浅谈农民工问题及其对策

第一篇：浅谈农民工问题及其对策

浅谈农民工问题及其对策

摘要：农民工是我国劳动力队伍的重要组成部分，是推动社会与经济发展的一股强大的力量。但农民工面临的问题也十分突出：就业难，工资被拖欠现象严重，缺乏社会保障，社会地位低下，培训就业、子女上学、生活居住等方面也存在诸多困难，经济、政治、文化权益得不到有效保障，这些问题引发了不少社会矛盾和纠纷。如何有效解决农民工问题，已成为当今社会问题的重中之重。关键词：农民工；就业；工资；社保；业余生活；子女就学；解决对策

引言

农民工是指在本地乡镇企业或者进入城镇务工的农业户口人员，农民工是我国特有的城乡二元体制的产物，是我国在特殊的历史时期出现的一个特殊的社会群体。我们通常所说的“农民工”，实际是指身在城市从事非农业工作的农业户口的工人。

当前农民工问题是个大问题，“农民工”是一个带有歧视性的自相矛盾的称谓，但深刻反映了他们的“边缘人”状态。他们进到城里从事非农的工作单还未改变农民的身份，未被被城市错认同接纳。他们处在产业的边缘、城乡的边缘、体制的边缘，游离于主流社会之外。

一、现阶段我国农民工所面临的几个重要问题

（一）关于农民工就业问题

近年来，由于我国农民工自身素质欠缺，文化程度不高、缺少技术，以及一些政策制度方面的缺陷，他们只能做些纯体力劳动以及一些简单的流水线工作。另外，随着我国经济企稳回升，用工需求明显增加，加上农民工返乡就近就业和创业农民工就业难确实有所缓解，从总体上说，我国就业人口总体供大于求的局面短期内不会有较大的改变。因此，农民工就业形势依然严峻。农民工“就业难”主要有两个层面，首先是找不到工作即无业可就，其次是不能持续、稳定就业，或者是就业质量很低。

（二）拖欠工资现象依然存在，权益得不到保障

近年来，农民工就业环境日益改善，但拖欠农民工工资现象依然存在，尤其是建筑业农民工的工资被拖欠的现象比较严重。到2007年，全国进城务工的农民工被拖欠的工资约有1000亿元，农民工中，48.1%的人有过出门打工但拿不到工资的经历，为了讨薪，农民工往往要到有关政府部门去几次甚至十几次，有的农民工仅仅在向劳动监察大队举报阶段就要花出几百元至上千元的交通费、食宿费等费用。在这段时间内，他们无法正常劳动。农民工讨薪给本人和社会带来了严重后果，由于依法维权需要付出的成本太高，程序繁琐，处理时限过长，而且付出巨额成本后许多权利不能得到维护，或者处理结果不能弥补其维权过程中付出的巨额成本，所以许多农民工不愿意通过劳动监察、劳动仲裁以及诉讼等合法方式解决劳动争议。有的农民工甚至选择了暴力手段或极端方式来维护自己的合法权益，如跳楼、爬塔吊等。这些恶性事件，不仅直接威胁着农民工、用人单位老板的生命财产安全，而且直接威胁着社会的公共安全和稳定。

（三）社会保险覆盖率低

目前我国农民工参保率普遍偏低，养老保险的总体参保率仅为15％，医疗保险的平均参保率为10％左右，失业保险、生育保险，目前仍与绝大多数农民工无缘。农民工就业不稳定导致参保困难，农民工、用人单位和地方政府各有顾虑，社保制度门槛高、转移难，导致农民工权益难以保障，是目前农民工社会保障存在的两个主要问题。农民工对现行社会保险制度缺乏信任，对自己以后能否享受到养老保险待遇心存疑虑和担心。由于现行的养老保险制度规定按月享受基本养老金的最低缴费年限为15年，而农民工流动频繁，如果不能实现转移接续，多数农民工参保很难达到该年限标准。目前我国农民工所在单位主要集中在建筑、餐饮、服装等技术含量较低的劳动密集型行业，用人单位主观上认为负担过重，也不愿为农民工参加社会保险“买单”。同时，一些地方政府对推进农民工参保也有顾虑，主要担心社保制度的高额缴费会影响本地的投资环境，把好不容易引来的投资方吓跑。

（四）业余生活单调，生活条件差

农民工的生产生活条件十分落后，存在着许多问题，如安全无法保障、生活环境脏乱差。农民工进城后面临的第一大题就是找个落脚安身之处，大多数只能租房居住，或住在建筑工地的工棚里，房间拥挤、采光和通风条件差。不宽裕的收入、不高的文化水平、拥挤的居住条件、高强度的劳动，使他们往往处于与城市文化的某种隔膜中。农民工的业余文化生活也令人担忧，一半以上的农民工主要靠看电视、睡觉打发工余时光，打扑克、看电视、聊天几乎成为农民工基本的文化生活，上网吧、看碟片、闲逛是一些年轻农民工业余休闲的主要方式。

（五）农民工地位低下,相关权益得不到保障

目前有1.3亿在城市打工的农民工。从统计来看,我国建筑业的90%、煤矿采掘业的80%、纺织业的60%和城市一般服务业的50%的从业人员是农民工,农民工已逐渐成为我国产业工人的重要组成部分,对我国经济发展做出了很大贡献。但是,农民工的地位却非常低下,他们的许多合法权益得不到保障。一是农民工工资很低。二是农民工工作环境恶劣,社会地位低下。由于没有城市户口,农民工处于城市的边缘状态,他们所从事的往往是技术含量较低的脏、累、险、重的粗活,如泥工、瓦工、矿工和搬运工等。农民工的劳动时间长、劳动强度大,并且工作条件恶劣。绝大部分农民工的工作时间都远远超过国家法定时间,他们一般没有固定的休息日,每天工作时间都在8—12小时,甚至更长。许多农民工在劳动环境很恶劣的条件下工作,他们的身心往往受到很大伤害,并且经常发生工伤或者重大伤亡事故。三是农民工的合法权益经常受到侵害。由于农民工劳动力市场供大于求,以及农民工的文化水平低,他们往往处于弱势地位,合法权益经常受到侵害。许多企业不与农民工签订劳动合同;有的企业即使签了合同,也往往只强调企业自身的权利和农民工的义务,许多农民工甚至不了解合同的内容。所以,一旦发生纠纷,在多数情况下农民工都是受害者,最为典型的就是雇主故意拖欠和拒付工资的现象。四是农民工在城市的生存状况恶劣。农民工由于收入较低,普遍经济拮据,绝大多数农民工的衣着都极为简朴;他们往往居住在郊区的简陋民房和工地的简易工棚内,居住拥挤、采光和通风条件较差,潮湿、蚊蝇滋生,卫生状况恶劣;为了减少支出,农民工的饮食也很简单,并且卫生条件也很差,所有这些都与农民工所在城市的居民有着明显差异。另外,由于农民工劳动强度普遍较大,劳动时间长,闲暇时间少,因而他们大都过着工作—吃饭—睡眠这种原始、单调的生活,几乎没有任何娱乐和文化生活,他们完全处于城市的边缘状态,虽然他们对中国城市经济发展做出了巨大贡献。

（六）子女就学难，家庭教育缺失,留守儿童现状堪忧

农民工外出就业，使子女教育处于“两难”的境地：如果随父母到务工地就读，一方面由于户籍限制，不得不缴纳一定金额的借读费，而另一方面，由于农民工父母流动性较高，其子女不得不成为“流动儿童”，接受教育的连续性成了很大问题；如果在老家就读，则要与父母长年分离成为“留守儿童”，父母作为子女的第一监护人，在子女成长中长期缺位，无法实现持续的家庭教育，对子女的学习和心理健康都极为不利。我国现在将近1.5亿的农民在外务工，全国15岁以下的留守儿童人数约有1000万人左右，这个数字也在逐年递增，而这些留守儿童多数现状堪忧。

二、以上问题的解决对策

（一）解决农民工就业问题的主要对策措施

针对农民工就业难的实际情况，今后要把提高就业竞争力和增强就业稳定性放在突出位臵，采取多渠道措施，促进农民工转移就业。

1.大力开展农民工职业技能培训。根据企业用工需求和农村劳动力培训意愿，大力开展多种门类、多种形式的培训，增强农民工外出适应能力、就业能力和创业能力。.二是完善农民工就业信息服务。加强输出地与输入地劳务对接，健全城乡公共就业服务体系，多渠道为农民工提供就业信息。输出地要为准备外出就业的农民免费提供政策咨询和准确、及时的务工信息；输入地要完善用工信息发布机制，所有职业介绍机构向农民工免费开放。

3.是引导农民就地就近转移就业。积极发展小城镇、县域经济，大力发展农村“水电路气房”；大规模开展农田水利和标准农田建设，增加农民的就业机会；发展劳动力密集型产业、农产品加工业、第三产业，支持非公有制经济发展，为农民工就业提供更多就业岗位。

4.是鼓励农民工返乡创业。农民工返乡创业，不仅解决自己的问题，还增加新的就业机会，是今后农村新的增长点。要在财政、税收、信贷、土地等方面给予大力支持，积极引导返乡农民工参与现代农业发展和新农村建设，发展规模种养业，创办工商企业，以创业带动就业。

（二）完善法律法规，健全农民工权益保障机制

农民工权益的维护涉及面广、难度大，必须有法可依、纳入法制化的轨道，在尽快出台针对农民工权益维护统一的法律、法规的同时，针对农民工目前依法维权能力较弱的情况，要开展对农民工的法律援助，帮助他们维护合法权益。此外，从根本上解决农民工问题，促使农民工融入城市并转变为“新市民”，必须尊重农民工的社会政治权利，建立农民工管理机构和自治组织，完善农民利益诉求机制，维护农民工的合法权益。

1.以组建农民工协会为突破口，提高农民工组织化程度。

应尽快组建全市性的农民工协会，充分发挥协会组织的独特作用，把农民工的利益诉求转变为有组织的制度化的利益诉求。考虑到农民工的流动性，要探索建立农民工协会会员资格注册制，即农民工在加入协会成为会员后，不管到哪个企业或工地，只要到所在协会组织进行注册，就取得协会会员资格。2.建立并推广“劳动工资债权协会转让”制度。

具体的制度设计是：凡在城市务工的人员，如果工资被业主拖欠，而且事实清楚、数额明确，面临经济上的特殊困难或特别情况的，只要提出申请，经调查符合“转让”条件的，双方签订《工资债权转让协议》，协会就可以先支付这些务工者的工资，最后由协会以债权人的名义，通过协商或法律途径向业主收回债权。这样就加大了对农民工法律援助力度，充分发挥协会组织在维权中的重要作用。

（三）构建大社保体系，解决农民工社会保障问题

1.国家应建立适合农民工特点的过渡性养老保险制度。制度模式可采取统账结合，先建农民工养老保险个人账户，待时机成熟后再研究如何进入养老保险社会统筹。缴费实行低费率，由用人单位和农民工双方负担，企业按本企业工资总额的10％，个人按本人工资的5％，全部缴费进入农民工个人账户，并发放个人账户卡。转入城镇职工养老保险制度的，按规定折算缴费年限，调整个人账户规模，划分个人账户和社会统筹基金；回农村的，达到规定退休年龄时，允许转移个人账户进入农村社会保险。

2.为不稳定就业的农民工建立大病医疗保险。目前开展农民工大病医疗保险，着重要保当期住院医疗。同时，为切实降低用人单位和农民工本人的负担，农民工大病医疗保险单独管理，根据农民工大病发病率实行低费率，不承担国有企业职工的历史债务，费率一般控制在2％以下，农民工本人可不缴费。农民工凡已参加城镇职工大病医疗保险的，原则上不再同时参加新型农村合作医疗。如本人不愿或无能力在城市治疗的，应制订相应的措施，将大病医疗保险关系和资金转入农村合作医疗。

3.建立农民工应急救助机制。通过政府和有关民间机构维护农民工权益，开展针对农民工的法律援助；对遭遇意外伤害或重大疾病生活陷入困境的农民工，由当地民政部门给予临时性的应急援助。

4.建立健全农村社会保障制度。应建立由国家、集体、农民三方负担的农村养老、医疗等社会保障制度，并在经济发展快的地区推进城乡协调的社会保险制度，实现农村社会保险与城镇职工社会保险制度的接轨和社会保险关系的接续。

(四)切实可行地改善农民工生活条件

大量农民工涌入城市后，原来城乡分割的政府公共服务体制架构下，公共服务资源明显不足，其中农民工住房保障面临的困难尤为突出，如何为进城务工农民提供比较完善的住宿和生活条件，又不会因此背上沉重的财政包袱，使之能够健康持续地发展？规划和建设农民工简易住房是有效途径，这个过程中要坚持可得性、可承受性和可复制性的原则，所谓可得性是指要针对其低收入阶段的实际情况设计和建造标准适当、能住得起的住房；所谓可承受性是指要求使用者支付一定的建房成本，参与房屋建造，不能全部依赖政府补贴；所谓可复制性是指建立在低收入人群经济实力基础上的可得性的住房是可持续的，可得性—可承受性—可复制性是个良性的循环。如：以政府启动为先导，市场化方式自主运营，建设农民工公寓，改善农民工的居住条件，政府先后投入房产，投资进行简单的改造和装修，发动社会各界捐助家用电器、家俱。居住条件比较简陋，但“一人一天一元”的收费标准吸纳农民工入住，将政府支持和农民工承受力较好地结合起来，形成改善农民工生活条件的长效机制，收入不高的农民工能够在这里安心地过上城市生活。

（五）消除体制障碍,保护农民工合法权益

当前中国农民工恶劣的生存状态,决定了国家必须采取强有力的改革措施,废除几十年来一直实行的各种不合理制度和政策,从根本上改变农民工的现状,保护其合法权益。

1.全面改革不合理的户籍制度。

目前不合理的户籍制度在一定程度上是中国农民贫穷的根源,同时,不合理的户籍制度也是阻碍广大农民工在城市生存发展的主要障碍。随着改革的深入,必须对造成城乡分割的户籍制度进行彻底改革,彻底取消户籍制度,使农民工拥有与城市居民相同的权利和地位。

2.建立统一开放、竞争有序的城乡一体化劳动力市场。

目前城乡劳动力市场是分割的,非常不利于劳动力资源的优化配置,也不利于农民工的就业。应实行城乡统筹就业管理,按照“现代化、科学化、规范化”要求,加强劳动力市场建设。建立专门的机构管理农民工,为他们提供就业、培训、代理等一条龙服务。特别要建立健全覆盖全国的劳动力市场信息网络,不仅可以为农民工的就业提供帮助,也可以实现劳动力的优化配置。3.必须着力提高农民工的文化素质和就业技能。

目前农民的文化教育水平普遍比城市居民低,因此,即使国家取消了户籍制度,也建立了城乡统一的劳动力市场,但由于农民工的文化技能水平有限,根本不可能和城市居民竞争,农民工的社会地位仍然得不到根本提高。国家必须加大对农民工的教育培训投入,建立专门培训机构,不断提高农民工文化素质和技能水平,从而提高农民工的生存能力,从根本上改变农民工的社会地位和生存状况。

（六）农民工子女问题

解决农民工子女教育问题，要统筹发展公办教育资源和民办教育资源，着力提高教学质量。

一是落实好“两为主”政策。把农民工随迁子女教育纳入教育发展规划和教育经费预算，按照实际在校人数足额拨付教育经费。对于公办教学资源不足的农民工集聚地区，要想方设法加大投入、调配资源，改善教学条件，或者新建一批公办学校。

二是提高民办教学资源水平。对于农民工子弟学校，简单地禁止和关闭都不可取，要支持和规范其发展，将受政府委托承担义务教育任务的农民工子弟学校，纳入统一的师资培训和教学管理，提高安全水平和师资水平，逐步让其享受与公办学校同等的财政扶持政策。对在农民工子弟学校就读的学生，也要按照公办学校的标准，免除学杂费，享受相关补助。

三是逐步分离学籍和户籍。农民工子女在城市接受义务教育，再回到农村读高中，不利于他们的正常教育和健康成长。可以考虑逐步将学籍和户籍相分离，首先在农民工户籍所在省份范围内，让农民工子女在父母就业地享有参加中考、高考的权利，并逐步在全国范围内推行。

结束语

正确认识和高度重视解决农民工问题，对于全面建设小康社会、特别是构建社会主义和谐社会，对于创新科学社会主义理论和实践、特别是创新中国特色社会主义理论和实践，都具有重大的理论意义和现实意义。在解决农民工问题时，必须坚持实事求是、激发社会活力、体现社会公平公正、保证科学民主以及循序渐进等基本原则，切实维护农民工群体的切身利益。

第二篇：我国农民工社会保障缺失问题及对策

我国农民工社会保障缺失问题及对策

摘要

农民工是工作在城市里的“农民”，社会保障权益的缺失已经成为十分重要的问题。怎样解决好农民工的社会保障是关系着我国现代化建设和社会稳定的重大问题。本文对农民工社会保障的现状及问题进行了分析，提出了改善农民工社会保障的建议和措施。

全文分五部分：

第一部分，是本文的铺垫，说明造成了农村剩余劳动力向城市的转移原因。着重阐明：我国城市农民工的数量及流动范围。

第二部分，论述了农民工社会保障缺失的现状。着重阐明：失业保障的缺失、医疗保障的缺失、工伤保险制度的缺位、养老保险制度的缺位、生育保障的不足。

第三部分，论述了农民工社会保障缺失的原因。着重阐明：户籍、立法及农民工自身的原因。

第四部分，论述了完善农民工社会保障的政策建议。着重阐明：加快户籍制度改革，消除公民的城乡差别；完善社会保障立法，使农民工社会保障有法可依；加强宣传和引导，帮助农民工树立社会保障意识。

第五部分，着重阐明：政府应当通过制度改革、制度建设、宣传教育等方面解决农民工这个特殊群体的社会保障问题。

关键词

农民工 社会保障 问题 对策

一、引

言

我国二元经济制度向一元经济制度变迁的过程中劳动力市场的城乡 统一与户籍管理的城乡分割的矛盾，造成了农村剩余劳动力向城市的转移。有关资料统计显示，我国城市农民工的数量1978年为3000万(占农村劳动力的10%)，1985年为7000万(占20%)，2001年为17000万(占35%)，2009年为15000万(占35%)。从流动范围看，县内流动占30.7%，省内流动的占33.1%，省间流动的占36.2%。庞大的农民工劳动力队伍，为城市的建设发挥着巨大的作用，但是城市社会对这些人的采取的态度却是“接纳贡献性”和“排斥参与性”的双重态度。我国社会保障制度在失业保障、医疗保障、工伤保险、养老保险、生育保障等方面的准入规则中都要求具有本地户口。如此一来，农民工工作在城市里，却由于户口不在城市而丧失了与其他具有该市户口的劳动者平等的权益，他们生活在“城里人”和“乡下人”之间的夹缝中，许多利益得不到保障。如何完善他们的社会保障就成为政府面临的重大问题。

二、农民工社会保障缺失的现状

对于“农民工”，许多学者给出了定义。刘家鑫（2002）认为，“城市农民工，指那些在城市从事非农工种，而身份仍然是农民的进城务工人员。”陈桂兰（2004）认为，“城市农民工，是指那些在城镇从事非农职业，但其户籍身份依然是农民的劳动者。”周亦乔（2004）认为，“农民工是一个特殊群体，他们是在我国改革开放过程中出现的持有农村户口却在城镇从事非农产业的劳动者。”概括地来说，关于农民工的定义有三层含义：第一，从事非农职业；第二，持有“农业户口”；第三，所从事职业的特点与其所持有户口种类间的不一致性。他们是介于农民和城市工人之间的一个特殊阶层。有一种说法是：他们非城非乡，亦城亦乡，非工非农，亦工亦农，是生活在城市的“边缘人”（翟从海，2004）。

（一）失业保障的缺失。农民工流入城市之后，城市并没有给他们相应的城市居民身份，他们是工作在城市中的农民。由于他们不能获得市民身份，他们的就业也就出现了许多困难。首先是农民工与当地居民就业机会的不平等，如一些城市制订有关条例规定了限制农民工进入的行业，而且近年来这种限制农民工进入的行业的数目还有增加的趋势。其次是就业待遇的不平等，如一些单位在签定合同之前的适用期内对农民工强行收取数额可观的“试用费”，并且在正式工作之后，农民工的工资福利水平也都低于当地居民。第三，进城的农民工由于种种限制多在非正规部门工作，即使是在正规部门工作的也不得不面临这些部门的二元用工制度，所以他们面临失业的风险相当大。当遇到失业的情况时，拥有当地户口的居民可以获得失业补助，但是不具有当地户口的农民工却不能获得，他们只能依靠自己以前的积蓄，或者亲戚朋友的暂时性帮助来渡过难关。到万不得已的时候，这些失业的农民工只能离开城市回到家乡（附录2）。根据罗遐和夏淑梅（2007）的调查，在城市里有27.4%的农民工有过失业的经历，这远远高于城镇登记失业率。

（二）医疗保障的缺失。农民工进城以后从事的多为纯体力劳动的职业，工作环境的恶劣以及一些用人单位对该工种对劳动者健康的损坏情况的恶意隐瞒使得农民工在进城务工期间生病的几率非常高。另外，由于高昂的医疗费用，又使得农民工在生病之后对进医院看病望而却步。根据李强（2006）的调查，进城务工的农民工中，有36.4%的人在工作期间生过病，更有13.5%的农民工在工作期间生病达三次以上。农民工 生病之后，有40.7%的人花钱看病，看病的平均费用为885.46元，与这个数额形成鲜明反差的是，用人单位为他们支出的费用平均仅有72.3元，不足医疗费的1/12（附录3）。对农民工来说雪上加霜的是，一旦得了重大疾病，不仅需要支付巨额的医疗费用，被用人单位解雇也往往是随之而来的事情。笔者对兰州周边建筑工地的农民工进行了走访，几乎所有的被访者都承认一旦生病就意味着失业。与高额医疗费用形成反差的缺位的医疗保障使许多在进城以后经过几年的努力已经有了一笔可观积蓄的农民工往往因为一次生病而使自己生活状况已经有所改善的家庭又重新陷入贫困。这种情况导致农民工经常处于贫困线的上下挣扎。

（三）工伤保险制度的缺位。由于农民工的农民身份，他们进城以后受到当地居民各方面的歧视，所以从事的行业多是一些非正规部门，这些部门并不为他们提供工伤保险。一些黑心的企业还迫使农民工在签订劳动合同时加注“工作中出现意外后果由劳动者本人承担”等类似的条款，农民工的工伤保险基本处于空白状态。笔者所在的兰州市近期就发生过好几起擦玻璃的工人坠楼的事故，但是由于工人没有工伤保险，所以事故的善后事宜得不到很好的处理，用人单位往往只是支付少量的抚恤金了事。

（四）养老保险制度的缺位。进城务工的农民大都是农村的年轻劳动力，他们在城市里工作时，大部分都考虑的是建房、安家以及赡养家中的老人等问题，很少考虑自身的养老问题。同时，由于我国养老保险体系覆盖率低，还没有建立起针对进城务工的农民工等灵活就业人员的养老保险制度。汪泽英、曾湘泉（2005）撰文提到，截止至2001年底，包 括个体户在内的1.7亿灵活就业人员，参保仅有535万人，覆盖率仅为3%，农民工的养老保险问题由此可见一斑。

（五）生育保障的不足。农民工在生育子女方面与具有当地户口的居民也具有很大差距。一方面，由于户籍制度的制约，农民工在生育后无法为自己的孩子申请当地户口，成为一定意义上的“黑人”；另一方面，农民工的工作单位不为农民工提供生育保障，在生育后农民工很可能会面临解雇，遭受失业的威胁。除此之外，农民工的子女在获得社会福利等方面也与城镇居民有着很大差距。

三、农民工社会保障缺失的原因

1958年1月，我国政府以主席令形式颁布了《中华人民共和国户口管理条例》，将我国公民依据其居住地划分为农业、非农业户口两大类，限制农民流入城市。改革开放以来农村劳动力被允许进城务工。由于二元的户籍管理制度没有根本改变，农民工的权益得不到保障。

（一）户籍原因。户籍制度是造成农民工社会保障缺失的首要原因。农民工不因为他们在城市工作的现实而获得城市居民的身份，他们的户籍仍然保留在家乡，即使有些农民工事实上已经在城市里安家了。作为一个限制人口流动的法规，《户籍管理条例》确实在过去起到过一定的作用。但是随着改革开放和城乡一体化的劳动力市场的形成，这个二元经济结构下的产物已经越来越成为制约经济发展的瓶颈。一元的劳动力市场和二元的经济结构及其附属制度的冲突对我国经济发展的制约已经逐渐凸显出来。但是现阶段，我国的许多规定和政策都是以户籍制度为基础的，诸如与住房、医疗、失业保险、义务教育等的对象都与该公民的 户口有关。社会保障制度与户口也存在着类似的关系，制约着农民工被覆盖进社会保障体系。

户籍制度对农民工加入社会保障体系有以下两个方面的影响。首先，农民工之所以成为工作在城市里的农民，是因为他们即使在城市里找到了工作，也还是不能改变自己户口的种类，即不能顺利使自己的户口“农转非”。在城市工作的农民工没有当地户口，自然无法在社会保障方面获得与当地居民相同的待遇，许多农民工就因此被挡在了社会保障的大门之外。其次，户籍制度不仅给农民工加入城市的社会保障体系设臵了门槛，同时也使他们无法脱去“农民”的烙印，在城市里工作时受到各方面的歧视。一方面，农民工进城后做的多是城市居民不愿意做的一些所谓“下等”的工作，如当建筑工人、保洁工人、家庭保姆等等。农民工处于这样的工作岗位上（也有人成为非正规岗位），很难被社会保障体系所覆盖。另一方面，即使农民工可以在一些正规单位中获得某种职位，用人单位却不把他们作为本单位的正式职工。农民工几乎全部是以“临时工”或类似的身份出现在用人单位里，这样一来，农民工还是不能获得与其他具有当地户口的职工的社会保障待遇。

（二）立法原因。我国目前对农民工社会保障的立法还很不完善，导致农民工社会保障的缺失。从全国性的法规来看，对农民工社会保障的规定数量很少，而且规定的十分笼统，可操作性很差。我国1991年颁布的最早涉及农民工社会保障的《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》对农民工社会保障有比较具体的规定，但是包括的内容却很不全面。《劳动法》颁布以后，我国虽然对劳动的全国性立法增多了，但是在 适用范围上却对“职工”一词没有做过明确解释，导致执行过程中究竟是否将农民工作为单位职工出现了空挡，许多单位在这一点上钻了空子，把农民工排除在单位职工之外，导致他们没有被覆盖在社会保障体系之内。

从地方性的法规来看，各地对于农民工社会保障的规定也差别很大。各省市中，确有一些地方规定对农民工的社会保障做出了规定1，但大部分地方还没有关于农民工社会保障的规定。但是，在制订了关于农民工社会保障的法规的省市中，农民工社会保障的问题仍然很大程度上地存在。首先，这些规定在内容方面都还不是十分完善，虽然规定农民工可以享受一些险种的社会保障，但是与使农民工和其他职工享受同等数量和水平的社会保障服务还有很大距离；其次，由于各地情况不同，各地关于农民工社会保障的标准不一致，而农民工又是一个流动性很强的群体，这就为农民工社会保障服务在地区间转移造成了障碍。第三，这些地方性法规效力的层次较低，很难从根本上保证农民工社会保障权益的实现。

（三）农民工的自身原因。除了制度上的原因之外，农民工自身的一些原因也造成了他们社会保障缺失的现状。首先参加社会保障的意识上的原因。在笔者对兰州市一些建筑工地的调查中，一半以上的农民工都表示不了解社会保障的具体内容以及运行机制。也有人认为参加社会保障就是无息存款，不划算。在这种认识下，农民工自然没有了参加社会保障的动因，许多农民工甚至对参加社会保障有抵触情绪。其次是经济 1 2000年，广东省出台了《广东省社会养老保险实施细则》、《广东省社会工伤保险条例实施细则》；2001年，北京市颁布了《农民工养老保险暂行办法》；2002年，南京市颁布了《失业保险办法》，上海市颁布了《外来从业人员综合保险暂行办法》；2003年，成都市颁布了《成都市非城镇从业人员综合社会保险暂行办法》。这是各省市迄今为止已出台的针对农民工社会保障的法规中内容最全面的。上的原因。农民工处于城市劳动者的底层，他们进城务工的目的就是能够尽量多赚钱来养家糊口。他们的收入十分微薄，同时又有着十分沉重的家庭负担，所以生活拮据。在这种情况下，他们就很难再负担参加社会保障的费用了。兰州市一些建筑工地，每月农民工要将自己工资的50~70%寄回家里，40%左右的人由于经济拮据没有考虑过。第三是心理上的原因。以医疗为例，进城的农民工多是农村里的青壮年劳动力，他们认为自己还年轻，身体能挺得住，一般很少考虑自己可能出现的突发性状况。而一旦出现了疾病等突发性状况，他们往往又采取消极的办法应对。根据李强（2001）的调查，大多数人在生病后不愿意看病，兰州市在自己花钱看病的人群中，又有一大半的人不会选择正规医院治疗，而是随便找一些小诊所进行简单的处理。

在农民工自身的这种对社会保障消极对待的情况下，一些用人单位自然也就顺水推舟地不为农民工办理社会保障手续，再加上我国现行社会保障制度在监督上的种种缺陷和漏洞，农民工被排除在社会保障体系之外也就不足为奇了。

四、完善农民工社会保障的政策建议

从上述讨论可以看出，造成农民工社会保障缺失的原因是多方面的。其中有客观上制度方面的原因，也有农民工自身主观上的原因。农民工作为我国现代化建设的一支强大的贡献队伍，又处于城镇和农村联系纽带上的关键环节，切实改善他们的社会保障状况不论是对于促进城乡经济一体化还是保持社会稳定，都具有十分重要的意义。

（一）加快户籍制度改革，消除公民的城乡差别。要改善农民工的 社会保障状况，首先要对我国现行的户籍制度进行改革，逐渐淡化并消除公民的城乡差别。户籍制度经过了近50年的历史，它的负面作用也随着我国经济体制的改革而越来越明显。

我国目前农民工社会保障的缺失的现状在很大程度上是由现行的户籍制度造成的，农民工进城了，但却无法取得“市民”身份，这就成为农民工参加城市社会保障的“先天不足”。要改变农民工的社会保障的现状，政府应当从着力从以下几个方面改革现行的户籍制度。第一，放松管制，让“农转非”的门槛降低。如前所述，户籍制度使农民工成为工作在城市里的“农民”，继而就不能获得相应的社会保障。要改变这一不利于农民工的状况，政府就应当放松当前对“农转非”的管制，让能够在城市里找到工作的农民能够更自由地选择城市户口。鉴于农民工工作的流动性较强，政府可以规定在某城市连续工作一定年限（如：3年）的农民工可以转为城市户口，这样就为农民工参加社会保障提供了更可靠的渠道。第二，政府在放松对“农转非”限制的同时，逐渐淡化两种户口隐含的利益差别。农民工在城市里受到歧视的根本原因就是在现阶段，“农业户口”在许多隐含利益（如：医疗、住房等）的分配方面都不及“非农业户口”。正因为持有“非农业户口”的城市人口享受到了许多利益，感受到了优越感，才会对持有“农业户口”的农民工产生歧视的态度。国家应当通过各方面的改革措施消除这种隐含利益的不平衡，比如：政府可以投资改善农村地区的医疗状况，提升农村地区居民的福利设施等，逐渐消除城市农民工所受到的歧视。1

当然，也应当看到，户籍制度的改革并非一朝一夕之工，不能一蹴 1 改革户籍制度，降低“农转非”的门槛，还有利于城乡一元劳动力市场的形成，根据劳动经济学相关理论，进而有利而就。过于急促的户籍制度改革不仅将不利于上述结果的达成，更有可能产生负面影响。如果突然废除户籍制度，将会引致巨大的转型成本（Transitional Costs），甚至会造成巨大的社会动荡。所以，户籍制度的改革应当循序渐进，保证改革可能带来的一些不良影响在可以控制的范围之内。另一方面，改革必然会触动既得利益团体，因此政府在改革过程中应当注意协调，使户籍制度的改革能够顺利进行。

（二）完善社会保障立法，使农民工社会保障有法可依。对农民工社会保障的相关法规进行完善是另外一项改善农民工社会保障的措施。要建设社会主义法制社会，使各种行为有法可依使一个重要原则。健全的法规制度不仅确定了各种措施的行为规范，也使得各种措施的实施有了制度的保障。当前我国还没有在国家的水平上建立一部关于农民工社会保障的法律或规定，农民工的社会保障就没有了制度保证。地方上虽然有一些办法，但还只是解决了局部的问题，同时由于各地情况不同，对农民工社会保障的标准也不同，所以，在相对于全国性的农民工社会保障问题时，这些法规就显示出了“先天不足”。

因此，解决农民工社会保障的当务之急就是要建立一套完整统一的全国性法规对农民工的社会保障进行规定。这样做的好处是：第一，全国性的法律法规效力层次高，适用范围广。有了一个全国性的法规规定农民工的社会保障，农民工的社会保障问题才会在一个高的层次上和更广的范围里得到保证，从而改变目前由地方性法规为主而造成的农民工社会保障覆盖区域狭窄的现状，形成一个全国性的、全面的对农民工的社会保障体系。第二，全国性统一的法规有利于建立一个统一的社会保 障标准，从而解决农民工由于在各个就业地区之间转移时由于各地标准不同而使社会保障转移不便的缺点，保证农民工社会保障参保的连续性。第三，全国性的法规还易于催生一个全国统一的农民工社会保障管理系统，一方面方便管理，另一方面也节省机构管理费用。

但是也应当看到，我国各地经济水平发展不平衡，各地的收入水平和消费水平还有较大差距，如果在各地区适用同样的保险赔付标准也是不合理的。这时所谓的“全国统一标准”就不应是一个绝对量，而应是一个指标。拿失业保险来说，如果被保险者在收入水平和消费水平较低的地区加入保险，然后在收入水平和消费水平较高的地区失业，这时的最低保障就应该按照“相同的生活水平”这个指标来执行，以保证农民工在失业后能够在收入水平和消费水平较高的地区生活下去。如果反过来，被保险者在收入水平和消费水平较高的地区加入保险，然后在收入水平和消费水平较低的地区失业，这时除了前述做法外，也可以允许被保险者把之前的保险费按存款帐户销户的形式把现金带入失业的地区。这样也能够避免可能出现的发达地区社会保障负担恶性增加的状况。另外，政府也应该采取转移支付等手段来保持社会保障基金的收支在各地间的平衡。

（三）加强宣传和引导，帮助农民工树立社会保障意识。政府除了为农民工社会保障完善相关的制度之外，还应当针对农民工参加社会保障意识不强的情况，多进行社会保障方面的宣传，加大社会保障知识的普及面。以制度保证社会保障的实施只能解决一些客观的问题，而提高农民工自我保护的意识，帮助他们树立参加社会保障的意识则是从农民 工的主观上推动他们社会保障体系的完善。社会保障知识的普及工作首先要从农民工的雇主方面做起，因为他们是直接同农民工接触的团体。政府可以采取一些强制性的措施要求雇主承担起对农民工进行社会保障知识的普及工作，并采取一些办法对这项工作进行考核。其次可以通过社区的一些组织，如居民委员会等，对本社区内的农民工进行普及社会保障知识的宣讲工作。另外，政府还可根据农民工进城务工多是从事体力劳动等简单劳动的特点，采取在农民工比较集中的地区，如建筑工地、劳动力市场等的周围树立公益广告牌的辅助措施。

可以看到，由于农民工这个群体流动性很强，进行社会保障知识的普及工作是一项巨大的工程。但是，农民工同样是社会主义劳动者，他们受雇于雇主，为企业创造利润，为社会创造财富，为国家创造利税，为我国的现代化建设贡献着力量，所以，他们理所当然地应当被涵盖在社会保障体系之中，忽视他们的社会保障将是对国家和社会不负责任的行为。

通过上述分析可以看出，完善农民工的社会保障需要政府做大量的政策方面的工作，也需要社会组织的力量。农民工是城市中的弱势群体，但也是一个很大的集体。做好他们的社会保障工作不仅体现着政府对他们的人道主义关怀，更重要的是体现出了公平原则，这对于我国现代化建设的顺利进行和社会安定和谐有着十分重大的意义。虽然当前农民工的社会保障问题比较突出，解决这个问题的起步也存在着一些困难，但作为一个高瞻远瞩的政府，是不应该忽视农民工社会保障这个重大的问题的。

五、结

论

农民工社会保障问题是一个关系到我国现代化建设的顺利进行和社会稳定的重大问题，是新一届政府创建和谐社会目标中不可或缺的一个子目标。政府应当通过制度改革、制度建设、宣传教育等方面解决农民工这个特殊群体的社会保障问题，保证他们的权益受到法律和相关制度的保护，使他们平等地获得城市职工所能获得的社会保障服务。一些实际的例子显示，相关的制度改革正在进行之中，但是立法工作仍旧处于缺失状态。参考文献

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第三篇：维护农民工合法权益中问题及对策

维护农民工合法权益中问题及对策

“农民工”是中国经济社会转型时期的特殊概念，是指户籍身份还是农民、有承包土地，但主要从事非农产业、以工资为主要收入来源的人员。狭义的农民工，一般指跨地区外出进城务工人员。广义的农民工，既包括跨地区外出进城务工人员，也包括在区域内二、三产业就业的农村劳动力。本报告的研究范围，主要是跨地区外出进城务工人员，既外来人口。

农民工的权益保障是中央和地方各级党委、政府关心的大事。各级党委、政府对此高度重视，近年来采取多种措施，为维护农民工权益做了大量工作，但由于种种原因，农民工权益保障仍存在诸多问题没有得到有效解决，部分农民工采取过激行为的维权事件不断发生，对社会稳定、和谐社会的建立以及经济社会的发展产生了不利影响。笔者作为**镇总工会主席，从工会在农民工维权中如何更好地发挥积极作用的角度进行调研。本次调研对象是**地区的农民工，举行农民工座谈会2余次，共发放问卷200份，收回有效问卷178份。

一、本镇农民工现状

农民工这一充满生命力的新生事物，是中国由传统社会向现代社会转变的重要标志，是中国工业化、城镇化快速发展阶段涌现出的一支新型劳动大军，也是推动中国经济和社会结构变革的巨大力量。改革开放以来，亿万农民走出田间、走出乡村，进入工厂、进入城市，用辛勤的劳动和汗水，创造着自己的新生活，创造着中国的现在和未来。

（一）本镇农民工的主要特点

1、以初中文化的青壮年为主。根据本镇外口办最新统计指出，截至六月底，**镇总外来人口数量95535人，其中从业人数75055人，占总数的78.6%；年龄在18岁至49岁之间占总数的89.6%；初中及初中以下文化程度的比例是84.1%，高中文化程度的比例是12.1%，大专以上文化程度的农民工所占比例是3.8%。可以看出，外出农民工平均年龄比较轻，也是农村劳动力中受教育程度比较高的群体。他们思想活跃，向往城市生活，有强烈的外出就业冲动，也较为容易适应现代工业生产要求，但是总体素质仍然偏低，多数只能从事简单体力劳动。

2、以自发性外出为主。目前，农民外出务工主要依托以亲缘、地缘关系为基础建立起来的社会信息网络。调查统计显示，88％的农民工通过自发方式外出，有组织外出的仅占12％。自发性外出主要靠亲友介绍或帮带，就业成本低且成功率高，这也与农民工获得就业信息的渠道少、对社会职业中介机构诚信的认同感低有关。近年来，通过政府或中介机构组织和介绍外出就业的农民工逐步增多，但仍然不是主要渠道。

3、以务工为主。统计至今年6月底，本镇农民工务工人数占从业总人数的78.1％，在建筑业就业的占4.1％，经商的占17.5％，务农的占0.3%。

4、对工会组织概念模糊。调查显示，对于工会组织知道大概的占调查总数的87.4%，对于未建立工会的单位，在问到是否希望建立工会组织时，无所谓的态度占75.9%，存在的原因主要有不了解，与自身发展无关等。

（二）本镇农民工维权意识

农民工的维权意识增强，但法律知识欠缺。通过与农民工直接对话和问卷调查，自我评价为稍具有一点维权意识的占92.9%，维权意识很高的占3.5%，仍有3.5%的人认为维权意识很差；在权益受到伤害时，有83%的人想到维权。

用工单位从不拖欠工资的占97.7%，交纳保险的占75.6%，但没有交或不清楚情况的仍占24.4%；对于高温补贴给付，没有或者不清楚的占55.6%。我们感到，目前农民工维权意识在增强，但法律知识跟不上。虽然对劳动人身安全和防范措施普遍看重，在权益遭受侵害后，也知道要拿起法律武器保护自己，但在具体维权法律程序和方法上却陷入茫然，甚至不得已而放弃。

二、农民工维护合法权益的现状及矛盾

（一）相关法律法规滞后，维权法律依据不足

现行立法中有关保护劳动者权益的法律法规，主要包括1995年实施的《中华人民共和国劳动法》和国务院、劳动部及省、市有关部门制订和颁布的相关配套法规、规章。随着社会的进步、经济的发展，现有法律法规在内容上，可操作性上存在局限性和滞后性，已不能满足妥善处理保护农民工权益的需要。在农民工劳动关系、工资收入、社会保险、人身保护方面的规定不够完善，缺乏相应的配套法律、法规，难有明确的法律界定。国务院颁发的《法律援助条例》，对农民工的工伤事故、交通事故、医疗事故、人身伤害事故等追索医疗费和赔偿的法律事项，尚未列入《法律援助条例》受援范围。这使得有关部门在进行农民工维权时常因缺少法律依据，工作难度大。

（二）劳动力市场不规范，农民工就业难度大

农民工就业渠道不畅，目前主要有三种方式。第一种，通过职业中介机构，由市场调节方式实现。相当多的职介机构规范性和诚信度较差。通过中介组织介绍就业的农民工比例很低，只占到调查总数的20.2%。第二种，通过组织输送实现。由于政府的服务职能尚未真正就位，由此实现就业的农民工比例更低。超过70%的农民工是通过第三种方式，即自谋职业。存在盲目性大，管理失控，劳动关系难以确认，情况复杂混乱等情况。

劳动保障部门主管职业中介，人事部门主管人才交流中介，两种中介并存于劳动力市场，统一的市场被人为的划分。因而形成多头、多级审批和管理，不利于规范和有序管理。部分以欺骗求职者骗取钱财的中介机构，扰乱了劳动力市场秩序，对非法中介活动的打击，劳动、工商、公安等部门联合治理力度不够。

（三）法定诉讼程序繁杂，农民工维权成本高

由于农民工的特殊性，尽管仲裁机构与各级法院采取了各种措施降低仲裁和诉讼门槛，但对大多数农民工而言，维权时效与诉讼成本仍然较高，使其仍难以承受，农民工即便胜诉，支付的成本与收益之间也严重失衡。由于维权成本高，用人单位拖欠农民工工资、工伤事故拒绝赔偿等侵权事件发生后，通过劳动争议仲裁或民事诉讼的比例很低。大量的非诉案件，农民工或无奈放弃，或用非正常方式去谋求解决。

（四）部门配合缺乏协调，维权资源存在不足

由于条块分割，各自为阵，缺少统一的机构和协作机制，政府有关职能部门与社团组织等维权主体虽然有一些小范围的协作和配合，但总体来看，在协调配合上还不适应维权需要，维权资源还未有效整合，综合维权优势还未形成。在财力、人力上，维权经费和人员配备的缺口较大，使部门职能作用难以充分发挥。

（五）农民工文化程度偏低，维权意识比较淡薄

农民工的法制观念和维权意识虽有一定增强，但由于其文化层次较低，处于弱势的农民工为了保住饭碗，对于用人单位拒签劳动合同，也听之任之。有些农民工为了保证择业自由，自己也不愿意签订劳动合同。因此，一旦发生侵权事件，农民工自身证据缺乏，加之取证困难，导致其合法权益难以受到法律保护，不利于维权工作开展。多数农民工职业技能单一或无技能，仅具有劳动力价格低廉的比较优势，对技术性要求较高的工作则难以为之，形成就业的结构性障碍。与之形成鲜明对比的是，具有中级及其以上职业技能资格的农民工，就业率超过80%。相当部分农民工对参加社会保险认识不足，只注重眼前经济收入，不愿花“小钱”购买保障长远利益的综合社会保险。

三、解决和维护农民工合法权益的措施和建议

（一）抓重点，认真解决侵犯农民工合法权益的突出问题

一是要加大劳动监察力度，依法规范企业用工行为。依法规范企业用工行为，使用农民工的企业要与农民工签订劳动合同，按时足额支付工资，缴纳社会保险费用，保障农民工的合法权益。要加大对企业使用农民工的监察力度，对违反国家规定，侵害农民工合法权益的行为，责令限期改正，逾期不改或情节严重的要依法查处。二是要解决最低工资制问题。制定农民工最低工资制，并与城市居民的最低工资标准结合起来，体现建立城乡统一劳动力市场的原则。三是要探索适合农民工实际的社会保障制度。要研究制定农民工参加工伤保险的办法，确保他们因工伤亡后及时得到救治和补偿。四是要建立农民工与城市居民同享公共管理服务的机制。取消对农民工的不合理收费，尽快解决农民工子女就学问题。改善农民工生产生活条件，适度满足和保证农民工的基本精神文化需求。

（三）加强劳动安全监管，大力改善农民工劳动安全卫生条件

一是加强对农民工的安全知识培训，使他们充分了解应当如何做到自我防范和保护，提高自我保护意识。二是进一步落实安全生产责任制和企业劳动保护措施。劳动保障部门在检查劳动合同时，对可能产生职业病危害的岗位，要督促用人单位向劳动者履行如实告知的义务，并在合同中写明职业病防护措施和岗位待遇。三是加强农民工职业病的监测和预防。加强对重点行业、重点企业职业病的监督检查和治理工作，切实保障农民工的生命安全和健康权益。四是安全生产和卫生监管部门要加强对企业安全生产状况的日常巡查，督促各类企业加大对安全生产的投入，改善现场作业条件，健全安全防范、劳动保护措施，对有毒有害生产岗位加强安全监控；对无视安全卫生条件和侵害农民工安全健康权益的单位及时责成整改、纠正。五是多渠道改善农民工居住条件，农民工数量较多的企业要建立农民工集体宿舍，保证农民工居住场所符合基本的卫生和安全条件。六是发挥安全生产监督员队伍的作用，把农民工吸纳到安监队伍中来，及时消除生产中的安全隐患。七是切实保护农民工的女职工权益，严格禁止使用童工。

（四）工会牵头抓好集体合同，维护农民工合法权益

集体合同对企业和企业全体员工具有法律约束力。使用农民工的用人单位，应针对农民工劳动合同签订率低、工资偏低、社会保险参保率低、拖欠工资矛盾依然存在、劳动时间长、生产条件差等问题，通过集体协商、签订集体合同，维护农民工合法权益。规模较小的用人单位可以通过签订区域、行业集体合同，规范用工行为。

农民工在劳动合同中有关劳动报酬和劳动条件的约定，不得低于集体合同规定。工会要督促单位并做好积极的引导。

（五）加强基层工会组织工作，吸纳农民工加入工会组织

维护农民工合法权益是基层工会组织的重要职责，要加强基层工会组织建设，吸纳农民工加入工会，使农民工的正当要求有一个正常的反映渠道。对伤害农民工合法权益的现象，用人单位要及时纠正，农民工申请仲裁或提起诉讼的，工会应依法给予支持和帮助。

（六）完善劳动法律法规体系，使农民工合法权益得到保障

就目前来说，最紧要的是推动调节劳动关系的基本法律—《劳动法》的修改。同时也应制订与之相适应的、相配套的劳动法律法规，使劳动关系的调整等方面都能做到有法可依，为农民工提供强有力的法律武器。以适应维护这支庞大劳动群体群英和社会的稳定。

（七）加强对农民工的培训，努力提高农民工的综合素质

一是应以提高职业技能为重点，突出加强职业技能和法律政策培训。要以市场为导向，科学设置教育培训内容，使农民工基本掌握一至两门实用技能；二是在法规政策方面，着重使农民工增加劳动保障、安全生产、利益诉求等方面的法律知识，增强法制观念，提高自身合法权益的维护能力。

（八）协调各有关方面建立健全农民工的合法权益工作

政府应建立农民工工作联席会议制度，统筹协调农民工的用工计划、劳动管理及权益保障工作等等。要明确农民工输出地和输入地有关部门的职责，建立地区间合作的工作机制。大力推进制度创新，深入研究和积极稳妥地推进户籍制度改革和人事劳动制度改革，建立公平统一的劳动力市场竞争机制；建立健全舆论宣传导向，创造良好的社会氛围。要大力宣传农民工为城市和社会所做的贡献，客观反映农民工的现实状况，让社会公众了解农民工，在社会中尊重农民工、平等对待农民工，主动帮助他们改善生活和工作条件。把农民工最大限度地组织到工会中来。切实维护农民工的合法权益

综上所述，农民工作为中国社会生产力中最积极、最活跃的群体，他们收入低下和权益缺失的状况如果不能尽快地得到有效改变，他们中的多数人如果不能逐步转化为正规的产业工人和安居乐业的市民，中国城乡差距、地区差距和贫富差距扩大的趋势就不可能得到根本改变和扭转，农业弱质、农村落后、农民弱势的问题也不可能得到根本解决，将会延误中国全面建设小康社会和实现现代化的进程。

因此，要构建和谐社会，首先充分认识解决农民工问题的重要性和必要性，增强解决农民工问题的紧迫感和责任感。同时，又要看到解决农民工问题的复杂性、艰巨性和长期性。农民工问题，是在改革发展进程中出现的，必须用进一步深化改革、加快发展的办法来解决，必须从政治和经济社会发展全局的高度统筹解决，必须积极稳妥、循序渐进、有针对性地逐步解决。

第四篇：农民工养老保险现状、问题与对策

农民工养老保险现状、问题与对策

党的十九大强调，按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。这要求社会保障体系公平覆盖各个社会群体。农民工群体如何跨越“半城镇化”，如何更多更公平地分享改革发展成果，日益成为一个亟待破解的重大问题。本文集中探讨如何健全和发展农民工养老保险。

一、农民工养老保险参保现状

总的来看，目前农民工参加城镇基本养老保险的比例很低。国家统计局抽样调查表明，2008―2014年外出农民工参加城镇基本养老保险的比例从9.8%上升至16.4%，上升了6.6个百分点，平均每年上升1.1个百分点，仍然处于很低的水平。据人力资源和社会保障部统计，2008―2016年，全国农民工中参加城镇职工基本养老保险的人数从2416万人上升至5940万人，参保率从10.7%上升至21.1%（见图1）。尽管这一统计数据与国家统计局抽样调查数据存在一定差异，但两项数据都表明目前农民工参加城镇基本养老保险的比例很低。

分行业看，制造业农民工参保率相对较高，建筑业农民工参保率最低。基于国家卫生计生委2014年流动人口动态监测调查数据分析显示，制造业农民工中参加了城镇职工养老保险的占44.6%，服务业农民工中参加此项保险的占21.5%，建筑业农民工参保比例最低，仅13.5%。

分代际看，高龄农民工参保率明显低于全部农民工的平均水平。新生代农民工（1980年及以后出生）中参加了城镇职工养老保险的占27.4%，老一代农民工的参保比例为24.8%，前者稍高于后者。50岁及以上高龄农民工中参加了城镇职工养老保险的占13.5%，明显低于新生代农民工、老一代农民工的参保率，也低于全部农民工的平均水平（26.4%）。

分收入水平看，低收入农民工参保率明显更低。月收入1500元及以下人群参加城镇职工养老保险的人数比例仅为15.7%，1501―2500元人群为23.6%，而2501―3500元人群、3501―5000元人群、5001元及以上人群分别为30.6%、31.7%、28.0%，后三个人群明显更高。

分单位性质看，灵活就业农民工、个体工商户、私营企业农民工参保率特别低。欧美企业、港澳台企业、国有及国有控股企业农民工参加城镇职工养老保险的人数比例属于最高行列，分别达到79.2%、75.8%、74.4%，而无单位的灵活就业农民工、个体工商户（雇员、雇主、自营劳动者）的参保比例属于最低行列，分别仅为3.8%、10.7%，成为非常明显的“短板”，私营企业农民工的参保率也较低，为35.5%。

二、农民工养老保险发展面临的问题

（一）农民工整体收入偏低造成其缴费能力不足

低收入农民工参加城镇职工养老保险的人数比例明显更低，这说明收入水平相对低下制约了农民工的社保缴费能力，降低了其参保的可能性。

例如，根据广东省2016年政策，城镇职工养老保险缴费基数上限为16575元，下限为2906元。2016年全国农民工平均月收入为3275元，若以此为缴费基数，按8%的个人缴费比例计算，个人应缴262元/月;若是低收入农民工，如月工资2400元（2016年广州最低工资标准为1895元），个人应缴232.5元/月，占月工资的9.7%。而据国家统计局2015年监测调查，外出农民工每月仅生活消费支出就占月收入的30.1%。对于收入相对低下，而吃、住、日常消费、子女教育等刚性支出占比较大的农民工来说，如果再增加一笔占月工资约10%的养老保险缴费，确实是一个不小的负担。

（二）目前养老保险制度难以适应农民工的高流动性

建筑业农民工的低参保率与其高流动性、就业不稳定性密切相关，目前城镇职工养老保险在缴费、转移接续等方面的机制设计和运行效率很难适应这种高流动性。由于建筑行业普遍采取层层分包的劳动体制，建筑业农民工的劳动合同签订率很低，2013年，全国农民工劳动合同签订率为41.3%，其中建筑业比制造业的签订率低25.8个百分点。缺乏较稳定、正式的劳动关系直接造成用人单位或雇主逃避为建筑业农民工缴纳养老保险。而且，建筑行业的工作地点本身很不固定，一个工程周期长不过一两年，短的只有几个月，甚至只有几十天，这造成建筑业农民工流动性极强。

在高流动性情况下，如果要保证养老保险连续性，就要频繁办理转移接续手续。由于目前养老保险统筹层次低、各地缴费比例不完全一致等原因，他们还面临复杂的转移资金计算、待遇确定方法及地区经办机构之间的推诿。如果出现阶段性失业、半失业，其养老保险延续会面临更多麻烦。最终造成建筑业农民工自身也很难有积极性参保。

（三）灵活就业农民工参加职工养老保险面临制度障碍

数据表明，在农民工参加职工养老保险方面，灵活就业农民工、个体工商户是非常明显的“短板”。根据《中华人民共和国社会保险法》，无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险。这表明，现行法律对灵活就业人员参加职工养老保险作出了选择性规定。但在实际操作中，部分地区政策规定，农民工不能以灵活就业人员身份参保和接续养老保险关系;有些地方虽然允许本地进城农民工以灵活就业人员身份参保，却不允许外来农民工如此。

根据2009年底出台的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，未达到待遇领取年龄前，不得终止基本养老保险关系并办理退保手续。这就造成一些?`活就业农民工的职工养老保险关系既不能接续，也无法退出。虽然根据2014年2月出台的《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，城镇职工养老保险缴费年限不足15年的，可以申请从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险，但后者的待遇水平明显低于前者，农民工在城镇就业及为社会统筹账户所作贡献也得不到应有回报。

在缴费方面，城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费比例为20%，其中8%记入个人账户。在缺乏缴费激励机制和政府补贴的情况下，由灵活就业农民工自身负担全部20%缴费，压力可谓巨大，较大程度上限制了灵活就业农民工参加职工养老保险的积极性。

（四）养老保险关系转移接续依然存在体制机制问题

虽然近年养老保险关系转移接续的制度框架日趋完善，但现实表明，其实践操作仍然面临不少问题。目前我国基本养老保险在大部分地区只是地市级统筹，《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》规定，参保人员跨省流动就业转移基本养老保险关系时，除了转移个人账户储存额外，还要转移12%的统筹基金，但在实际操作中，转移的统筹基金仍不足以填补养老金支付带来的基金缺口，给转入地养老保险基金带来巨大的支付压力。因此，地方社保机构接受养老保险关系转入的积极性不高。

我国目前养老保险制度体现出一定的碎片化特征，职工养老保险、城乡居民养老保险在缴费方式、待遇计发等方面存在差异，各个地区实际执行的养老保险政策也并不一致，从根本上造成了制度衔接障碍。一些地方社保经办机构反映，在跨省转移中，由于各地转移接续操作流程不统一，有些个人账户记录方式不规范，很容易造成转入地经办机构无法接收。而且省级社保机构之间是同级，在缺乏上级主管部门监督的情况，对不统一、不规范的问题难以协调妥协，从而影响养老保险关系转移接续。

（五）高龄农民工养老保险问题亟待解决

国家统计局监测数据表明，农民工群体正逐步高龄化，2010―2016年，50岁及以上的高龄农民工比例由12.9%上升为19.2%，40―49岁的比例由21.2%上升至26.9%。老一代农民工越来越接近或者已经超过退休年龄，对养老保险的需求较为强烈，然而由于执法监管不到位、制度不完善等原因，许多人面临过去用人单位未为其参保，目前又补缴困难的问题，养老保险权益无法落实。前文数据分析表明，50岁及以上高龄农民工参加职工养老保险的比例明显低于全部农民工的平均水平。

（六）农民工养老保险征缴的监管机制有待完善

由于农民工的农村户籍身份和弱势群体特征，加上地方政府部门监管常常缺位，一些用人单位或雇主往往能成功逃避为农民工缴纳养老保险费用。前文数据分析表明，私营企业农民工参加职工养老保险的比例比较低。其中原因主要在于对大量私营企业的职工养老保险征缴的监管不到位。

企业作为经营主体，内在具有减少成本的冲动，在企业各项社保缴费超过工资总额的30%、而政府监管无力的情况下，其经营管理者更是会能省则省、能逃则逃。从地方政府的角度来看，长期以来，不少地方出于投资环境的考虑，总是对一些私营企业的社保缴费监管乏力。

三、健全农民工养老保险的对策建议

（一）加快推进养老保险全国统筹，划转国有资本充实社会保障基金

目前基本养老保险统筹层次低造成各地制度不统一、养老负担畸轻畸重、基金互济性差、养老保险关系地区间转移接续难等突出问题。为此，应加快推进基本养老保险全国统筹。目前应先实现和巩固省级统筹，并从建立城镇企业职工基本养老保险基金中央调剂制度开始，通过中央调剂基金在全国范围内进行调剂，在此基础上走向真正意义上的全国统筹。建立中央调剂制度的具体办法可以为，从部分缴费低、基金结余多的地区每年提取一定比例到中央，再调剂给缴费高、基金收不抵支的地区。

为确保基本养老保险基金收支平衡，并为降低养老保险费率和缴费负担创造条件，应实行划转部分国有资本充实社会保障基金的政策。2017年11月，国务院已经印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》。应尽快选择部分中央企业和部分省份开展试点，加快建立国有资本划转和企业职工基本养老保险基金缺口逐步弥补相结合的运行机制。

（二）分类分层解决好不同类型农民工的养老保险问题

对于就业和收入较为稳定的农民工，应将其统一、全面纳入城镇企业职工基本养老保险。对于灵活就业农民工、城镇个体工商户，应鼓励其参与基本养老保险，对其个人缴费进行适当的财政补贴，减轻其缴费负担。对于低收入农民工，应让其“低门槛准入、低标准享受”城镇企业职工基本养老保险，对于收入低于社会平均工资60%的农民工，可以直接以实际工资收入作为缴费基数，或者缴费基数按照统一政策，但降低缴费比例，将职工个人缴费定为4%―8%之间，企业缴费比例不低于12%;为保证农民工养老金待遇水平，可以在低缴费的基础上对个人账户进行一定财政补贴。对于在城乡间频繁流动的季节性农民工或非从业的农民工家属等，应鼓励他们参加城乡居民养老保险。

（三）完善灵活就业农民工、建筑业农民工等参保困难群体的参保办法

允许非本地户籍的灵活就业农民工、城镇个体工商户在就业地参加或接续城镇企业职工基本养老保险。就业管理部门应针对灵活就业农民工、个体工商户的情况，完善相应的就业登记办法，为其提供就业状况证明。社保管理部门应完善相应的登记缴费办法，提供更为便利的经办服务。

维护建筑业农民工劳动权益，清理建设领域违法发包分包行为，推动总包施工企业直接与农民工签订劳动合同;在建设领域严格推行工资保证金制度和“月薪制”。通过提高建筑业农民工劳动合同签订率、保障薪资发放，来提高其养老保险参保率。加强对劳务派遣公司的监督管理，防止以劳务派遣为名逃避为农民工参保。对不依法参保的劳务派遣公司，坚决取缔其派遣资质。

（四）健全农民工养老保险转移接续体制机制

国家应从宏观上平衡养老保险转出地与转入地之间的利益关系，为养老保险关系跨地区转移接续创造更充分的条件。进一步完善养老保险权益累计、分段计算、量化折算、合并享受的政策办法。

人力资源和社会保障部应指定或成立专门机构，负责养老保险跨地区转移接续的协调和监管，对转移的个人账户进行统一要求，对转移接续程序进行统一规范，对跨省转移过程中出现的争议和问题进行协调。通过“金保工程二期”建设，提高社会保险跨业务协同、跨省区合作、跨层级监管的全国一体化服务水平。充分发挥“金保工程”“一卡通”等信息化手段的作用，加快优化养老保险跨地区转移接续流程、环节和手续，丰富服务渠道，创新服务方式，不断提高经办管理服务水平。

（五）推进和落实高龄农民工养老保险依法补缴

抓紧解决好50岁及以上高龄农民工的养老问题，对于参加城镇职工基本养老保险、但存在用人单位过去欠缴情况的，应完善和细化补缴措施，加大监察执法力度，落实补缴。应依据国家和地方相关法律法规，合理确定补缴起始时间。申请补缴的个人或用人单位应当提交证明其补缴时段在当地用人单位就业的劳动关系、工资发放等材料，经社保机构审核材料真实、齐全的，予以补缴。用人单位不主动承担的，由社保征收部门责令其承担补缴费用。允许非本地户籍农民工在当地延缴延退。

（六）加大对农民工养老保险扩面征缴的监察执法力度

大力加强重点行业（如建筑业）、重点企业（私营企业、中小企业等）、重点人群（如灵活就业农民工）的养老保险扩面征缴工作。进一步加强养老保险法律政策宣传力度，严格按照《中华人民共和国社会保险法》等法律法规，督促各相关主体参保缴费。加大劳动保障监察执法力度，严格查处侵犯农民工养老保险权益的各类行为，依法处罚不为农民工参保，少报、瞒报缴费人数，擅自更改缴费基数、费率，少缴、欠缴保险费用的用人单位。

注：

本部分以下数据均来源于此。国家卫生计生委流动人口司从2010年开始，每年进行全国范围的流动人口动态监测调查。本报告采用其中的2014年流动人口社会融合与心理健康专题调查数据进行分析，其中流动人口指在流入地居住一个月以上，非本?^（县、市）户口的15-59周岁流入人口;调查地点为在北京市朝阳区、浙江省嘉兴市、福建省厦门市、山东省青岛市、河南省郑州市、广东省深圳市和中山市、四川省成都市等八城市（区），有效样本15999个，其中农民工样本13927个。数据用SPSS19进行分析。基于这一抽样调查数据的分析侧重于比较不同人群参保率差异，而不在于精确衡量参保率绝对水平。

（胡杰成，国家发展改革委体管所副研究员）

第五篇：农民工户籍存在的问题及对策

摘 要：户籍管理是国家行政管理的重要组成部分和重要的国家行政基础性工作，也是国家行政管理的一项基本制度。中国户籍制度的问题是由于在户籍制度上附加了各种各样的行政的、经济的、福利的管理行为，人为地制造出了各种差异和不平等、不公平。随着市场经济的不断深入发展，社会上各种资源将重新配制，人们流动在我国已形成，改革农村户籍制度对于实现农民工子女的教育公平有着十分重要的意义。

关键词：农民工；户籍；教育；改革

问题的提出

我国至今仍在生效的唯一的一部关于户籍法律是1958年出台的，由全国人大常委会制定的《中华人民共和国户口登记条例》（下简称“户口登记条例”）。随后，各省市根据这个“户口登记条例”结合本地的情况又出台了若干细则。

应该说，这个“户口登记条例”在我国建国初期，在粮棉油紧缺，副食供应不足，在共和国经济困难时期，在计划经济时代起到了社会稳定，人民安居乐业的作用。随着计划经济向市场经济的转变，特别是随着改革开放30年来社会经济迅猛的发展，我国现行的户籍管理制度已不适应经济社会发展的需要，甚至目前已阻碍着社会发展进步，在许多大型城市已出现不和谐因素，不稳定局面，也就是说在我国“户口登记条例”颁布50多年的今天，已到修改完善的时候了，从而，促进经济社会的发展，确保社会和谐，使广大劳动群众安居乐业，各项社会事业快速发展。

经济基础和上层建筑是一双相对平衡的矛盾体。我国现行的户籍制度也是这样，由最初的平衡到现在的不平衡，特别是我国改革开放30年来的近10年，户籍制度同广大劳动人民群众的矛盾越来越突出，已阻碍着社会的进步，造成了大量的社会不公、不稳定因素。

户籍制衍生于计划经济年代，中国至今仍属于实行严格户籍制度的少数几个国家之一。由于中国建国初期学习苏联模式的工业化路径，从1958年《中华人民共和国户口登记条例》开始，中国人步入了一个漫长的城乡分割二元体制，目的是限制农村人口流入城市，政府在公社一级建立财政和农业银行机构，以全额提取农业剩余，并且形成了城乡分割的二元体制结构来保证这种内向型的资本积累，农业成为重工业所需资本的积累来源。对比西方国家先发展轻工业、积累了大量资金再逐渐投资到重工业的发展模式，由于当时中国客观情况限制，使得轻工业没有为重工业提供积累的机会，那么优先发展重工业的战略，只能通过把农民固定在土地上，永远种粮食这种方式来实现资金积累，从而演变为一场对农民的“掠夺”。

从严格控制到半放开历经了漫漫50年，户籍制度以及与户籍制度挂钩的就业制度、社会保障制度、教育制度、住房制度、转业安置、通婚子女落户等方面所衍生出的许多具体规定，整体构成了一个利益向城市人口倾斜。这样一个包括社会生活多个领域、措施配套、组织严密的体系将民工排除于体系之外，使农民工在经济上、生活上均不稳定，被排斥在城市主流社会之外。而政府的许多部门都围绕这一制度行使职能，户籍成为打在身上抹不去的烙印，户籍制度具有时代性，既为我国社会主义迅速发展提供了保障，又阻碍了人口的自由流动，导致城乡居民的不平等。户籍问题造成大量留守儿童的出现，阻碍了教育公平的实现

2013年5月9日，全国妇联发布《全国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》，截至2010年，我国0-17岁农村留守儿童和城乡流动儿童已达到9683万，他们普遍面临亲情缺失、平等教育等多方面问题。其中，有近205.7万的留守儿童处于独居状态，而流动儿童在个别省份也非常集中，北京每10个儿童中就有3个是流动儿童。

2.1 留守儿童：0-5岁儿童5年增757万

全国妇联课题组介绍，课题组在2010年全国第六次人口普查数据中抽取126万人口样本量进行了分析和推断，并进行实地调研等方式形成报告，报告中儿童的年龄界定在18岁以下。报告指出，自2005年以来，学龄前留守儿童（0-5岁）规模快速膨胀，达2342万，在农村留守儿童中占38.37%，比2005年增加了757万；义务教育阶段留守儿童为2948万，比2005年减少315万，其中2006年小学（6-11岁）和初中（12-14岁）学龄阶段儿童占到32.01%和16.3%；大龄留守儿童（15-17岁）规模达813万，比2005年减少了199万。全部农村留守儿童中，男孩占到54.08%，女孩占到45.92%。数据显示，农村留守儿童集中在四川、河南、安徽、湖南等中西部劳务输出大省，其中四川、河南的留守儿童规模最大，分别占到全国的11.34%和10.73%。

2.2 205.7万留守儿童独居

调查显示，因为父母多外出打工，三成多留守儿童与祖父母居住在一起，还有10.7%的儿童与其他人一起居住。不过，有3.37%的留守儿童单独居住。全国妇联相关负责人表示，尽管这个比例不算很大，但由于农村留守儿童基数大，按照该比例计算的话，单独居住的孩子达到近205.7万人，“这些孩子应该给予特别关照。”据介绍，将近20%的务工父母是在儿童1岁前外出，造成留守儿童生活照料、教育、安全保护、亲情等多方面出现问题。数据同时显示，农村留守学龄儿童义务教育状况总体还算良好，在校比例达到96%以上。不过，母亲外出、单独与父亲一起居住的留守儿童，未按规定接受义务教育的比例最高，达到5.12%；父亲外出，单独与母亲，或与母亲和祖父母一起居住的，未按规定接受义务教育的比例较低，分别为3.13%和3.11%。对此，全国妇联课题组相关专家表示，此前在对留守儿童的教育中，社会一直在强调母亲的责任，“但这次调查表明，父亲的责任被忽略了。这是以后应该强调的地方。”

2.3 流动儿童：八成以上为农业户口

流动儿童，是指随务工父母到户籍地以外生活学习半年以上的儿童。目前，全国流动儿童规模达到3581万，其中农业户口的流动儿童占到八成以上。其中，学龄前流动儿童（0-5岁）有981万，义务教育阶段流动儿童（6-14岁）为1472万，大龄流动儿童（15-17岁）规模为1128万。与2005年相比，我国各年龄段的流动儿童都在快速增加，其中，尤以大龄流动儿童（15-17岁）增加的速度最快，比2005年增加429万，增幅为61.43%。在性别方面，从流动儿童进入幼儿园直到进入义务教育阶段，男孩的比例始终高于女孩，但到15岁接受完义务教育后，流动儿童中女孩的比例提高。“这说明，流动儿童的家长们可能更倾向于携带男孩外出务工以便孩子接受教育，而15岁之后则让女孩进城务工。”相关专家表示，在资源短缺的时候，家长们或更易做出不利于女孩的决定。

人均流动时间3年多。调查显示，全国31个省区市均有一定数量的流动儿童，但在少数几个省份高度集中。其中，流动儿童最多的是广东，占全国12.13%，规模达到434万。其次是浙江、江苏省，均超过200万。而部分地区流动儿童占当地儿童比例很高，如上海市每10个儿童中有4个是流动儿童，北京和浙江每10个儿童中就有3个是流动儿童。同时，多数流动儿童属于长期流动，平均流动时间为3.74年，7-14岁流动儿童中，更有约1/3的孩子流动时间在6年以上。由于常年流动居住，他们的教育问题亟待解决。据介绍，“有异地高考需求的流动儿童”在个别省份十分集中，其中广东、北京、上海排在前三位。

户籍制度是流动儿童入学的制度障碍，农民工子女上学问题本身是现行的户籍制度及城乡二元化政策的产物，同时受现行的学籍管理方式、学校考评制度，以及经济社会非均衡发展的影响。由于没有本地户籍，故不能随意进入公办学校读书，高额的赞助费和借读费将他们挡在公办教育的门外。在实行“一费制”即限制高收费的条件下（例如今年实施的取消借读费），城市学校往往以规模容纳不下、先收本地学生等种种理由少收甚至拒收农民工子女，或者是将借读费换成别的名目继续收，否则你只能去别的学校或根本没有学校可以就读，也就衍生出形形色色的滥收费行为。显而易见，这些问题本身并不是人们的观念问题，而是制度和体制问题。现实生活中，流动人口子女应然层面上的受教育权利却没有得到真正的落实，他们在异地求学，法律、条例等规定的权利却因种种原因而不能充分享受。因此，解决农民工子女的教育必须对现行的体制和制度做重大的调整和改革，为农民工子女上学提供制度保障。打破户籍制度坚冰

迁徙自由已经是现代社会中一项基本人权，许多国家宪法以及《世界人权宣言》中第13条都规定“有权自由迁徙”，我国的1954年宪法中也有迁徙自由的规定，但随着建国后的户籍制度实施，自由迁徙被严格户籍制所替代。社会主义市场经济法权要求劳动力的自由迁徙，在宪法修正案中增加允许公民的自由迁徙已经势在必行，只有宪法对权利加以确认才能导致其在各个部门法中的被细化和完善。

解决留守儿童的教育问题必须打破城乡二元分布的格局，具体表现为打破户籍制度的壁垒。随着户籍制度改革深入，河南、广东、宁夏等省区进行户籍制度改革中发现，率先推动“户改”的城市虽然在户口形式上都统一为“居民户口”，但一到落实相关政策和附加的社会福利待遇时，差别常常就浮现出来。推进城乡户口差别背后隐含的社会不公仍旧不少，诸如社会地位、收入标准、子女入学并不能在短时间完全消除。庆幸的是，从2007年3月29日在北京召开的全国治安管理工作会议上获悉：我国将大力推进以建立城乡统一的户口登记制度为重点的户籍管理制度改革，逐步取消农业户口、非农业户口的二元户口性质，实现公民身份平等，比如河北、辽宁等十二个省、自治区、直辖市相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，实现了公民身份法律意义上的平等，拆除就业、医疗、住房、教育等制度壁垒，彻底打破维系多年的城乡二元经济体制，给予农民工及其子女以城市居民待遇，使其在收税、社会保障，特别是子女入学等等方面享受优惠政策。这种以逐步实现户籍制度改革为中心的措施，有利于农村留守儿童问题的根本解决，确保转化型留守儿童以后能跟随父母返回繁华城市接受较好的教育。

在教育上，完全实现城乡一体化，像美国那样“凡是适龄儿童，不管其父母是公民还是非公民，甚至包括非法居留者，任何学校不得拒绝入学”，是需要假以时日的，但我们至少要先让在城市居住一定时间、有固定收入和住所的非本地户籍人员（即流动人口）享有同等的市民待遇，而上海居住证满7年可以转为上海户口，并取得社保、就学等相关权利，就是在户籍上迈出的探索性一步。理论上说，达到教育权的完全平等，必须基于这样一个基本的前提： 即任何学区、任何学校、乃至任何班级，包括教师能力、工作态度、教育活动的种类、质量，以及学校设施、设备等所有教育条件、学习条件都一样。” 做不到这一点，教育公平难以实现，但是做到这点又是很难实现的。现实图景是向公平方向不断趋近，一步一步渐进的完善，不可能完全达到。

当前农民工权益得不到保护，根源在于我国尚未建成完全平等的市场化劳动关系，没有适应相关的调节机制和配套的制度。应重新设定农民工户口进入城市的条件和相应的政策，对有留城意愿而又通过多年就业在城市站住脚的农民允许其定居落户，新的城市规划不应囿于原有的城市户籍户口，应该有规划地逐步推进适合市场经济发展同国际城市管理接轨的现代大都市城市管理规划，吸纳农民变为新城市的市民，使他们逐步转化为城市中的产业工人。

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