城镇社会养老保险制度改革二十年

第一篇：城镇社会养老保险制度改革二十年

城镇社会养老保险制度改革二十年

叶向峰

我国的城镇社会养老保险制度，自1991年正式启动改革以来，经过二十年的不断探索和完善，目前已基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹和个人帐户相结合、管理服务社会化的养老保险体系。

一、城镇社会养老保险制度改革的启动

20世纪80年代后，随着经济体制改革的不断深入，计划经济时期建立的“国家保障模式”已越来越不适应市场经济发展的客观需要，特别是传统保障制度下，企业最终承担了社会养老保险的全部责任，严重影响到了国有企业改革的推进。

自1984年开始，与企业劳动制度改革相配套，国家开始在国有企业中进行社会养老保险制度改革的试点，推行退休费用的社会统筹。1986年，国务院颁布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，又建立了劳动合同制工人的养老保险制度，改变了由企业全部承担养老保险费用的模式，由国家、企业、个人三方共同缴纳养老保险基金。

1991年6月，在前期试点的基础上，国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，全面改革正式启动。《决定》对养老保险制度改革作出了原则性的规定：

1、建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。改变养老保险完全由国家、企业包下来的办法，实行国家、企业、个人三方共同负担，职工个人也要缴纳一定的费用。

2、基本养老保险基金按照以支定收、略有结余、留有部分积累的原则统一筹集。

3、企业缴纳的基本养老保险费，按本企业职工工资总额和当地政府规定的比例在税前提取；职工个人缴纳基本养老保险费，开始时可不超过本人标准工资的3％，以后随着经济的发展和职工工资的调整再逐步提高。

4、企业补充养老保险由企业根据自身经济能力，为本企业职工建立，所需费用从企业自有资金中的奖励、福利基金内提取。个人储蓄性养老保险由职工根据个人收入情况自愿参加。国家提倡、鼓励企业实行补充养老保险和职工参加个人储蓄性养老保险，并在政策上给予指导。

由于《决定》对改革的规定较为原则，并没有具体实施方案，各地结合当地实际推出了不同的实施方案，这虽然有力推动了养老保险制度改革的深入，但客观上也造成了制度的割裂。

二、城镇社会养老保险制度改革的深入

1993年十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“城镇职工养 老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人帐户相结合”，这就为养老保险制度的进一步改革明确了方向。

1995年3月，国务院颁布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，明确“基本养老保险费用由企业和个人共同负担。实行社会统筹与个人帐户相结合。” 同时“鼓励建立企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险。”

为了便于制度统一，让各地在不同情况下实行“社会统筹和个人帐户相结合”的办法，《通知》中还提出了两个方案，由各地选择。

方案一的基本内容是：

基本养老保险费用由单位和个人共同负担。个人缴费的比例，职工按不低于个人缴费工资基数（当地职工平均工资的60%～200%或300%）3％的比例缴费，以后一般每两年提高１个百分点，最终达到个人帐户养老保险费的50％。企业按职工工资总额的一定比例缴纳基本养老保险费。

按照社会统筹与个人帐户相结合的原则，建立个人养老保险帐户。个人帐户按职工工资收入16％左右的费率记入，包括职工本人缴纳的全部养老保险费；从企业缴纳的养老保险费中按个人缴费工资基数的一定比例划转记入的部分；从企业缴纳的养老保险费中按当地职工月平均工资的5％左右划转记入的部分。其中，前两项合计为11％左右，随着个人缴费比例的提高，从企业划转记入的比例相应降低。职工到达法定离退休年龄，凡个人缴费累计满15年，或本办法实施前参加工作连续工龄（包括缴费年限）满10年的人员，均可享受基本养老保险待遇，按月领取养老金。

月基本养老金＝基本养老保险个人帐户储存额÷120 方案二的基本内容是：

基本养老保险费由单位和个人共同缴纳。职工本人上一年度月平均工资为个人缴纳基本养老保险费的基数。企业以全部职工缴费工资基数之和为企业缴费工资基数，职工月平均工资低于当地职工平均工资60％的，按60％计算缴费工资基数；超过当地职工平均工资300％的部分不计入缴费工资基数，也不计入计发养老金的基数。

按照社会统筹与个人帐户相结合的原则，建立个人养老保险帐户。个人帐户包括：职工个人缴费的全部或者一部分记入个人帐户；企业缴费中，职工缴费工资基数高于当地职工平均工资200％以上至300％的部分，可以全部或者一部分记入个人帐户；上述储存额的利息。

缴费年限满10年及以上的，按以下办法计发养老金：

1、社会性养老金：按当地职工平均工资的20～25％计发，具体比例由当地政府确定。

2、缴费性养老金：个人及企业缴费每满１年，按缴费工资基数的1.0％～1.4％计发，具体系数由当地政府确定。社会性养老金和缴费性养老金从养老保险社会统筹基金中支付，按月计发。

3、个人帐户养老金：记入基本养老保险个人帐户的储存额（包括本金和利息）归 个人所有，职工符合离退休条件离退休后，可以由本人选择一次或者多次或者按月领取。职工或离退休人员死亡后，其个人帐户储存额的结余部分一次发给其指定的受益人或者法定继承人。

《通知》发布后，各地立即贯彻执行。其中上海等7个省市选择了方案一，北京等5个省市选择了方案二，而山东等其他更多地区，则吸取两个方案的优点，制定了“第三种方案”，即个人帐户大致为职工工资收入的10～12%，相当于个人工资3%的个人缴费全部记入，企业缴费划入个人帐户8%左右。养老金支付由两部分构成，一是当地职工平均工资的25%左右，二是个人帐户累计存储额除以120。实行系统统筹的电力等5个部门也实行了这个方案。

《通知》的颁布实施，基本确立了城镇社会养老保险的制度框架，以后的改革主要也是围绕“社会统筹和个人帐户”的完善进行。虽然《通知》也规定了两种实施方案，但在实际操作中，各地关于养老金征收和支付的标准、比例参差不齐，这也成为劳动力合理流动、优化配臵的障碍。

三、基本养老保险制度的统一

针对以上问题，经过不断总结和探讨，1997年7月，国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，按照社会统筹和个人帐户相结合的原则，从三个方面统一了企业职工基本养老保险制度。

1、统一企业和职工个人的缴费比例。企业缴纳基本养 老保险费的比例，一般不得超过企业工资总额的20%(包括划入个人帐户的部分)，具体比例由省、自治区、直辖市人民政府确定。个人缴纳基本养老保险费的比例，1997年不得低于本人缴费工资的4%，1998年起每两年提高1个百分点，最终达到本人缴费工资的8%。

2、统一个人帐户规模。按本人缴费工资11%的数额为职工建立基本养老保险个人帐户，个人缴费全部记入个人帐户，其余部分从企业缴费中划入。随着个人缴费比例的提高，企业划入的部分要逐步降至3%。

3、统一基本养老金计发办法。基本养老金由基础养老金和个人帐户养老金组成。退休时的基础养老金月标准为省、自治区、直辖市或地(市)上年度职工月平均工资的20%，个人帐户养老金月标准为本人帐户储存额除以120。

1998年6月，国务院又发布了《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，决定“加快实行企业职工基本养老保险省级统筹，并将铁道部、交通部、信息产业部（原邮电部部分）、水利部、民航总局、煤炭局（原煤炭部）、有色金属局（原中国有色金属工业总公司）、国家电力公司（原电力部）、中国石油天然气集团公司和中国石油化工集团公司（原石油天然气总公司部分）、银行系统（工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行、中保集团）、中国建筑工程总公司组织的基本养老保险行业统筹移交地方管理。”这进一步推动 了统一的城镇职工社会养老保险制度的建立。

《决定》归纳和总结了多年改革的实践经验和教训，实现了社会养老保险在制度层面的统一。但是由于制度实施前存在大量已退休的人员，因此单位和职工个人向个人帐户的缴费的大部分实际上支付给了这部分人员，这就导致个人帐户事实上是“不完全帐户”，由此也带来了严重的隐性债务问题。

四、城镇社会养老保险制度的继续完善

个人帐户的“空帐”运行以及由此带来的问题如果不能很好解决，势必影响到养老保险制度的持续运行。为了有效解决这一问题，2000年12月国务院发布了《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》，对个人帐户进行调整。其中企业按工资总额的20%左右进行缴费，不再划入个人账户，全部纳入社会统筹基金并以省为单位进行调剂。个人缴费比例为本人缴费工资的8%，并全部计入个人账户，同时个人账户规模由本人缴费工资的11%调整为8%。对社会统筹基金与个人帐户基金实施分别管理，作实个人帐户。2001年7月，辽宁省率先进行试点，以后又逐步扩大到其他省（自治区、直辖市）指定的部分地区。

经过一段时期的试点探索，2005年12月国务院颁布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，明确规定“从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11％调整为8％，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划 入个人账户。” “基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1％。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。”

在不断改革和完善城镇基本社会养老保险的同时，按照多支柱养老保险体系建设的目标，国家也在积极推进企业补充养老保险制度的建立。1995年12月，原劳动部发布了《关于印发〈关于建立企业补充养老保险制度的意见》的通知》，鼓励企业在基本养老保险制度之外，给员工建立补充养老保险。2004年1月，原劳动和社会保障部又颁布了《企业年金试行办法》，推动企业年金制度的建立。此外，商业人寿保险也在蓬勃发展，这些都对基本养老保险形成了有益的补充。

五、城镇社会养老保险制度的新发展

随着经济社会的不断发展和社会保障体系的不断完善，2011年6月，国务院颁布了《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，进一步扩大城镇社会养老保险的覆盖面，规定“年满16周岁（不含在校学生）、不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民，可以在户籍地自愿参加城镇居民养老保险。”

城镇居民养老保险基金主要由个人缴费和政府补贴构 成。个人缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元10个档次，各地可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。政府对符合待遇领取条件的参保人全额支付城镇居民养老保险基础养老金。其中，中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。

养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金构成，支付终身。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，各地可以根据实际情况提高基础养老金标准。个人账户养老金的月计发标准为个人账户储存额除以139。

《指导意见》的实施，标志着我国城镇社会养老保险制度步入了发展的新阶段，将实现对城镇全体劳动者的全面覆盖。

（作者单位：中国人民人寿保险股份有限公司）

第二篇：关于参加城镇社会养老保险报告

关于参加城镇社会养老、医疗、工伤保险报告

林西县社保局：

我公司于2011年8月1日为签订劳动合同的用工人员7人，现申请为其参保职工缴纳社会养老保险、医疗保险、工伤保险。

附：参保职工缴费明细表

社会保险登记表

请批准。

法人代表（签字）：

经办人（签字）：

林西县统壹工贸有限责任公司

2011年8月1日

林西县就业局：

我公司于2010年10月1日为签订劳动合同的用工人员6人，现申请为其参保职工补缴社会失业保险。

附：参保职工缴费明细表

社会保险登记表

请批准。

法人代表（签字）：

经办人（签字）：

内蒙古天皓环境评价有限责任公司

2010年10月1日

林西县社保中心：

我公司于2011年5月1日为已签订劳动合同的用工人员7人，现申请为其参保职工补缴社会养老保险。

附：参保职工缴费明细表

社会保险登记表

请批准。

法人代表（签字）：

经办人（签字）：

林西县统壹工贸有限责任公司

2011年5月1日

第三篇：黑龙江省城镇企业职工养老保险制度改革试点方案〉实施办法

关于印发《〈黑龙江省城镇企业职工养老保险制度改革试点方案〉

实施办法》的通知

颁布单位：黑龙江省劳动局颁布日期：1995-12-12

文号：黑劳发[1995]216号

各行署、市劳动局，省农场总局劳动局，省直各有关部门：

为贯彻落实国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发[1995]6号）和《黑龙江省城镇企业职工养老保险制度改革试点方案》（黑政发[1995]74号），现制定《〈黑龙江省城镇企业职工养老保险制度改革试点方案〉实施办法》并印发给你们，请认真贯彻执行。

《黑龙江省城镇企业职工养老保险制度改革试点方案》实施办法

第一条为保险城镇企业职工退休后的基本生活，根据《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发[1995]6号）和《黑龙江省城镇企业职工养老保险制度改革试点方案》（黑政发[1995]74号），制定本办法。

第二条本办法适用于本省行政区域内下列单位及其职工：

（一）国有企业、集体企业及其职工；

（二）外商、港、澳、台商投资企业及其中方职工；

（三）股份制、股份合作制企业及其职工；

（四）私营企业及其职工；

（五）城镇个体工商户及其雇工；

（六）城镇自由职业者；

（七）驻我省军队所属企业及其无军藉职工；

（八）国营农垦系统企业及其职工；

（九）驻我省中直企业及其职工（经国务院批准实行行业统筹的企业和职工除外）。

第三条企业及其职工必须依法履行缴纳基本养老保险费的义务。职工享受基本养老保险待遇的权利受到法律保护。

第四条基本养老保险费由企业和职工共同负担。

第五条职工个人缴纳基本养老保险费。

职工按本人上一月平均工资的3%缴纳，以后每两年提高一个百分点，最高不超过本人工资的8%。职工个人缴费由企业在发放工资时代扣。离退休人员不缴费。

职工个人缴费工资基数按国家统计局规定列入工资总额统计的项目计算，包括工资、奖金、津贴、补贴等收入。未列入工资总额统计的其它收入不作为职工个人缴费工资基数。

职工月平均工资收入，超过全省职工月平均工资的200%或300%以上部分，不计入个人缴费工资基数，也不作为计发养老金的基数；低于全省职工月平均工资60%的，按不低于60%作为职工个人缴费工资基数。

个体工商户本人、私营企业主及自由职业者等非工薪收入者，按当地上职工月平均工资的20%缴纳，其中4%进入社会统筹基金，16%记入基本养老保险个人帐户。

个体工商户本人、私营企业主及自由职业者等非工薪收入者缴纳的养老保险费，由当地工商行政管理部门协助社会保险管理机构收缴，存入社会保险管理机构在银行开设的养老保险基金专户。

第六条企业缴纳基本养老保险费。

企业缴纳基本养老保险费，原则上以本企业上一职工月平均工资为基数确定一个比例提取，具体比例由当地政府确定。

企业缴纳的基本养老保险费由企业开户银行根据社会保险管理机构提供的特约委托收款凭证按月代为扣缴。

破产、撤销和解散企业在清算财产时，要优先向社会保险管理机构清偿欠缴的基本养老保险费，职工向其它企业分流时，应按等同比例分流离退休人员。其离退休人员由社会保险管理机构接收的，需一次性向社会保险管理机构缴纳10至15年的退休费用及其它保险福利费用。

第七条企业和职工个人缴纳的基本养老保险费存入社会保险管理机构在银行开设的“养老保险基金专户”。存入银行的养老保险基金，按同期城乡居民储蓄存款利率计息，所得利息并入基金。

第八条社会保险管理机构按国家技术监督局发布的社会保障号码（国家标准GB11643-89），为参加基本养老保险的职工建立一个终身不变的基本养老保险个人帐户，并核发《职工养老保险手册》。

第九条职工基本养老保险个人帐户中记入的养老保险费包括：

（一）职工个人缴纳的养老保险费；

（二）从企业缴纳的养老保险费中按职工个人缴费工资的8%划转的部分；

（三）从企业缴纳的养老保险费中按本省职工平均工资的5%划转的部分；

（四）利息收入部分。

上述

（一）、（二）两项合计为个人缴费工资的11%。随着个人缴费比例提高一个百分点，从企业缴纳的养老保险费中按职工个人缴费工资为基数划转记入个人帐户的比例相应降低一个百分点。

第十条职工基本养老保险个人帐户由当地社会保险管理机构负责记载，每年结算一次，并将养老保险个人帐户储存额（含利息）定期向企业和职工公布。

第十一条职工基本养老保险个人帐户的累计储存额的存款利率，根据上一全省职工平均工资增长情况确定，原则上按不低于银行一年同期居民定期存款利率计息。当年记入个人帐户的储存额减半计息。具体利率由省社会保险管理机构每年公布一次。

第十二条企业和职工个人缴费必须同步进行。对无力缴纳基本养老保险费的企业，职工个人帐户暂不记载，待企业补缴基本养老保险费后，再按规定记入职工个人帐户。

第十三条职工在本市、县区域范围内调动工作，不变换职工基本养老保险个人帐户，不转移个人帐户储存额。职工在省内跨市、县调动工作，基本养老保险个人帐户全部储存额（包括本金和利息），由调出地社会保险管理机构向调入地社会保险管理机构划转。

职工跨省调动工作，个人帐户储存额按国家规定转移。

第十四条暂未实行职工基本养老保险个人帐户制的国家机关、事业单位职工，调入实行基本养老保险个人帐户制企业后，从调入企业领取工资之月起建立基本养老保险个人帐户。调入前按国家规定的连续工龄，视同缴费年限。

国家机关、事业单位已实行个人缴费的职工调入企业后，调出单位为其缴纳的养老保险费和个人缴费额全部转入企业所在地社会保险管理机构。

第十五条职工、个体工商户本人、私营企业主及自由职业者出国定居，凭出国护照和有关证明办理个人帐户养老金退还手续，其基本养老保险个人帐户中个人缴费部分（含利息）一次退还本人，同时解除养老保险关系。从企业缴纳的养老保险费中划转到个人帐户的部分，转入社会统筹基金。职工离退休后出国定居，保留其基本养老保险个人帐户，可由国内亲属凭有效证明按月代领养老金。

第十六条职工与企业因解除劳动关系等原因停止缴纳基本养老保险费，基本养老保险个人帐仍予保留，不间断计息。职工重新参加工作时，前后基本养老保险个人帐户的储存额累计计算。

第十七条职工在退休前或退休后死亡，其基本养老保险个人帐户中个人缴纳的养老保险费的储存

额（含利息），尚未领取或未领取完的，可一次性支付给职工指定的受益人或法定继承人；企业缴纳的养老保险费划转到个人帐户的部分，归入社会统筹基金。离退休人员基本养老保险个人帐户的储存额领取完时，由社会统筹基金中继续支付养老金，直至死亡。

第十八条职工基本养老保险个人帐户的储存额，只能用于职工本人退休后按月支付的基本养老金，不准提前支取。

第十九条本办法实施前，企业原固定职工按黑政办发[1993]65号文件规定个人缴纳的养老保险费和劳动合同制工人个人缴纳的养老保险费，本办法实施后，全部并入社会统筹基金，统一调剂使用。但职工在离退休前死亡，个人缴纳的养老保险费退还给职工指定的受益人或法定继承人。第二十条职工具备下列条件应当退休并按月领取基本养老金，直至死亡。

（一）达到法定退休年龄；

（二）企业和职工个人按规定缴纳养老保险费；

（三）本办法实施前参加工作，连续工龄（包括缴费年限）满10年的职工；

（四）本办法实施的后参加工作，缴费年限满15年的职工。

第二十一条凡符合国家有关规定可以连续计算的工龄视同缴费年限（实行退休费社会统筹以来，单位和职工个人按规定缴费的不予计算缴费年限）。

第二十二条本办法实施前参加工作，连续工龄（包括缴费年限）不满10年或本办法实施后参加工作，缴费不满15年，达到退休年龄的人员，其基本养老保险个人帐户中的全部储存额一次性支付给本人，同时终止养老保险关系。

第二十三条本办法实施前参加工作，连续工龄满5年（包括缴费年限），或者本办法实施后参加工作，缴费满10年，因病或非因工致残职工，经劳动鉴定委员会确认完全丧失劳动能力的可以退职，退职人员按有关规定享受退职生活费。

第二十四条凡符合第二十条规定的退休人员，分别按下列办法按月计发基本养老金。

（一）本办法实施后参加工作的职工，达到法定退休年龄，一律按基本养老保险个人帐户储存额，按月支付养老金。计算公式为：

月基本养老金=基本养老保险个人帐户储存额÷120。

（二）本办法实施3年后达到退休年龄的职工，其在本办法实施前的连续工龄视同缴费年限，养老金由两部分组成：

1．职工退休时按本省上一职工月平均工资乘以换算比例再乘以视缴费年限。换算比例为2.3%左右。具体比例由各地测算后报当地政府审批。

2．基本养老保险个人帐户储存额÷120

计算公式为：

月基本养老金=本省一上职工月平均工资×换算比例（2.3%）×视同缴费年限+基本养老保险个人帐户储存额÷120

（三）本办法实施前已经离退人员，仍按原办法计发养老金，同时享受本办法实施后基本养老金正常调整的待遇。

本办法实施后3年内达到法定退休年龄的人员，在按原办法计发养老金的同时，再按缴费期基本养老保险个人帐户储存额的一定比例增发养老金。增发比例在0.8%至1.8%之间。具体增发比例由各地测算后报当地政府审批。

计算公式为：

月基本养老金=按原办法计发的养老金+基本养老保险个人帐户储存额×增发比例。

第二十五条在新老制度衔接过程中，少数职工按第二十四条

（二）计发的基本养老金，如果低于第二十四条

（三）计发的基本养老金，可按第二十四条

（三）计发基本养老金。

第二十六条基本养老金每年7月1日按全省上一职工平均工资增长率的40%至80%统一进行调整。具体调整比例和办法由省劳动行政部门每年公布一次。职工平均工资负增长时不作调整。当年退休人员不调整。

第二十七条凡按本办法参加基本养老保险的职工，其退休、退职后的养老保险待遇，须经企业所在地劳动行政部门审批。

第二十八条企业按规定缴纳基本养老保险费后，可根据自身经济能力为本单位职工建立补充养老保险。

国家鼓励职工参加个人储蓄性养老保险。

第二十九条企业缴纳的补充养老保险费和职工个人缴纳的储蓄性养老保险费存入社会保险管理机构在银行开设的养老保险基金专户。

企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险基金可实行个人帐户完全积累模式。职工退休后，企业补充养老保险费和个人储蓄性养老保险费可一次性或按月发给本人。

第三十条基本养老保险费由劳动部门所属的社会保险管理机构负责收缴、管理和支付。

第三十一条各级社会保险管理机构要建立健全养老保险基金的预算管理和财务、会计制度，做好缴费记录和个人帐户等基础工作。

第三十二条养老保险基金属参加社会保险者所有，要专款专用，任何单位、任何个人不得以任何理由挪用。

第三十三条养老保险基金的结余额，除留足两个月的支付费用外，80%应用于购买国家发行的社会保险基金特种定向债券，所获收益全部并入基金。

第三十四条各级社会保险管理机构的管理服务费按养老保险基金的一定比例提取，具体比例由劳动部门与财政部协商确定，报当地政府批准后执行。

第三十五条养老保险基金和管理服务费不计征税费。

第三十六条养老保险基金不敷使用时，由同级财政给予支付。

第三十七条社会保险管理机构要接受财政、审计、银行和工会及社会保险监督委员会的监督。第三十八条职工与企业因养老保险问题发生争议时，可向企业所在市、县劳动争议仲裁委员会申请调解仲裁。

第三十九条用人单位和职工逾期缴纳养老保险费的，按日加收应缴金额2‰的滞纳金。对拒不缴纳的，由社会保险管理机构申请人民强制执行，并按日处以应缴金额1%的罚款。滞纳金和罚款并入基金。

第四十条离退休人员在享受养老保险待遇期间死亡的，其亲属或在关人员应及时到社会保险管理机构办理注销手续，对违反上述规定多领、冒领养老金的，除追回多领、冒领金额外，情节严重的要处以多领、冒领金额1至5倍的罚款，罚款并入养老保险基金。

第四十一条社会保险管理机构及其工作人员违反下列规定之一的，由政府或上级机关责领其改正。情节严重的，对单位领导或直接责任者分别追究行政责任；构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。

（一）企业和职工缴纳的基本养老保险费，未按规定存入养老保险基金专户的；

（二）擅自动用、挪用养老保险基金的；

（三）随意减缓或增加企业缴纳的基本养老保险费的；

（四）随意减发或增发离退休人员养老保险金的；

（五）贪污养老保险基金及管理服务费的。

第四十二条对从事高空、井下、高温、有毒、有害工作和特别繁重体力劳动的职工，仍按国家规定的退休年龄执行，退休时按本办法计发基本养老金。

第四十三条本办法实施前获得劳动模范等称号，符合享受特殊贡献待遇条件的职工，退休时按有关规定兑现待遇。

本办法实施后，获得劳动模范等称号，符合享受特殊贡献待遇条件的职工，按国家有关规定给予一次性奖励或由本单位为其办理补充养老保险，退休时不另外提高基本养老金计发标准。第四十四条本办法实施后增加的档案工资额，不作为计发基本养老保险金的基数。

第四十五条本办法如与国家规定相抵触时，按国家规定执行。

第四十六条本办法由省劳动局负责解释。

第四十七条本办法自1996年1月1日起执行。

第四篇：社会养老保险

一、养老保险制度的发展背景及现状

（一）从国际层面看养老保险的发展

养老保险是社会保险最主要的组成部分。最早的养老保险起源于法国。1669年,法国制订了《年金法典》,规定对不能继续从事海上工作的老年海员发给养老金。具有现代意义的养老保险法最先出现于德国。1889年5月24日,德国国会通过了《老年保障社会保险法》,该法于1891年1月1开始生效。继德国之后,西方各国相继建立了养老保险制度。一部分发展中国家,如新加坡、马来西亚、印度、缅甸、泰国等,也先后建立了不同层次的养老保险制度。国际劳工大会通过了若干涉及养老保障的公约和建议书。

（二）我国养老保险制度的简史 中国自建国初期创建养老保险制度。《中华人民共和国劳动保险条例》(1951年2月23日政务院第73次政务会议通过)奠定了我国企业职工养老保险的基础。此后进行了一定的调整。十年**结束后,国务院制定了若干涉及养老保险的补充、修改规定,如《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》(1978年5月24日第五届全国人民代表大会常务委员会第二次会议原则批准)等。自80年代中期开始,我国养老保险制度进入改革阶段,国务院及其职能部门颁发或转发了涉及养老保险改革的文件,如劳动部《关于加强养老保险基金的征缴和管理工作的通知》(1990年10月18日)，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(1997年7月16日)，《社会保险费征收暂行条例》（1999年1月）等。

（三）农村养老保险制度现状

20世纪80年代中后期,随着农村经济体制改革的不断深化和人民养老观念的变化,农村养老问题日益突出。为此,民政部根据“七五计划”的要求于1986年正式开始研究农村的社会养老保险问题,并根据关于“抓紧研究建立农村社会养老保险制度，并根据各地经济发展情况，进行试点，逐步实行”的发展目标，在贫困地区、经济发展中等地区和富裕地区分别实施了三种不同类型的基层社会养老保险办法。1990年7月,国务院总理办公会已明确农村社会养老保险由民政部负责。1991年6月,民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》(试行)(以下简称《方案》),农村养老保险工作步入正轨。到1992年,全国有700多个县由政府制定并颁布了开展农村社会部门保险的实施管理办法。1995年,黑龙江、湖北和浙江等省以政府令的形式颁布了养老保险办法。农村社会养老保险由试点转入制度化的建设时期。但是直到现在,我国还没有出台一部关于农村社会养老保险的全国统一的法律。

二、我国农村养老保险制度的必要性

通过以上对我国养老保险制度的简单表述，可以看出它的不完善性，而社会主义的本质是共同富裕，全国人民共同过上“老有所养”的有保障的生活，在城镇养老保险制度已基本能满足的同时，农村养老保险问题亟待解决，下面我们从以下几方面来阐述这个问题。

（一）国家根本大法的要求

我国《宪法》第四十五条明确规定“中华人民共和国公民在年老、疾病、或者丧失劳动力的情况下，有从国家和社会获得物资帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”这是一根本大法的形式赋予广大劳动者以获得社会保险等方面的权利。事实上,社会保险作为一种社会安全制度,只有尽可能地扩大保险范围,才能充分发挥作用。从我国目前各项社会保险制度的覆盖面来看,其范围是很有限的。如养老保险主要在城镇职工中实行,农村实行的比例还很小;医疗保险、失业保险的范围则更窄。因此,遵循社会保险立法的普遍性原则,把所有劳动者都纳入社会保险体系中,是发展我国社会保险事业的一个基本方向。属于社会保险一个重要分支的养老保险理所当然应遵循普遍性原则，让同享公民资格的广大农民也实际享受到养老保险的权利。国际上有着发达社会保险制度的国家的做法值得我们借鉴，基本的或被称为法定的养老保险制度,是面向每一个公民。在建立养老保险制度的初期,例如在上个世纪的德国,这个制度只是面向劳工或者工资收入不高的劳工。现在它已经逐步扩大到其他的利益集团,例如自由职业者。这就使社会保障制度,特别是使国家的福利制度名实相符,面向国家的每一个公民。在一些将社会保险作为基本制度的国家,对不同的社会集团例如劳工、职员或高级职员(在法国被称为Cadre)、国家官员、自由职业者和农民,常常有着不同的制度。这些不同的制度有时有其历史的原因,有时仅仅是因为不同的集团各自有着不同的特点。波兰、德国、法国等许多国家对农民实行特殊的制度,这不仅有助于农民的老年保障,而且也有助于实施特殊的农业政策。

下面我们从另外一个角度来说明。我国根本大法——宪法还有规定，全国所有公民，不论民族、性别、职业、年龄、宗教信仰等，平等的享有国家赋予的权利。那么，我们从公平的立脚点来说明。我国养老保险制度的不公平体现在机会上、结果上。养老保险制度原则上规定其适用范围为机关事业单位的正式工、城镇各类企业职工个体劳动者。到目前为止，还没有建立起针对进城务工的农民工等灵活就业人员的养老保险制度，制度上的缺失造成这两类人员在参保机会上的不均等。截至至2001年低，包括个体户在内的1.7亿灵活就业人员，参保仅有535万人，覆盖率仅为3%。其中农民是领会就业人员的大多数。造成了大量农民的养老保险的不公平待遇。养老保险制度建设中存在的机会上的不均等，已经或者将造成结果上的不均等，大量的农村老人没有养老金。养老保险制度没有充分发挥调节收入再分配的功能，贫富差距没有在这个制度上得到改善。

宪法是国家的根本大法，全国人民以及各项规章法律制度都应该遵守，而通过以上分析，我们可以看出农村社会养老保险制度还有待于得到改善，才能很好的和我国依法治国的基本国策相适应，和宪法的基本精神相适应。

（二）农民老龄化趋势的要求

第五次人口普查数据显示，我国总人口12.37亿，其中农业人口9.14亿。占总人口的73.92%，农村65岁以上人口占农村人口的7.35%。我国人口年龄构成有老龄化的趋势，这一特征在农村人口中表现的尤其明显。预计到2020年后，农村老年人占农村人口的比例将比城是14.0%-17.7%。在农村，老年人与其子女一起居住的比例虽然高达88.7%，但收入来源和生活料理依靠老年人自己的比例高达50.7%和82.2%。通过这些数字可以看出，农村的养老问题会是一个涉及多半个中国的大事件，那么，现实中，农村养老保险制度的实施是什么样的情况呢？再来看下面数据。1992年1月3日民政部颁布并开始实施《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》。1992年民政部在湖北省武汉市主持召开经验交流会，推广武汉市和山东省的经验。1993年12月，民政部江苏省张家港市召开全国农村养老保险工作会议，宣布将这项工作推向全国有条件的地区。据统计，1998年，全国已有2123个县（市）和65%的乡镇开展了农村社会养老保险工作，参加社会养老保险的农村人口有8025人，全国农村社会养老保险基金收入31.4亿元，支出5.4亿元，当其结余26亿元。然而，从1999年开始，农村社会养老保险的参加人数一直在减少，1999年8000万人，2000年末6172万人，到2002年年底只有5462万人。这说明农村社会养老保险推行10余年，收效并不理想，虽然各级政府特别是民政部花了很大力气，但就全国而言，农村社会养老保险仍然是参保率低、覆盖面宰，管理也出现一些问题。

社会养老保险的重任是保证全国老年人生活有保障，而农村老年人的比重还有现实告诉我们农村社会养老保险存在很大空缺，要解决突发起来的“银色浪潮”，迫切要求完善农民养老保险制度，只有这样才可以减轻、化解养老压力，从更深的意义来说，只有得到完善，才可能有全国的安定与幸福。

（三）促进整个国民经济发展和全面建设小康社会的需要

为了保证国民经济持续、稳定的发展,我国实施了以扩大内需为目的的积极财政政策。由于农民占我国人口总数的62%以上,农民消费不足,已成为制约经济快速增长的主要因素之一。而农村现实情况表明,由于被生病和养老问题所困扰,农民不愿也不敢将积蓄用于消费。为了促进国民经济的发展,国家应该为广大农民提供包括养老保险在内的最基本的社会保障。

建立农村养老保险制度是促进农村经济发展的需要。随着农村生产组织结构和产业结构的变化,传统的以家庭和土地为中心的养老方式受到了前所未有的冲击,主要原因是:其一,计划生育政策的推行使独生子女增多,家庭规模缩小,弱化了家庭的养老功能。其二,农村人口跨地区或跨城乡迁移的速度和规模在不断提高,而迁移者大多为青壮年,这也使农村老年人口的生活保障成为一个突出的问题。家庭结构的变化、家庭规模的缩小、家庭养老功能弱化,使得农村老人老有所养的问题日益突出。这一问题得不到解决,势必减缓农村经济的发展。因此,建立农村养老保险制度势在必行。

建立农村养老保险制度是全面建设小康社会的需要。党的“十六大”确立了在我国全面建设小社会的战略目标。中央农村工作会议指出,没有农民的小康就没有全国人民的小康,农业和农村的发展小康社会的重点和难点。因此,建立农村养老保险制度的过程就是逐步建立农村小康社会的过程。

（四）我国农村社会养老保险制度的不完备 社会养老保险是指个人和家庭以外的国家、集体以及社会各方面对公民养老或其他方面的保障。现代社会养老保险虽然强调要增强个人参与的自我保障意识,但仍以国家、集体以及社会各方面的参与为主体。而我国的“农村社会养老保险”则不然。《方案》明文规定,在保险资金的筹集上,坚持“以个人交纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持”的原则。不少地方在实施中还进一步把“个人交纳为主”改为“由个人全部交纳”。“农村社会养老保险”资金筹集的这一模式表明,其主体是个人,而不是个人和家庭以外的国家、集体及社会各方面。养老保险或其他保险的性质决定于资金来源的主体。既然“农村社会养老保险”筹资“以个人交纳为主”,自然就不具有“社会”的性质。故而,“农村社会养老保险”不具有社会养老保险所共有的根本点,是名不符实的。

《方案》规定:“基金以县为单位统一管理。保值增殖主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行,不直接用于投资。”这种单一的投资渠道使农村社会养老保险基金难以实现保值增值,从而阻碍了农村社会养老保险制度改革的发展。养老保险的管理机构不健全。多头管理、上下级不对口以及临时机构进行代办等现状都极大影响了农保工作的开展。

现实中需要完备而有效力的法律，而实际中的制度却远远满足不了需要，农村社会养老保险制度的改革势在必行。

（五）土地不能承载农民养老问题的出现和养老保险制度统一大趋势的需要

在中国社会保障研究中,许多学者都在探索土地(农地)在农村社会保障中的作用问题。有一种观点认为,在中国目前的情形下,土地可以承担农民的社会保障。蔡永飞则认为,“土地承包30年不变的家庭联产承包责任制既是土地制度,同时也就是社会保障制度。之所以一再延长承包制就是因为这个承包制具有暂时无法替代的社会保障功能。”

这种观点客观上默认了城乡二元社会保障体系的合法性,实际上隐含了这样一种错误的理论预设:社会保障是城市(市民)的社会保障,农村(农民)的社会保障要靠农村(农民)自己来解决中国是一个非常典型的城乡二元结构社会。在现实中,农村社会保障制度在家庭联产承包责任制以后几乎处于瘫痪状态,除了间断性的扶贫帮困外,医疗、养老等农村社会保障在整个国民社会保障制度中几乎是缺位的。在农村,以土地保障替代社会保障,或者将土地保障视为农村社会保障的主要方式,不仅有违公平,也有违公正。

此种观点试图用土地的经济(生产)功能代替农民的社会保障功能,而经济行为常常是一种有风险的行为。另外这种观点忽视了社会转型过程中农村社会的急剧变化和农民群体的分化对社会保障所提出的新需求。近些年来，农村城镇化、农民非农化进程的加快。特别是城乡二元结构的松动,大批农村富裕劳动力开始流入城市务工,形成“民工潮”现象,传统意义上的农民不但脱离了土地,而且背井离乡,成为城市的“候鸟族”。对于“离土离乡”的农村居民,通常我们称之为“农民工”。

这些农村的“弱势群体”,国家有责任为其提供基本的生活保障,而不是把他们推给土地保障。现实中土地已不能满足农民养老需要，从养老保险的统一趋势方面来说，尽管由于现在我国城乡差距很大，城乡一体化还需很长时间才能完成，在短时间内城镇居民和农村居民的养老保险制度统一还不太可能，但是自我国加入WTO后，还有市场经济的需要，养老保险制度统一只是时间长短罢了。

经济体制改革是要在全国建立统一的市场经济，打破各种形式的“诸侯经济”，实现资金、劳动力等生产力要素的合理分配。而目前全国各地所推行的养老保险制度既不统一，事实上是一种新出现的“诸侯经济”，它不仅造成各地企业社会保险负担畸轻畸重，有违市场经济的公平竞争原则，而且特别阻碍了劳动力的合理流动，拖了全国形成统一市场经济的后腿。从另外一个方面说，由于制度不统一和管理体制的混乱，造成管理制度不健全，基金安全存在隐患。

养老保险改革在全国发展是不平衡的，有的地区改革早，社会保险事业发展的好，而有的地区搞个比较滞后，单靠他们的力量不能适应社会保险事业发展的需要。在这些不平衡中间，换句话话要使这些不平衡消失或者减少，改革农村养老保险人重而道远，只要让农村养老保险完善，那我国养老保险制度的统一将指日可待。

三、完善农村养老保险制度的措施

有了以上分析，我们可以看出农村养老保险的改革是不可避免的，只有改革了，才能有中国农村的发展，才会有中国的强大，下面简单介绍几种完善方案。

（一）认真做好立法工作

完善社会养老保险制度，法律理所当然是最主要的武器。到目前为止，我国还没有一部单独的农村养老保险法。有关农村养老的问题散见于婚姻法、老年人权益保护法、继承法、保险法、民法通则等等之中。这种分散的规定方法会影响到农村养老保险制度的实施。考虑到农村的特殊性和养老保险的复杂性，笔者认为

本着“公平与效率兼顾、权利与义务和谐”的农村养老保险立法价值选择，应建立这样的保险法体系。

首先，农村社会养老保险基本法。农村社会养老保险基本法是指由全国人大常委会制定的对农村社会养老保险坚持的指导思想、基本原则和基本制度进行统一而全面规定的法律文件。在现阶段，笔者以为,根据我国农村养老问题的长期性、艰巨性、紧迫性和特殊性,我们应制定专门的《农村社会养老保险法》,而不应把它和企业职工、国家工作人员的养老保险统归在《社会养老保险法》中。

其次，农村社会养老保险行政法规和行政规章。这一层次的农村社会养老保险法规、规章是我国农村社会养老保险法体系的主体,在整个农村社会养老保险法体系中占有重要的地位。具体包括,《农村社会养老保险条例》、《农村养老基金管理条例》、《农村养老基金运营条例》、《农村养老基金税收减免办法》、《农村养老保险基金监督条例》、《农村养老保险基金彩票管理办法》等。

再次，农村社会养老保险地方性法规。随着社会养老保险制度的改革,农村社会养老保险制度不统一的状况将逐步得到改变。但是,由于我国农村社会经济发展的地区差距将长期存在,以及多层次农村社会养老保险模式的基本定位,我国农村社会养老保险的地方立法在一个相当长的时间内将占有重要的地位,从而成为农村社会养老保险法体系的重要组成部分。在加强立法的过程中，特别要注意的是立法与经济发展水平相适应。养老保险是国家有组织地运用经济手段,解决社会成员的养老需求。一方面其目标首先是为解决社会成员的养老问题服务的,与特定的社会时期、特定的社会结构等紧密地联系在一起的;另一方面所采用的主要是经济手段,必须有相应的经济基础。在生产力不发达、经济落后的时代或社会里,即使社会成员有着养老保险的需求,国家和社会可能无法真正满足,因为没有经济基础便不可能实施养老保险。而在一定的经济基础条件下,如果过分追求社会保障的规模和水平,也会带来政府财政不堪重负的后果。只有有了雄厚的经济实力,养老保险的规模和水平才有望拓展与提高。

（二）发挥国家的主导作用

现代社会养老保险是政府管理的一项社会事务,政府本身也是养老保险法律关系的重要主体,政府在建立养老保险法律制度过程中发挥着主导作用。养老保险法律所调整的是利益冲突关系,经营者为追求利润,降低人工成本,不会主动为养老保险基金增加投入,社会各弱势群体为了分享社会发展成果,又要求实现社会公平。国家应当而且也能够主动地利用对社会的干预手段,通过立法,调整利益冲突,推动建立符合社会公共利益的社会保障制度。养老保险从“家庭自我保障”和“慈善救济”发展到现代意义上的社会保障正是各国政府运用法律手段强制推行的结果。

不管在基金风险防范还有筹集方面国家都应该发挥重要作用。在风险防范方面，国家首先要制定规则，另外还有专门的机构进行操作，还有运行监督。只有这样才可能保证专款专用，全部用于农民养老保险，严禁任何形式的挤占挪用和挥霍浪费；基金结余额除预留两个月的支付费用外，全部用于购买国家债券和存入专户，严禁投入其他金融活动和经营性事业。这些活动没有国家的参与是不可能完成的。

我国农村养老保险资金筹集方面有“个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持”的原则，但是就如上文所述，作为一种重要的社会保险，没有国家的财政支持是不合理的。农村基本养老基金应有三部分组成，一是农民的个人缴费，二是国家拨款，三是集体资助。在国家拨款的具体操作方面，国家可以通过税收或者通过发行彩票等措施。、总之，在农村养老保险问题上，国家应当充当很重要的角色。

（三）对农村居民的思想意识要改变 由于长期以来农村依靠家庭养老，在短时间内可能不能接受大面积的推广养老保险制度。即使在已经倡导使用农村养老制度的地方，由于基金监督不够或者挪用现象的存在，对养老保险还不够信任。要组织力量深入农民中讲道理，扩大宣传渠道，禁止硬性摊派、行政命令等抑制农民积极性的工作作风，使各项制度深入民心。特别注意的是对基金的管理和监督制度对农民的宣传并使他们建立对农民保险的认识与信心。

四、结语

总之，农村养老制度亟待完善，而且随着农村老年人口比重的增加，我国社会主义的建设目标的制定，农村商品经济的发展，农村养老走上正轨已迫不及待。它的完善直接关系到我国农村秩序的稳定与农业的可持续发展，认真研究我国农村的实际情况，探索一条适合中国农村的养老保险制度，并通过立法加以规范，政府给予财力和人力的支持，具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。注释： 杨连专、罗军：《论我国农村社会养老保险立法的价值取向》，载《农村经济》，2003年第3期，第43页 如1933年第17届大会通过的《工商业或自由职业、受雇佣人及厂外工人与家庭用工的强制性老年保险公约》(第35号),1952年第35届大会通过的《社会保障(最低标准)公约》(第102号)第五部分“养老金”,1980年第66届大会通过的《老年工人建议书》(第162号)。3 还有《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》(1978年5月24日第五届全国人民代表大会常务委员会第二次会议原则批准),《国务院关于老干部离职休养的暂行规定》(1980年10月7日),《国务院、中央军委关于军队干部退休的暂行规定》(1981年10月13日),《国务院、中央军委关于军队干部离职休养的暂行规定》(1982年1月4日)等。4 还有国家体改委、民政部、劳动部《关于城镇和农村社会养老保险分工的通知》(1991年4月11日),《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》(1991年6月26日),农业部《乡镇企业职工养老保险办法》(1992年12月14日),劳动部《企业职工养老保险基金管理规定》(1993年7月2日),《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》(1995年3月1日)等。5乐章：《现行制度安排下农民的社会养老保险参与意向》，载《中国人口科学》，2004年第5期，第40页。6 同1，第42页。7 余卫明：《社会保险法若干理论问题研究》，载《中南工业大学学报》（社会科学版），2001年3月第7卷 第1期，第86页。8[德]贝尔恩德•冯•迈德尔 王晓晔译：《改革中的养老保险制度》，载《外国法译评》，1997年第1期，第52-53页。9 汪泽英、曾湘泉：《我国基本养老保险制度的公平问题探析》，载《中州学刊》，2004年第6期，第177页。

参考文献： 张星珍、王雪艳：《亟待完善的农村老年社会保障法律制度》，载《三农问题研究理论月刊》，2004年第3期，第166页。

11刘书鹤1997年、马斌2001年调查统计。12 牟放：《建立和完善农村养老保险制度的探索》，载《中央财经大学学报》，2004年第4期，第58-59页。13 同12。

14杨连专、罗军：《论我国农村社会养老保险立法的价值取向》，载《农村经济》，2003年第3期，第42页。

15蔡永飞:《能否把土地承包经营权变为养老金卡———为建立农民社会保障制度献策》,载《调研世界》2002年第4期。16韩克庆：《土地能承载农民的社会保障吗?》，载《学海》，2004.5,第58页。17同16。18李连刚：《统一养老保险制度的深圳养老保险立法》，载《改革开放论坛》，1999年5月。19同1，第44页。20高尚、袁方：《国外养老保险立法的启示》，载《华东经济管理》，2004年8月，第193页。

21孔泾源：《基本养老保险制度的风险防范与前景展望》，载《中国社会保险》，1998年2月，第4页。22 樊舸：《我国养老保险立法模式初探》，载《河北法学》，2001年第1期，第156页。

第五篇：社会养老保险

中国社会养老保险制度存在的问题及对策

目前，我国社会主义市场经济体制已初步建立，企业改革正深入进行，作为社会“安全网”、改革“减震器”的社会保险正面临着一些矛盾和问题。

一、我国养老保险基金及养老金制度的现状

1、国家高度重视养老保险基金

养老保险基金是国家依据法律和政策的规定，以社会、经济、政治等力量为保障，当劳动者因年老而丧失劳动力后建立的一种对其基本生活提供保障的专项基金。《中国保险法》规定，养老保险参保人缴纳年费上限十五年以上者（年缴费不足十五年的可以缴纳到十五年）达到法定退休年龄后，可以每月领取养老金。

我国养老保险基金在1989年至2006年期间，从118.8亿元增加到了4996.7亿元，总共增加了40倍，同时我国养老保险占社会保险的比例超过了75%。可见，我国养老保险的支出额数目之大，表明了我国对养老保险的重视程度之深。

2、目前我国养老保险制度实行的是社会统筹与个人账户相结合的发展模式

我国养老保险制度改革是从分级统筹开始的。1997年，国务院提出社会养老保险要从市（县）级统筹逐步向省级统筹过度的方案，最终目的是实现全国统筹。截至2007年年底，共有13个省、市、县、自治区名义上实行了养老保险省级统筹，其中约10个省区是以地市级统筹为主。其他的省区采用的仍然是以县级统筹为主的方式。由此可见，中国的养老保险的统筹层次是相当低的。在划分的2000多个统筹区中，主要还是市（县）级统筹，而我国要达到全国统筹，则要求我国在全国范围内实现四个统一，即“统一制度、统一标准、统一管理、统一调度使用资金”。显然，目前我国养老保险统筹的现状与国家所设立的统筹目标差距悬殊。

二、我国目前养老保险体制存在的问题

我国的社会保险制度随着社会经济发展进行了多次改革，即从新中国成立初期的“企业+社会”，到20世纪70年代的“企业保险”，再到1984年以后的“社会保险”。近16年来，社会保险在保险方式上从社会统筹到“统账结合”，在保险项目上从少到多，在保险范围上从窄到宽，不断完善。在国有企业改革、经济利益结构大调整的过程中，现行的社会保险制度虽然发挥着积极作用，但是，仍然存在一些与社会经济不相适应的问题，其具体表现为：

1、养老基金的筹资范围窄

就我国目前的人口结构而言，我国已经迈入了老龄化社会，为了能够使老龄人口的基本生活得到保障，当务之急是如何筹集到更多的养老资金。尽管早在1991年《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发[1995]6号）文件中确定的养老保险体制改革的目标之一就是要求建立资金来源多渠道的养老保障体系，但目前我国养老保险基金筹资面依然狭窄，主要来源是国家预算和企业营业外列支的生产性收益。并且，国家并不鼓励人民多存养老金，而世界上一些发达国家，如美国、日本等国则鼓励多存养老金，为国家财政减轻负担。随着我国社会老龄化的加重，如果不采取措施，我国财政负担会越来越重。

2、行政管理体制与我国当前的养老金制度不相匹配

首先，目前我国大部分地区的社会养老保险统筹层次较低，主要原因是我国对养老保险的行政管理模式是属地化管理，即市（县）养老保险经办机构由地方政府管理，所以市（县）养老保险经办机构必然成为地方政府利益的首选目标。省级政府的统筹目标是综合平衡全省各市（县）、各行业部门之间的利益，所以便出现了省级养老保险机构与市（县）级养老保险机构利益的冲突，使得省级统筹难，全国统筹难，全国高度统筹更是难上加难。2011年7月1日，国务院启动了城镇居民养老保险试点，目标是覆盖全国60%的地区，至2012年的时候覆盖全国。很明显，在“量”上我国社会养老保险将是完美的蜕变，但经过上面的分析我们不难发现，目前这种分级行政管理体制使得省级统筹、全国统筹难以实现“质”的飞跃。其次，由于征收、支出、管理全部由社保部门负责，造成了行政工作人员的浪费。我国社会养老保险的政策制定、费用收缴、投资运作、监管查处都是由社保部门负责。社保局通过单独组织一批专业人士对企业进行财务核算、监控企业员工工资，通过专业征管软件对各个企业进行调查、稽核、收缴。这一过程造成了社保基金的额外支出，甚至有些地方的社保基金40%以上被当作行政费用浪费掉了。与我国相比较，在智利、新加坡、美国等国家对养老金的征收都是由税务部门操作，独立的政府或者私营的基金管理公司负责投资，最后统一由社保部门负责养老保险金的支出及政策标准的制定。

3、双轨制的存在造成了不公平的现象

我国机关事业单位与城镇企业职工的养老保险金制度在设计与运行上大相径庭，出现了目前的双轨制现象。20世纪90年代，城镇企业职工养老保险初步建立了社会统筹和个人账户相结合的部分积累制，即当代人养老费用由两部分组成。一部分是社会统筹即代际转移支付，另一部分由当代人工资的一定百分比部分储蓄支付。而机关事业单位的养老保险制度仍保持着现收现付制模式，即用年轻在职一代人的收入来支付当代退休人员的养老费用（代际转移）。由于制度的不统一，双轨制也造成了在城镇企事业与机关事业单位两部分人员在参

保义务及待遇水平不平衡，引发了社会矛盾。更有专家表示，社会保险的双轨制是社会不安定的主要因素。

4、养老保险基金违规挪用现象严重

企业缴纳的20%的养老金纳入社会统筹账户中，而养老基金的征收、支出、管理监督均由劳动和社会保障部门负责，这不免会出现“左手监管右手”的现象。统筹账户中的社会养老基金在被使用时，各省各市没有任何的披露，养老保险个人账户也不会汇报基金的投资用途、投资回报率，造成了基金违规挪用现象愈演愈烈，进而将影响扩散到全国。这种缺乏制约与监管的管理体制使得养老保险基金最终可能成为沉没成本，得不到任何投资回报。我国人口基数很大，在老龄化社会来临的情况下，这种违规挪用保险基金的行为会给国家财政带来沉重的打击。

5、养老金的收益性较低

从辽宁省做实个人账户的实践结果来看，我国养老金投资于银行协议借款和国债的投资回报率低于2.5%，远远低于我国社会平均工资增长率。随着生活水平的提高，通货膨胀等因素的影响，使得养老基金的低收益难以支撑我国老龄人口的正常生活。以美国为例，美国养老基金与资本市场对接，养老金成为美国资本市场上三大主要机构投资者之一。美国逐渐科学地协调养老金的安全性与收益性，运用投资组合，分散风险，在风险一定（尽量低风险）的情况下，实现养老基金投资高收益。20世纪80年代以来，美国的养老金投资收益均在10%以上（扣除通胀因素后）。在中国对养老基金体制改革的过程中，我们应借鉴美国的养老保险体制，以部分积累制为根本，实现与资本市场相结合的模式。

2010年10月28日，第十一届全国人大第十七次会议通过了《中华人民共和国社会保险法》，该法于2011年7月1日开始实施，按照“十二五”规划，基本养老保险有望在五年内实现全国统筹。在我国养老金体制实现由市（县）统筹到省级统筹，最终达到全国统筹的过程中，我们也看到了我国养老保险制度存在的以上种种问题，我国养老保险体制的改革必然会形成一种趋势，因此我们应探索出一条符合我国国情的社会养老保险体制。

6、农村养老保险在很大的程度上是一个盲区。虽然随着养老保险制度的不断改革,农村养老保险问题已引起国家的重视,但农村养老保险的管理与运作还是缺乏规范的法制化措施、农村经济发展的落后与发展的不平衡,农民投保能力受到很大的制约,再加上农民家庭养老和养儿防老的传统思想的影响较深等方面的原因对农村参加养老保险设置许多的障碍。而在经济体制的改革过程中农村的养老方式发生了一些变化,集体养老保障和家庭养老保障能力在一定程度上已逐步弱化。

7、参保人员退休后享受社保待遇低及办理、发放养老金手续烦琐。国务院和劳动与社会保障部规定的享受基本养老条件:达到法定退休年龄,累计缴费年限满15年的才能享受基本的养老保险金。否则,按投保年限及该人员退休时当地平均工资标准等条件一次性给予结清。一般来说,一次性结清的金额都很低,最多不会超过当地当时年人均工资,并且,该类人员从此退出社会养老保险,不再享受基本养老保险金。即使达到享受基本养老保险金条件的参保人员,也会出现因退休前最后缴费基数和本人实际档案工资不一致、计算比例不同而造成社保机构批准的基本退休费低于人事或劳动部门批准的基本退休费。参保人员到社保机构办理基本退休手续繁琐,需要人事或劳动部门退休审批表及参保人员的档案。另外,养老保险金的发放仍未完全脱离单位,往往是由社保机构按单位将该单位参保的退休人员基本养老保险金总额划转到单位,由单位把单位承担的其他补贴加上领回的基本养老保险金发放给个人,没有完成从“单位人”到“社会人”的转化。

三、针对我国养老保险体制问题的对策

1、做实和强化个人账户基金

以美国、日本等发达国家为例，这些国家要求国民每人都有一个独立的个人账户，每月存入多少资金，资金投资在了什么地方，每月定期会有汇报，这使得基金的投资受每一个人的监督，养老金的调度使用更透明。人们对自己个人账户的资金有了清楚的了解后才会愿意储蓄更多的资金，合理进行投资获得更高的投资回报率，才能规划自己未来的养老生活，国家也能筹集到更多资金减轻财政负担。

2、加强法制建设，完善行政管理体制

（1）基金的筹资、征缴以及基金的违规挪用都与法制不健全有关。我国应完善养老保险法律体系，规范养老金的征、支、投。对地方政府、省级政府及其隶属的保险机构进行严格的督查管理，用法律手段防止养老金不必要的流失。

（2）为避免行政工作的浪费，完善我国行政管理体制，可以借鉴智利、新加坡、美国的行政管理体制。这些国家法律规定，养老金统一由税务部门征收，负责管理投资的是独立的政府或者私营的基金管理公司，而基金的支出和相关联政策标准的制定则是由社保部门负责。加强部门之间的协调与配合，建立养老保险管理信息资源共享机制，可以促进养老保险基金全方位的监督管理，有效地完善我国养老保险基金的行政管理体制。

3、养老金制度统一性与特殊性并存的同时更要逐渐缩小差距

目前城（镇）企业职工养老保险制度是统账结合模式下的多支柱养老保险体系，而机关事业单位的是改革相对落后的现收现付制模式。为了解决这种社会矛盾，对两种制度的有机衔接显得尤为必要。1920年美国公务员退休制度建立以来，联邦政府雇员养老金制度与社

会保障计划相分离，1983年美国为处理社会保障计划的财务危机，使联邦政府雇员退休金制度与联邦社会保障计划实现了有机衔接，但对公务员的退休金制度仍保有一定特殊性。我国也曾借鉴着美国养老金制度的改革思路形成了双轨制，但我国在双轨制运行机制下应尽量缩小两种制度所造成的差距。缩小对城镇企业职工及机关事业单位与公务人员养老金支付的差距，避免引起社会不安定因素。

4、有效地利用资本市场，扩大投资渠道，规避投资风险，提高收益

对个人账户基金应集中到省级社保经办机构，统一管理，建立“个人—省级社保经办机构—专业资产管理公司”的信托投资管理体制。我国目前的投资范围仅局限于银行存款与债券，投资回报率较低，可以尝试拓宽投资领域，例如投资于黄金、不动产等低风险领域。这不仅降低了货币信用风险、资本市场的系统风险，使养老基金能在低风险下实现资产收益最大化，实现保值增值，提高退休人群的生活水平，同时也有利于我国资本市场的发展。

5、加强对农村养老保险的力度。

一方面是政府对农村养老保险加强扶持,使农村养老保险真正具有社会保障所具有的“社会性”、“福利性”。调动农民投保积极性;一方面加强农村养老保险基金的管理与队伍建设,农村养老基金由县级社保机构管理营运。加强基金监督力度,减少管理成本,增强抗风险能力。对农村养老保险服务人员要定期进行综合业务培训,提高业务能力、服务意识、思想素质和实际操作能力,以良好的形象赢得广大农村市场。

6、建立健全养老保险制度的监督体系。

第一:建立有效的养老保险的法律监督。第二:建立纪检、审计部门对养老保险机构的监督管理,定期与不定期审核相结合的方式对养老保险基金的收支进行审计。第三:养老保险机构每年年初应主动将上一年基本养老基金的征缴情况、支付基本养老金及养老基金的营运状况向社会公众公开,接受社会群众的监督。

7、一方面参保人员退休手续程序化、标准化;另一方面提高养老保险待遇。

现在参保人员退休手续是重复繁琐,先是人事或劳动部门的退休审批,再由社保机构根据有关社保文件、法规对退休条件、退休养老金结算等进行审批。要改变这一现状,国家、政府应制定相关的法规,各部门要协调好,尽量避免重复劳动。在退休待遇方面,社保机构不仅仅只承担基本的养老金,应包括其他各种补贴,而且,养老金的发放应和人员所在单位脱钩,完全社会化,由社区对退休人员进行管理、提供服务。