关于我国高考制度改革的建议

第一篇：关于我国高考制度改革的建议

关于我国高考制度改革的建议

一、高考制度改革势在必行

高考制度是教育教学和人才筛选的基本制度之一。从恢复高考制度三十余年的教育实践看，高考制度对于促进教育发展、保障教育公平、重构教育秩序发挥了重要作用。但是，现行高考制度的弊端也很明显。例如，偏重知识记忆和解题技巧的考试内容，造成死记硬背与机械训练充斥高中教学。集中录取制度取消了高等学校的招生自主权和受教育者的选择权，限制了高等学校之间的竞争，降低了高等教育的竞争力。一些高考加分、地方分数线、指定特招等政策违背了考试公正的原则，损害了教育公平。不少地方政府将高考升学率视为政绩，形成单一的分数评价和升学率导向，致使基础教育“为考试而教、为考试而学”的“应试教育”弊端严重，造成对学生身体健康、道德品质、个性发展和创造力的伤害，不利于创新型人才的培养。

面临知识经济和国际竞争的严峻挑战，世界各国的教育竞争已经发展为教育改革的竞争。同样具有儒家教育文化传统的东亚国家和我国台湾省纷纷改革大学招生考试制度，为我们提供了丰富的经验和借鉴。

我国高等教育已经进入了大众化的发展阶段，外部环境逐渐宽松，公众对高等教育的选择性逐渐加强。不失时机地推进高考制度改革，对于举办“人民满意的教育”，培养多样化的适用人才和创新型人才，开创基础教育与高等教育的新局面，具有十分重要的意义。

高考制度改革影响面大，专业性强，面对复杂的利益调整，牵一发而动全身，其困难不难想象，但改革势在必行。我们需要坚定改革的方向，通过理性、建设性、渐进性的方式，用改革的实践推进改革，使高考改革走出困境，将现在“最不坏的高考制度”，最终改变为“最好的高考制度”。

二、高考制度改革的基本价值

本高考改革方案以“受教育者的权利”为出发点，构建新的考试与招生制度。其基本价值包括：

1、以学生为本。扩大考生选择考试与高校的权利，尊重和保护考生的个性。改变一张试卷考所有学生、所有学校按照高考分数的单一标准录取考生的情况，促进考试和选拔方式的多样化、多轨化、弹性化，促进学校和学生的双向选择，实现一名考生可以同时获得多所高校的录取通知书，以学生的自由选择权来推进高校竞争。

2、保障并促进教育公平。保持和发扬高考制度的公平价值，通过考试立法和一系列制度建设，规范招生考试秩序，保障不同地区、不同人群享有大致相同的接受高等教育以及优质高等教育的机会。

3、落实高校招生自主权。通过高考考试改革和录取制度改革，扩大高校的招生自主权，使得高校能够录取到所需要的学生，为高校办出特色创造条件。同时，需要推进高校管理制度改革，构建校内学术民主的管理制度，公开、透明的招生录取制度，树立高校自主招生的公信力，保障扩大高校自主权的改革。

4、规范各级政府与学校行为，促进中小学素质教育。制订《考试法》以规范各级政府与学校的教育行为，改变对中学和教师的升学率评价。通过采取以能力为导向的多样化的考试选拔方式，引导中学的教学改革和课程改革，扩大学生的学习自主性，促进学生个性发展，减轻学业负担。改变单一的分数标准，形成包括考生的各科学习成绩、活动表现、身体与艺术素养、教师评定与推荐等多元化的综合素质评价。这是高考改革的目标之一，也是高考改革最大的难点，需要在充分探索、实践的基础上，伴随社会法制环境和道德环境的改善，逐渐分阶段进行。

三、高考制度改革的具体方案

高考制度改革的基本设想是：以扩大考生的选择权、落实高校招生自主权为核心，建立以统一考试为基础的多轨道、多样化的考试制度和录取制度，实现考生自主选择考试、自主选择学校、多次录取机会。基本描述是：“统一考试，分层多轨，自主招生，多次录取，公平公正”。

(一)考试制度改革

1、改革传统高考，实行多轨道、分层次的统一考试

实行多轨化和分层次的统一学科知识考试。研究型大学、普通本科院校和高职、专科院校，以及不同的学科，可分别采用不同的考试科目。

学科考试科目可分为多种组合，例如普通文科、普通理科、工程技术类、生物医学类、商科和管理类、艺术和体育类，等等。每科考试内容区分不同难度，例如语文

1、语文

2、语文3；数学

1、数学

2、数学3等，考生可根据自己的学科兴趣与能力选择不同类别、层次的考试。学科知识水平考试的有效期为一年。

这一改革增大了考试的选择性，避免了一张试卷考所有考生的粗陋，有利于考生扬其所长，根据自己的兴趣和特长选择考试科目。也有利于提高高校和学科招收人才的“精准性”。还可以改善对高中教育的引导，可以根据不同学生的需要制定学习的策略，而不是在同一个跑道、一个标准下竞争。

2、举行“全国学业能力水平测试”

增加全国统一的“学业能力水平测试”。“学业能力水平测试”的内容以考察学生基本的分析、判断、逻辑思维等能力为主，类似于美国的SAT考试，是对学生学业水平的标准评价，作为考生申请高校自主招生的门槛条件。学业水平测试可每年举行3次，有效期为两年。

(二)录取制度改革

探索多元化的录取方式，包括“全国学业能力水平测试+高校自主招生”模式、“统一学科知识考试+集中录取”模式、自主考试等不同模式。

1、“全国学业能力水平测试 + 高校自主招生”模式

这种模式主要适用于985高校和211院校，主要对象是参加自主招生的考生。高校提出 “全国学业水平测试”的成绩作为申请门槛要求，对达到要求的申请者进行面试，结合申请者的学业水平测试成绩，中学学业成绩，综合表现，自主录取学生。考生可以申请多所学校，同时获得多张录取通知书。被录取的学生不再参加统一学科知识考试。

2、“统一学科知识考试 + 集中录取”模式

这种模式即为现行高考录取模式，不同之处是对考试进行多轨化和分层改革。考生可以自主选择参加何种层次的考试，学校也可提出考试科目与层次要求。这种模式适用于部分211高校和地方本科院校。

3、自主考试模式

这种模式完全由高校自行确定、选择考试方式，自主录取学生。适用于高职高专院校。

四、高考改革的配套措施

高考制度改革是整体教育改革的中心环节之一，需要进行缜密的整体设计，在试点的基础上分步推进，并进行相应的配套改革。

1、制订《考试法》，将考试招生纳入法制轨道

加快《考试法》制订，以法律形式明确受教育者的考试权益，明确政府、考试组织机构、大学、中学在考试、招生中的权利与责任，严厉打击考试作弊行为，追究政府、考试组织机构、大学、中学在考试招生中弄虚作假、侵犯受教育者权益的法律责任。

2、推进高校管理改革，建立高校自主招生公信力

需要通过高等学校内部管理制度改革，建立高校自主招生的公信力，降低自主招生导致高考腐败的风险。

首先是信息公开。目前高校的自主招生，信息公开极其有限，公众难以进行监督，从而对自主招生充满质疑。全部、全程公开自主招生的信息，可以有效打消社会的疑虑。为此，需要建立高校自主招生信息公开机制，以及中学教育质量监控体系。同时，需要在大学实行学术本位管理，发挥教授治学的作用，减少行政因素对招生等教育事务的干涉，减少招生过程中权钱交易等腐败行为。建立问责机制。无论大学还是中学，发现弄虚作假的，要公开揭露，并承担相应责任，取消有关的资格和招生权利。

3、构建不同类型教育的“立交桥”

与自主招生、多次录取对应，高校应推行完全学分制教学管理，探索沟通不同类型教育的“立交桥”，完善招生、培养、就业服务体系。

完全学分制教学管理，可打破上学时间局限、学科与专业局限、学校局限，扩大学生选时、选课、选科、选师的自由。不同类型教育的“立交桥”，可打破高校之间的壁垒，通过课程认证、学分互换等制度，形成学生可以在研究型大学与其它大学、普通高校与职业高校之间流动的通道，以及灵活地接受高等教育的多种形式，从而实现学生的“学习自由”，并减缓一次性高考的压力，促进高校教育竞争。

4、实行高考报名社会化

实行高考报名社会化。考生直接到户口所在的派出所或居委会报考，高校的录取通知书直接发送给考生。此举可以将高考结果与高中学校隔离，使得地方政府难以按升学率对学校进行精确排名。

5、改革考试加分政策

在调查研究的基础上，清理目前的各种高考加分政策。原则是尽可能地减少加分项目，必须保留的应降低分值，以保障全体考生公平地参与高考竞争。今后，地方行政部门不得自行增加加分项目，如需增加需经由省级人民代表大会审议通过。

6、均衡研究型大学生源分布，保障农村学生的入学机会

改变国立的研究型大学招生本地化的弊端，扩大人口大省和西部地区的招生名额，逐渐均衡各地考生获得优质高等教育资源的机会。

保障农村学生公平接受研究型大学的教育机会。参照发达国家的有关做法，可规定国立重点高校录取农村生源的比例(例如不低于30%)，在自主招生中对农村家庭学生实行同等分数情况下优先录取或对农村家庭学生加分，弥补农村学生因基础教育质量所造成的与城市学生的差距。

7、降低英语分数权重

目前多数省份高考科目中，语文、数学、英语3门主课的分数，满分均为150分。有必要降低英语的分数权重，例如改为满分100分甚至80分，从而恢复母语教育的核心价值，并减少英语成绩对农村学生的影响。

待条件成熟时，可考虑在6月初的统一高考中取消英语考试，实行一年多次的英语等级考试，成绩保留两年。不同高校可指定所需的英语分数。

8、培育中介组织，提高考试服务质量

由国家和地方教育考试中心提供考试服务，是现阶段保障考试权威性的需要。从长远看，考试机构应更加专业化，并通过专业组织之间的竞争，提高考试技术、测量和评价水平。可通过培育社会中介组织，逐步实现考试机构和考试的社会化。

五、高考改革的具体步骤

高考改革可以采取“放开两头、稳住中间、逐步渗透”的方式，以985高校、高等职业学校、民办学校和艺术类高校为突破口，逐步实现所有高校的自主招生。

高考改革的推进可大致分为三个阶段：

1、第一阶段(2010年——2015年)

(1)推行多轨化、分层次的学科知识考试改革

对现行高考实行多轨化改革，打破所有考生考一张试卷的格局，考生可以根据自己的情况选择学科和层次，高校在录取中可自主提出学科和层次要求。

(2)制订“学业能力水平测试”方案并开展试点

由国家教育考试部门制定全国学业能力水平测试的方案，并选择部分地区和学校进行试点。

(3)扩大985高校自主招生

目前实行的高校5%自主招生，考生的选择权十分有限。自主招生录取制度改革，应该朝着考生可拿到多张录取通知书的方向，通过增加考生选择学校的权利，加强学校之间在教学质量、管理和服务水平方面的竞争。

985、211高校的自主招生改革可采取两种方式推进。一是实行高校联考，比如985高校联考、211高校联考，在联考基础上对考生进行面试考察。自主录取的学生，不再参加统一高考。

二是采取“统一学科考试+自主招生+集中录取”的模式。在全国学业能力水平测试尚未推行之前，以统一高考成绩作为申请门槛，高校再分别进行自主招生。高考成绩公布后，高校提出申请成绩要求，6月底至7月底，进行自主招生录取。取消北京大学、清华大学等校的“零志愿”，考生可以平行申请4所学校，并获得多张录取通知书。由高校进行确认后，将余下的招生名额投入集中录取。集中录取阶段采取原来的填报志愿方式。这种方式，用高考成绩保证基本公平，多张录取通知书扩大考生的选择权，学校两次录取，提高了资源配置率。

(4)地方本科院校采用传统方式招生

地方本科院校的录取，仍采用集中录取方式，即学校提出考生考试科目和层次要求，学校根据考生考试成绩与志愿，依次投档、录取。

(5)高职高专多种形式的自主招生

各地高职和专科院校，可根据不同情况自行确定考试和录取方式。例如可选择：(1)在高三会考成绩基础上的自主测试和申请入学；(2)有关高校联合举行学科知识水平考试，然后自主招生；(3)参加全国统一的学科知识水平考试，然后自主招生；(4)办学质量优良的高职学校，可实行自主考试、自主录取。

2、第二阶段(2015年——2020年)

全国学业能力水平考试、学科知识考试并存，985高校、211高校学校可以采取“全国学业能力水平测试+高校自主招生”的方式，以全国学业能力水平考试为申请门槛成绩，自主录取学生，逐步扩大自主招生的比例。完成录取的学生，不再参加集中高考。

高校可自主确定以何种方式，包括多次“学业能力水平测试+自主招生”或者“自主招生+集中录取”等，进行多次录取。高校实行学生可以拿到多张录取通知书的自主招生，必然面临教育资源无法一次充分配置的问题，而采取“自主招生+集中录取”的方式，可以通过多次录取，使教育资源有效配置。由此建立多次考试、多次录取的招生考试格局。

地方本科院校的招生，以学科考试、集中录取为主，尝试向自主招生方向发展。

3、第三阶段(2020年以后)

建立起多次考试、多次录取、自主招生、多元评价的招生考试新格局。

第二篇：对我国资源税费制度改革建议

对我国资源税费制度改革建议

论文关键词：资源；资源税；改革

论文提要：我国从1984年开始征收资源税至今已有20多年，现在资源税费制度的缺陷日益凸显，改革已经迫在眉睫。本文分析了我国资源税费制度的缺陷，并提出改革建议。

一、我国资源税费制度发展演进

对开发利用自然资源者收费是世界上大多数国家的通行做法，1984年我国颁布了《中华人民共和国资源税条例（草案）》，开始征收资源税，鉴于当时的一些客观原因，资源税税目只有煤炭、石油和天然气三种。1986年又颁布了《中华人民共和国矿产资源法》，其中规定：“国家对矿产资源实行有偿开采，开采矿产资源，必须按照规定缴纳资源税和资源补偿费”，采取“普遍征收、级差调节”的原则。199 4年我国进行了全面税制改革，资源税也进行了调整，其征税对象为开采应税矿产品和生产盐的单位和个人，列入征税范围的有7个税目：原油、天然气、煤炭、其他非金属原矿、黑色金属原矿、有色金属原矿、盐，不管企业是否赢利普遍征收，采取从量定额税率，这是首次对矿产资源全面征收资源税。

1994年资源税一直沿用了十几个年头没有较大的变化。近两年来，税务部门对石油、天然气等部分资源性产品的税率进行了调整，范围和规模都有所扩大。此外，根据1994年颁布的《矿产资源补偿费征收管理规定》，由地质矿产主管部门会同财政部门征收与资源有关的矿产资源补偿费，主要用于矿产资源管理，目前补偿费率为0.5%～4%。在2006年还开征了被戏称为“暴利税”的石油特别收益金。目前，1994年资源税与我国现行的经济、社会环境已经不相符合，凸显出越来越多的问题。

二、现行资源税费制度的缺陷与问题

（一）现行资源税费制度的目标已经过时。1994年资源税的设置是为了调节资源级差收入并体现国有资源有偿使用，资源条件好、收入多的多征税，资源条件差、收入少的少征税，形成开采企业间的公平竞争环境。而现今我们提倡的是转变经济发展方式，不仅从过去的主要依靠增加资源投入和消耗来实现经济增长转变为主要依靠提高资源利用效率来实现经济增长；更重要的是要从过去的一次性和单一性利用资源转向循环利用和综合利用资源，遵循经济发展规律，重视经济发展与社会发展、人与自然关系的和谐发展、人自身发展的协调和统一。这样的新科学发展观给资源税的目标提出了新要求。显然，现在的资源税目标是有缺陷的，亟待调整改进。

（二）现行资源税费制度征收范围过于狭窄。1994年资源税的税目仅包括原油、天然气、煤炭、其他非金属原矿、黑色金属原矿、有色金属原矿、盐七个税目，而现今保护和合理利用资源，提高资源利用效率，这里资源的概念是广泛的，应包括各种资源，如水资源、矿产资源、森林资源、土地资源、草场资源，等等。仅对矿产品和盐征收，而不对其他资源征收的资源税一定不利于保护和合理利用资源，相反，会导致资源破坏现象严重。因此，资源税的征税范围亟待扩大。

（三）资源税的计征方法有缺陷。1994年资源税的计征方法规定：纳税人开采或者生产应税产品销售的，以销售数量为课税数量；纳税人开采或者生产应税产品自用的，以自用数量为课税数量，采用从量定额方法征收。这样的计征方法其实是在鼓励企业对矿产资源的盲目开采，定额税率的税额也很低，难以起到真正保护资源、节约资源的目的。

（四）资源“税”与“费”重复征收的缺陷。我国目前对于矿业企业除了征收1994年颁布的资源税之外，还要同时征收1986年颁布的矿产资源补偿费。这二者实际上仅仅是权利金的两

种不同表现形式，前者属于从价征收的权利金，后者属于从量征收的权利金，存在重复征收的现象，加大了矿业企业的负担，也加重了矿业企业税费核算的工作量。

三、现行资源税费制度改革建议

（一）以科学发展观设置资源税的目标。党的十七大报告中提出“建立资源节约型、环境友好型社会，就是经济发展与人口、资源、环境相协调，就是要在节约资源、保护环境的前提下实现经济较快持续发展，促进人与自然和谐相处。”这也是贯彻落实科学发展观的内容。我们也应该从科学发展观出发，重新设置资源税的征收目标。资源税的立法目标应从两方面考虑：一方面在于协调人与资源的关系，保护和改善环境；另一方面在于保护人类健康和保障社会可持续发展，以最少的资源消耗和环境代价获得最大的经济利益和社会效益。

（二）改革税收优惠政策，大力发展循环经济。传统经济的生产模式是“资源——产品——废物”，经济发展速度越快付出的资源环境代价就越大，最终将丧失发展的基础后劲。循环经济的生产模式是“资源——产品——再生资源”，以最小的资源和环境成本取得最大的经济社会效益，是经济发展与环境保护的有机结合。另外，发展循环经济除了可以做到资源、环境、经济“共赢”外，还能解决就业问题。如，美国废旧资源利用行业年产值达2，360亿美元，提供了110万个就业岗位，与全美汽车行业规模相当。1994年资源税减免税项目极少，且没有鼓励发展循环经济的税收优惠，今后应加大资源税税收优惠项目，倾向于资源节约、环境保护。

（三）适时开征水资源税。我国水资源供需矛盾比较严重。在全国640个城市中，缺水城市达300多个，其中严重缺水的城市114个，日缺水1，600万吨，每年因缺水造成的直接经济损失达2，000亿元，全国每年因缺水少产粮食700亿公斤～800亿公斤。今后，我国水资源供需矛盾将进一步加剧。水资源作为一种重要的自然资源，确保水资源的可持续发展是确保经济可持续发展的一个必要条件。扩大资源税的征税范围，可以先从水资源税开始。就连水资源丰富的俄罗斯也征了 四种水资源保护税：使用地下水资源税、开采地下水矿物原料基地再生税、工业企业从水利系统取水税和向水资源设施排放污染物税。我们国家可以在借鉴国外经验的基础上开征自己的水资源保护税。

（四）改从量定额为从价定率的计征方法。现行资源税按销售数量和自用数量，定额征收的办法无法有效发挥税收调节资源级差收入的功能，也无法体现有效利用和保护资源的效果，建议将目前的从量定额征收改为从价定率征收，既有助于通过税收调节产品利润和产品结构，影响价格水平，最终调节产业结构，同时也有助于政府税收的增加。建议可以采用超率累进税率，虽然计征方法繁琐，但是更能体现税收调节资源级差收入的功能。

（五）考虑将“税”与“费”合并征收。资源税是国家凭借行政权力参与矿业收益的分配，矿产资源补偿费是对矿产资源本身的补偿，体现的是国家对矿产资源所有权的性质，二者从本质上讲都是国家应该获取的“权利金”，二者的分离，出现了围绕同一权利的两种税费。建议将矿业资源补偿费并入资源税，实行与国际接轨的国际通用的权利金，采取从价计征方法。1994年起开征的资源税在许多方面已经不适应目前的经济发展要求，反而对于资源节约、环境保护有着一定的阻碍作用，对于资源税的改革，不仅有利于加强资源的有效利用和环境保护，而且对我国实现社会和经济的可持续发展，实现人与社会、环境的和谐共处有着积极意义和深远影响。

第三篇：我国高考制度改革的新思路教育论文

[摘要]由于我国目前的高考制度存在许多弊病，因而很有必要对这种高考制度进行重大改革。为了解决当前的高考资格设置、高考科目设置和高考移民这三大难题，文章提出了我国高考制度改革的新思路，或许这种新思路对我国将来高考制度改革会起到抛砖引玉的启迪作用。

[关键词]高考制度改革；高考资格；高考科目；高考移民

为了解决当前的高考资格设置、高考科目设置和高考移民这三大难题，笔者在此提出我国高考制度改革的新思路，或许这种新思路对我国将来高考制度改革会起到抛砖引玉的启迪作用。

一、现行高考制度改革的必要性

近年来，我国高考制度暴露出许多弊病，因而很有必要对其进行重大改革。在此就解决高考资格设置、高考科目设置和高考移民问题进行深入探讨。

(一)高考科目设置沿革

1977年高考恢复时沿用了“文革”前的文理分科的办法，即文科类专业考政治、语文、数学、历史、地理、外语，理工科类专业考政治、语文、数学、物理、化学、生物、外语。这种科目设置办法当时在为高等学校选拔人才及促进中学教学方面起到了重要作用。为了克服中学教育中的“应试教育”倾向，原教育部于1983年提出试行高中毕业会考，在会考的基础上进行高考科目改革。1987年国家教委批准上海试行“3+l”方案；1991年又在湖南、海南、云南三省进行科目组改革试点，在总结经验的基础上，于1995年在除上海以外的全国其他地方全部实行文科考语文、数学、外语加历史、政治，理科考语文、数学、外语加物理、化学的“3+2”方案。在此基础上，教育部门1998年下半年提出了“3+x”高考科目设置的改革方案，现已发展到了“3+小综合”和“3+大综合”这两种高考科目设置模式。“3+小综合”是指语文、数学、外语这三科再加理科综合(物理、化学、生物这三科的综合)或再加文科综合(政治、历史、地理这三科的综合)。“3+大综合”就是语文、数学、外语这三科再加上物理、化学、生物、政治、历史、地理这六科的综合。目前全国高考科目设置方式的主流是“3+小综合”这种模式。

(二)现行招生方式

现行的招生方式就是先将招生数量指标划分到各省、市、自治区(特别是全国重点高校的招生指标更加要按省级行政区严格划定)，将招生指标划分到各省级行政区是为了保护地方考生，以体现教育的公平原则。然后再按提前批、第一批、第二批和第三批这四个步骤顺序进行计算机远程录取。提前批为军事院校、艺术院校和体育院校录取的本专科新生；第一批为全国重点高校录取的本科新生；第二批为普通高校录取的本科新生；第三批为普通高校录取的专科新生。

(三)现行高考制度的弊病

现行高考制度主要存在如下两点弊病：

一是高考科目设置不够完善。高考科目的设置应强调高校各类专业的特点，高考科目知识既要求全面又要求与自身专业特点相关。现行的“3+大综合”高考模式有关注学生全面发展的有利之处，但也有考核学生“全面不专”的弱点。同时，高考要复习应考九门功课，学生负担过重。而现行的“3+小综合”高考模式却存在有使学生偏科思想的弊病(如文科考生不重视物理和化学课的学习，理科考生不重视政治和历史课的学习)。

二是现行高校招生制度必然产生高考移民现象。在现行高校招生制度下，全国重点高校招生指标是按省级行政区划分的，由于各省级行政区之间的教育水平差异较悬殊，各省市自治区划定的同一档的上线原始分数线最大相差可达100多分。按省级行政区划分招生指标的办法录取新生很可能会产生同一高校同一专业录取的新生，其原始分数之间相差100多分的现象。因而从上世纪90年代初就开始在省际之间出现高考移民现象，并逐渐形成高考移民潮，至今还有愈演愈烈之势。虽然有些省级行政区教育部门采取了严厉的措施来制止，但还是不能完全杜绝这种高考移民趋势。

由于现行高考制度存在上述两大弊病，因而很有必要对其进行重大改革。

二、改革现行高考制度的设想

改革现行高考制度，一是要设置高考资格，只有通过全国成人高中毕业会考，并取得相应的成人高中毕业证书的考生才有资格参加全国高考。二是要合理设置高考科目，特别是理科专业方面的高考科目。三是要改革高等学校招生录取制度，全国重点高校理科专业招生指标不宜再划分到各省、市、自治区。通过上述三方面的改革，就很可能建立起较为合理的全国高考招生制度。

(一)设置高考资格

如何设置高考资格，在此可规定为只有参加全国成人高中毕业会考并取得全国成人高中毕业证书的考生才有资格参加全国高考。也就是说，只有取得全国成人高中毕业证书的考生才有资格参加全国普通高校招生考试、成人高校入学考试以及高等教育自学考试。

参加全国成人高中毕业会考的考生必须参加语文、数学、外语和信息技术(即计算机应用基础，下同)这四科的全国统一考试，成绩合格者可发给其全国成人高中毕业证书。全国成人高中毕业会考为什么要选定语文、数学、外语和信息技术这四科作为考试科目?这是因为这四科是学习其他科目的最基本最有用的工具性学科的缘故。全国成人高中毕业会考应由国家教育部统一出题，全国统一进行考试。这样一来，全国成人高中毕业会考及其毕业证书就具有全国权威性。

由于是全国成人高中毕业会考，因而可作如下规定：语文科考试不必再考古代汉语。这是因为古代汉语在现代社会主义市场经济条件下已不能再作为一门工具性学科的缘故。数学科考试深度可略浅于现普通高中毕业会考的难度。外语科考试只考笔试而不必考听力。信息技术学科考试只考机试而不必考笔试。

全国成人高中毕业会考考试成绩可定为A、B、C三级。也就是说，可规定90至100分为A档成绩，75至89分为B档成绩，60至74分为c档成绩。每科成绩都是A档的可称其为A级成绩，每科成绩最低一档是B档成绩的可称其为B级成绩，每科成绩最低一档是C档成绩的可称其为c级成绩。为了使考生考试资格更好地对应考生报考高校的级别或批次，可规定只有持有A级成绩的全国成人高中毕业证书的考生才可报考全国重点高校本科专业(即第一批录取本科专业)，持有B级成绩的全国成人高中毕业证书的考生可报考全国普通高校本科专业(即第二批录取本科专业)，持有C级成绩的全国成人高中毕业证书的考生可报考全国普通高校的独立学院本科专业(即第三批录取本科专业)或可报考全国普通高职高专院校专业(即第四批录取专科专业)。全国成人高中毕业会考可采用高等教育自学考试的组织形式，即每三个月进行一次全国统一考试，利用星期六和星期日两天时间进行语文、数学、外语、信息技术这四科的考试。全国成人高中毕业会考与全国高等教育自学考试在时间安排上要相互错开。考生若觉得某一科成绩不理想(如只获得B级或C级成绩而不是A级成绩)，还可以继续再考，直到本人获得满意成绩为止。考生可根据自己的实际情况结合各科考试易难程度来确定先后选考科目，最快的考生只须经过两天的考试就可以拿到全国成人高中毕业证书。全国成人高中毕业会考不仅是为在校高中生而设置的，而且也是为非在校高中生而设置的。也就是说，全国成人高中毕业会考还可为中专生、技校生、职业高中生、社会青年、特殊考生等群体获取参加高考资格而设置的。

(二)高考科目设置

高考科目可分为理科高考科目和文科高考科目两种。高考科目设置改革主要是理科高考科目和文科高考科目设置改革。此外，对于报考艺术体育类专业的考生，只要其获得全国成人高中毕业证书，就可以不再参加文化课的考试。

1．理科高考科目设置

理科类专业可划分为理、工、医、农这四大类专业。凡报考理科专业的考生，必须参加外语、数学、物理、化学、生物和地理这六科的全国统一考试。虽然地理科在中学属于文科，但是地理专业在大学属于理科专业。这就是报考理科专业的考生为什么要考地理科的原因。对于理科专业来说，这六科知识既全面又与自身专业相关。因此，选定这六科作为理科专业考生的固定高考科目是比较理想的选择。

这六科的分值可规定如下：外语、数学、物理这三科的分值都定为150分，化学、生物和地理这三科的分值都定为100分，上述六科的总分值为750分。同时．由于数理化生地这五科的内容相近，因而其单科试题内容都可与其余四科中的两科试题内容有一定比例的相互渗透。也就是说，数学科要与物理科、化学科相互渗透，数学科可占70％－80％的分数，物理科和化学科可各占10％－15％的分数；物理科要与数学科、化学科相互渗透，物理科可占70％－80％的分数，数学科和化学科可各占10％－15％的分数；化学科要与数学科、物理科相互渗透，化学科可占70％－80％的分数，数学科、物理科可各占10％－15％的分数；生物科要与化学科、物理科相互渗透，生物科可占70％－80％的分数，物理科、化学科可各占10％－15％的分数；地理科要与化学科、生物科相互渗透，地理科可占70％－80％的分数，化学科、生物科可各占10％－15％的分数。

对于报考理工类专业的考生来说，录取时可参考其数学科和物理科的成绩(或按一定比例提高其数学科和物理科的成绩)。对于报考医学类专业的考生来说，录取时可参考其化学科和生物科的成绩(或按一定比例提高其化学科和生物科的成绩)。对于报考农学类专业的考生来说，录取时可参考其生物科和地理科的成绩(或按一定比例提高其生物科和地理科的成绩)。

2．文科类专业高考科目设置

文科类专业可划分为纯文科类专业(如哲学、历史、政治、文学等专业)、第一类应用文科专业(如外语、新闻、法学、财政、审计、金融、税务、会计、电子商务、贸易、物流管理等专业)和第二类应用文科专业(如酒店管理、物业管理、旅游等专业)这三大类文科专业。凡报考文科类专业的考生，必须参加语文(要加考古代汉语)、数学、外语、政治、历史、地理这六科的全国统一考试。对于文科类专业来说，这六科知识既全面又与自身专业相关。因此，选定这六科作为文科专业考生的固定高考科目是比较理想的选择。这六科的分值可规定如下：语文、数学和外语这三科的分值都定为150分，政治、历史和地理这三科的分值都定为100分，上述六科的总分值为750分。由于政治、历史和地理这三科的内容相近，因而其试题可以相互渗透。其中，政治科要与历史科、地理科相互渗透，政治可占70％－80％的分数，历史科和地理科可各占10％－15％的分数；历史科要与政治科、地理科相互渗透，历史科可占70％－80％的分数，政治科和地理科可各占10％－15％的分数；地理科要与政治科、历史科相互渗透，地理科可占70％－80％的分数，政治科和历史科可各占10％－15％的分数。

对于报考纯文科类专业的考生来说，录取时可参考其语文科、政治科和历史科的成绩(或按一定比例提高其政治科和历史科的成绩)。对于报考第一类应用文科专业的考生来说，录取时可参考其数学科、地理科和历史科的成绩(或按一定比例提高其地理科和历史科的成绩)；对于报考第二类应用文科专业的考生来说，录取时可参考其政治科、地理科和历史科的成绩(或按一定比例提高其政治科、地理科和历史科的成绩)。

对于报考跨越文理科类专业(如考古学专业)的考生来说，要求一律参加理科类专业考生的考试。同时，要加考语文科，免考外语科(其外语科高考考试成绩可用其全国成人高中毕业会考外语科成绩来替代)。录取时可参考其语文科、数学科和生物科的成绩(或按一定比例提高其语文科和生物科的成绩)。

3．艺术体育类专业高考科目设置

艺术体育类专业主要包括音乐、绘画、影视、戏剧、体育等专业。艺术体育类专业考生可不必再参加全国统一的文化课考试，其文化课考试成绩可用其全国成人高中毕业会考成绩来替代。虽然艺术体育类专业考生不必再参加全国统一的文化课考试，但是艺术体育类专业考生要参加其专业课的考试，这可由考生报考的院校组织其专业课的考试，或者委托相关院校组织其专业课的考试。

(三)招生录取工作

新生录取程序仍然可按现行的新生录取程序进行，即分为提前批、第一批、第二批和第三批这四个步骤进行计算机远程录取。但在录取第一批新生时，其录取原则要求应有所变更。

1．理科专业新生录取

全国重点高校理科专业的招生指标可不再按省级行政区划定，而是在全国范围内按高考成绩由高分到低分(没有照顾分的原始分)的先后顺序进行录取新生。为什么全国重点高校理科专业的招生指标不再按省级行政区划分呢?主要理由有如下三点：

一是为了解决高考移民难题。由于全国重点高校理科专业的招生指标不再按省级行政区划定，而是在全国范围内按高考成绩由高分到低分的先后顺序录取理科专业新生。又由于全国重点高校理科专业的招生指标略多于全国重点高校文科专业的招生指标，因而各省报考全国重点高校理科专业的高中生就没有必要迁移到其他省区高中去就读，这样就可大大减少高考移民现象的产生，高考移民难题也将得以较好地解决。

二是全国重点高校可在全国范围内招收到最优秀的自然科学专业方面的新生。同时，还可根除按照省级行政区划分招生指标的办法录取新生可能会产生同一高校同一专业录取的新生，其录取成绩之间相差太悬殊(原始分可相差100多分)的弊病。新的录取新生办法不仅可保证在自然科学专业方面能录取到全国最优秀的考生，而且还能保证在同一高校同一专业录取的新生，其成绩之间的差异不会太大。

三是可操作性强。由于理科高考试题客观性较强，试题答案的正确与错误界限分明，能客观地反映出考生的真实能力水平，可真正体现出在分数面前人人相等。因此，录取理科新生时就可一视同仁。

2．文科专业新生录取

全国重点高校文科专业的招生指标还是按省级行政区划定为好。为什么这样划分呢?其原因有如下三点：

一是体现教育公平原则。为了保证重点高校在全国范围内招收到最优秀的理科专业的新生，因而在全国范围内可按高考成绩由高分到低分的先后顺序录取理科专业新生，全国重点高校理科专业的招生指标就不再按省级行政区来划分。体现教育公平原则就主要落实到文科类专业和艺术体育类专业考生方面。为了保护地方考生，为了保证各省区招生数量的相对平衡，全国重点高校文科类专业和艺术体育类专业招生指标就应该按省级行政区来划分。

二是体现文理科不同的教育特点。这是因为全国重点高校理科专业的教学水平及其毕业生质量与普通高校理科专业的教学水平及其毕业生质量之间的差距，比全国重点高校文科专业的教学水平及其毕业生质量与普通高校文科专业的教学水平及其毕业生质量之间的差距要大得多。例如清华大学建筑工程系的教学水平及其毕业生质量与广西工学院建筑工程系的教学水平及其毕业生质量之间的差距就要比北京大学中文系的教学水平及其毕业生质量与广西师范学院中文系的教学水平及其毕业生质量之间的差距大得多。也就是说，理科方面差距大而文科方面差距小。因此，全国重点高校理科专业招生指标不宜按省级行政区划分而全国重点高校文科类专业招生指标还是要按省级行政区划分就较为合理。

三是文科高考试题主观性较强。如给同一篇作文评分时，不同的改卷老师给出的评分结果就很可能不一样，文科高考试题评卷结果不如理科高考试题评卷结果那样精确，误差几分是很可能的事。若在全国范围内按高考成绩由高分到低分的先后顺序进行录取文科新生，则几分的差距就很可能使一位考生的命运迥然不同。这也就是全国重点高校文科专业的招生指标必须按省级行政区划分的理由之一。

从全国总的高校招生指标拿出一部分招生指标来让各省区进行竞争是公平合理的。虽然这样可能会使个别省区(主要是人口大省和教育发达的省区)获取这部分指标中的相当大部分，而又可能会使个别省区(主要是人口小省和教育落后的省区)获取这部分指标中的相当小部分(甚至为零)。也就是说，拿出一部分招生指标来让各省、市、区进行竞争，让一部分省、市、区争得多一点招生指标也不是什么坏事。若为了保护地方考生，体现教育的公平原则，则可在文科类专业和艺术体育类专业考生方面体现，而不应在理科类专业考生方面体现。否则，就特别不利于在全国范围内选拔最优秀的自然科学方面的人才。

三、改革现行高考制度的重要意义

改革现行高考制度在减轻学生负担、高考科目设置、高考移民、高中毕业统一会考等方面都有十分重要的意义。

(一)减轻学生负担

新高考制度有利于减轻学生负担。报考理科类专业的考生在参加全国高考时，可免考语文科；报考艺术体育类专业考生在参加全国高考时，可免考所有文化课科目(而只考专业课科目)，即可用全国成人高中毕业会考成绩来替代全国高考文化课的考试成绩。

(二)高考理科科目设置更合理

在设置理科高考科目方面新高考科目方案比现高考科目方案更合理。现高考理科科目设置方案主流为“3+理科小综合”，也就是说，语文、数学、外语这三科加上理科综合(物理、化学、生物这三科的综合)。新高考科目设置方案对于报考理科专业的考生来说，少考了语文科而多考了地理科。作为工具性科目的语文科在全国成人高中毕业会考时已考过，因而在正式全国高考中可免考语文科。地理科在中学是文科，在大学是理科，因而地理科是文理兼容科。报考理科专业的考生要加考地理科，知识结构才全面合理。同时，数学、物理、化学、生物、地理五个单科考试方式，都是采用每科与其余四科中的两科有一定比例地相互渗透的考试方式。新的高考科目设置方案，更加关注学生的学科优势和特长，有助于高等学校选拔具有鲜明的学科特长的新生。显然，新的理科高考科目设置方案比现“3+理科小综合”设置方案更优越。

(三)解决高考移民难题

在现行高考招生制度下，全国重点高校招生指标是按省级行政区划分的，由于各省级行政区之间的教育水平差异较悬殊，各省级行政区之间划定同一档的上线原始分数线最大相差可达100多分。这样一来，就必然会产生高考移民现象。在新的高考招生制度下，全国重点高校理科类专业招生指标不再是按省级行政区划分的，而是在全国范围内按高考成绩由高分到低分的先后顺序进行录取。而全国重点高校理科类专业招生指标略多于全国重点高校文科类专业招生指标，这样规定可使各省报考理科类专业的高中生就没有必要再到外省去就读，从而较好地解决了高考移民难题。同时，为了保护地方考生，可在文科类专业和艺术体育类专业考生方面来体现。也就是说，全国重点高校文科类专业和艺术体育类专业招生指标还是按原来的老办法根据各省级行政区来划分，这样就可维护各省级行政区招生数量的平衡性，从而有效地保护了地方考生，体现了教育公平原则。

第四篇：我国社会保险制度改革探讨

我国社会保险制度改革探讨

09经本一班8160209030谭明华

在我国现行的社会保障体系中，社会保险包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等五个险种。随着我国人口老龄化、城镇化、就业方式多样化的快速发展，社会保险制度建设面临着新的挑战, 社会保险制度改革是我国经济体制改革的一个重要组成部分，其改革的成功与否直接涉及到我国经济体制改革能否顺利进行，同时也关系到我国社会的稳定与发展。因此，社会保险制度的改革已成为社会普遍关注的一个重要问题,随着我国人口老龄化、城镇化、就业方式多样化的快速发展，社会保险制度建设面临着新的挑战.一、我国社会保障的历史发展和现状

目前在我国，社会保障的功能和作用已经逐渐深入人心，新型的社会保障的整体框架基本形成，主要表现为：初步完成了从传统社会保障制度到新型社会保障制度的转型；确立了以养老、医疗与失业保险制度为骨干的城镇社会保险制度的基本框架；创立了力求把公平与效率结合起来，把社会互济与自我保障结合起来的具有中国特色的社会保险制度。尽管，对这个庞大的社会保障体系的总体看法还有不同的意见，但是，作为一个基本的制度，其取得的巨大成就是有目共睹的。

一、社会保险管理体制改革的迫切性

1:改革现行的社会保险管理体制是建立统一劳动力市场的需要。建立统一的劳动力市场是社会主义市场经济发展的迫切要求，然而由于条块分割、城乡分离、政策不统一、覆盖范围较小等原因，严重阻碍了劳动力在不同所有制之间、不同职业之间以及城乡之间的自由流动。为了消除这一弊端，必须逐步扩大社会保险制度的履盖范围，为各种经济成份、各种用工形式的城乡企业职工以及机关事业单位的工作人员，提供统一规划、统一政策、统一管理的基本保险制度，建立起全方位、一体化的社会保险管理体制，避免在社会保险的基本制度上五花八门，各行其是，重新人为设置劳动力自由流动的障碍。

2:改革现行的社会保险管理体制是消除多头管理的需要。现行的社会保险管理体制是在特定的历史条件下形成的。其主要表现在多头管理、政出多门、互相掣肘。长期以来，由于各有关部门所处的地位不同以及局部利益的驱动，认识很不一致，难以进行综合规划和统一协调。在政策指导上，各订各的办法，各守各的框框，难于统一政策；在资金管理上，各守各的条块壁垒，资金过于分散，不能融通调剂，资金整体使用效益和保值增值能力差；在改革步伐上，有些改革指施由于长时间的争论迟迟出不了台，出台的也缺少部门之间的协调和统一的规划目标。这表明，多头管理的体制到了非改不可的时候了。

二、改革现行社会保险管理体制的目标和基本原则

根据社会主义经济体制改革的基本要求和社会保险制度发展的基本规律，我省社会保险管理体制改革的目标应该是把各类法定的社会保险项目统一管理起来，争取用两到三年的时间，率先建立起政策统一、险种协调、基金统筹运作的社会化管理体制。政策统一，就是要在社会保险的目标、水平、覆盖面、基金征集及运作、保根据社会主义经济体制改革的基本要求和社会保险制度发展的基本

规律，我省社会保险管理体制改革的基险费发放等各个方面和各个环节，做到由同一机构制订、发布政策，监督完善政策；基本险种协调，就是要在建立不同险种的同时，做好各险种规划、政策、管理和运作等方面的协调工作，防止不同险种之间发生相互冲突的情况；基金统筹运作，就是要在尽可能宽的范围内统一筹集和运作保险基金，做到增进保值增值，调剂丰欠余缺，实现风险互补。

三、如何推进社会保险制度改革

第一，继续深化养老保险制度改革。经过20多年的改革，我国初步建立了社会统筹与个人账户相结合的城镇企业职工基本养老保险制度；机关和事业单位还没有进行养老保险制度改革，仍实行退休制度。下一步养老保险制度改革的重点：一是继续完善城镇职工基本养老保险制度。二是启动事业单位养老保险制度改革试点。目前，企业与事业单位养老保险制度不衔接，两类养老待遇差距过大，已经成为影响社会稳定的突出问题。按照事业单位与企业养老保险制度模式统一、管理相互衔接、待遇略有差距的要求;三是制定适合农民工特点的养老保险办法和经办规程，积极推进农民工养老保险信息系统项目建设。四是探索建立农村社会养老保险制度。全面完成农村社会养老保险基金审计、整改和机构移交工作。制定农村社会养老保险工作的指导意见，开展建立新型农村社会养老保险试点.第二，加快完善医疗保险制度。我国的医疗保险制度主要由城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗三项制度组成。下一步完善医疗保险制度的重点：一是继续完善城镇职工基本医疗保险制度。多渠道筹集资金，妥善解决关闭破产企业退休人员、困难企业职工和退休人员参加基本医疗保险问题。加强医疗保险管理服务，优化管理服务流程。研究完善医疗保险用药管理和诊疗项目管理办法，完善结算办法，探索建立相应的质量控制与考核标准，调动医疗机构的积极性，提高医疗服务质量，控制医疗费用过快上涨。二是扩大城镇居民基本医疗保险试点范围，为城镇没有就业单位的居民，包括大中小学的在校学生建立这项制度，重点保障这部分人群的住院和门诊大病医疗支出需求。2007年下半年，国家已在79个城市启动了城镇居民基本医疗保险试点。2008年试点城市要达到全国城市总数的50%以上。三是加快推进新型农村合作医疗，力争到2008年底，新型农村合作医疗将基本覆盖所有农村，并逐步提高筹资水平和报销比例，减轻个人负担。

第三，推进失业、工伤、生育保险制度建设。近些年来，国务院颁布了《失业保险条例》和《工伤保险条例》，劳动保障部门颁布了生育保险方面的行政规章，标志着失业、工伤、生育三项保险制度基本建立。下一步的工作重点：一是进一步完善失业保险制度。建立健全失业保险金标准正常调整机制，推动失业预警制度建设，加强失业预防和失业调控。继续推动东部地区做好扩大失业保险基金支出范围试点工作，加大失业保险促进就业力度，积极探索完善失业保险制度保障生活、促进就业、预防失业三位一体的功能。二是继续推进工伤保险制度建设。完善工伤保险法规政策和标准体系，逐步提高工伤保险待遇。

我国社会保障制度建设,既要坚持已经达成共识的方向和目标，又要大胆探索新的路子和办法。我国的社会保障制度建设已经经过了几十年的探索。改革开放以来，在许多方面已经提出了比较明确的制度建设方向和目标。在这个探索的过程中，有两点是非常重要的,一是要高度重视社会保障制度建设对稳定的特殊要求。社会保障是保障稳定的，如果保障制度本身不稳定，任何好的制度设计都不会成功。二是改革一定要循序渐进，不可一蹴而就。不能指望在短时间内求

得一个完善的制度设计，更不能指望在短时间内社会成员之间能达到充分的共识.在今后,我国的社会保险制度改革一定会取得更大的进步,社会保险制度改革越来越完善, 保险业获得更加蓬勃的发展！参考文献：(1)建立新型社会保险体制的原则及对策/光明日报/ 2006-4-8

(2)我国社会保障体制中存在的问题与对策探讨/ 2010-3-9

(3)如何推进社会保险制度改革/来源：国研室/ 2008年03月19日

(4)我国农村社会养老保险制度改革的研究/ 朱逸/ 2010年 07期

(5)我国社会保障制度建设的主要方向和任务/新华日报/2005-6-2

第五篇：浅析我国信访制度改革

我国信访制度改革路径探析

摘要：信访工作是党和政府联系群众的桥梁和纽带,是维护和实现群众权利的重要手段。做好信访工作对于构建和谐社会、稳固党的执政基础十分重要。然而，随着时代的发展，信访制度受到功能定位和内在制度机制的影响存在诸多不完善的地方。在新的历史条件下，需要对信访制度进行必要的反思和重新构建。本文首先评述了我国信访体制改革的背景及学界观点，以阐述信访制度的基本法理为基础，重点揭示信访的概念、功能作用以及改革的背景和目前所面临的问题和挑战，进而提出信访制度改革的三种模式，为我国信访制度的改革提出可借鉴的意见和建议。

关键词：信访制度 改革模式 建议

信访制度作为一种公民参加政治活动、维护自身合法利益的利益表达机制，在实现广大人民群众的民主政治权利和维护其自身利益方面起过十分重要的作用。随着我国社会主义市场经济的不断发展和完善，依法治国成为一项基本方略。在这一大的时代背景之下，一切不符合市场经济体制与依法治国理念相冲突的体制机制都需要进行逐步的改革。因此，对我国现行的信访制度进行改革和完善，在依法治国的框架下寻求信访制度的工作、内容和方法的创新成为一项十分迫切的任务。而且信访制度也只有根据现代法治化的理念进行改革，才能发挥其应有的作用和功能，最终实现其化解社会矛盾、实现社会和谐的最终目标。1

一、我国信访制度概述

（一）信访制度的概念

所谓信访是指，顾名思义就是来信来访，是指人民群众致函或走访有关部门，反映情况，并要求解决某些问题。在我国现有的政治语境之下，是指公民、法人或者其它组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。2信访的概念在界定上又存在广义和狭义之分，广义的信访不仅仅包括对于行政部门的信访活动，而且还包含了向各级人大、各级党委部门、人民法院、人民检察院以及国有企业进行的信访。综合起来看，只要是在我国现有的政治体制下具有公权力的部门都可以成为信访的对象。而狭义的信访，仅指信访人向各级人民政府进行信访的情况，也就是说狭义信访的对象只包括政府行政机关。

而就信访制度本身而言，它是对信访活动进行规范的一整套制度体系。根据当前信访制度发展趋势并结合我国国情，笔者认为可以把信访制度表述为：公民和组织在其合法权利受到各类公权力侵害致损时，选择以书信、走访等形式反映事实、表达意愿、寻求补救，接受来信来访的机关通过直接或间接的各种方式予以协调、督促和帮助，促成其获得及时有效的权利救济之法律制度。3由此，也可以看出，信访制度作为一种权利救济机制，也是一种在法治框架约束下的法律制度。

毕然.浅议现行信访制度的缺陷与完善措施[J].经济师，2009年第9期，第112页。

参见2005年国务院通过并颁布的《信访条例》第二条的规定。3 代琳，社会转型时期我国信访制度的困境与改革途径[J].法治与社会，2008年第12期，第98页。

（二）信访制度的历史沿革

新中国成立之后，我国彻底废除了国民党遗留下来的政治体系，创立了一个以人民代表大会制度为核心的政治制度体系。而信访制度正是在这一基本政治制度下延伸出来的产物。在新的政治逻辑中，人民成为国家的主人，国家和其他一切行政机关都是为人民服务的。因此，信访就成为联系国家与人民的一座桥梁，信访制度也在国家的政治、经济和社会各项事业的建设当中发挥了积极的协调、沟通作用，成为社会主义民主和法治建设的重要阵地。关于信访制度最早规定出现在1951年6月7日政务院所颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》规定之中。根据该决定对人民的来信来访的表述“各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话，均应热情接待，负责处理”，4由此也可以看出，在当时法律的权利救济途径还不太完善的情况下，人民表达诉求解决内部矛盾的方式就是“书信表达”和 “见面谈话”。之后随着信访制度的不断完善和发展，逐渐建立起了具有中国特色的信访制度体系。我国信访制度的发展和演变大致经历了以下三个阶段： 1、1951年6月一1979年1月的大众动员型信访

这一阶段的信访活动由于受到政治运动的影响，具有鲜明的政治特征。每当政治运动澎湃发展时，来信来访的数量就急剧增加，而且内容多是检举和揭发他人的政治问题的。为了应对这种局面，党中央于1951年撤销了中共中央书记处政治秘书室，专门设立了中共中央办公厅秘书室，负责对社会各界写给中央领导同志的信件进行处理。到了1963年，政务院秘书厅也专门成立了群众信件组，负责统一管理行政部门的信访工作，这也是我国第一真正意义上的专职信访机构。1957年5月，党中央在北京召开了第一次全国信访工作会议。会议拟定了《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法(草案)》，这也是新中国成立以来第一次以行政法规的形式对信访活动进行规范，由此也开启了我国信访制度法治化的大幕。5 2、1979年2月一1983年2月拨乱反正型信访

这一阶段，信访工作最大的特点就是成为解决历史遗留问题、平反冤假错案的一个重要渠道。由于受到“十年**”的影响，国家的正常的法律救济制度基 45 王会智，刘新君.论我国信访制度的困境及对策[J].吉林经济管理干部学院学报，2010年第2期，第32页。

张春照.中国信访制度的历史及现状分析[J].新西部，2009年第1期，第39页。本处在一种瘫痪的状态，长期积累下来的大量矛盾和历史问题无法得到解决，这样就催生出了大量的信访活动，而信访的主要内容就是要求平反在政治运动中形成的冤假错案。为此，1979年，中央政府专门成立了于“中央机关处理上访问题领导小组”，解决当时大量涌现的信访问题。由于受到特定历史环境的影响，这个时期的信访工作的目的和内容都发生了很大的变化，信访工作目的从以往地作为各地各级政府同人民群众保持密切联系的重要手段，转变成为了解民情、消除民怨，改善人民群众与政府的关系作用上，因此，这个阶段也被称之为拨乱反正型信访。3、1982年2月至今化解矛盾型信访

随着我国在1982年基本完成了拨乱反正的任务，信访制度的核心任务也从解决历史遗留问题向化解矛盾、实现公民的权利救济方向转变。1982年2月，第三次全国信访工作会议在北京召开，相关部门发布了《当前信访工作的形势和今后的任务》、《党政机关信访工作暂行条例(草案)》两个文件，也对今后信访工作的任务目标进行了重新的调整，把化解社会矛盾，保障公民的合法权益作为信访工作的核心任务。到了1995年1O月，国务院正式颁布实施了《信访条例》，由此也标志着我国信访制度建设进入了一个新的历史阶段。62005年，国务院又重新修订并颁布了《信访条例》，从信访目的、管理模式、信访程序等多个方面对于原有的信访制度进行了大刀阔斧的改革，由此也形成了现有的信访制度体系。

（三）信访制度的价值功能

从信访制度建立之始，其初衷就是为了方便政府部门了解社情民意，并将其当成是一种群众监督政府的方法、思想政治教育的途径、调节矛盾的手段，同时还认为信访制度还能调动普通群众参与国家事务的主动性，从而巩固社会主义制度。由此也可以得出信访制度具有重要的民主建设功能，有利于化解社会矛盾，实现社会和谐。具体来说，信访制度一方面可以反映社情民意，表达群众诉求。另一方面群众也可以通过这一渠道对政府部门起到监督和制约的作用。

1、从公民权利救济的角度来说，信访制度能为其提供简便、经济、有效而 6 段高祥，陈祤.浅谈当今我国信访制度[J].今日南国，2009年第11期，第38页。全面的权利救济方式，具有保障和维护公民权利和自由的功能。保障人权作为现代民主国家的一项基本任务来说，已经越来越成为受到各国政府的重视。我国2004年的宪法修正案已经将尊重和保障人权作为国家的一项基本政治任务来看待。而人权的保障必须依靠相关的法律制度加以落实，否则只能成为一种空谈。虽然，我国社会主义法治建设经过多年的发展已经取得了不小的成效，但是从总体的法治状况来看，依然还有不尽如人意的地点。有法不依、执法不严的现象还屡有发生。而且从从法律体系的运行结果来看，并不是每一个行政机关行政行为都符合法治的要求，也不是每一个司法机关审理的每一件案件也都能获得公正的审理和裁判，在这种情况下，公民实现权利的途径并不是完全顺畅，因此，寻求权利救济就成为保障和实现公民人权的重要环节之一。而信访制度以其简便、经济、有效而全面的救济特点为公民提供了一个权利救济的有效途径。

虽然，在依法治国理念的指导下，法律成为实现权利和自由的重要途径，但是有法律受到立法技术、法律理念和社会环境因素的影响，其本身也存在一定的缺陷，因此，还有大量的社会问题无法完全用法律的方式加以解决。在这种情形之下，信访制度就能发挥其应有的功能和作用，克服法律救济程序所具有诸如程序复杂、覆盖不全面的缺点，从而实现对权利人及时、便利有效的权利救济。

因此，信访制度作为一项补充权利救济的方式，虽然不具有法律救济那样具有国家强制力保障实施的作用力，但是却可以深入到法律所不及或法律不能发挥理想效果的区域，实现对于公民的权利救济。

2.从对公共权力监督制约的角度来说，信访制度能提供一种温和、反思、高效的监督制约机制，从而促进公权力机关民主与法治结果的实现。一方面，信访制度可以实现对于立法、执法和司法三种公权力的协调功能，促进三种权利的互相配合、互相制约。我国目前大量的社会矛盾或多或少都是由于这三种权力机关在行使权力的过程中不协调而造成的。现实中，公权力部门超越职权、滥用权力、管辖权冲突和权力不作为等现象还屡有发生，制度之间的矛盾和冲突得不到有效的协调。而信访机关在办理信访案件时，常常要涉及到这些权力机关的责任划分和权力协调的职能，而且信访机构设立本身就是一个超越了立法、执法和司法职权划分的局限，因此可以更好地协调和监督这三种权力在法律规定的范围内 7毛淑梅.新时期信访工作创新机制对策研究[J].辽宁教育行政学院学报.2009年第5期，第29页。得以正确的行使。

另一方面，信访制度还具有自我纠错功能，通过对于公权力机关的监督和制约，从而加强对于制度的修复和完善。任何制度都不可能是十全十美的，都有一个发展和完善的过程，对于一个国家的各项政治、经济和法律制度来说，都需要用理性的和发展的眼光去看待，以务实和不断完善的精神去实践，用零星的社会工程的方法去改造现实当中不能适应社会发展的制度。有鉴于此，笔者认为信访制度具有对现有各种制度进行内在反思、缺陷查找和及时补救的功能。如果能够对信访制度的职能和目标进行正确的定位，让信访制度承担起其应有的职责和功能，不仅能实现对我国公民权利的良好保障，而且还能有效地促进我国民主法治水平的提高。

二、我国信访制度改革的背景和现实困境

（一）我国信访制度改革的背景

1、信访制度改革是社会多元利益格局下的一种趋势

信访制度作为人民群众依法行使民主权利，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务和维护自身合法权益的重要形式，在我国社会主义民主法治建设过程中发挥过十分重要的作用。信访制度在建立之初的着眼点在于为国家机关与普通群众建立一种沟通机制，让领导人有更多的渠道可以直接了解到社情民意。然而随着我国社会主义市场经济的迅速发展，原有的制度体系与现实的经济现实不可能避免的发生冲突和碰撞，利益多元化的趋势也使得社会转型期的矛盾丛生，再加之法治建设的滞后，引发和堆积了大量的社会矛盾和社会问题。有些问题能够在现有的体制下进行解决，解决不了的就通过不同的渠道汇集到了信访部门，使信访工作成为老百姓关注的焦点问题。因此，信访制度的职能就变成了普通群众寻求权利救济的一个渠道。这种职能上的转变必然要求信访制度本身进行一定的改革。但是，从目前的信访工作的实际效果又表明，面对矛盾丛生的社会现实，信访制度却发挥不了其应有的作用，不仅解决不了相应的社会矛盾，有时甚至会成为有关部门推卸责任的“挡箭牌”，而且整个信访制度的机制体制已经远远落后于时代的发展要求，根本无法满足人民群众寻求权利救济的现实要求。8面对这种局面，如果不对现有的信访制度进行应有的改革和完善，那么信访制度不仅可能会沦为一种毫无作用的形式，而且还有可能对于依法治国的基本方略造成不利的影响。因此，笔者认为应该对我国现有的信访制度进行大力改革和调整，以制度创新来回应现实的挑战。

2、信访制度改革是适应世界申诉救济制度发展趋势的一种需要

从国外的申诉救济制度的构建和发展的情况来看，寻求一种在法律救济之外的具有一定效率模式的申诉救济制度已经成为一种共识。随着瑞典在1974年的《宪法》中写进了申诉专员制度之后，在同是北欧的挪威、芬兰等国也建立了类似的制度。另外，还有英国、法国、加拿大等国纷纷在议会体制下设立监督员制度，或者在在行政机关内部设立相对独立的行政监督专员机制。这一世界性的发展趋势，说明类似于信访制度这样的方便、全面的权利救济方式并不是毫无存在的必要，而恰恰相反，只要通过合理的制度安排，就能使其发挥应有的化解和消除社会矛盾的作用。而且，从某种程度上说，国外的相关实践也为我国的信访制度的改革和完善提供了一个良好制度模板。9与此同时，我们也不得不承认，由于在在制度背景、政治文化、法律文化、基本国情以及面临的现实问题上所存在的差异，我国信访制度与西方这些国家的申诉救济制度还存在很大的不同，所以我们在对信访制度进行改革和完善的过程中也不能完全照抄照搬西方国家的某些做法，否则就可能起到适得其反的效果。因此，笔者认为在对我国的信访制度进行改革时，必须要考虑我国的特殊宪政体制和政治法律文化背景，在学习各国制度精华的同时，要充分考虑我国现实的民主环境、法治目标以及宪政体制，并以此为基层建立一个既能满足现实需求，又能不突破宪政底线的新信访制度体系。

3、信访制度改革是对现有认识误区的一种纠正

具体来说，笔者认为要对信访制度进行改革必须避免出现以下三个误区：第一，将信访制度作为法律制度替代品。这种观念一直是信访制度受到公众病诟最大的因素一直。由于当前的法律环境还存在一些问题，于是有人就希望将政治、经济、社会等所有法律解决不了的问题全部都推给信访解决，把信访当成是弥补 8 刘俊娥，张彩霞，滕长江.做好信访工作构建和谐社会--关于当前信访工作的调查与思考[J].网络财富，2010年第2期，第22页。唐丽萍，叶磊.我国信访制度的功能错位和制度困境分析[J].上海海关学院学报.2009年第4期，第89页。法律无力的替代品。人们一旦受到这种观念驱使，就会对信访制度抱有高于其应有地位的期待，而一旦信访制度达不到他们的期望，那么信访制度又会在他们眼里沦为毫无用处的空谈；第二，将信访仅仅当成一直收集信息的渠道，认为信访的救济和监督功能在制度上是对法院和检察院以及行政监察部门的一直越权，也是一直没有必要的重复。这种误区主要存在于一些政府机构眼里，认为信访不仅解决不了问题，而且还会让矛盾和问题复杂化，因此主张取笑信访制度，或者只是将其当成一直信息收集渠道而已；第三，将信访当成一种十分专业化的法律制度，进而以严格的法律程序对其进行约束和规定，清清楚楚地将政策等处于边界的问题剔除出去。这种观点主要还是第一种误区的一种衍生和演化，将信访制度等同于诉讼、仲裁等十分严格的法律救济方式。10产生以上误区的根本原因还在于没有站在我国的宪政背景之下，对信访制度的本质特征进行一个清晰的认识，而只是将其机械地套用在西方三权分立体制之下，产生的结果也就可想而知了。另外，有些人只是看到了信访制度的一个片面或一个局部，没有从我国立法体制、行政体制、司法体制以及地方制度的整体出发，全面公正的看待有关问题，从而将信访制度目前暴露出来的弊端等同于信访制度本身，这是十分片面的。

综上所述，笔者认为要使信访制度获得较大的改进，首先得重新审视信访制度本身的功能定位，注重研究信访制度本身的法理基础，区分应然和实然，同时以目的论的观点，从信访制度所要实现的保护公民合法权利、改善国家权力体系这两个基本点出发，理顺二者之间的关系，建立协调和互动，消弭紧张和冲突。最为重要的是，采用科学统一全面的立法理念，建立符合我国国情的新的信访制度体系，使其在我国特殊的国情和宪政背景下，与现有的行政复议、行政诉讼、行政监察等专项法律制度相衔接，在较小的社会震荡、较少的资源投入的情况下逐步走向完善。

（二）我国信访制度所面临的现实困境

1、信访制度本身存在着一些结构性缺陷

信访制度作为一种不同于法律救济模式的矛盾解决机制其自身也存在着一定程度的缺陷，需要引起重视。（1）程序性制度缺乏。虽然信访制度作为一种较为以倾听和了解信息为主的权利救济模式，不可能要求其具有严格的程序性特 10 谢卓妍.信访制度的现实困境[J].法治与社会，2008年第11期，第86页。征，但是这并不等于信访制度不需要程序制度的约束。因为任何一种制度如果缺乏程序性的要素，那么只能导致整个制度运行的混乱。信访制度如果缺乏一个有效的程序规定，那么只能让信访失去其应有的作用和功能；（2）缺乏一定的专业性。解决纠纷是一个高度专业性的工作，需要懂得一定的法律知识和专业能力。然而从我国目前的从事信访的工作人员来看，信访机构工作者的专业素质普遍不高，不能满足化解纠纷和帮助信访人维护权利的要求；（3）信访结果缺乏一定的确定性。纠纷解决机制追求的价值之一就是结果的相对同一性，即相同的案件大致有相同的结果，但是信访的结果却是高度或然性的。11信访解决问题的结果往往不具有一致性与连续性。实践中绝大多数信访通过批转解决，其中少数通过直接协调处理。而大量的案件因种种原因最终还是解决不了，这就导致了同样的案由和同样的事实，却出现了两种不同的处理结果，这对于信访制度的公信力具有十分重要的负面影响。（4）信访活动的处理结果缺乏一定的约束力。目前，我国还没有建立严格的信访问题责任追究机制。尽管信访机构支持并认同信访人的合理合法的主张和诉求，但是也只能将信访事项转交给有关职能机构进行具体的解决，但是最终的落实与否决定权还在于有关职能机构手里，信访机构无法对其不作为行为进行追责，从而让信访制度的实际效果大大折扣。

2、信访制度在实际运行中存在的问题

第一，信访制度的功能定位模糊。我国对信访制度在整个纠纷解决的制度体系中所应具有的角色缺少明晰、合理的定位，信访制度被异化、功能错位、机构错位、越位的现象屡见不鲜。信访制度最开始建立的根本目的是帮助领导人收集和传达民意，其作用只是一个沟通桥梁的作用。而随着时代的变迁，如今的信访制度已经变成了一种维护和救济公民权利的重要渠道，其主要任务变成了对公民合法权利的救济，其信息沟通、民主监督的功能反而退居其次。而信访制度的设计定位在于沟通和反映民意，而最后却演变成为了以解决问题为主，信访制度的设计定位与其实际的功能之间存在错位。

其二，信访制度承担了大量司法救济的职能。由于我国司法公信力缺失，大量的涉法案件涌入到了信访渠道。这些案件本来应该有司法部门通过专业的审判人员通过符合程序的方式加以解决，但是由于司法体系所出现的问题，大量的涉 11 王晓霞.崇文区：“信访代理”代民解忧[J].北京支部生活.2010年第4期，第35页。法案件被当成信访的对象，从而造成了信访活动对司法独立性的干预。这种情况不仅不能解决司法公信力的问题，而且还有可能对司法审判独立性原则的损害。涉法信访案件的居高不下只会加大依法治国的难度和延缓法治化的进程。

其三，信访活动处理不当容易引发新的矛盾和纠纷。由于社会公众对于信访机关职能和地位的认识不清，抱有高于其应有地位的期待，一旦信访部门不能完全满足其诉求便容易引发新的矛盾和纠纷，在实践中也出现了一些上访者在上访过程中形成的问题往往超过了最初上访时要解决的问题的情形，一些访民认为因上访而受到不公对待，而此前要反映的问题反而“变成小事了”。12对于这种现象必须引起高度重视，否则作为化解矛盾本身的信访制度最后却演变成了引发矛盾的导火索，这是任何人都不愿意看到的。

三、我国信访制度改革的趋势

（一）信访制度改革的目标定位

从我国目前信访制度的功能定位来看，其大致包含了以下几个方面的内容：

1、权利救济功能。这也是目前我国信访制度所承担的主要职能。由于我国正处在一个社会转型期，大量的社会矛盾和纠纷因为利益分配问题而产生，又因为司法系统本身存在一定的问题，因此，信访便成为普通公民遇到利益受损情况下所选择的一种救济方式。13信访制度的存在，能为公民提供了一种在司法体系外通过行政救济进行维护权利的途径，是公民权利救济体系的一个重要组成部分。

2、政治参与功能。宪法规定了拥有建议、申诉、控告和检举的基本政治权利，而信访权便是这一宪法权利的重要表现形式。一方面，公民能够通过形式信访权监督国家机关的权力运行状况。信访人可以对行政机关及其工作人员的职务行为向信访机构反映情况，提出建议和意见，促使被监督主体提升工作效能；另一方面，公民还可以通过信访反映诉求，具有信息沟通的功能。信访制度是党和政府及其负责人密切联系群众，了解社情民意的一种制度化形式。

3、维护稳定功能。信访所具有的解决社会矛盾冲突和化解纠纷的协调的功能，使它在一定程度上缓和或防止群众用更激烈的手段和方式对抗国家权力和社会秩序，因而已成为维护社会稳定的重要措施之一。特别是在当前这样一个矛盾 1213 黄锦维.昭平：“信访代理”化解基层矛盾[J].当代广西.2010年第10期，第41页。

宋振玲.信访制度困境与解决途径探析[J].大连民族学院学报，2007年第6期，第50页。多发期，通过信访制度促进冲突双方彼此了解，消解敌对情绪，将群众的合理诉求和声音及时地反映到有关部门，有利于将矛盾和冲突化解在萌芽状态。而且还能通过沟通信息对凝聚民心、增强群众的参与意识、调动群众的积极性有重要作用。

综合以上职能，我们可以对信访制度改革的功能定位便有了一个相对比较清晰的目标。笔者认为，鉴于目前无序的信访现象源于中国国家治理方式中的结构性、系统性问题，必须从国家制度建设的宏观层面，重新估价信访的价值，整合职能，调整机构，在国家政治结构中重塑舒缓社会矛盾的通道，进而建立起社会稳定的长效机制。建立和谐的纠纷解决渠道应基于以下三个价值目标：第一，给予当事人更多、更彻底的司法救济，扩大与保障诉权的充分实现，使司法救济更彻底。第二，强化行政复议机构化解纠纷的能力，撤销部门信访机构。第三，整合信访资源，考虑重新构建信访体系框架，在人大制度的框架下建立起统一、权威的信访处理机制，从而实现高效的信访监督监察机制。14

（二）信访制度改革的模式选择

基于上述分析讨论，笔者认为对于我国信访制度的改革模式可以从三个层面去探讨：

1、集中统一模式

所谓集中统一模式，就是指将现在分散的信访机构统一起来，形成一个专门处理信访个案的专门委员会。具体来说，可以借鉴国外议会制度下的监察专员制度，在人民代表大会制度为基础，在人大内部建立一个专门的信访监督委员会。该委员会对外统一受理公民、法人和其他组织就行政机关、司法机关的执法和司法行为是否合法、是否合理的各类案件，并且通过调查、报告、公开、建议、调解等方式指导行政机关和司法机关以更有效率的方式作出更符合信访人合法利益的改进建议和指导。这种建议和指导不具有当然的法律强制力，但其结论应当公开并受有关国家机关之尊重。信访人有权于行政复议或行政诉讼之前、之后向信访专员寻求救济，但于行政复议和行政诉讼程序之中则不得进行，除非法院认为不属于其受理范围而予以驳回的情况。这种模式的优点在于对原有的信访部门各自为政的方式进行了彻底的颠覆，有利于信访活动脱离具体行政机关的干预，14 周永坤.信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择[J].暨南学报（哲学社会科学版），2006第1期，第38－47页。从而形成一种真正的具有权力监督和制约的救济方式；而缺点就在于这种改革的成本较大，所要涉及的部门利益也比较广大，改革难度大，推行起来比较困难。

2、资源整合模式

所谓资源整合模式，是指将现在人大的信访机构作为总协调点，统一受理信访案件，而其他部门的信访机构则作为人大信访机构派驻的工作部门，建立一种以人大信访为中心、各部门信访为具体负责办事机构的联合模式。这种模式最大限度的利用现有的信访部门的资源，在不对信访体制作出根本性的调整的前提下对信访资源进行有效整合，以提高其利用效率。目前我国的信访机构分散于各个国家机关，但各信访机关之间却没有工作联系，信访案件的处理效率十分低下，这就不利于信访制度统一优势的发挥。因此，在这种模式之下，笔者认为可以将人大的信访机构作为主要负责机构的同时，再加强其对于其他机构信访部门的协调和沟通能力，将现有的信访资源进行统一的调配，形成一个比较完整的信访处理体系。此外，这种模式的另一个优势在于可以将现有的信访机构从原有的政府部门之内相对地独立出来，不再完全依附于原来的政府部门，从而为信访的公正和效率提供组织上的保证，而且改革难度也要低于前一种模式，推行起来相对比较容易。但是缺点在于，信访机构依然之间依附与具体的行政机关，而且这样还容易形成“多头管理”的弊端，造成管理体制上的混乱。

3、分散改进模式。所谓分散改进模式，是在维持目前多系统并存的信访格局前提下，制定统一的信访程序法，将信访案件的受理、处理、终结等一般过程以法律的形式规定下来，亦即以法律为形式统一各部门的信访行为，不求机构的统一，但求整体行为的协调一致。这种模式是在现有的信访体制之下，加强对其程序性和规范性的要求，从而提高其工作效率。这也是在现有体制之下进行改革最为方便的一种方式。15这种模式的优点在于不对现有的模式进行大的改动，而只是进行一种规范性的调整，推进改革的成本低，受到的阻力也相对较小；而缺点也是显而易见的，并不能从根本上改变信访制度所存在的弊端，只是一种治标不治本的改革模式。

通过以上三种改革模式的对比分析，笔者认为第一种改革模式最为理想，这种制度的设计对于增强民主、提高效率、扩大人民代表大会的职能、增加国家宪 15 陈继清.我国信访制度存在的问题及其完善措施[J].中国行政管理,2006年第6期，第11页。政制度整体的稳定性和合理性上都有可取之处。但是，实现的难度也是最大的，它需要从宪政建设的角度进行重新的调整，所涉及的层面众多，改革的阻力和难度都比较大，因此，可以作为一种远景规划目标加以看待；相较之下，第二种模式更具有可行性一些，这种设计直接以我国现阶段的信访制度为基础，突出在各种信访机构的断裂处和交叠处进行整合，明确主从关系，从效果上看，这种模式也可以基本上形成一个统一的局面；第三种模式侧重于从信访的内在处理方式上进行统一的规范化，在明确分工的基础上进行程序上的统一。就我国目前情况而言，第二种模式和第三种模式都具有一定的可操作性，并且这两种模式都可以与第一种模式在未来的时期里互相衔接，同时也都可以为第一种模式的建立准备条件。

综上所述，笔者认为从先现阶段我国的现实国情出发，在对信访制度改革的整体环境和现实条件进行综合考虑之后，第二种改革方向，即“资源整合”模式比较符合目前我国信访制度改革的方向。一方面，这模式基本解决了现有的信访制度在体制上所存在的弊端，将信访机构从地方政府的职能机构中部分的独立出来，统一整合成一个相对比较超脱的机构，这样有利于信访机构从信访人的诉求出发，真正地帮助信访人解决合理诉求，而不再是政府行政机关的“挡箭牌”。同时也有利于信访机构对于行政机构的监督和制约；另一方面，这种模式还兼顾了现有的信访制度的实际情况，并没有完全对原有的制度进行“推倒重来”，改革的阻力也相对较小，成功率也大大提高。因此，从总体来说，笔者赞成以第二种模式为基础的信访制度改革。

（三）关于信访制度改革的思考

随着我国政治现代化程度的不断加深，国家保障人权的力度还将不断加大，公民的政治参与度也讲不断的扩大，这样将对现有的信访制度产生十分深远的影响。公民权利意识的觉醒必将导致信访制度作为一种权利救济方式的地位将得到更进一步的强化。因此，对于信访制度的在今后政治生活中的地位和作用只会加强和不会被削弱。但是，这并不代表现有的信访制度就完全起到了预期的作用，而且恰恰相反，由于其功能定位的失误，造成了其内在的一些无法克服的缺陷和矛盾，需要进行一定的改革和完善。信访制度在建立之初只是作为一种在在计划经济时期收集和反映民情的制度设计，在听取社会民众呼声和实现社会公正等方面确实起到过一定的权利救济作用，然而随着时代的发展，市场经济法治体系不断的完善，这种目标定位以及相关的制度内核已经无法适应时代的要求。

四、小结

信访制度实际上是实现政治需要的一种手段，为经济基础、国家政权和社会制度服务，通过国家机器去协调、去规范各种社会关系，以期达到维护社会秩序、社会稳定和让人们过上安居乐业生活的目的。传统的信访制度的功能发生了扭曲但并不是说信访制度在我国现行的政治体制下已经失去了生命力，也不是说信访制度对法治丝毫没有贡献，“在如今我国司法公正和法律服务都不能令人满意的大环境下，信访制度却又能使有些问题得以合法合理解决，且对于权力监督机制的完善发挥着独特的作用”16。因此，笔者认为信访制度的出路在于制度创新，信访是关系政府公信力的重要的制度设计，信访这种传统制度也需要进行与时俱进式的变革，使得传统的信访制度通过制度创新焕发出新的生机和活力，应当是信访改革的大势所趋和必由之路。

颜克伟.当前信访制度的困境及其发展与创新[J].党政干部论坛,2010年第3期，第25页。

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