宫、外延广泛的范畴，其中会计制度改革是会计改革的实质和核心。我国会计制度改革不足之处主要表现在行业会计制度的具体行为规范不适应企业改革的要求，现行会计制度在构成上缺乏完整性和系统性，国际化进程缓慢，规范的协调性差等方面。应按市场经济发展的要求构建企业会计制度，按“横向到边”、“纵向到底”的原则完善会计制度，加快我国会计规范的国际化进程，强化约束和监督机制。

[关键词] 会计制度；改革；不足；对策

自20世纪90年代初期开始，我国在会计领域迈出了改革的步伐。会计改革是一个内涵丰富、外延广泛的范畴，它包括会计制度的改革、会计手段的改革、会计管理体制的改革、会计教育的改革以及会计观念的变革等，其中会计制度改革是会计改革的实质和核心，它不仅是会计改革成败的决定性因素，而且反映着会计改革成效的优劣。

一、我国会计制度改革的不足

（一）行业会计制度的具体行为规范不适应企业改革的要求

1.不能适应企业经营多元化发展的要求。随着市场机制的日益完善和风险机制的日益形成，多元化经营将成为企业经营的必然趋势和战略选择。多元化经营必然使企业涉足于各不同行业、不同性质的经营业务，而执行现行会计规范要求企业对不同行业、不同性质的经营业务分别设置账户，并采用不同的会计程序与方法进行会计处理，这不仅增加了多元化经营企业会计核算的工作量，影响核算效率和质量，而且难以保持口径一致与反映综合的财务会计信息。

2.不利于会计信息的行业比较和分析。执行行业会计制度，使得不同行业、不同企业会计处理所依据的原则、程序、方法各不相同，这就必然导致会计信息在行业、企业之间失去可比性，不便于投资主体对潜在投资对象的比较、分析和选择，最终不利于资金的合理流向和资源的优化配置。

3.不便于投资主体对企业实施有效的财务监督。企业各投资主体对企业实施财务监督的主要依据是财务会计信息。然而，一方面各投资主体出于增加投资收益、回避投资风险的考虑，会不断的改变投资对象，使资金经常性地从一个行业转向另一个行业，或同时分布于若干不同行业；另一方面不同行业又执行不同的财务会计制度。在这种情况下，投资主体要实施财务监督就必需熟悉不同行业的会计处理原则、程序和方法，这无疑加大了财务监督的难度，影响财务监督效率。

（二）现行会计制度在构成上缺乏完整性和系统性

完整性和系统性是现代会计制度应具备的基本特征。所谓“完整性”是指会计制度应包括和覆盖全部会计实务，使每一会计行为，每一会计事项都有相应的制度予以规范；所谓“系统性”是指现代会计制度应是在会计目标统一约束下，由相互联系、相互依存的多分支、分层次的会计制度构成的有机体系。然而，我国现行的会计制度基本上是围绕企业常规会计事项由国家统一制定，在构成上缺乏完整性和系统性，具体表现在两个方面：

1.一些现代会计分支尚未纳入会计规范体系。近年来，随着会计领域的改革开放以及会计理论研究的深化，一些新的会计分支，如人力资源会计、质量成本会计、物价变动会计、金融工具会计等早已为人们所熟悉，然而，有关这些会计分支，我国目前尚无具体的制度或准则规范，使得现行会计规范在内容上残缺不全，尽管一些企业认识到需要通过会计系统确认和计量人力资源的耗费，需要核算与报告物价变动对企业财务状况和经营业绩的影响，也需要核算和报告金融资产、金融负债及其对股东权益的影响等等。但由于缺乏这方面的准则、制度，使得企业会计人员力不从心，或只能按各自的需要作出不规范的会计处理。

2.许多企业缺乏健全、完善的内部核算制度。完善的会计规范体系不仅包括国家统一制定的各个层次的会计规范，而且还包括企业根据其经营特点和管理要求制定的内部核算制度和办法、会计核算的基础管理制度与办法、成本核算制度与办法、内部财务成本的分析考核制度及办法等。然而，目前许多企业只执行统一层次的会计规范，而无完善的内部核算制度与办法，不但损害了会计制度的完整性和系统性，而且往往导致企业成本不实、账目不清、数据不真。

（三）会计制度改革的国际化进程缓慢

《企业会计准则》的颁布实施，标志着我国会计在国际化进程中迈出了关键的一步，但其进展不尽人意。现行会计规范在许多方面与国际会计准则尚未协调，甚至差异较大。例如有关固定资产折旧、存货计价等会计方法，国际会计准则规定在保持一致性的前提下，企业可以自行选择，而在我国的会计准则和制度中，有关这些方法的选择作了较严格的限制，因此，一些在国外被广泛使用的会计程序和方法，在我国尚未应用或受到严格限制。

由于这些差异的存在，使得我国的会计信息缺乏国际可比性，不能充分发挥其“国际性商业语言”的功能，这正如我国的涉外企业需要按照我国会计准则与上市地或子公司所在地会计准则编制两套口径不同的会计报表，并分别由不同国别的注册会计师进行审计。这充分表明，由于会计规范的差异，一方面使我国涉外企业的会计工作量增大，会计信息成本上升，不利于这些企业的国际性竞争，另一方面有碍于我国市场经济的国际化发展和企业经营的国际化拓展。

（四）现行会计规范的协调性差

在我国，自《企业会计准则》出台后，分行业、分所有制颁布了一系列会计制度，对相关事项的核算与报告作了许多规定。如《公司法》第六章对公司制企业的财务会计作了一系列规定，《公开发行股票公司信息披露实施细则》第三章对上市公司财务报告的编制和披露作了若干规定。这些规定从基本面看，与会计制度的规定是一致的，但也存在诸多不协调的方面。以报表种类的设置为例，工商企业会计制度规定应编制的财务报表主要是资产负债表、损益表、财务状况变动表、利润分配表和主营业务收支明细表（商品销售利润明细表），而《公司法》规定企业除编制几个基本财务报表外，还应编制财务情况说明斗书，对主营业务收支明细表（商品销售利润明细表）则没有明确要求。新近出台的假份有限公司会计制度变则规定企业须编制资产负债表、损益表、现金流量表、股东权益增减变动表、应交增值税明细表、利润分配表以及分部营业利润和资产表等。由于相关法律规定不一致，导致企业会计人员在实务操作中无所适从。比如一个从事产品制造的股份有限公司，是应执行《工业企业会计制度》还是按《公司法》规定处理，是无从明确的，结果可能导致同一类型企业按照不同的规定进行处理，损害会计信息的可比性。

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第五篇：国外养老保险制度改革及其对我国的启示

国外养老保险制度改革及其对我国的启示

根据联合国老龄化社会标准，一个国家65岁以上的人口占总人口比例超过7%便称为“老年型”国家或地区。截至2009年底，我国老龄人口已达1.67亿，占总人口的12.5%，表明我国开始进入“老年型”国家，并且社会老龄化趋势不断加剧。养老人群的扩大，给我国养老保障带来了前所未有的挑战。

一、国外养老保险制度改革概要

目前，有代表性的养老保险模式有四种，即美、德、法等国的传统型养老模式，英国、日本、瑞典、加拿大等国的普惠制福利型模式，俄罗斯、东欧诸国的国家型保险模式，智利、新加坡和瑞典等国的储蓄积累模式。

1.传统型养老保险。传统型养老保险以美、德、法等国为代表，选择性覆盖部分社会成员参加保险，强调待遇与工资收入及缴税相关联。德国作为现代社保制度发源地，一直备受国际社会关注，其养老保障体制发展时间较长，已形成较为完备的养老保障制度体系。德国养老保险目标在于保障退休者及其配偶生计，维持其购买力。目前，其法定养老保险覆盖率已达从业人员的85%左右，包括年老养老金、职业康复待遇、职业能力或就业能力丧失养老金及遗嘱养老金。法定养老保险机构共27个，具有独特法律地位并享有资金管理权，与国家公共预算相脱离。

2.福利型养老保险。福利型养老保险以英国、瑞典、日本、澳大利亚等国家为代表，贯彻“普惠制”原则，基本养老保险覆盖全体国民，所需资金完全源于政府税收。但是，其保险水平偏低，退休者必须同时加入其他养老保险计划，才能维持基本生活支出。日本是世界上人口老龄化程度最高、速度最快的国家之一，老龄化形势极为严峻，低迷的经济形势、过高的保障水平以及家庭结构变化等因素，使得日本必须对现收现付为主、基金为辅的“跨代抚养”制度进行改革。

3.国家型养老保险。国家型养老保险制度曾在多数计划经济国家实行，前苏联、波兰、匈牙利、捷克等东欧国家实施“国家统包”原则，由用人单位缴费，国家统一组织实施，工人参与管理，待遇标准统一，保障水平较高。我国在计划经济时代也曾采用。随着市场经济的发展“，国家统包”的社保体系已逐渐退出国际社保领域。

4.储金型养老保险。随着经济社会的发展，储金型养老保险制度在一批发展中国家实行，以新加坡、智利等新兴市场经济国家为代表，强调“自我保障”原则，实行积累基金模式，建立了不同类型的个人养老保险账户或“公积金”账户。该模式保险费用由雇主和雇员共同分担，在参保人退休或有特殊需要时，将个人账户基金定期或一次性支付给个人。但是，这一制度无法充分发挥社会保障的互济互助功能，同时存在基金保值增值压力，在出现持续通胀和金融危机时将面临困难。

二、我国养老保险制度现状分析

1.养老保险制度。目前，我国基本养老保险采取社会统筹和个人账户相结合的部分积累模式。随着老龄化趋势的加剧和制度的缺陷，社会统筹账户的资金已不足以支付老年人的工资费用，以致将大量个人账户资金挪用，个人账户“空账”现象严重，据统计目前我国养老保险个人账户“空账”规模已达1.3万亿元；由于统筹资金不计入个人账户，有些人会认为自己在职时缴纳的养老金没有记录、没有凭证，将来也不会得到保障，从而引发缴费者的“不信任感”，以至拒绝缴费。同时，企业作假账、拒不缴费和欠费现象频发，以上种种问题导致养老保险资金“缺口”越来越大。

2.资金管理与运作。目前，我国养老保险的资金管理缺乏相应法规，资金的收缴、管理和支付环节不规范，无章可循，再加上社会保障资金由隶属于政府部门的机构负责增值和营运，难免会在运营过程中掺杂政府部门行政干预因素。根据劳动与社会保障部会同审计署、财政部对1986～1998年间社会养老保险基金和失业保险基金的清查结果显示，12年间仅仅基本养老保险资金被挤占挪用部分高达100多亿元，其中已核准损失的达2 000多万元。近年，各地养老保险资金被挪用、挤占、透支现象时有发生，管理不善导致社保资金损失惨重。同时，由于养老金管理统筹层次低所引发的系列问题层出不穷。经济实力较弱、财政相对困难、收支有缺口的地区无法足额发放养老金，而经济实力较强的地区养老金数额较大；行政事业单位和企业退休职工的养老金待遇差距明显；各自为政的养老金管理体系严重影响劳动力流动和养老保险覆盖面的扩大，无法彰显养老保险的“社会公平”作用。国外养老保险制度改革及其对我国的启示

3.养老方式和养老设施建设。我国主要实行的是以“家庭养老”为主的模式，然而面临人口众多、老龄化加剧的严峻趋势，社会养老是政府必须承担的责任，应确保养老设施投入跟上现实步伐。同时，很多民营养老机构收费水平很高，普通老人根本无法入住，经常出现养老机构“一床难求”和“床位空置”现象。所以，发展全新的家庭养老模式，建设配套基础设施成为必需。

4.财政投入。我国的社会保障支出占中央财政的比例不高，近两年中央财政对社会保障的投入占财政收入比重仅3%～4%，而加拿大是39%，日本是37%，澳大利亚是35%。截至2008年底,全国城镇基本养老保险覆盖2.19亿人（含0.5亿退休金领取者）、农民工参保人数0.18亿、农村参保人数0.52亿（含0.04亿养老金领取者），减去养老金领取者，全国参保人口合计2.35亿，按全国劳动人口7.7亿计算，其覆盖率仅为31%。中国的社会保障投入和养老保险的覆盖率偏低，与很多发达国家政府“高投入”、养老保险“全覆盖”相比，我们确实还有很长一段路要走。另外，养老保险体制不健全、管理运作比较混乱、养老产业和设施建设较为落后等问题也很突出。

三、国际经验借鉴

1.理清思路，明确养老保障发展模式。各国构建养老保障体系的出发点不同，如日本强调受益人对社会贡献的大小，而瑞典强调以公民权平等为基础，美国则更注重效率。社会公平与互助是建立养老保障制度的基本目标，我国必须根据不同职业和不同阶层的劳动者设立养老保险，理清养老保险发展思路，建议发展以家居养老为主、设施养老为辅的养老模式。借鉴日本介护制度，发展适合中国国情的家居养老模式。政府可发行养老国债，建设围绕家居养老、社区养老所需的组织和设施，建设专门的老年人护理学校，培训专业护理人员，使“家护事业”走向职业化。政府可采取价格补贴方式，吸引社会资金投资养老产业，逐步将其转让给民营企业承办；集中社会慈善资金和闲散资金，投入养老事业；出台维护老年人权利的相关法律措施，建设老年维权、心理诊室等机构，兴建老年大学、老年活动场所，提供适合老年人发挥余热的就业岗位等，为老年人的生活增加保障、增添乐趣。

2.规范管理，完善养老保险制度。统账结合仍然是我国养老保险制度的改革方向，借鉴智利账户管理方式，科学设计制度层次，在每个层次上实行社会统筹和个人账户整合记账模式，对各个层次重新定位功能，相互配合，构建多元化的功能丰富的养老保险制度。同时，逐渐增大个人账户资金比例，最终将社会统筹和个人账户都纳入个人账户，统一记录，统一管理，避免基金管理过程中的道德风险和逆向选择。在中央政府层面形成一个“资金池”，为集中投资管理创造条件，或由中央委托基金管理公司代为管理，促使资金有效保值增值。建立多层次制度体系，包括基本社会养老保险、强制性完全积累个人账户和自愿商业养老保险。基本社会养老保险需政府通过强制性收取税费来提供，制定各阶层税费率和发放标准来实现公平的分级给付制度；强制性完全积累个人账户由个人和企业共同承担，国家制定税费率，储蓄资金完全进入个人账户，为老年人退休后提供生活保障；自愿商业养老保险作为补充，随个人意愿选择，强调激励，体现差别。

3.提升层次，科学引导资金流向。学习德国提升养老金统筹层次，避免各地养老保险资金被挪用、挤占、透支现象，有效集中运作资金，大额资金可投资资本市场，也可投资前景较好、资金安全性较高的国家基础设施建设项目。充分引入市场机制，推行投资对象、投资工具的多元化和投资管理的分散化。我国金融市场及市场配套机制发展较晚，但发展势头好、速度快，随着完备的金融投资工具体系的逐步建立，只要在合理运用传统投资工具的基础上，巧妙地利用各种新的投资工具，就会有效规避补充养老保险基金投资运营的风险，基金增值就能得到可靠保障。同时，把全国的养老基金分散到多家管理公司去组织投资，这样就会出现集中投资给资本市场带来的负面影响。

4.加大投入，扩大保险覆盖面。2009年我国的社会保障投入仅占财政收入的3%～4%，投入养老保障的资金更微乎其微。目前，瑞典的养老保障支出占GDP的38%左右，而我国政府在基本养老保险中甚至未承担社会统筹基金不足支付时的兜底责任。国家财政不承担起应有的责任，养老保障改革永远是一句空话。在“十二五”计划中，国家应加大养老保障事业的资金投入，为建立“多层次、宽覆盖”的养老保障体系奠定基础。

5.加强配套制度建设，保障养老保险制度改革成效。隐形债务是我国养老保险制度改革中需要考虑的重要问题，各国主要通过调整退休年龄、改变养老金给付比例、变现国有资产、发放认可债券、提高财政拨款、扩大养老保险覆盖面等措施弥补隐形债务。建议我国采取开征社会保障税、发行特种国债、变现部分国有资产、调整财政支出结构等方式（当然更重要的还是通过提升我国经济实力、增加财政收入、促进人均收入增长），从根本上解决隐形债务问题。制定实施相关监督保障法，也是养老保险制度监管的重要依据。各国多采取综合立法和专门立法模式，通过国家建立统一的社保制度立法，规范各类社保事务，根据社会经济环境变化的需要，提出新的法律制度调整。我国特别缺乏综合或专门性立法，使得养老保障制度发展不够规范，建议尽快建立养老保险法，对政府、企业和个人在养老保障中的责任做出明确划分，并明确主体权利和义务，规定政府监管手段、方式和目标。同时，配合出台相关基金运营法，详细规定机构职责、入行资格、监管措施、投资限制、信息披露以及政府兜底责任等方面，为降低养老投资运行风险提供法律依据。