我国房地产制度改革情况

第一篇：我国房地产制度改革情况

我国房地产制度改革情况

市场规模越来越大，其发展变化不仅影响金融安全和社会稳定，而且影响整个国民经济的健康运行，政府一方面要培育和发展房地产市场，一方面又要调控和驾驭房地产市场。

我国房地产市场的恢复、活跃和发展壮大主要得益于城镇住房制度改革和城镇国有土地使用制度改革。住房制度改革把过去那种城镇住房主要依靠国家投资建设、排队分配、低租金使用的做法，改变成了主要由房地产开发商开发建设、从市场上购买或者承租的“住房商品化和社会化”的做法。同时，为了解决城镇中低收入家庭买不起市场价商品住房问题，开发建设了政府指导价的经济适用住房；为了解决城镇低收入住房困难家庭的住房问题，建立了廉租住房制度。土地使用制度改革把过去那种土地使用权与所有权合一，土地供应采取无偿划拨，无限期使用，不得转让的做法，改变成了土地使用权与所有权分离，主要采取招标、拍卖、挂牌等方式将土地使用权有偿出让给单位或者个人，有限期使用，可以转让、出租、抵押的做法。同时，对于国家机关、军事、城市基础设施等用地，确属必需的，保留了划拨方式。

我国房地产市场发展的实践表明：房地产市场平稳发展是最为理想的，市场过热或者过冷，房地产价格过快上涨或者大幅下跌，都会产生极不良的后果，不仅对整个国民经济不利，而且房地产行业自身受害最大。

然而，我国房地产制度改革仍然存在某些问题，首先是对房地产市场特点考虑不够。由于房地产的不可移动性，房地产市场是地区性市场。加上中国幅员辽阔，地区之间的经济发展水平、房地产市场发育程度、干部素质、老百姓思想觉悟等差异很大。但某些房地产市场调控政策措施对各地情况和房地产市场发展阶段考虑不够，缺乏区别对待、分类指导，往往采取“一刀切”。另外，房地产开发建设周期较长，房地产市场对调控政策措施的反应速度较慢，或者说，房地产市场调控政策措施需要经过一段较长时间才能出效果。但某些政策措施急于求成，恨不得立竿见影。此外，对房地产市场调控政策措施过多、过细、面面俱到、相

互衔接不够、变化也过快。使政策执行者难以理解政策制定者的真实意图，或者根据自己的需要来解读，从而难以很好地贯彻落实。

其次，房地产财富和收入上的差距也未受到重视。房地产是一种价值很大的财产。过去人们占用的房地产的面积、位置、新旧等差异较大。但在住房制度改革和土地使用制度改革中，都较少考虑缩小这种差距。通过改革，房地产价值显化并可以通过转让、租赁等取得收益后，扩大了人们之间的财富和收入差距。

当前房地产市场发展中还有许多具体问题，例如，房地产价格特别是住房价格上涨过快，房地产交易行为不够规范，房地产市场服务体系尚不健全，房地产市场规则尚不完善等。

住房制度改革已破除了旧的福利性住房制度，建立起了与现代市场经济相适应的，以住房市场化为基础并兼顾住房特殊属性的多层次住房供应体系的新制度框架，下一步主要是完善和落实的问题。土地使用制度改革尚不彻底，还带有较浓厚的旧的计划经济色彩，有一些如何与现代市场经济相嫁接的深层次问题需要解决。房地产市场将由新建商品房买卖为主，逐步转变为存量房买卖和租赁为主。相应的，房地产业将由房地产开发为主，逐步转变为房地产经纪等房地产服务为主。政府应当在充分发挥房地产市场作用的基础上，着力搞好保障住房建设，调动土地使用者合理利用土地的积极性，防止房地产市场大起大落。

第二篇：我国社会保险制度改革探讨

我国社会保险制度改革探讨

09经本一班8160209030谭明华

在我国现行的社会保障体系中，社会保险包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等五个险种。随着我国人口老龄化、城镇化、就业方式多样化的快速发展，社会保险制度建设面临着新的挑战, 社会保险制度改革是我国经济体制改革的一个重要组成部分，其改革的成功与否直接涉及到我国经济体制改革能否顺利进行，同时也关系到我国社会的稳定与发展。因此，社会保险制度的改革已成为社会普遍关注的一个重要问题,随着我国人口老龄化、城镇化、就业方式多样化的快速发展，社会保险制度建设面临着新的挑战.一、我国社会保障的历史发展和现状

目前在我国，社会保障的功能和作用已经逐渐深入人心，新型的社会保障的整体框架基本形成，主要表现为：初步完成了从传统社会保障制度到新型社会保障制度的转型；确立了以养老、医疗与失业保险制度为骨干的城镇社会保险制度的基本框架；创立了力求把公平与效率结合起来，把社会互济与自我保障结合起来的具有中国特色的社会保险制度。尽管，对这个庞大的社会保障体系的总体看法还有不同的意见，但是，作为一个基本的制度，其取得的巨大成就是有目共睹的。

一、社会保险管理体制改革的迫切性

1:改革现行的社会保险管理体制是建立统一劳动力市场的需要。建立统一的劳动力市场是社会主义市场经济发展的迫切要求，然而由于条块分割、城乡分离、政策不统一、覆盖范围较小等原因，严重阻碍了劳动力在不同所有制之间、不同职业之间以及城乡之间的自由流动。为了消除这一弊端，必须逐步扩大社会保险制度的履盖范围，为各种经济成份、各种用工形式的城乡企业职工以及机关事业单位的工作人员，提供统一规划、统一政策、统一管理的基本保险制度，建立起全方位、一体化的社会保险管理体制，避免在社会保险的基本制度上五花八门，各行其是，重新人为设置劳动力自由流动的障碍。

2:改革现行的社会保险管理体制是消除多头管理的需要。现行的社会保险管理体制是在特定的历史条件下形成的。其主要表现在多头管理、政出多门、互相掣肘。长期以来，由于各有关部门所处的地位不同以及局部利益的驱动，认识很不一致，难以进行综合规划和统一协调。在政策指导上，各订各的办法，各守各的框框，难于统一政策；在资金管理上，各守各的条块壁垒，资金过于分散，不能融通调剂，资金整体使用效益和保值增值能力差；在改革步伐上，有些改革指施由于长时间的争论迟迟出不了台，出台的也缺少部门之间的协调和统一的规划目标。这表明，多头管理的体制到了非改不可的时候了。

二、改革现行社会保险管理体制的目标和基本原则

根据社会主义经济体制改革的基本要求和社会保险制度发展的基本规律，我省社会保险管理体制改革的目标应该是把各类法定的社会保险项目统一管理起来，争取用两到三年的时间，率先建立起政策统一、险种协调、基金统筹运作的社会化管理体制。政策统一，就是要在社会保险的目标、水平、覆盖面、基金征集及运作、保根据社会主义经济体制改革的基本要求和社会保险制度发展的基本

规律，我省社会保险管理体制改革的基险费发放等各个方面和各个环节，做到由同一机构制订、发布政策，监督完善政策；基本险种协调，就是要在建立不同险种的同时，做好各险种规划、政策、管理和运作等方面的协调工作，防止不同险种之间发生相互冲突的情况；基金统筹运作，就是要在尽可能宽的范围内统一筹集和运作保险基金，做到增进保值增值，调剂丰欠余缺，实现风险互补。

三、如何推进社会保险制度改革

第一，继续深化养老保险制度改革。经过20多年的改革，我国初步建立了社会统筹与个人账户相结合的城镇企业职工基本养老保险制度；机关和事业单位还没有进行养老保险制度改革，仍实行退休制度。下一步养老保险制度改革的重点：一是继续完善城镇职工基本养老保险制度。二是启动事业单位养老保险制度改革试点。目前，企业与事业单位养老保险制度不衔接，两类养老待遇差距过大，已经成为影响社会稳定的突出问题。按照事业单位与企业养老保险制度模式统一、管理相互衔接、待遇略有差距的要求;三是制定适合农民工特点的养老保险办法和经办规程，积极推进农民工养老保险信息系统项目建设。四是探索建立农村社会养老保险制度。全面完成农村社会养老保险基金审计、整改和机构移交工作。制定农村社会养老保险工作的指导意见，开展建立新型农村社会养老保险试点.第二，加快完善医疗保险制度。我国的医疗保险制度主要由城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗三项制度组成。下一步完善医疗保险制度的重点：一是继续完善城镇职工基本医疗保险制度。多渠道筹集资金，妥善解决关闭破产企业退休人员、困难企业职工和退休人员参加基本医疗保险问题。加强医疗保险管理服务，优化管理服务流程。研究完善医疗保险用药管理和诊疗项目管理办法，完善结算办法，探索建立相应的质量控制与考核标准，调动医疗机构的积极性，提高医疗服务质量，控制医疗费用过快上涨。二是扩大城镇居民基本医疗保险试点范围，为城镇没有就业单位的居民，包括大中小学的在校学生建立这项制度，重点保障这部分人群的住院和门诊大病医疗支出需求。2007年下半年，国家已在79个城市启动了城镇居民基本医疗保险试点。2008年试点城市要达到全国城市总数的50%以上。三是加快推进新型农村合作医疗，力争到2008年底，新型农村合作医疗将基本覆盖所有农村，并逐步提高筹资水平和报销比例，减轻个人负担。

第三，推进失业、工伤、生育保险制度建设。近些年来，国务院颁布了《失业保险条例》和《工伤保险条例》，劳动保障部门颁布了生育保险方面的行政规章，标志着失业、工伤、生育三项保险制度基本建立。下一步的工作重点：一是进一步完善失业保险制度。建立健全失业保险金标准正常调整机制，推动失业预警制度建设，加强失业预防和失业调控。继续推动东部地区做好扩大失业保险基金支出范围试点工作，加大失业保险促进就业力度，积极探索完善失业保险制度保障生活、促进就业、预防失业三位一体的功能。二是继续推进工伤保险制度建设。完善工伤保险法规政策和标准体系，逐步提高工伤保险待遇。

我国社会保障制度建设,既要坚持已经达成共识的方向和目标，又要大胆探索新的路子和办法。我国的社会保障制度建设已经经过了几十年的探索。改革开放以来，在许多方面已经提出了比较明确的制度建设方向和目标。在这个探索的过程中，有两点是非常重要的,一是要高度重视社会保障制度建设对稳定的特殊要求。社会保障是保障稳定的，如果保障制度本身不稳定，任何好的制度设计都不会成功。二是改革一定要循序渐进，不可一蹴而就。不能指望在短时间内求

得一个完善的制度设计，更不能指望在短时间内社会成员之间能达到充分的共识.在今后,我国的社会保险制度改革一定会取得更大的进步,社会保险制度改革越来越完善, 保险业获得更加蓬勃的发展！参考文献：(1)建立新型社会保险体制的原则及对策/光明日报/ 2006-4-8

(2)我国社会保障体制中存在的问题与对策探讨/ 2010-3-9

(3)如何推进社会保险制度改革/来源：国研室/ 2008年03月19日

(4)我国农村社会养老保险制度改革的研究/ 朱逸/ 2010年 07期

(5)我国社会保障制度建设的主要方向和任务/新华日报/2005-6-2

第三篇：浅析我国信访制度改革

我国信访制度改革路径探析

摘要：信访工作是党和政府联系群众的桥梁和纽带,是维护和实现群众权利的重要手段。做好信访工作对于构建和谐社会、稳固党的执政基础十分重要。然而，随着时代的发展，信访制度受到功能定位和内在制度机制的影响存在诸多不完善的地方。在新的历史条件下，需要对信访制度进行必要的反思和重新构建。本文首先评述了我国信访体制改革的背景及学界观点，以阐述信访制度的基本法理为基础，重点揭示信访的概念、功能作用以及改革的背景和目前所面临的问题和挑战，进而提出信访制度改革的三种模式，为我国信访制度的改革提出可借鉴的意见和建议。

关键词：信访制度 改革模式 建议

信访制度作为一种公民参加政治活动、维护自身合法利益的利益表达机制，在实现广大人民群众的民主政治权利和维护其自身利益方面起过十分重要的作用。随着我国社会主义市场经济的不断发展和完善，依法治国成为一项基本方略。在这一大的时代背景之下，一切不符合市场经济体制与依法治国理念相冲突的体制机制都需要进行逐步的改革。因此，对我国现行的信访制度进行改革和完善，在依法治国的框架下寻求信访制度的工作、内容和方法的创新成为一项十分迫切的任务。而且信访制度也只有根据现代法治化的理念进行改革，才能发挥其应有的作用和功能，最终实现其化解社会矛盾、实现社会和谐的最终目标。1

一、我国信访制度概述

（一）信访制度的概念

所谓信访是指，顾名思义就是来信来访，是指人民群众致函或走访有关部门，反映情况，并要求解决某些问题。在我国现有的政治语境之下，是指公民、法人或者其它组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。2信访的概念在界定上又存在广义和狭义之分，广义的信访不仅仅包括对于行政部门的信访活动，而且还包含了向各级人大、各级党委部门、人民法院、人民检察院以及国有企业进行的信访。综合起来看，只要是在我国现有的政治体制下具有公权力的部门都可以成为信访的对象。而狭义的信访，仅指信访人向各级人民政府进行信访的情况，也就是说狭义信访的对象只包括政府行政机关。

而就信访制度本身而言，它是对信访活动进行规范的一整套制度体系。根据当前信访制度发展趋势并结合我国国情，笔者认为可以把信访制度表述为：公民和组织在其合法权利受到各类公权力侵害致损时，选择以书信、走访等形式反映事实、表达意愿、寻求补救，接受来信来访的机关通过直接或间接的各种方式予以协调、督促和帮助，促成其获得及时有效的权利救济之法律制度。3由此，也可以看出，信访制度作为一种权利救济机制，也是一种在法治框架约束下的法律制度。

毕然.浅议现行信访制度的缺陷与完善措施[J].经济师，2009年第9期，第112页。

参见2005年国务院通过并颁布的《信访条例》第二条的规定。3 代琳，社会转型时期我国信访制度的困境与改革途径[J].法治与社会，2008年第12期，第98页。

（二）信访制度的历史沿革

新中国成立之后，我国彻底废除了国民党遗留下来的政治体系，创立了一个以人民代表大会制度为核心的政治制度体系。而信访制度正是在这一基本政治制度下延伸出来的产物。在新的政治逻辑中，人民成为国家的主人，国家和其他一切行政机关都是为人民服务的。因此，信访就成为联系国家与人民的一座桥梁，信访制度也在国家的政治、经济和社会各项事业的建设当中发挥了积极的协调、沟通作用，成为社会主义民主和法治建设的重要阵地。关于信访制度最早规定出现在1951年6月7日政务院所颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》规定之中。根据该决定对人民的来信来访的表述“各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话，均应热情接待，负责处理”，4由此也可以看出，在当时法律的权利救济途径还不太完善的情况下，人民表达诉求解决内部矛盾的方式就是“书信表达”和 “见面谈话”。之后随着信访制度的不断完善和发展，逐渐建立起了具有中国特色的信访制度体系。我国信访制度的发展和演变大致经历了以下三个阶段： 1、1951年6月一1979年1月的大众动员型信访

这一阶段的信访活动由于受到政治运动的影响，具有鲜明的政治特征。每当政治运动澎湃发展时，来信来访的数量就急剧增加，而且内容多是检举和揭发他人的政治问题的。为了应对这种局面，党中央于1951年撤销了中共中央书记处政治秘书室，专门设立了中共中央办公厅秘书室，负责对社会各界写给中央领导同志的信件进行处理。到了1963年，政务院秘书厅也专门成立了群众信件组，负责统一管理行政部门的信访工作，这也是我国第一真正意义上的专职信访机构。1957年5月，党中央在北京召开了第一次全国信访工作会议。会议拟定了《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法(草案)》，这也是新中国成立以来第一次以行政法规的形式对信访活动进行规范，由此也开启了我国信访制度法治化的大幕。5 2、1979年2月一1983年2月拨乱反正型信访

这一阶段，信访工作最大的特点就是成为解决历史遗留问题、平反冤假错案的一个重要渠道。由于受到“十年**”的影响，国家的正常的法律救济制度基 45 王会智，刘新君.论我国信访制度的困境及对策[J].吉林经济管理干部学院学报，2010年第2期，第32页。

张春照.中国信访制度的历史及现状分析[J].新西部，2009年第1期，第39页。本处在一种瘫痪的状态，长期积累下来的大量矛盾和历史问题无法得到解决，这样就催生出了大量的信访活动，而信访的主要内容就是要求平反在政治运动中形成的冤假错案。为此，1979年，中央政府专门成立了于“中央机关处理上访问题领导小组”，解决当时大量涌现的信访问题。由于受到特定历史环境的影响，这个时期的信访工作的目的和内容都发生了很大的变化，信访工作目的从以往地作为各地各级政府同人民群众保持密切联系的重要手段，转变成为了解民情、消除民怨，改善人民群众与政府的关系作用上，因此，这个阶段也被称之为拨乱反正型信访。3、1982年2月至今化解矛盾型信访

随着我国在1982年基本完成了拨乱反正的任务，信访制度的核心任务也从解决历史遗留问题向化解矛盾、实现公民的权利救济方向转变。1982年2月，第三次全国信访工作会议在北京召开，相关部门发布了《当前信访工作的形势和今后的任务》、《党政机关信访工作暂行条例(草案)》两个文件，也对今后信访工作的任务目标进行了重新的调整，把化解社会矛盾，保障公民的合法权益作为信访工作的核心任务。到了1995年1O月，国务院正式颁布实施了《信访条例》，由此也标志着我国信访制度建设进入了一个新的历史阶段。62005年，国务院又重新修订并颁布了《信访条例》，从信访目的、管理模式、信访程序等多个方面对于原有的信访制度进行了大刀阔斧的改革，由此也形成了现有的信访制度体系。

（三）信访制度的价值功能

从信访制度建立之始，其初衷就是为了方便政府部门了解社情民意，并将其当成是一种群众监督政府的方法、思想政治教育的途径、调节矛盾的手段，同时还认为信访制度还能调动普通群众参与国家事务的主动性，从而巩固社会主义制度。由此也可以得出信访制度具有重要的民主建设功能，有利于化解社会矛盾，实现社会和谐。具体来说，信访制度一方面可以反映社情民意，表达群众诉求。另一方面群众也可以通过这一渠道对政府部门起到监督和制约的作用。

1、从公民权利救济的角度来说，信访制度能为其提供简便、经济、有效而 6 段高祥，陈祤.浅谈当今我国信访制度[J].今日南国，2009年第11期，第38页。全面的权利救济方式，具有保障和维护公民权利和自由的功能。保障人权作为现代民主国家的一项基本任务来说，已经越来越成为受到各国政府的重视。我国2004年的宪法修正案已经将尊重和保障人权作为国家的一项基本政治任务来看待。而人权的保障必须依靠相关的法律制度加以落实，否则只能成为一种空谈。虽然，我国社会主义法治建设经过多年的发展已经取得了不小的成效，但是从总体的法治状况来看，依然还有不尽如人意的地点。有法不依、执法不严的现象还屡有发生。而且从从法律体系的运行结果来看，并不是每一个行政机关行政行为都符合法治的要求，也不是每一个司法机关审理的每一件案件也都能获得公正的审理和裁判，在这种情况下，公民实现权利的途径并不是完全顺畅，因此，寻求权利救济就成为保障和实现公民人权的重要环节之一。而信访制度以其简便、经济、有效而全面的救济特点为公民提供了一个权利救济的有效途径。

虽然，在依法治国理念的指导下，法律成为实现权利和自由的重要途径，但是有法律受到立法技术、法律理念和社会环境因素的影响，其本身也存在一定的缺陷，因此，还有大量的社会问题无法完全用法律的方式加以解决。在这种情形之下，信访制度就能发挥其应有的功能和作用，克服法律救济程序所具有诸如程序复杂、覆盖不全面的缺点，从而实现对权利人及时、便利有效的权利救济。

因此，信访制度作为一项补充权利救济的方式，虽然不具有法律救济那样具有国家强制力保障实施的作用力，但是却可以深入到法律所不及或法律不能发挥理想效果的区域，实现对于公民的权利救济。

2.从对公共权力监督制约的角度来说，信访制度能提供一种温和、反思、高效的监督制约机制，从而促进公权力机关民主与法治结果的实现。一方面，信访制度可以实现对于立法、执法和司法三种公权力的协调功能，促进三种权利的互相配合、互相制约。我国目前大量的社会矛盾或多或少都是由于这三种权力机关在行使权力的过程中不协调而造成的。现实中，公权力部门超越职权、滥用权力、管辖权冲突和权力不作为等现象还屡有发生，制度之间的矛盾和冲突得不到有效的协调。而信访机关在办理信访案件时，常常要涉及到这些权力机关的责任划分和权力协调的职能，而且信访机构设立本身就是一个超越了立法、执法和司法职权划分的局限，因此可以更好地协调和监督这三种权力在法律规定的范围内 7毛淑梅.新时期信访工作创新机制对策研究[J].辽宁教育行政学院学报.2009年第5期，第29页。得以正确的行使。

另一方面，信访制度还具有自我纠错功能，通过对于公权力机关的监督和制约，从而加强对于制度的修复和完善。任何制度都不可能是十全十美的，都有一个发展和完善的过程，对于一个国家的各项政治、经济和法律制度来说，都需要用理性的和发展的眼光去看待，以务实和不断完善的精神去实践，用零星的社会工程的方法去改造现实当中不能适应社会发展的制度。有鉴于此，笔者认为信访制度具有对现有各种制度进行内在反思、缺陷查找和及时补救的功能。如果能够对信访制度的职能和目标进行正确的定位，让信访制度承担起其应有的职责和功能，不仅能实现对我国公民权利的良好保障，而且还能有效地促进我国民主法治水平的提高。

二、我国信访制度改革的背景和现实困境

（一）我国信访制度改革的背景

1、信访制度改革是社会多元利益格局下的一种趋势

信访制度作为人民群众依法行使民主权利，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务和维护自身合法权益的重要形式，在我国社会主义民主法治建设过程中发挥过十分重要的作用。信访制度在建立之初的着眼点在于为国家机关与普通群众建立一种沟通机制，让领导人有更多的渠道可以直接了解到社情民意。然而随着我国社会主义市场经济的迅速发展，原有的制度体系与现实的经济现实不可能避免的发生冲突和碰撞，利益多元化的趋势也使得社会转型期的矛盾丛生，再加之法治建设的滞后，引发和堆积了大量的社会矛盾和社会问题。有些问题能够在现有的体制下进行解决，解决不了的就通过不同的渠道汇集到了信访部门，使信访工作成为老百姓关注的焦点问题。因此，信访制度的职能就变成了普通群众寻求权利救济的一个渠道。这种职能上的转变必然要求信访制度本身进行一定的改革。但是，从目前的信访工作的实际效果又表明，面对矛盾丛生的社会现实，信访制度却发挥不了其应有的作用，不仅解决不了相应的社会矛盾，有时甚至会成为有关部门推卸责任的“挡箭牌”，而且整个信访制度的机制体制已经远远落后于时代的发展要求，根本无法满足人民群众寻求权利救济的现实要求。8面对这种局面，如果不对现有的信访制度进行应有的改革和完善，那么信访制度不仅可能会沦为一种毫无作用的形式，而且还有可能对于依法治国的基本方略造成不利的影响。因此，笔者认为应该对我国现有的信访制度进行大力改革和调整，以制度创新来回应现实的挑战。

2、信访制度改革是适应世界申诉救济制度发展趋势的一种需要

从国外的申诉救济制度的构建和发展的情况来看，寻求一种在法律救济之外的具有一定效率模式的申诉救济制度已经成为一种共识。随着瑞典在1974年的《宪法》中写进了申诉专员制度之后，在同是北欧的挪威、芬兰等国也建立了类似的制度。另外，还有英国、法国、加拿大等国纷纷在议会体制下设立监督员制度，或者在在行政机关内部设立相对独立的行政监督专员机制。这一世界性的发展趋势，说明类似于信访制度这样的方便、全面的权利救济方式并不是毫无存在的必要，而恰恰相反，只要通过合理的制度安排，就能使其发挥应有的化解和消除社会矛盾的作用。而且，从某种程度上说，国外的相关实践也为我国的信访制度的改革和完善提供了一个良好制度模板。9与此同时，我们也不得不承认，由于在在制度背景、政治文化、法律文化、基本国情以及面临的现实问题上所存在的差异，我国信访制度与西方这些国家的申诉救济制度还存在很大的不同，所以我们在对信访制度进行改革和完善的过程中也不能完全照抄照搬西方国家的某些做法，否则就可能起到适得其反的效果。因此，笔者认为在对我国的信访制度进行改革时，必须要考虑我国的特殊宪政体制和政治法律文化背景，在学习各国制度精华的同时，要充分考虑我国现实的民主环境、法治目标以及宪政体制，并以此为基层建立一个既能满足现实需求，又能不突破宪政底线的新信访制度体系。

3、信访制度改革是对现有认识误区的一种纠正

具体来说，笔者认为要对信访制度进行改革必须避免出现以下三个误区：第一，将信访制度作为法律制度替代品。这种观念一直是信访制度受到公众病诟最大的因素一直。由于当前的法律环境还存在一些问题，于是有人就希望将政治、经济、社会等所有法律解决不了的问题全部都推给信访解决，把信访当成是弥补 8 刘俊娥，张彩霞，滕长江.做好信访工作构建和谐社会--关于当前信访工作的调查与思考[J].网络财富，2010年第2期，第22页。唐丽萍，叶磊.我国信访制度的功能错位和制度困境分析[J].上海海关学院学报.2009年第4期，第89页。法律无力的替代品。人们一旦受到这种观念驱使，就会对信访制度抱有高于其应有地位的期待，而一旦信访制度达不到他们的期望，那么信访制度又会在他们眼里沦为毫无用处的空谈；第二，将信访仅仅当成一直收集信息的渠道，认为信访的救济和监督功能在制度上是对法院和检察院以及行政监察部门的一直越权，也是一直没有必要的重复。这种误区主要存在于一些政府机构眼里，认为信访不仅解决不了问题，而且还会让矛盾和问题复杂化，因此主张取笑信访制度，或者只是将其当成一直信息收集渠道而已；第三，将信访当成一种十分专业化的法律制度，进而以严格的法律程序对其进行约束和规定，清清楚楚地将政策等处于边界的问题剔除出去。这种观点主要还是第一种误区的一种衍生和演化，将信访制度等同于诉讼、仲裁等十分严格的法律救济方式。10产生以上误区的根本原因还在于没有站在我国的宪政背景之下，对信访制度的本质特征进行一个清晰的认识，而只是将其机械地套用在西方三权分立体制之下，产生的结果也就可想而知了。另外，有些人只是看到了信访制度的一个片面或一个局部，没有从我国立法体制、行政体制、司法体制以及地方制度的整体出发，全面公正的看待有关问题，从而将信访制度目前暴露出来的弊端等同于信访制度本身，这是十分片面的。

综上所述，笔者认为要使信访制度获得较大的改进，首先得重新审视信访制度本身的功能定位，注重研究信访制度本身的法理基础，区分应然和实然，同时以目的论的观点，从信访制度所要实现的保护公民合法权利、改善国家权力体系这两个基本点出发，理顺二者之间的关系，建立协调和互动，消弭紧张和冲突。最为重要的是，采用科学统一全面的立法理念，建立符合我国国情的新的信访制度体系，使其在我国特殊的国情和宪政背景下，与现有的行政复议、行政诉讼、行政监察等专项法律制度相衔接，在较小的社会震荡、较少的资源投入的情况下逐步走向完善。

（二）我国信访制度所面临的现实困境

1、信访制度本身存在着一些结构性缺陷

信访制度作为一种不同于法律救济模式的矛盾解决机制其自身也存在着一定程度的缺陷，需要引起重视。（1）程序性制度缺乏。虽然信访制度作为一种较为以倾听和了解信息为主的权利救济模式，不可能要求其具有严格的程序性特 10 谢卓妍.信访制度的现实困境[J].法治与社会，2008年第11期，第86页。征，但是这并不等于信访制度不需要程序制度的约束。因为任何一种制度如果缺乏程序性的要素，那么只能导致整个制度运行的混乱。信访制度如果缺乏一个有效的程序规定，那么只能让信访失去其应有的作用和功能；（2）缺乏一定的专业性。解决纠纷是一个高度专业性的工作，需要懂得一定的法律知识和专业能力。然而从我国目前的从事信访的工作人员来看，信访机构工作者的专业素质普遍不高，不能满足化解纠纷和帮助信访人维护权利的要求；（3）信访结果缺乏一定的确定性。纠纷解决机制追求的价值之一就是结果的相对同一性，即相同的案件大致有相同的结果，但是信访的结果却是高度或然性的。11信访解决问题的结果往往不具有一致性与连续性。实践中绝大多数信访通过批转解决，其中少数通过直接协调处理。而大量的案件因种种原因最终还是解决不了，这就导致了同样的案由和同样的事实，却出现了两种不同的处理结果，这对于信访制度的公信力具有十分重要的负面影响。（4）信访活动的处理结果缺乏一定的约束力。目前，我国还没有建立严格的信访问题责任追究机制。尽管信访机构支持并认同信访人的合理合法的主张和诉求，但是也只能将信访事项转交给有关职能机构进行具体的解决，但是最终的落实与否决定权还在于有关职能机构手里，信访机构无法对其不作为行为进行追责，从而让信访制度的实际效果大大折扣。

2、信访制度在实际运行中存在的问题

第一，信访制度的功能定位模糊。我国对信访制度在整个纠纷解决的制度体系中所应具有的角色缺少明晰、合理的定位，信访制度被异化、功能错位、机构错位、越位的现象屡见不鲜。信访制度最开始建立的根本目的是帮助领导人收集和传达民意，其作用只是一个沟通桥梁的作用。而随着时代的变迁，如今的信访制度已经变成了一种维护和救济公民权利的重要渠道，其主要任务变成了对公民合法权利的救济，其信息沟通、民主监督的功能反而退居其次。而信访制度的设计定位在于沟通和反映民意，而最后却演变成为了以解决问题为主，信访制度的设计定位与其实际的功能之间存在错位。

其二，信访制度承担了大量司法救济的职能。由于我国司法公信力缺失，大量的涉法案件涌入到了信访渠道。这些案件本来应该有司法部门通过专业的审判人员通过符合程序的方式加以解决，但是由于司法体系所出现的问题，大量的涉 11 王晓霞.崇文区：“信访代理”代民解忧[J].北京支部生活.2010年第4期，第35页。法案件被当成信访的对象，从而造成了信访活动对司法独立性的干预。这种情况不仅不能解决司法公信力的问题，而且还有可能对司法审判独立性原则的损害。涉法信访案件的居高不下只会加大依法治国的难度和延缓法治化的进程。

其三，信访活动处理不当容易引发新的矛盾和纠纷。由于社会公众对于信访机关职能和地位的认识不清，抱有高于其应有地位的期待，一旦信访部门不能完全满足其诉求便容易引发新的矛盾和纠纷，在实践中也出现了一些上访者在上访过程中形成的问题往往超过了最初上访时要解决的问题的情形，一些访民认为因上访而受到不公对待，而此前要反映的问题反而“变成小事了”。12对于这种现象必须引起高度重视，否则作为化解矛盾本身的信访制度最后却演变成了引发矛盾的导火索，这是任何人都不愿意看到的。

三、我国信访制度改革的趋势

（一）信访制度改革的目标定位

从我国目前信访制度的功能定位来看，其大致包含了以下几个方面的内容：

1、权利救济功能。这也是目前我国信访制度所承担的主要职能。由于我国正处在一个社会转型期，大量的社会矛盾和纠纷因为利益分配问题而产生，又因为司法系统本身存在一定的问题，因此，信访便成为普通公民遇到利益受损情况下所选择的一种救济方式。13信访制度的存在，能为公民提供了一种在司法体系外通过行政救济进行维护权利的途径，是公民权利救济体系的一个重要组成部分。

2、政治参与功能。宪法规定了拥有建议、申诉、控告和检举的基本政治权利，而信访权便是这一宪法权利的重要表现形式。一方面，公民能够通过形式信访权监督国家机关的权力运行状况。信访人可以对行政机关及其工作人员的职务行为向信访机构反映情况，提出建议和意见，促使被监督主体提升工作效能；另一方面，公民还可以通过信访反映诉求，具有信息沟通的功能。信访制度是党和政府及其负责人密切联系群众，了解社情民意的一种制度化形式。

3、维护稳定功能。信访所具有的解决社会矛盾冲突和化解纠纷的协调的功能，使它在一定程度上缓和或防止群众用更激烈的手段和方式对抗国家权力和社会秩序，因而已成为维护社会稳定的重要措施之一。特别是在当前这样一个矛盾 1213 黄锦维.昭平：“信访代理”化解基层矛盾[J].当代广西.2010年第10期，第41页。

宋振玲.信访制度困境与解决途径探析[J].大连民族学院学报，2007年第6期，第50页。多发期，通过信访制度促进冲突双方彼此了解，消解敌对情绪，将群众的合理诉求和声音及时地反映到有关部门，有利于将矛盾和冲突化解在萌芽状态。而且还能通过沟通信息对凝聚民心、增强群众的参与意识、调动群众的积极性有重要作用。

综合以上职能，我们可以对信访制度改革的功能定位便有了一个相对比较清晰的目标。笔者认为，鉴于目前无序的信访现象源于中国国家治理方式中的结构性、系统性问题，必须从国家制度建设的宏观层面，重新估价信访的价值，整合职能，调整机构，在国家政治结构中重塑舒缓社会矛盾的通道，进而建立起社会稳定的长效机制。建立和谐的纠纷解决渠道应基于以下三个价值目标：第一，给予当事人更多、更彻底的司法救济，扩大与保障诉权的充分实现，使司法救济更彻底。第二，强化行政复议机构化解纠纷的能力，撤销部门信访机构。第三，整合信访资源，考虑重新构建信访体系框架，在人大制度的框架下建立起统一、权威的信访处理机制，从而实现高效的信访监督监察机制。14

（二）信访制度改革的模式选择

基于上述分析讨论，笔者认为对于我国信访制度的改革模式可以从三个层面去探讨：

1、集中统一模式

所谓集中统一模式，就是指将现在分散的信访机构统一起来，形成一个专门处理信访个案的专门委员会。具体来说，可以借鉴国外议会制度下的监察专员制度，在人民代表大会制度为基础，在人大内部建立一个专门的信访监督委员会。该委员会对外统一受理公民、法人和其他组织就行政机关、司法机关的执法和司法行为是否合法、是否合理的各类案件，并且通过调查、报告、公开、建议、调解等方式指导行政机关和司法机关以更有效率的方式作出更符合信访人合法利益的改进建议和指导。这种建议和指导不具有当然的法律强制力，但其结论应当公开并受有关国家机关之尊重。信访人有权于行政复议或行政诉讼之前、之后向信访专员寻求救济，但于行政复议和行政诉讼程序之中则不得进行，除非法院认为不属于其受理范围而予以驳回的情况。这种模式的优点在于对原有的信访部门各自为政的方式进行了彻底的颠覆，有利于信访活动脱离具体行政机关的干预，14 周永坤.信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择[J].暨南学报（哲学社会科学版），2006第1期，第38－47页。从而形成一种真正的具有权力监督和制约的救济方式；而缺点就在于这种改革的成本较大，所要涉及的部门利益也比较广大，改革难度大，推行起来比较困难。

2、资源整合模式

所谓资源整合模式，是指将现在人大的信访机构作为总协调点，统一受理信访案件，而其他部门的信访机构则作为人大信访机构派驻的工作部门，建立一种以人大信访为中心、各部门信访为具体负责办事机构的联合模式。这种模式最大限度的利用现有的信访部门的资源，在不对信访体制作出根本性的调整的前提下对信访资源进行有效整合，以提高其利用效率。目前我国的信访机构分散于各个国家机关，但各信访机关之间却没有工作联系，信访案件的处理效率十分低下，这就不利于信访制度统一优势的发挥。因此，在这种模式之下，笔者认为可以将人大的信访机构作为主要负责机构的同时，再加强其对于其他机构信访部门的协调和沟通能力，将现有的信访资源进行统一的调配，形成一个比较完整的信访处理体系。此外，这种模式的另一个优势在于可以将现有的信访机构从原有的政府部门之内相对地独立出来，不再完全依附于原来的政府部门，从而为信访的公正和效率提供组织上的保证，而且改革难度也要低于前一种模式，推行起来相对比较容易。但是缺点在于，信访机构依然之间依附与具体的行政机关，而且这样还容易形成“多头管理”的弊端，造成管理体制上的混乱。

3、分散改进模式。所谓分散改进模式，是在维持目前多系统并存的信访格局前提下，制定统一的信访程序法，将信访案件的受理、处理、终结等一般过程以法律的形式规定下来，亦即以法律为形式统一各部门的信访行为，不求机构的统一，但求整体行为的协调一致。这种模式是在现有的信访体制之下，加强对其程序性和规范性的要求，从而提高其工作效率。这也是在现有体制之下进行改革最为方便的一种方式。15这种模式的优点在于不对现有的模式进行大的改动，而只是进行一种规范性的调整，推进改革的成本低，受到的阻力也相对较小；而缺点也是显而易见的，并不能从根本上改变信访制度所存在的弊端，只是一种治标不治本的改革模式。

通过以上三种改革模式的对比分析，笔者认为第一种改革模式最为理想，这种制度的设计对于增强民主、提高效率、扩大人民代表大会的职能、增加国家宪 15 陈继清.我国信访制度存在的问题及其完善措施[J].中国行政管理,2006年第6期，第11页。政制度整体的稳定性和合理性上都有可取之处。但是，实现的难度也是最大的，它需要从宪政建设的角度进行重新的调整，所涉及的层面众多，改革的阻力和难度都比较大，因此，可以作为一种远景规划目标加以看待；相较之下，第二种模式更具有可行性一些，这种设计直接以我国现阶段的信访制度为基础，突出在各种信访机构的断裂处和交叠处进行整合，明确主从关系，从效果上看，这种模式也可以基本上形成一个统一的局面；第三种模式侧重于从信访的内在处理方式上进行统一的规范化，在明确分工的基础上进行程序上的统一。就我国目前情况而言，第二种模式和第三种模式都具有一定的可操作性，并且这两种模式都可以与第一种模式在未来的时期里互相衔接，同时也都可以为第一种模式的建立准备条件。

综上所述，笔者认为从先现阶段我国的现实国情出发，在对信访制度改革的整体环境和现实条件进行综合考虑之后，第二种改革方向，即“资源整合”模式比较符合目前我国信访制度改革的方向。一方面，这模式基本解决了现有的信访制度在体制上所存在的弊端，将信访机构从地方政府的职能机构中部分的独立出来，统一整合成一个相对比较超脱的机构，这样有利于信访机构从信访人的诉求出发，真正地帮助信访人解决合理诉求，而不再是政府行政机关的“挡箭牌”。同时也有利于信访机构对于行政机构的监督和制约；另一方面，这种模式还兼顾了现有的信访制度的实际情况，并没有完全对原有的制度进行“推倒重来”，改革的阻力也相对较小，成功率也大大提高。因此，从总体来说，笔者赞成以第二种模式为基础的信访制度改革。

（三）关于信访制度改革的思考

随着我国政治现代化程度的不断加深，国家保障人权的力度还将不断加大，公民的政治参与度也讲不断的扩大，这样将对现有的信访制度产生十分深远的影响。公民权利意识的觉醒必将导致信访制度作为一种权利救济方式的地位将得到更进一步的强化。因此，对于信访制度的在今后政治生活中的地位和作用只会加强和不会被削弱。但是，这并不代表现有的信访制度就完全起到了预期的作用，而且恰恰相反，由于其功能定位的失误，造成了其内在的一些无法克服的缺陷和矛盾，需要进行一定的改革和完善。信访制度在建立之初只是作为一种在在计划经济时期收集和反映民情的制度设计，在听取社会民众呼声和实现社会公正等方面确实起到过一定的权利救济作用，然而随着时代的发展，市场经济法治体系不断的完善，这种目标定位以及相关的制度内核已经无法适应时代的要求。

四、小结

信访制度实际上是实现政治需要的一种手段，为经济基础、国家政权和社会制度服务，通过国家机器去协调、去规范各种社会关系，以期达到维护社会秩序、社会稳定和让人们过上安居乐业生活的目的。传统的信访制度的功能发生了扭曲但并不是说信访制度在我国现行的政治体制下已经失去了生命力，也不是说信访制度对法治丝毫没有贡献，“在如今我国司法公正和法律服务都不能令人满意的大环境下，信访制度却又能使有些问题得以合法合理解决，且对于权力监督机制的完善发挥着独特的作用”16。因此，笔者认为信访制度的出路在于制度创新，信访是关系政府公信力的重要的制度设计，信访这种传统制度也需要进行与时俱进式的变革，使得传统的信访制度通过制度创新焕发出新的生机和活力，应当是信访改革的大势所趋和必由之路。

颜克伟.当前信访制度的困境及其发展与创新[J].党政干部论坛,2010年第3期，第25页。

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第四篇：浅议我国农村税费制度改革

浅议我国农村税费制度改革

孙

炜

农村税费制度改革是建国以来我国继农村土地改革、家庭联产承包经营之后的又一次重大变革和制度创新。它是在农民收入增长缓慢、农民负担日益加重和农村社会矛盾日益突出的宏观背景下提出来的，其根本目的是解决农民负担过重问题，规范农村分配关系。同时也是“统筹城乡发展”、贯彻落实“科学发展观”的一项重要内容。由于农村税费改革涉及的利益关系十分复杂，对农村经济和社会生活的影响极其深远。因此，对这一改革的认识和推进有一个逐步深化的过程。从２０００年安徽省开展农村税费改革试点以来，现在全国农村已全面推开这项改革。但是，不少地方上阵仍显仓促，人们的思想准备仍然不足，不仅对改革的实质和要达到的政治目的认识不够，而且对改革的复杂性和改革涉及的重大问题也缺乏深入了解。从近几年来的农村税费改革试点情况看，我国农村税费改革虽然取得了很大成效，但因为其重点总在治理乡镇的“三乱”问题上做文章，因而改革力度不大，没有从根本上解决农民负担问题。为此需要更好地理解、推进和深化农村税费改革，努力解决改革过程中的有关重大问题。

一、我国农村税费改革进展顺利、成效明显

根据中央提出的“积极稳妥，量力而行，分步实施”的农村税费改革方针，２０００年，国务院决定在安徽全省开展农村税费改革试点；２００１年，国务院决定在江苏全省和其他省市区的１０２个县（市）也开展农村税费改革试点工作；２００２年，进一步扩大农村税费改革试点范围，国务院决定将这项改革试点的扩大到河南、河北、内蒙古、黑龙江、吉林、江西、山东、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏、浙江和上海等十八个省（自治区、直辖市）；２００３年，国务院决定在全国各省全面推进农村税费改革试点工作。目前改革工作总体运行平稳，进展顺利，取得明显成效。

1、农民负担明显减轻，初步遏制住了农村的“三乱”。

从目前农村税费改革试点和执行情况来看，农民负担确实大大减轻。据统计，２００２年２０个全面试点省份（自治区、直辖市）农民负担平均为７３.７元，比改革前减少４７元；亩均负担为５３.６元，比改革前减少３４.１元，减负率一般在３０%左右。农民从改革中得到的好处一年在３００亿元以上，如果再考虑治理农村乱收费、乱集资和各种摊派因素，实际减负效果更加明显［1］。例如，改革后山西省五个试点县的农业税及其附加金额为７７６８万元，比改革前的１２７８４万元减少５０１６万元，减少３９%，加上屠宰税和教育集资等收费的取消，农民负担总额减少了１１２５２万元，减幅达５９%。人均负担由１２６.8元减少到５１.８元，人均减少７５元，农民减负效果明显［2］。另据有关部门对20个省（自治区、直辖市）40个县80个乡镇160个村八百的农户的问卷调查，农民满意率在９８.７%以上［1］。

2、确立了新的农村税费制度框架，初步理顺了农村分配关系

长期以来，农民负担居高不下，减负后出现反弹，一个非常重要的原因就是农村税费制度不规范，项目繁多，地方、部门和单位都可以随意向农民伸手。这次农村税费改革试点工作，按照“减轻、规范、稳定”的原则，积极稳妥地贯彻实施“四取消、一调整、一改革”政策，并在此基础上，努力做到“三个确保”。这次改革试点基本确立了新的农村税费制度框架，运用法制手段，逐步理顺国家、集体和农民的分配关系，逐步将农民负担管理纳入法制化、规范化轨道。

3、促进了农村机构调整和职能转变，加强了农村基层政权组织建设和农村民主政治建设 农民负担沉重的另一个重要原因是当前我国基层政权机构膨胀，冗员过多问题十分突出。这次农村税费改革有力地推进了农村上层建筑变革。试点地区为了切实做好乡村机构调整和职能转变工作，加快了乡镇机构改革、村级组织改革步伐，加强了农村基层政权组织建设，有组织、有步骤地推进村级撤并工作，降低村级运行成本。这次试点工作将有利于建立与社会主义市场经济相适应的农村行政管理制度。

同时，税费改革的一系列配套措施的落实，极大地推进了农村政务、村务公开，建立健全了“一事一议”制度和财务等各项监督制约机制，促进了基层民主政治的建设。

4、推动了农村教育管理体制改革和县乡财政体制改革 在这次农村税费改革试点工作中，还有效地推动了两项改革: 一是农村教育管理体制改革，二是县乡财政体制改革。这次改革，明确了农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制，从根本上改变了农村义务教育长期依靠向农民收费集资办学的不规范做法。按照“财力向下倾斜，经费缺口上移”的要求，试点地区积极调整县乡财政体制，完善村级收入管理。对乡村财力缺口，上级财政通过转移支付给补助，从制度上保证了乡村公益事业正常发展所需经费。

5、改革了农业税征管机制，维护了农村社会稳定 这次试点工作通过规范农村税费制度，改革农业税征管办法。试点地区初步形成了农业税征机关负责征税，聘请协税员协税的农业税收征收管理机制，征收期比过去大大缩短。减少了乡村干部的工作量及干群之间的直接摩擦，使农民的纳税意识明显增强。乡村干部只是协助做好征管基础工作，但不行使执法权。这从制度上促进了基层党风廉政建设，有效减少了干群矛盾。党和政府在农民群众中的威信进一步提高。

6、促进了农村经济的发展

一是农村税费改革从根本上减轻农民负担，相对地增加了农民的收入，使农民有更多的资金用于扩大再生产，促进了农村生产力的发展。二是农业税收政策的调整，促进了农村种养结构的调整，有利于农村产业结构的优化。三是历史遗留的占地不公、有地无税和有税无地现象进行了纠正，农民从事农业开发的积极性普遍提高。四是进一步完善了二轮土地承包工作，巩固了基层政权，摸清了农村基本情况，为今后调整产业结构、培植地方财源打下了基础。

二、后应当前我国农村税费改革试点中存在的问题

我国农村税费改革是个复杂的系统工程，涉及面广、难度大，已进行的农村税费改革试点工作不可避免地存在一些问题。当前各试点地区还不同程度地存在基础工作不扎实，政策选择不深入，执行政策不到位，配套改革力度不平衡等问题。特别重要的是，目前农村税费改革力度不够，没有从根本上解决农民负担问题。

1、农村税费改革试点的改革力度不够大

现行的农村税费改革依然没有改变城市偏向的国民收入分配格局。保留着城乡税收负担的不公平。根据现行税制规定，城镇居民年收入在９６００元以下不纳税；城镇居民工薪阶层年收入在１５６００元以下，个体工商户年收入在１４６００元以下，其税收负担率不超过２%。而在农村，即使实行了农村税费改革方案，农业税及其附加综合负担的大体为８.４%［］，而且农民不管收入多少，不管男女老少一律纳税，城乡居民税收负担相差四倍以上。况且农民税收负担的８.４%，是以农业总收入作为计税依据，若以纯收入作为计税依据，则农民实际负担率将要更高。由此可见，在现行税制规定下，城乡税收负担严重不公平、不合理。这次农村税费改革并不彻底，城乡分配关系和工农分配关系依然扭曲。

2、农民种田积极性未能最大限度地调动起来

现行的农村税费改革方案以土地作为唯一的税收负担依据，农业税收由改革前的按田亩和按人口双重承担改变为单纯按土地负担后，农业税直接与田亩挂钩，使税收负担由不种田b的农户向种田的农户，由种田少的农户和向种田多的农户转移，种田越多负担越重。农业税完全以田亩多少来确定税收任务不仅不公平，而且会降低农民经营土地的积极性、阻碍农业规模经营、甚至导致土地抛荒。农村税费改革的初衷就是要减轻农民负担，提高农民种田积极性。然而在当前种植业收入低于林牧渔业、更明显低于其它非农产业的情况下，这种制度安排会挫伤农民种田积极性，导致部分农户将土地抛荒来减轻负担。同时也不利于提高农户规模经营的积极性，增加农户之间土地使用权流转困难，制约了农业规模经营，阻碍了农业劳动生产率的提高。此外，对农业特产税只进行政策调整，没有取消，这与当前农业和农村经济发展要求是不相适应的。

3、没有从根本上解决向农民乱收费和减负反弹问题

农村税费改革在减轻农民负担的同时，加重了乡村两级债务和财力缺口，使农村组织运转困难增大，农村公益事业发展受到影响。资料显示，由于历史和客观的原因，目前我国乡村两级债务总额超过２０００亿元，再加上县级负债，整个基层总负债保守估计在６０００亿元---８０００亿元［3］。另一方面，农村财政收支缺口突出，由于“三提五统”的取消和税费项目的减少，导致乡村可用财力进一步缩小，农村原来依靠“三提五统”支持的事业，如五保护赡养、计划生育、民兵训练、乡村道路建设等基本上都转移到乡镇政府的预算开支中，加剧了收支的矛盾。税费改革减少了乡村财源，基层工作难以顺利开展，农村教育和公益事业因缺少资金发展受阻。缺口资金在依靠上级财政转移支付不现实的情况下，基层政府为正常运转，很有可能将现有的财政收支困难问题及历史债务包袱转移给种田农户，或巧立名目，或乱集资、乱摊派，出现减负反弹现象，无法完成税收改革的既定目标。

三、农民负担过重原因的理性分析

尽管我国农业的市场化、社会化和产业化有了显著提高，但长期以来农民负担过重问题一直没有得到很好的解决，农民收入增长缓慢，城乡居民收入差距不断扩大，农民积极性难以调动起来，严重制约农村经济的快速、健康发展。近年来，农民负担过重问题被凸现出来，减轻农民负担成为当前推进经济体制改革、完善市场经济运行机制的一个重要的课题。农民负担过重的根本原因不在乡镇政府部门乱收费，而是有其深层次原因。

第一、农民负担重就重在城市偏向的国民收入分配政策上。表面上看，农民负担过重问题是乡镇政府乱收费侵犯了农民合法权益，实际上却是国家实行城市偏向的歧视农业和农民的国民收入分配政策的结果［4］。现行财政支出的城市偏向是显而易见的。如公共事业建设的财政拨款，城市和乡村有着天壤之别。乡村的教育、计划生育、优抚、民兵训练、道路建设等公共事业全由乡镇政府税外收费自筹资金安排支付，甚至连工作人员的部分工资也要自筹解决。实事上，农村公用事业的资金十分匮乏，难以满足乡村公共部门的基本需要，乡镇政府只好将应由财政预算内资金举办的公共事业经费转移到农民头上。此外，乡镇政府“搭车”收费现象屡见不鲜，再一次加重农民负担。乡镇政府的乱收费直接原因主要是乡镇政府的财政资金不足，但本质上是由国家财政支出的城市偏向政策所造成的。

第二、农民负担重就重在负担不合理上，表现为国家过度提取农业剩余，农民承受着与政府提供的公共产品不对等的沉重负担。一方面，政府通过工农业产品的价格剪刀差、农业税和农业收费的方式，使得大量的农业剩余从农业农村部门流入城市工业部门，转变为工业利润和城市居民福利补贴。如１９７９--１９９４年，政府通过工农业产品价格剪刀差取得了１５０００亿元收入，同期农业征税1755亿元，各项农业支出３７６９亿元，国家提取农业剩余净值约１２９８６亿元，每年从农业部门流出资金净额８１1亿元［5］。１９９４---２０００年，国家向农业投入5986亿元，农业交纳税金和地方费用９７３３亿元。［6］另一方面，国家对乡村财政转移支付额度、对乡村两级教育以及其他农村公共事业的投资和公共物品和劳务的提供与政府提取的农业剩余不成比例，国家财政支出带有明显的城市偏向。

第三、农民负担重就重在城乡居民之间负担不公平上。目前，城市居民月收入超过800元的部分才交税，而农民不管收入多少都要交税，而且税率高。在农民收入普遍低于城市居民收入的情况下，农民反而承受着比城市居民更重的税费负担。建国初期，为了优先发展重工业，我国推行城乡隔绝的二元税制结构。国家一方面实行占有工农劳动者全部剩余价值，并将其投入以重工业为主扩大再生产的高积累分配政策；另一方面实行过度提取农业剩余为工业积累资本和对城市偏向的分配政策。这一时期的城乡二元税制结构就是政府实行这两种政策的具体制度安排。从上世纪五十年代建立的二元税制到现行工商税制为一元、农村传统税制为另一元的新的城乡二元税制，对中国经济的影响是非常巨大的，并越来越有利于城市工商业和城市居民，而对农业和农村居民确实越来越不利。全国城乡居民家庭人均收入比由１９８５年的1.8扩大到２００１年的2.9，其中西部12省（区、市）２００１年城乡居民家庭人均收入比达到3.5，部分省份高达4.5以上［7］。

四、深化我国农村税费改革的建议

整体而言，目前主张通过“费改税”的制度改革来制止农村乱收费以减轻农民负担是远远不够，其改革思路局限在农村税费制度之内，其性质只能是改良性的并非改革。税费改革的预期设计，只是想在保留现有行政管理体制、财政体制及土地制度的前提下，通过农村税费改革这一项制度变迁来代替所有制度的变迁，以此来减轻农民的负担，缓解干群矛盾，保持农村的稳定。同时税费改革只是税收体制内部的一种改革，并没有改变目前市场存在的城乡二元税收体制和分配体制，也没有打破这种不合理的税收和分配格局的愿望。因此当前中国农村的税费改革只能仅仅看作是一个初步的开始，我们应该有更长远的目标和更高的追求，应该为税费改革的未来方向作进一步的规划和准备。

令人可喜的是，温家宝总理２００３年4月3日召开的全国农村税费改革试点工作电视电话会议上指出：取消农业特产税应该成为推进农村税费改革的又一项重要措施，现在大部分地区已经具备取消农业特产税的条件，这些地区可以取消农业特产税。在今年召开的全国人大会议上的，温家宝总理再次承诺：到明年底全国全部取消农业税。这些论述明确地强调了农村税费改革要进一步深化，同时也为深化农村税费改革指明了方向。因此，必须深入认识农村税费，从更广泛的意义上科学地分析农民负担过重的问题，深化农村税费改革，探寻减轻农民负担的治本之策。

首先，重新构建农村税费体系

1、调整税费改革的目标，建立税费改革的前期、中期和远期三级目标体系。减轻农民负担作为税费改革的前期目标和当前目标，从各地税费改革的实践看已初步实现；税费改革的中期目标是对前期改革的成果进行巩固，对改革措施进行完善，对改革经验进行总结，建立税改向远期目标过渡的机制；税费改革的远期目标即最高目标是在全国最终建立起城乡统一的税费制度，这一制度应与我国社会的经济发展的总体战略目标具有一致性，到２０１０年这种城乡统一的税费制度应初步建立起来。建立税费改革的中长期动态目标体系，一方面可以避免政策实施的短期效应，从根本上规范基层政府行为，另一方面不至于使税费改革游离于整个国家市场经济制度建设的系统之外，使之成为规范农村利益分配关系的长期稳定的制度。

2、积极推行城乡统一税制改革。按照国民待遇原则和政治平等原则，从均衡城乡负担、国民平等纳税角度出发，积极推行城乡统一税制改革，使城乡居民的税收权力与义务平等，消除不应由农民承担的税负份额，让农民享受到应该享有的平等的国民待遇，使城乡居民得到大体平等的公共服务，从而最大限度地提高税费制度改革设计的社会使用效率和制度收益。

现阶段，我国农业税制的改革方向应是取消单独设立农业税制，将其并入国家整个税制体系之中。从世界农业税制的设置来看，像我国这样单独设立农业税制的情况是罕见的。国外税收制度的基本框架是这样的：一是在流转税方面，主要是商品说，包括关税、增值税、营业税、消费税；二是在收益税方面，主要有个人所得税和公司所得税；三是在财产税方面，主要有土地税、遗产税、赠与税及对个人和公司专门征收的财产税等。从这里我们可以看出，国外的农业税并不是作为一个独立的税种来设立的，而是将其分解为经济活动的各个环节，依次进行征税。并且，绝大多数国家在对农业进行征税过程中，都采取了相应的优惠政策，以保护和促进本国的农业发展。比如，绝大多数国家为了促进和支持本国农业的发展，对农产品实行关税保护政策。欧洲有的国家对于自己不生产的农产品，关税可以为零，而自己能生产特别是有优势的农产品，关税则高达百分之几百。又如，美国政府对农业生产者征收的遗产与赠予税，也给予以下两方面优惠：一方面农业生产者过世时，其拥有的土地按该土地的农业价格而非标准市价（后者大大高于前者）计算遗产税；另一方面土地继承者在满十年后出售继承土地交纳所得税时，还可按照标准市价而非接受遗产或赠与时计算遗产税的农业用途价格计算成本。

一般国家对农业与其他行业征纳税对象一样，征收同样的税，只是在税率与减免方面与其他纳税有一定区别。在经济全球化大趋势下，国内经济发展与国际经济联系越来越密切，对各国税制建设均产生不同程度的趋同性影响。我国农业税制的设计要全方位地适应开放经济环境的要求，与国际接轨。另一方面，从我国国民经济发展总趋势看，全国统一大市场的建立，旧经济结构的打破与调整，不同行业之间的相互渗透，越来越要求在全国范围内面向整个国民经济领域，建立一个统一的、公平的税制体系。农业税制长期游离于整个税制体系之外是不符合公平税负的税制建设要求的。统一城乡税制不仅为各级政府与农民之间形成规范的分配关系奠定了制度基础，也为彻底解决农民负担过重问题提供了制度保障。

统一城乡税制的具体设想是:(1)普遍征收土地资源税，取消现行的耕地占用税和城乡土地使用税及农业税。对于土地资源占有和使用者，根据不同用途采取差别税率。对农用土地征土地资源税是市场经济条件下理顺土地产权关系、调节土地级差收入、缓解土地资源分配矛盾、实行土地资源的合理流动和优化配置的最佳形式，它不仅合法而且是国际上多数国家的通行做法。(2)扩大增值税征收范围。对在市场上出售农产品普遍在销售环节征收增值税，税率可从低确定，而且比较城市个体工商户交纳增值税的做法，规定起征点。这样一般收入低的农户都达不到起征点，无须缴纳增值税。(3)适当调整高收入农户的个人所得税。这些设想将使我国农业税制完全与国际接轨，同时又达到公平税负，、减轻农民负担、促进农村经济和农业生产发展的目的。

3、完善征管措施，规范征管行为。现行农村税费体制需要的是一次根本的革新。但就目前现实而言，统一城乡税制、均等化赋税的设想在短期内难以实现。当前应着重从以下几个方面加强征管，巩固税费改革成果，建立税改向远期目标过渡的机制。一是对税改中所造成的计税土地不实、计税常年过高、计税价格过高等问题积极加以纠正。二是建立规范的征管制度，实行纳税通知制度、纳税登记制度、纳税公示制度、纳税期限制度、完税凭证制度等，对违反制度的人和事应建立惩罚机制。三是应规范征管行为，建立社会监督机制，对所征税费应实行归口管理，杜绝一切变相侵害农民利益的行为。

第二，实行地方政府的职能转换

目前中国的五级政府在财政职能分配上有一个明显异于发达国家的特性，即越低级的政府所承担的社会公共服务职能越沉重。分税制改革以来，随着财权的不断上移和事权的不断下移，县乡财政面临越来越大的收支平衡压力，并成为农村义务教育经费短缺、地方公共产品供给能力弱化和农民负担累年加重的重要制度原因。目前税费改革的最大矛盾是减轻农民负担的同时也减少了政府的财政收入，使得地方政府机构的正常运转面临严重困难。从表面上看，地方基层政府正常运转的困难是忽视农村税费改革直接造成，但从深层次上看到，恰恰反映了基层政府机构臃肿、人浮于事的不合理状况。到县乡政府机构设置和人员安排上的弊端是导致其运转困难的根本原因，也是农民负担不断加强的重要因素。解决这一问题的根本措施是将农村税费改革与政府机构改革与行政体制改革结合起来，在积极推进税费改革的同时，大力推进政府机构改革，转换政府职能。因此，应结合农村税费改革试点精简政府级次，进一步转换政府职能，按照社会主义市场经济发展要求，科学界定乡镇政府职能范围，加快乡镇机构改革，合理设置机构，归并过多过散的事业单位，压减乡镇行政和事业单位人员编制，坚决清理编外和临时招聘人员。甚至可以考虑将乡级政府转为县级政府的派出机构，以求大量精简非必要的机构和人员。同时大力发展农村经济，开辟乡镇财源。应积极调整农业农村经济结构，积极发展第三产业，增加农民收入；大力调整产业结构，培植优势产业、区域支柱产业和农业产业化经营龙头企业，提高农产品质量和效益，推动农业向规模化、产业化、现代化发展，增加乡镇可用财力。

第三、建立和完善政府间转移支付制度

当前地方基层政府的收入问题已成为农村税费改革的最大障碍。税费改革通过利益关系的重新调整，在使农民较大幅度减轻负担的同时，必然会导致其他利益主体受损。一方面，县乡财政增长无望，平衡困难。另一方面，县乡财政支出却呈现刚性增长的态势。近几年，国家关于财政支付人员的工资增长和福利改善的政策不断出台，客观上加大了财政平衡的难度，这一矛盾如果不能得到及时有效的解决，农民负担反弹的可能性就会存在，减轻农民负担就成为一句空话。

我国农村税费改革面临的财政缺口，客观上需要通过建立和完善政府间转移支付制度来解决。要求转移支付最重要理由是外部性的存在。地方政府提供的某些公共产品具有很大的正外部性，如果没有相应的补偿，这些产品的供给就会陷入不足的境地。例如义务教育的外溢性极强，很多在农村接受教育的孩子目的就是为了摆脱农村贫困落后的环境背景，进入发达省市就业生活，使得地方政府承担的义务教育的成本却无法获取相应的教育收益。而农村税费改革后由于取消了教育费附加和教育集资，切断了县乡政府教育经费的筹资渠道，财政压力剧增，使得本已脆弱的义务教育更是难以为继。因此中央和省级政府对农村义务教育负有极大的责任，加强中央和省级政府对义务教育财政转移支付是解决农村教育经费短缺问题的根本途径。同时，转移支付还可以调节地区间发展的不平衡，实现地区间的均等化。

第四，切实执行中央减轻农民负担政策，建立健全有效的农民负担监督管理机制。减轻农民负担的长期性、艰巨性，决定了要巩固农村税费改革取得的成果，必须进一步建立健全农民负担监督管理机制，加强对农民负担的监督管理工作，防止农民负担反弹：一是要严格规范农村税费征管行为；二是强化专项治理，如规范农村中小学收费、农民建房收费、农业生产用水用电收费，禁止报刊摊派等；三是规范农村“一事一议”的程序，明确村内议事程序、管理方式、监督措施，严格控制筹资筹劳的上限，严防村内“一事一议”成为新的乱收费口子；四是建立责任追究机制，制定并严格执行对农民乱收费、乱罚款、乱集资和各种摊派及搭车收费等加重农民负担行为的处分规定；五是建立健全农民负担的情况监测、信访举报、检查监督、案件查处等工作制度，明确各方面的责任和工作程序；六是建立健全农民负担监督管理工作机构和队伍，从组织上保证执法有力，防止农民负担的反弹。

第五，加强农村财务管理，妥善解决乡村不良债务。解决乡村不良债务问题应从以下四点出发: 一是要核实情况，全面清理核实债权、债务，搞清债权、债务的数额及形成原因；二是要界定责任，分清债务责任界限，将债务具体落实到债务人；三是划分类型，根据债务形成的不同性质，明确划分出哪些是由乡镇形成的债务，哪些是由村和农民形成的债务；四是分类处置，对不同性质的债务要用不同的方式解决。对由乡镇负担的债务，可根据乡镇财力状况，分年逐步还清；对该由村负担的债务，可由村集体经济收入分期、分批偿还。如果是因为公益事业建设所形成的、又确实没有偿还的债务，建议由国家和资金投放单位承担，以减轻村级压力；对于该由农户承担的债务，应根据农户的不同经济状况采取不同的处理方式，对有能力偿还的，应加大催收力度，对偿还确实有困难，可视情况分年收取；对确实无法收回的呆帐、坏帐、应按规定核销。今后要严格控制新增债务，乡村兴办公益事业，必须考虑乡村经济发展水平和承受能力，防止新的债务产生。

［1］ 国务院农村税费改革工作小组办公室。巩固税费改革成果，防止农民负担反弹。人民日报，2003-05-11 ［2］ 王昭耀。农村税费改革是减轻农民负担的治本之策略。求是，2001(2)［3］ 陈斐况学文。深化我国农村税费改革的探讨。南昌大学学报。2004(3)［4］ 《了望》新闻周刊2005年第十一期 ［5］ 刘书明。统一城乡税制与调整分配政策:减轻农民负担新论。经济研究，2001(2)［6］ 农业投入课题组。保护农业的现状、依据和政策建议。中国社会科学，1996(1)［7］ 苏明刘家凯。农村税费改革难点问题研究。经济科学出版社，2003 ［8］ 魏遥。农村税费改革的理性思考。阜阳师范学院学报。2002(6)

第五篇：我国房地产制度改革与市场发展的历程

中国房价不是单一的房地产市场的问题 是整个经济结构要变革

我国改革开放之后房地产市场的发展壮大，主要得益于两大制度改革：一是城镇住房制度改革，简称住房制度改革或者房改；二是城镇国有土地使用制度改革，简称土地使用制度改革。通过上述两大制度改革，主要形成了土地使用权出让和转让市场，新建商品房买卖市场，存量房（也称二手房）买卖和租赁市场，房地产抵押以及房地产开发、估价、经纪、物业管理等经济活动也很活跃；房地产不仅是基本的生产要素或者生活资料，而且成了家庭财产的重要部分，既是一种商品，也是一种资产，甚至是投资、投机的主要对象；房地产市场规模越来越大，其发展变化不仅影响金融安全和社会稳定，而且影响整个国民经济的健康运行，政府一方面要培育和发展房地产市场，一方面又要调控和驾驭房地产市场。

第一节 我国房地产制度改革与市场发展的历程

回顾改革开放30年来我国房地产市场的发展变化，大致可分为以下5个时期：一是初步形成时期（1978~1991年），二是房地产过热时期（1992~1993年），三是市场调整时期（1994~1997年），四是培育新的经济增长点时期（1998~2002年），五是宏观调控时期（2003~2007年）。

一、初步形成时期（1978~1991年）

1978年之前的二十多年中，我国几乎没有房地产市场，没有房地产业，只有建筑业。1978~1991年，随着住房制度改革和土地使用制度改革的启动与推进，房屋和土地既是产品和资源，又是商品和资产的认识由浅入深，房地产价值逐渐显化，房地产市场初步形成。

1．住房制度改革的启动与推进

改革开放之前，城镇住房主要由国家投资建设；建好的住房不出售，主要是通过职工所在单位，按照工龄、职务、学历等打分排队进行分配；对于分配后的住房，只收取象征性的、近乎无偿使用的低租金。这种住房制度通常被概括为“国家统包住房投资建设，以实物形式向职工分配并近乎无偿使用的福利性住房制度”。在上述住房制度下，不仅住房建设投资“有去无回”，不能循环和周转，而且收取的低租金不够支付住房的日常维修和管理费用，住房建设以及维修和管理成了国家的沉重包袱，职工对住房形成“等、靠、要”的观念，抑制了个人对住房的投入，城镇住房紧张问题日益突出。到1978年，城镇人均居住面积由1949年的 4.5m2下降到了3.6m2，缺房户869万户，占当时城镇总户数的47.5%。

“文化大革命”结束之后，改善人民居住条件的问题开始引起中共中央、国务院领导的高度重视。1978年9月，邓小平提出：解决住宅问题能不能路子宽些，比如允许私人建房或者私建公助，分期付款，把个人手中的钱动员出来，国家解决材料，这方面潜力不小。1980年4月，邓小平在关于建筑业和住宅问题的谈话中，指出了城镇住房体制的基本走向。邓小平的讲话打破了传统的住房公有制、福利制观点，描绘出了住房新制度的基本蓝图。1980年6月，中共中央、国务院在批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》中正式提出实行住房商品化政策，准许私人建房、买房、拥有自己的住宅，不仅新建住宅可以出售，现有住宅也可以出售。从此，拉开了住房制度改革的序幕。

住房制度改革的实践，始于1979年，从新建住房全价出售起步。1979~1991年，住房制度改革经历了公房出售试点、提租补贴试点和全面起步三个阶段。第一阶段，公房出售试点。1979年，国家城建总局决定试行把新建住房以土建成本价向居民出售，选择西安、南宁、柳州、桂林、梧州5个城市进行试点。到1981年，全国有23个省、自治区、直辖市的60多个城市，以及部分县镇开展了这种新建住房出售工作。1982年4月，国家建委、国家城建总局选择郑州、常州、四平、沙市4个城市进行新建住房补贴出售试点。在总结经验的基础上，城乡建设环境保护部在1984年10月向国务院提出了《关于扩大城市公有住宅补贴出售试点的报告》。到1985年底，全国共有27个省、自治区、直辖市的160个设市城市和300个县镇开展了补贴出售公房的试点，共出售住房 1092万m2。

第二阶段，提租补贴试点。补贴售房在一定程度上解决了当时城镇居民经济承受能力较低的问题，但在试点中也出现了一些问题，到了1986年初新建公房补贴出售的改革因受到广泛批评而停止。1987年，国务院相继批准烟台、蚌埠、唐山3个城市以提租和补贴持平为原则，大幅度提高租金，同时给予相应补贴的住房制度改革方案。在总结试点城市经验的基础上，以1988年第一次全国住房制度改革工作会议为标志，形成了以提租补贴为核心的第一个全国性的住房制度改革方案。截至1990年，全国共12个城市、13个县镇和一批企业出台了以提租补贴为主要内容的房改方案。

第三阶段，住房制度改革全面起步。以提租和补贴总量平衡为基本思路的房改方案对既得利益触动很大，在实际操作中面临多重阻力，难以全面推开。1991年 6月，国务院发布了《关于继续积极稳妥地推进城镇住房制度改革的通知》，提出了分步提租、交纳租赁保证金、新房新制度、集资合作建房、出售公房等多种形式推进住房制度改革的思路。同年10月，召开了第二次全国住房制度改革工作会议，提出了“多提少补”或小步提租不补贴的租金改革原则，指出房改“贵在起步 ”。同年11月，国务院办公厅转发了国务院住房制度改革领导小组《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》，明确了住房制度改革的指导思想和根本目的。这些推动了全国特别是大城市的住房制度改革，标志着房改已从探索和试点阶段，进入全面推进和综合配套改革的新阶段。

2．土地使用制度改革的启动与推进

影响房地产市场发展的土地领域的改革，主要是城镇国有土地使用制度改革。改革开放之前，我国采取行政划拨方式，把城镇国有土地无偿、无限期地分配给单位和个人使用，不允许土地使用权作为一项财产权利流转。这种土地使用制度通常被概括为“行政划拨，无偿、无限期、无流动的土地使用制度”。这种土地使用制度完全排斥地租规律、市场机制对土地利用的调节作用，致使土地在经济发展中不能更好地发挥作用，特别是人们都想占好地、多占地，导致土地大量浪费，城市基础设施建设投资不能通过其带来的土地增值得到回收，政府被戏称为“捧着金饭碗讨饭吃”，导致城市基础设施和城市面貌长期落后。

改革最初是采取收取场地使用费或土地使用费的做法，改变土地长期无偿使用的局面。进一步是建立土地市场，将土地使用权与土地所有权分离，实行土地使用权有偿出让和转让制度。这种改革较为具体的进程如下：

第一，收取场地使用费或土地使用费。对土地实行有偿使用开始于向中外合营企业收取场地使用费。1981年11月，广东省五届人大常委会通过《深圳经济特区土地管理暂行规定》，自1982年1月1日起，深圳经济特区按照土地不同等级向土地使用者收取不同标准的土地使用费。从1984年起，抚顺、广州等一些城市也先后推行。1988年9月，国务院发布《城镇土地使用税暂行条例》，规定自1988年11月1日起，向城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人征收土地使用税，各地制定的土地使用费办法同时停止执行。但是，《城镇土地使用税暂行条例》不影响各地依法制定的对外商投资企业和外国企业在华机构用地计收土地使用费办法的执行。

第二，开展土地使用权有偿出让和转让试点。1987年下半年，深圳经济特区大胆尝试把单一行政划拨分配土地变为协议、招标、拍卖出让等多种分配方式，把土地使用权由不能流转变为可以转让。其中，1987年9月9日，率先采取协议方式，成功出让了一宗国有土地的使用权；9月26日首次采取招标方式，12月1日首次采取拍卖方式，各出让了一宗国有土地的使用权。这就大大创新了土地使用制度，将土地使用制度改革推向了一个新阶段。随后，珠海、福州、海口、广州、厦门、上海等城市也开展了土地使用权出让和转让试点。

第三，制定地方性的土地使用权有偿出让和转让法规。为了使土地使用权有偿出让和转让活动有法可依，1987年11月，上海市人民政府率先发布了《上海市土地使用权有偿转让办法》。12月，含有土地使用权有偿出让和转让规定的《深圳经济特区土地管理条例》获广东省人大常委会通过。1988年，海口、厦门、广州、天津等地相继发布了土地使用权有偿出让和转让的有关办法或规定。

第四，修改宪法和土地管理法。1988年4月，七届全国人大第一次会议通过了宪法修正案，规定任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让。同年12月，《土地管理法》也作了相应修改，并规定“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。这为土地使用制度改革的全面推进和深入发展提供了法律保障。

第五，制定全国性的土地使用权有偿出让和转让法规。1990年5月，国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止以及划拨土地使用权等问题作了明确规定。同时还发布了《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，允许外商从事土地成片开发经营活动。这就使土地使用权有偿出让和转让的法规更趋完善，并构造出了有中国特色的土地市场基本框架。

3．房地产市场初步形成

1987年10月，中共十三大报告首次提出了建立房地产市场，确立了房地产市场的地位和作用，促进了房地产市场的发展。1988年3月，七届全国人大第一次会议上《政府工作报告》提出：“结合住房制度的改革，发展房地产市场，实行土地使用权的有偿转让。”这又进一步促进了房地产市场的发展。

商品房建设、销售、购买以及存量房买卖和租赁活动不断出现，逐步形成了新建商品房买卖和存量房买卖、租赁市场；政府有偿出让土地使用权并允许土地使用权转让的一系列政策和改革，使土地使用权出让和转让市场开始形成。1987年7月，经武汉市人民政府批准，武汉市房地产交易市场正式开业。这个市场被称为是全国大城市中开办的第一家市一级的房地产经营场所。到1988年上半年，全国成立了近200个房地产交易所、交易市场或交易中心。

1989年下半年开始，房地产市场进入低潮；1990年下半年至1991年上半年，逐渐恢复；1991年下半年开始，随着全国政治稳定、社会稳定、经济形势好转，迅速回升。1991年末，房地产业各项经营指标接近1988年的水平。从总的情况看，这个时期的房地产市场仍处于发育阶段，市场功能还不健全，市场机制还不完善，交易行为还不规范，市场管理还很薄弱。

二、房地产过热时期（1992~1993年）

1992年下半年至1993年上半年，我国许多地区骤然掀起了房地产热潮，房地产开发公司急剧增加，房地产开发投资高速增长，以炒地皮、炒项目为主的房地产市场异常活跃，在部分地区，主要是海南、广西北海，房地产开发出现过热，形成了较严重的房地产泡沫。

1．“房地产热”的形成和表现

1992年春邓小平发表视察南方重要谈话，同年10月党的十四大明确我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。同年11月，国务院发出《关于发展房地产业若干问题的通知》，首次勾画出了房地产市场体系框架：房地产一级市场即土地使用权的出让，房地产二级市场即土地使用权出让后的房地产开发经营，房地产三级市场即投入使用后的房地产交易，以及抵押、租赁等多种经营方式；提出了一系列推动房地产业发展的政策措施，包括进一步深化土地使用制度改革、继续深化城镇住房制度改革、完善房地产开发的投资管理、正确引导外商对房地产的投资、建立和培育完善的房地产市场体系等。

在改革开放新高潮的大环境中，房地产价格放开，许多政府审批权力下放，金融机构开始大量发放房地产开发贷款，土地开发和出让规模迅速扩大，1992年开始出现了 “房地产热”。（1）房地产开发公司急剧增加。1992年底，全国共有房地产开发公司12000多家，是1991年底的3倍。大量的房地产开发公司集中在沿海，广东、海南、上海、江苏的房地产开发公司占全国房地产开发公司总数的44%。（2）房地产开发高速增长。1992年，全国完成房地产开发投资731 亿元，比上年增长117%；开发土地面积2.334万公顷，比上年增长175%；新开工商品房屋面积11460万m2，比上年增长78.1%。（3）房地产市场十分活跃，价格大幅上涨。1992年，销售商品房屋面积4288.86万m2，比上年增长40.4%。商品房屋平均销售价格1050.03元 / m2，比上年上涨30.93%。（4）土地出让大幅度增长，1992年全国共出让土地2.2万公顷，是1991年前出让土地总量的11倍。

1993年1~6月，全国房地产开发在1992年高速增长的基础上继续高速增长，房地产开发公司从1992年的12000多家增加到近20000家，房地产开发投资比1992年同期增长143.5%，新开工商品房屋面积比1992年同期增长136%。另外，1992年房地产业发展中心主要在珠江三角洲地区，1993年开始北移，形成沿海、沿江到内陆开放城市的多元化格局。

从海南的情况看，1992年6月后，随着全国经济形势好转和海南要“大改革、大开放、大建设，使国民经济超常规发展”，开始走向高速发展期。1992年初，国内外一些实力雄厚的大公司要求到海南注册，至1993年8 月，房地产开发企业达到10000家以上。商品房非常畅销，已竣工的商品房，除一些边远、交通不便或少数县城所建的少量商品房外，其余的已销售一空，还出现了购买商品房交预购金的现象。海南的房地产市场急剧升温，房地产价格节节攀升。到1993年底房地产泡沫开始破裂。

2．房地产过热的危害和治理

1992~1993年房地产开发投资过热，不仅加剧了钢材、水泥、木材等建筑材料的供需矛盾，带动了其价格较猛上涨，而且由于挤占了过多的建设资金，致使一些国家重点建设项目资金不足。内地资金纷纷流向沿海地区的房地产市场，沿海地区的房地产价格猛涨，不断高涨的房地产价格又加速了外部资金的流入，最终导致国民经济发展严重失衡。

1993年6月，中央召开经济工作会议，作出了对经济进行宏观调控的决定，中共中央、国务院还下发《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》，采取16项加强和改善宏观调控的措施。中央明确针对房地产提出，对于挪用资金参与炒房地产的企业要减少以至停止贷款，对各类房地产开发经营机构进行一次全面检查，抓紧制定房地产增值税和有关税收政策，严格执行财政部《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》，购地后一年内投入的开发资金不足购地费25%的要收回土地，金融机构和土地管理部门一律不得开办开发经营房地产的公司，房地产开发投资必须纳入固定资产投资计划，高档宾馆、写字楼、度假村等要下决心停缓建，等等。

1993年下半年以后，随着宏观调控各项措施的落实，全国房地产开发的增长速度明显放缓。从1993年1~6月房地产开发投资比1992年同期增长143.5%，而全年比1992年增长124.9%来看，下半年房地产开发投资有明显回落。1993年全国商品房屋平均价格比1992年上涨21.94%，比1992年的上涨率30.93%回落了近9个百分点。到1993年底，海南、北海等房地产过热地区，房地产泡沫破裂，出现了一片萧条的惨状。

1993年11月，党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出要规范和发展房地产市场，实行土地使用权有偿有限期出让制度，对商业性用地使用权的出让，要改变协议批租方式，实行招标、拍卖。同时加强土地二级市场的管理，建立正常的土地使用权价格的市场形成机制。通过开征和调整房地产税费等措施，防止在房地产交易中获取暴利和国家收益的流失。控制高档房屋和高消费游乐设施的过快增长。加快城镇住房制度改革，控制住房用地价格，促进住房商品化和住房建设的发展。

3．房地产过热后的反思

房地产过热对国民经济造成了一定影响，给部分房地产市场参与者造成了经济损失，但也反映出住房商品化、社会化、市场化的巨大发展潜力，以及对房地产市场进行有效引导的必要性。

许多房地产开发商进入海南，着眼点不是瞄准社会需求而是热衷于炒作，企图通过倒地皮、卖项目、炒楼花，在击鼓传花式的炒作过程中牟取暴利。当炒作的链条断裂后，遗留下来的是资金沉淀、债务纠缠、工程停工、土地闲置。1998年底，海南省共有被圈占而长期闲置的建设用地23788.5公顷；长期无人问津的积压空置商品房455.76万m2；停缓建工程603宗，原规划报建面积1631万m2；积压房地产占压的资金有一半以上是金融资产，其中工、农、中、建 4家国有商业银行在海南积压房地产上的资金有430多亿元，如果再加上非国有商业银行的其他金融机构、其他企业的投资、施工企业的垫资、材料款以及预交的购房款等，估计占压的资金有800多亿元。

1999年7月国务院批准了《处置海南积压房地产试点方案》，2002年10月批准了《处置海南省积压房地产补充方案》。在运用国家给予的行政确权、税收优惠、返还土地出让金、核发换地权益书等政策措施下，到2006年用了近8年的时间才基本消除了泡沫经济时期留下的隐患。通过总结，人们从痛苦的教训中清醒过来，认识到坚持以消费需求为中心是保持房地产业持续健康发展的根本保证；要坚持以消费需求为中心，必须注重面向百姓、面向未来，把这“两个面向”作为房地产开发的出发点和立足点。

三、市场调整时期（1994~1997年）

1994年继续1993年下半年的宏观调控。1995~1997年仍然实施适度从紧的财政政策和货币政策。但从1996年开始，经济已由短缺转变为相对过剩，产品卖不出去，企业停产，工人下岗；1997年又遇亚洲金融风暴。随着整个经济出现“通货紧缩”，房地产市场进入了低潮。

1．房地产市场的变化

1994年1月，国务院发出《关于继续加强固定资产投资宏观调控的通知》，并派调查组分赴各地监督检查贯彻落实情况。这些政策措施，使固定资产投资规模得到了一定控制，全年固定资产投资总额比上年增长30.4%，增幅比上年回落31.4%，投资结构有了一定改善，投资效益也好于上年。1994年全国房地产开发建设投资完成1608亿元，比1993年增长41.3%，明显低于1993年的124.9%。

1995年5月，国务院发出《关于严格控制高档房地产开发项目的通知》。随着经济由热转冷，房地产市场也沉寂下来，商品房和商品住宅的价格迅速回落，并由高于GDP增长的状况转变为低于 GDP增长的状况（见图19.1）。全国房地产开发企业的土地转让收入、商品房销售收入的增长率大幅下滑，营业利润出现负增长，整个房地产开发行业处于亏损状态。商品房销售面积也处于低速发展的状态（见表19.1）。图19.1 商品房、商品住宅的价格变化及其与GDP增长的比较

表19.1 1994~1997年全国房地产开发企业（单位）经营情况

受到房地产市场萧条的影响，全国房地产投资和住房建设投资也增长缓慢，1995年的住房建设投资和1997年的房地产投资分别比上年有所下降。新建住宅面积也增长缓慢，其中1994年新建住宅面积为3.57亿m2，比1991年的1.93亿m2增加1.64亿m2；而1997年新建住宅面积仅为4.05 亿m2，只比1994年增加0.48亿m2。从商品住宅销售面积和新建住宅面积的对比关系看，商品住宅占新建住宅的比例不高，1991~1997年商品住宅销售面积占新建住宅面积的比例均未超过20%，说明当时的住房供应仍以国家和单位建设为主，房地产市场仍有巨大的发展潜力。

2．城市房地产管理法出台

1994年7月，八届全国人大常委会第八次会议通过《城市房地产管理法》，自1995年1月1日起施行。该法的出台，对加强城市房地产管理，维护房地产市场秩序，保障房地产权利人合法权益，促进房地产业健康发展，具有重要意义。

在该法的起草和审议过程中，各方面对一些问题有不同意见，争议的问题主要有以下几个：房地产管理体制、是否规定“房地产权利主体一致的原则”、集体所有的土地能否出让、是否规定土地使用权的划拨方式、土地使用权的出让方式、私有房屋用地是否规定视同划拨方式取得、土地使用权的使用期限、以出让方式取得的土地使用权期满后该土地上的地上物如何处理、房地产开发期限、是否规定对房地产开发企业进行资质审查、对预售商品房的条件限制、预购商品房的再转让、房屋租赁及其租期、房地产登记发证等。

《城市房地产管理法》共七章七十二条，明确了房地产开发用地、房地产开发、房地产交易、房地产权属登记管理等法律规定。特别是规定国家要实行五项制度：（1）国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度。（2）国家实行房地产价格评估制度。（3）国家实行房地产成交价格申报制度。（4）国家实行房地产价格评估人员资格认证制度。（5）国家实行土地使用权和房屋所有权登记发证制度。该法首次对房地产中介服务机构的构成、设立条件和资格认证等制度作了规定。此后，根据《城市房地产管理法》，我国房地产方面的行政法规、部门规章、规范性文件等加快制定和完善，房地产法规体系逐步形成和健全。例如，1994~1997年，建设部发布了《城市房地产开发管理暂行办法》、《城市商品房预售管理办法》、《城市房地产转让管理规定》、《城市房屋租赁管理办法》、《城市房地产抵押管理办法》、《城市房地产中介服务管理规定》，会同人事部发布了《房地产估价师执业资格制度暂行规定》、《房地产估价师执业资格考试实施办法》，并会同中国人民银行发布了《关于加强与银行贷款业务相关的房地产抵押和评估管理工作的通知》，国家工商行政管理局发布了《房地产广告发布暂行规定》等。

3．住房制度改革的深化

为贯彻落实《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，深化城镇住房制度改革，促进住房商品化和住房建设的发展，1994年7月，国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》（以下简称《决定》），确定房改的根本目的是：建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求。房改的基本内容可概括为“三改四建”，提出住房制度改革要坚持配套、分阶段推进。近期的任务是：全面推行住房公积金制度，积极推进租金改革，稳步出售公有住房，大力发展房地产交易市场和社会化的房屋维修、管理市场，加快经济适用住房建设，到20世纪末初步建立起新的城镇住房制度，使城镇居民住房达到小康水平。

《决定》强调“加快住房建设和推进城镇住房制度改革是各级人民政府的重要职责”。首次提出建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。在住房资金方面，首次提出全面推行住房公积金制度；发展住房金融和住房保险，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系。在公有住房出售方面，提出向高收入职工家庭出售公有住房实行市场价，向中低收入职工家庭出售公有住房实行成本价。在住房建设方面，提出加快经济适用住房的开发建设，房地产开发公司每年的建房总量中经济适用住房要占 20%以上，鼓励集资合作建房，继续发展住房合作社，加快城镇危旧住房改造。

根据《决定》，1994年12月，建设部、国务院住房制度改革领导小组、财政部发布了《城镇经济适用住房建设管理办法》。为推动房改，加快城市住宅建设及解危、解困等，1995年1月，国务院住房制度改革领导小组提出国家安居工程实施方案，国家安居工程从1995年开始实施，国家安居工程住房直接以成本价向中低收入家庭出售，并优先出售给无房户、危房户和住房困难户，不售给高收入家庭。1995年3月，建设部还发布了《实施国家安居工程的意见》。

四、培育新的经济增长点时期（1998~2002年）

从1998年开始，随着把住宅业培养成为新的经济增长点的制度改革，以及各项政策措施的出台和贯彻落实，我国房地产市场和房地产业进入了新的发展时期。这个时期，全国城镇停止了住房实物分配，各项搞活住房二级市场的税费减免等优惠政策纷纷出台，住房建设加快，住房金融快速发展，住房二级市场开始活跃。

1．培育新的经济增长点的提出

1996年，为应对我国经济出现的不景气，开始提出和寻找新的经济增长点。1996年6月，国务院总理朱镕基在国务院常务会上提出，住房建设可以成为新的国民经济增长点和新的消费热点。1997年9月，党的十五大报告提出积极培育新的经济增长点。1998年7月，国务院下发《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，明确提出“促使住宅业成为新的经济增长点”。

2．培育住宅业成为新的经济增长点的政策措施

1998年4月，中国人民银行下发《关于加大住房信贷投入，支持住房建设与消费的通知》，指出“为促进城镇住房制度改革，把住宅业培育为新的经济增长点，中国人民银行决定进一步加大住房信贷投入，支持住房建设和消费。”要求：一要提高对住房信贷重要性的认识；二要加大住房信贷投入；三要扩大住房信贷业务范围；四要大力促进住房消费；五要积极支持普通住房建设；六要促进空置商品房的销售。规定“从1998年开始，人民银行对各商业银行住房（包括建房与购房）自营贷款实行指导性计划管理。只要借款人符合贷款条件，商业银行均可在资产负债比例要求的范围内发放住房贷款。”

1998年是房改取得关键性突破的一年。该年7月，为促使住宅业成为新的经济增长点，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，宣布从1998 年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。提出的深化房改的指导思想是：稳步推进住房商品化、社会化，逐步建立适应社会主义市场经济体制和我国国情的城镇住房新制度；加快住房建设，促使住宅业成为新的经济增长点，不断满足城镇居民日益增长的住房需求。深化房改的目标是：停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。

为了配合国家房改，有效启动房地产市场，积极培育新的经济增长点，1999年7月，财政部、国家税务总局发出《关于调整房地产市场若干税收政策的通知》，规定对个人购买并居住超过一年的普通住宅，销售时免征营业税；个人购买自用普通住宅，暂减半征收契税；对居民个人拥有的普通住宅，在其转让时暂免征收土地增值税。1999年12月，财政部、国家税务总局、建设部发出《关于个人出售住房所得征收个人所得税有关问题的通知》，为鼓励个人换购住房，规定对出售自有住房并拟在现住房出售后1年内按市场价重新购房的纳税人，其出售现住房所应缴纳的个人所得税，视其重新购房的价值可全部或部分予以免税。

3．住房建设和房地产市场的发展

培育住宅业成为新的经济增长点的政策措施实施后，全国城镇住房建设取得了迅速发展。1997年全国城镇房屋竣工面积为62490.19万m2，2002 年达到93018.27万m2，增长48.85%。同时，商品房竣工面积增长更加迅速，1997年全国商品房竣工面积为15819.7万m2，2002年达到34975.75万m2，增长121.09%。商品房竣工面积占城镇房屋竣工总面积的比例也由1997年25.32%上升到2002年的37.6%（见表19.3）。1997~2002年，全国商品房新开工面积和施工面积增长更加明显（见图19.2）。

经济适用住房和廉租住房建设也得到了迅速发展。自1998年下半年开始，国家下达了三批经济适用住房建设计划，总建筑面积2.1亿m2，投资规模 1703亿元。当年经济适用住房实际开工项目4967个，施工面积1.33亿m2。到2000年，全国经济适用住房竣工面积已经超过1.1亿m2，占同期商品住宅竣工面积的20.1%。根据建设部公布的资料，截至2002年底，35个大中城市中，近一半的城市已经制定了廉租住房工作实施意见，落实了资金来源，建立了廉租住房供应对象档案和申请、审批制度。2002年底以前，北京市进行了5次廉租住房摇号配租，998户家庭主要以租金补贴方式获得配租资格。廉租住房家庭的人均住房使用面积从配租前的2.2m2/人增加到10.7m2/人。截至2003年1月，上海市有3623户家庭落实了廉租住房房源。

随着住房金融制度的建立和实施，个人购房占住房需求的比例不断增长。2000年个人购买商品住宅1.32亿m2，占商品住宅销售面积的87.51%，而 2002年1~11月个人购买商品住宅的比例达到94.3%。个人购房成为住房市场需求的主力，也带动了个人住房信贷的快速发展。四大国有商业银行个人住房贷款余额从1998年开始都经历了快速增长过程。到2001年底，全国商业性和公积金个人住房贷款余额合计已达6398亿元，是1997年底的33倍，并首次超过房地产开发贷款余额，占整个消费贷款余额的86%，见表19.4。这表明房地产信贷结构发生了重大变化。

停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，特别是大力发展住房金融等，改变了城镇居民的住房消费观念，加快了住房商品化进程，使住房需求得到释放，房地产市场规模迅速扩大。个人购买逐渐取代团体购买，个人成为商品房市场的主体。从表19.5可以看出，1997年商品住宅销售面积为7864.3万 m2，2002年达到23702.31万m2，增长超过2倍。1997年商品住宅销售额为1407.56亿元，2002年达到4957.85亿元，增长超过2.5倍。

五、宏观调控时期（2003~2007年）

2003年以后，房地产投资快速增长，房地产价格大幅上涨，住房供应结构不合理矛盾突出，房地产市场秩序比较混乱，政府频繁出台了许多政策措施对房地产市场进行调控。从2003年下半年开始，政府从严把土地、信贷两个闸门入手控制房地产投资过快增长。从2005年开始，政府强调做好供需双向调节，着力采取有关政策措施稳定房价。从2007年下半年开始，宏观调控的着重点转向大力建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，进一步采取有关政策措施抑制房地产价格过快上涨。

1．新一轮宏观调控的启动

新一轮房地产市场宏观调控，是从2003 年开始，为防止经济过热展开的，主要是对过快增长的固定资产投资进行控制，进而控制房地产投资过快增长。2003年初，我国出现了经济过热迹象。当房地产业界仍处在把住宅业培育成为新的经济增长点的氛围中时，2003年6月，中国人民银行发出了《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》（银发〔2003〕121号，以下简称121号文），加强房地产开发贷款管理，严格控制土地储备贷款的发放，规范建筑施工企业流动资金贷款用途，加强个人住房贷款管理等。

121号文对房地产业界的触动很大，导致了一些房地产开发企业资金链断裂，被认为是2003年对房地产市场影响最大且当时广受争议的文件。为此，2003年8月，国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发〔2003〕18号，以下简称18号文），要求充分认识房地产市场持续健康发展的重要意义，提出房地产业已经成为国民经济的支柱产业，指出促进房地产市场持续健康发展是保持国民经济持续快速健康发展的有力措施，对符合条件的房地产开发企业和房地产项目要继续加大信贷支持力度。18号文同时也关注“房地产价格和投资增长过快”，要求“坚持加强宏观调控，努力实现房地产市场总量基本平衡，结构基本合理，价格基本稳定”。

18号文的内容很全面，总的基调是发展房地产市场和房地产业，几乎没有提出实质性的控制房地产价格和投资过快增长的政策措施，反映出政府当时对房地产市场发展的矛盾心态——既害怕房地产价格和投资增长过快，又希望继续拉动经济增长。121号文和18号文标志着政府新一轮宏观调控的启动，并努力寻求可行有效的措施。

2．控制房地产投资过快增长

2003年下半年和2004年上半年，全国范围内较明显地出现了投资过热，开发区圈占土地热，钢材、水泥等建筑材料价格过快上涨，煤、电、油、运全面紧张等经济过热现象。房地产业关联度高、带动力强，房地产开发投资过快增长产生了对钢材、水泥等建筑材料的大量需求，带动了其价格上涨。2003年全国房地产开发投资比2002年增长30.33%，是前次宏观调控以来增速最快的一年（见表19.6）。2004年第一季度，全社会固定资产投资同比增长43%，比上年同期提高15.2个百分点。政府为防止经济过热，着力控制固定资产投资过快增长，进而采取了控制土地供应、加强信贷管理、提高投资门槛、严格项目审批、控制拆迁规模等一系列政策措施，控制房地产投资过快增长。

建立健全土地调控政策。为贯彻落实18号文精神，2003年9月，国土资源部发出《关于加强土地供应管理促进房地产市场持续健康发展的通知》，要求各地充分发挥土地供应对房地产市场的调控作用，切实加强对房地产开发土地供应的调控，进一步完善房地产开发土地供应政策，加大对房地产开发用地监管力度。2004年3月，国土资源部、监察部发出《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，要求各地“在2004年8月31日前将历史遗留问题界定并处理完毕。8月31日后，不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权。”此举被业内称为“8?31大限”。4月，国务院办公厅发出《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》，要求切实落实最严格的耕地保护制度。2006年5月，国土资源部发出《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》，要求充分发挥土地供应的调控作用，从严审批各类非农建设用地，确保房地产调控的土地政策落到实处，严肃查处违法违规用地。8月，国务院发布《关于加强土地调控有关问题的通知》。11月，财政部、国土资源部、中国人民银行发出《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》，将新增建设用地土地有偿使用费提高一倍。

加强信贷管理。2004年8月，中国银监会发布《商业银行房地产贷款风险管理指引》，对土地储备贷款、房地产开发贷款、个人住房贷款、商业用房贷款等四类房地产贷款的风险管理作了详细规范，并规定商业银行对申请贷款的房地产开发企业，应要求其开发项目资本金比例不低于35%（121号文规定的是30%）。2007年9月，中国人民银行、中国银监会发出《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》，重申121号文和《商业银行房地产贷款风险管理指引》的有关规定，并将121号文的“加强房地产开发贷款管理”改为“严格房地产开发贷款管理 ”。

提高国内企业投资门槛。为加强宏观调控，2004年4月，国务院发布《关于调整部分行业固定资产投资项目资本金比例的通知》，将房地产开发项目（不含经济适用房项目）资本金比例由20%及以上提高到35%及以上，在121号文规定的30%基础上进一步提高。2006年6月，国务院办公厅转发发改委等部门《关于加强固定资产投资调控从严控制新开工项目意见》，要求必须采取有力措施，加强固定资产投资控制，从严控制新开工项目，遏制固定资产投资过快增长的势头。2007年11月，国务院办公厅又发出《关于加强和规范新开工项目管理的通知》，指出要切实从源头上把好项目开工建设关。

限制海外热钱进入商品房流通领域。2007年10月，国家发展改革委、商务部发布《外商投资产业指导目录（2007年修订）》，对2004年11月发布的《外商投资产业指导目录（2004年修订）》在房地产方面作了三点修订：在鼓励外商投资产业目录中删除了“普通住宅的开发建设”；在限制外商投资产业目录中增加了“房地产二级市场交易及房地产中介或经纪公司”；在限制外商投资产业目录中删除了“大型主题公园的建设、经营”。另外，在限制外商投资产业目录中仍保留了“土地成片开发（限于合资、合作）”、“高档宾馆、别墅、高档写字楼和国际会展中心的建设、经营”。这些措施有利于控制房地产投资过热、优化住房供应结构，有利于防止外商进行房地产投机和炒作而造成市场混乱。

此外，2004年6月，国务院办公厅发出《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》，要求认真落实中央宏观调控政策措施，合理确定拆迁规模和建设规模，确保2004年全国房屋拆迁总量比2003年有明显减少，凡拆迁矛盾和纠纷比较集中的地区，除保证经济适用住房和廉租住房项目等之外，一律停止拆迁。8月，建设部等四部门发出《关于贯彻〈国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知〉的通知》。从此，拆迁规模得到较大控制，2004年和2005年全国城镇房屋拆迁面积同比分别下降13.59%和 40%，2006年上半年同比下降15%。2007年1月，国家税务总局发出《关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知》，将1993年出台的土地增值税从“预征”变为“清算”，即开始实行实质性征收。

3．稳定和抑制住房价格

停止住房实物分配以后，住房价格一直是社会普遍关注的问题，住房价格上涨过快直接影响城镇居民家庭住房条件的改善，影响金融安全和社会稳定，甚至影响整个国民经济的健康运行。2003年以后，上海、杭州、南京等少数几个城市的房价呈现快速攀升的趋势，涨幅居全国前列。之后，全国其他主要城市的房价也开始快速上涨。2004年全国新建商品房价格同比上涨15.02%，其中商品住宅价格同比上涨15.99%。相比前几年3%~5%的涨幅，房价上涨明显过快（见表 19.7）。当时住房价格上涨过快虽然是局部性和结构性问题，但如不及时加以控制或处理不当，有可能演变为全局性问题。

2003年8月，国务院就关注房地产价格上涨过快，提出努力实现房地产价格基本稳定，努力使住房价格与大多数居民家庭的住房支付能力相适应。但2005 年之前的房地产市场调控，由于着重于控制房地产投资过快增长，其稳定房价的成效不大。特别在2005年第一季度，一些地区的住房价格形成了快速攀升的态势。在这种背景下，房地产市场调控由单向的供应调节转向“供需双向调节”，以稳定住房价格为主。

2005年3月，中国人民银行发出《关于调整商业银行住房信贷政策和超额准备金存款的通知》，取消住房贷款优惠政策，调控开始偏向需求方面。同月，国务院办公厅下发《关于切实稳定住房价格的通知》，认识到一些地方住房价格上涨过快，影响了经济和社会的稳定发展，提出了抑制住房价格过快上涨的八项措施（简称“国八条”），将稳定住房价格提到政治高度，要求地方各级政府切实负起稳定住房价格的责任，采取有效措施抑制住房价格过快上涨。对住房价格上涨过快，控制措施不力的地区，要追究有关负责人的责任。

“国八条”提出的措施过于原则，并要求不能造成当地房地产市场大起大落，使得地方在采取措施时有所顾虑，抑制住房价格的效果不明显。2005年4月，国务院常务会议强调，必须把解决房地产投资规模和价格上升幅度过大的问题，作为当前加强宏观调控的一个突出任务。会议提出，当前加强房地产市场引导和调控要采取八项措施（简称“新国八条”）。“新国八条”的正式文件形式是国务院办公厅随后于5月9日下发的《国务院办公厅转发建设部等部门关于做好稳定住房价格工作意见的通知》。该《通知》要求做好供需双向调节，遏制投机性炒房，控制投资性购房，鼓励普通商品住房和经济适用住房建设，合理引导住房消费，促进住房价格的基本稳定和房地产业的健康发展。建设部等七部门在《关于做好稳定住房价格工作的意见》中提出了八条意见，取消了培育新的经济增长点时期出台的一些搞活房地产市场的优惠政策，并提出了一些严厉的政策措施，包括对个人购买住房不足2年转手交易的全额征收营业税，禁止期房转让即禁止“炒楼花”，实行实名制购房。5月27日，国家税务总局、财政部、建设部发出《关于加强房地产税收管理的通知》，细化了建设部等部门《关于做好稳定住房价格工作的意见》。10月，国家税务总局发出《关于实施房地产税收一体化管理若干问题的通知》，强调对二手房交易征收个人所得税。

2005年以稳定住房价格为主的房地产市场调控，曾导致当年下半年较短一段时期内房地产交易量迅速萎缩，供求双方处于观望和僵持状态，房价上涨过快的势头得到一定抑制。但房价上涨过快的问题没有得到有效解决，并很快出现反弹。2005年，全国新建商品房价格同比上涨16.72%，超过了2004年；其中商品住宅价格同比上涨15.24%，比2004年略有下降。特别是2006年初，深圳、北京、广州等城市房价大幅度上涨，中低收入人群难以承受，增加了社会不稳定因素。依然上涨的房价进一步成为社会关注的焦点。

针对少数大城市房价上涨过快、住房供应结构不合理矛盾突出、房地产市场秩序比较混乱等问题，2006年5月国务院常务会议强调进一步搞好房地产市场引导和调控，根据当前存在的问题，进一步采取有针对性的六项措施（简称“国六条 ”）。“国六条”的正式文件形式是国务院办公厅随后于5月24日下发的《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（国办发〔2006〕37号）。该《通知》要求各地区特别是城市人民政府切实负起责任，把调整住房供应结构、控制住房价格过快上涨纳入经济社会发展工作的目标责任制。

为贯彻落实“国六条”，相关部门陆续发出通知，从税收政策、信贷政策、市场监管等方面加大房地产市场调控力度。2006年5 月，国家税务总局发出《关于加强住房营业税征收管理有关问题的通知》；中国人民银行发出《关于调整住房信贷政策有关事宜的通知》，贯彻落实国办发〔2006〕37号文关于个人住房按揭贷款首付款比例不得低于30%的规定。2007年9月，中国人民银行、中国银监会发出《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》，对已利用贷款购买住房、又申请购买第二套（含）以上住房的，贷款首付款比例不得低于40%；12月，发出《关于加强商业性房地产信贷管理的补充通知》，明确了以户为单位的第二套住房认定标准。2006年7月，建设部等三部门发出《关于进一步整顿规范房地产交易秩序的通知》。

2006年7月，建设部等六部门发布《关于规范房地产市场外资准入和管理的意见》，规定只有外商投资企业才能购买非自用房地产。同年8月，商务部办公厅下发《关于贯彻落实〈关于规范房地产市场外资准入和管理的通知〉有关问题的通知》，就所涉及的外商投资企业审批和管理问题予以明确。同年9月，国家外汇管理局、建设部发布《关于规范房地产市场外汇管理有关问题的通知》，就所涉及的外汇管理问题予以明确。2007年同年6月，商务部、国家外汇管理局发布《关于进一步加强、规范外商直接投资房地产业审批和监管的通知》，加强了外商投资房地产企业的审批和监管。同年10月，国家发展改革委、商务部发布《外商投资产业指导目录（2007年修订）》，新增对外商投资房地产二级市场交易及房地产中介或经纪公司的限制，有助于缓解房地产投资过热和房价上涨过快的压力。

2007年9月，深圳、广州等城市开始出现房价虽然继续上涨，但成交量明显下降的现象；这使人感到房价上涨已无空间，预期开始发生转变；10月份高档商品住宅价格开始下跌，某些房地产经纪公司关闭门店或停业；之后媒体大量报道，北京、上海等城市的房价也开始趋于下降，逐渐蔓延开来。

4．加大住房保障制度建设

早在1998年，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》就明确提出：“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房。”此后虽然三番五次强调，但由于种种原因，廉租住房制度建设一直未落到实处。2007年8月，国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（以下简称 24号文），指出“住房问题是重要的民生问题”，要切实加大解决城市低收入家庭住房困难工作力度，把解决城市低收入家庭住房困难作为政府公共服务的一项重要职责，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。明确规定地方各级人民政府要切实落实廉租住房保障资金，把解决城市低收入家庭住房困难的“有关工作情况，纳入对城市人民政府的政绩考核之中”，“对工作不落实、措施不到位的地区，要通报批评，限期整改，并追究有关领导责任”。

2007年10月，中共十七大报告指出“居民住房”是关系群众切身利益的问题，并把它列为在看到成绩的同时也要清醒认识到的突出问题，提出必须在经济发展的基础上，努力使全体人民“住有所居”，“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难”。11月19日，国务院总理温家宝在新加坡发表讲话说：“如果提起人民生活，我最为关注的是住房问题。”十七大报告和温家宝总理的讲话，进一步转变了地方政府GDP挂帅的观念，随着政绩导向的变化，各级政府普遍开始着力保障和改善民生。

24号文被认为是房地产市场宏观调控重心的转移，标志着政府开始把抑制房地产价格过快上涨与解决城市低收入家庭住房困难区分开来。对于高档商品住房，认识到主要靠市场调节，对其供应和价格等进行必要的调控，主要是考虑我国人口多、土地少的基本国情，以及防止利用房地产进行炒作造成市场混乱和出现房地产价格泡沫影响金融安全以至整个国民经济的健康运行。根据24号文要求，解决城市低收入家庭住房困难的配套政策陆续出台。其中，2007年10月，财政部印发了《廉租住房保障资金管理办法》。11月，建设部等九部门发布了《廉租住房保障办法》，建设部等七部门发布了《经济适用住房管理办法》。

根据24号文，2007年各地普遍开展了低收入家庭住房状况调查，逐步建立了低收入家庭住房档案。绝大多数城市进一步建立健全了廉租住房制度，改进和规范了经济适用住房制度，廉租住房保障资金逐步得到落实，廉租住房和经济适用住房建设用地的供应有了保证。截至2007年11月底，全国累计投入的廉租住房资金为154亿元。其中，2007年1至11月就投入了83.2亿元，超过了2006年以前累计投入资金总额的70.8亿元。通过政府新建、收购、改建等多个渠道，2007年廉租住房房源也得到很大程度的增加。