第一篇：浅谈村民自治的发展与完善
浅谈村民自治的发展与完善 郭旭
2005年10月20日09:01 【字号 大 中 小】【留言】【论坛】【打印】【关闭】
村民自治是我国社会主义民主政治制度的一项重要内容，是中国社会最基层、最广泛的政治，它是实现农民当家作主的主要形式。村民自治的实施可以培养农村的民众的自主意识和参与能力，提高政治素质和操作能力，保证了全体村民真正享有通过有效的形式管理基层地方事务的权力，最大限度地调动农民的积极性与主体性，进行物质文明和精神文明的创造。
我国村民自治取得了显著的进步。在当前形势下，要使村民自治更好地发展，应该做好以下几个方面的工作。
一、继续推进依法自治，进一步完善村委会选举
民主的制度化，法制化，其实质是要将民主建设与法制建设结合起来。对容易产生滥用权力的具体机制、制度和薄弱环节加以完善。另外还要完善选举的程序，如认真检查选民身份、分发选票、取消委托投票和流动票箱、公开候选人的提名过程及增加候选人的数量的措施来完善村民自治选举。应广泛宣传选举知识，使村民对自己的责权有一个明确的认识。村委会干部的选拔工作应注意吸收一些复员军人、在乡知识青年、返乡的外出务工人员。加强对村干部的考核培训，组织其参观先进村组，建立干部目标责任管理制，搞好廉政建设，以便村干部自觉接受村民的监督。
进一步完善村民自治的程序并加强村委会组织建设和组成人员的培养。建设社会主义民主重在制度建设、法治建设，所以制度和法律建设是根本。另外，要加强村委会组成人员的教育和培养以及观念的更新，定期向村民代表会议等其他代表村民意愿的组织述职，接受其监督。实行村务公开，尤其是财务公开，并以此为切入点，构建良好和谐的乡村社会秩序。
二、建立村委会与村党支部协调机制
建立两委联席制度。尽管村委会与党支部的性质和职能存在着较大差异，然而其成员都是农村的政治精英，在发展本土经济，丰富乡村文化生活，建设乡村政治文明，实现全面建设小康社会等方面的出发点和最终的归宿是一致的。因而完全可以在保持各自性质和完善各自职能的前提下，实现最大程度的整合，以进一步完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。
三、建立村民议事会制度、发展农村经济
村民议事会制度是强化村民自治组织建设的有效途径。第一、对村民议事会的性质、职能、议事程序、议事范围等，制定详细的规定。对文化参差不齐的议事会成员进行培训，提高其参政议政的能力，提高其政策水平和法制观念，使其既发挥良好的监督职能又不会妨碍村委会工作的正常开展。第二、建立村委会与村民议事会之间的沟通机制，进行必要的定期交流。村委会汇报工作，议事会则集中反映群众的呼声，为村委会作好“信息接受与传递器”，从而密切干群之间的联系。第三、加强村民议事会的经济和文化指导职能的建设，进一步扶持、强化、壮大各种集体经济组织和民间文化组织。实践证明：集体经济的强弱与乡村政治的发展有着密不可分的关系，政治呈良性发展的地区，往往是集体经济发达、工业化程度较高的地区。依托其活跃农村的经济生活和文化生活，并缩小公共权力的集中程度，从而减少因决策失误带来的损失程度，使村委会更好地行使管理公共事务职能。
要大力发展农村经济，提高农民作为主体参与政治活动的积极性。发展经济是农民参与村民自治的根本所在。第一、坚持“科教兴农”战略。大力发展社会文化发展落后地区的职业教育，定期举办各种新技术培训推广班，提高农村的经济发展水平和农民生活水平。第二、推进“税费改革”和免除农业负担的政策，切实减轻农民负担，建立农村最低生活保障制度，改革农村金融体制，实行农业和农村经济发展的信贷制度，建立完善农村医疗保障体系，增强为“三农”服务的能力。第三、改革城乡二元的户籍管理制度，发挥农民在现代化建设中的价值主体的作用。第四、调整农村产业结构，提高农业综合效益和农民参与市场经济的深度、广度，发展龙头企业或协会+农户、龙头企业+科研单位+农户等模式。根据当地实际情况发展特色经济，建立与当地人口、资源、环境相适应的经济发展科学模式。
（作者单位：黑龙江大学哲学与公共管理学院）
第二篇：完善村民自治的关键环节
完善村民自治的关键环节
———乡村关系的重构
作者：苏爱萍来源：《东岳论丛》2006年第3期
[摘 要]村民自治作为实现国家与农村社会良性互动的体制安排,意味着以“命令———服从”为特征的传统国家与农村社会的关系模式遭到瓦解,但村民自治要融于乡村政治运行机制还有很长的路要走。目前村民自治的民主化倾向与基层政府的社会动员之间存在的内在紧张关系,需要通过深化改革来解决。
[关键词]村民自治;运行模式;选择
一、村民自治的价值评估
村民自治不仅是加强“三农”工作的重大战略举措,是建设社会主义新农村的长期历史任务,而且与整个国家政治体制改革的前途和命运休戚与共,事关落实科学发展观全面建设小康社会和社会主义现代化建设的大局。
作为农村社区的一项制度安排,村民自治是我国乡村民主的重要内容及基层民主的基本形式。这种“草根民主”,在中国目前的各种选举制度中,是民主含量最高的。
通过一定的程序和手段选择村委会领导人是村民自治的首要环节,民主选举也就成为村民自治制度建设中一项关系农村干部权力来源和转移的关键性环节。村民自治的实践表明,农村社会不仅拥有民主存在和发展的可供利用的资源和条件,农民自身也有着发展民主的强烈需求和实践民主的能力。村民自治不仅把农民从传统的政治生活的非制度化的参与者改变为制度化的参与者,而且还把农民从传统的政治的受动者角色推向政治的主动者的角色。
经过10余年的探索,村民自治在我国农村社会已经引入和培育了若干制度化、组织化的现代民主因素,主要表现在以下几个方面:
第一,通过吸纳农村精英进入公共管理系统,有利于培养和造就出一个既有领导才干又有公共精神的社会中间层。村民自治为乡村社会精英阶层的分化提供了初步的秩序化的环境,预示着农村秩序化的政治发展进程的开始。
第二,村民自治与经济发展已经显示出良性互动。村民自治搞得好的地方,政府对经济活动的不当干预减少了,农民的不合理负担减轻了,产权关系模糊有所克服,社会交易成本下降,经济发展的速度自然提高了。
第三,它是培育现代公民社会,打破中国几千年来上层频繁变动、下层变化甚微的历史循环的一项基础性工程。
二、村民自治存在的问题及对乡村政治的影响
1.乡镇政府与村民委员会的关系有待理顺
对于乡镇政府与村民委员会的关系,《村民委员会组织法》明确规定,乡镇政府对于村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,乡镇政府不得干预属于村民自治范围内的事项,村民委员会协助乡镇政府开展工作。但在实际运行过程中,乡镇政府与村民委员会的关系很难达到这种理想的状态,在很多地方二者之间依然保持着一种行政领导关系。
这其中最主要的原因在于村民自治是一种全新的制度安排,在从来没有自治基础的中国农村,人们并没有真正理解它的精神实质。新中国成立以来对村一直实行行政控制的制度。而村民自治作为人民公社解体的替代制度,却要求在乡镇政府与村民委员会之间形成指导与协助的关系,这使乡镇干部、村干部以及农民很难适应这种变化,真正领会二者之间关系的精神实质。同时,《村民委员会组织法》对于乡镇政府和村民委员会之间关系的规定也过于简略,理解和执行起来都有相当难度。
2.村级党组织与村民委员会的关系不够和谐
在村民自治的实践中,村级党组织与村民委员会的关系是一个更难以把握的问题。《村民委员会组织法》对此的规定是:“中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”在村一级,党的领导核心作用如何体现呢?许多农村党支部书记就认为,坚持党的领导在农村就是坚持党支部的领导,那么党支部书记还是村里的一把手,村委会主任应该听党支部书记的,村民委员会是村党支部的一个下属机构。对此,不少村民委员会成员对此感到惶惑乃至抵触。
我国农村很多地方长期实行党支部“一元化”领导,现在这种惯性一直延续下来,大多数农村仍是党支部书记当家,甚至村支书几乎包揽了村委会的全部工作,有的甚至连财务批核权也都由村支书统揽起来。这些情况都造成了村委会与村党支部关系紧张,职责不清。
农村基层党组织和村民委员会之间的权限如何明确划分,才能既保证村民自治权得到实现、又能保证在农村坚持党的领导,是村民自治中必须要解决好的一个问题,否则它会一直困扰村民自治的进一步发展。
3.村委会自治职能与其它职能的关系出现错位
村民委员会作为农村基层群众性自治组织,其主要职能应该是自治职能,即村民自我管理、自我教育和自我服务,办理本村的公共事业和公益事业。同时它还要协助乡镇政府完成一定的行政任务,因此也要履行一定的行政职能。但是在村民自治的运行中,村民委员会的自治职能却让位于行政职能和经济职能,使村民委员会的自治职能发生了异化。不少地方的村民委员会把完成乡镇政府的行政任务当成了自己的主要工作,而没有精力去履行自己的自治职能,办理本村的公共事业和公益事业。因此,明确村民委员会的主要职能,理顺村民委员会自治职能与其它职能之间的关系,也是村民委员会今后发展中要解决的一个问题。
4.自治权发生某种异化
按照《村民委员会组织法》的规定,村民自治的权力应属于全体村民,是为全体村民服务的。村民会议是村民自治的决策机构,而村民委员会是其执行机构,向村民会议负责并报告工作。也就是说,村民自治的主体应是“村民”,而不是“村民委员会”。但是在实际运行中,村民委员会的权力往往集中于村委会及其主任一人手中,“村民的自治”实际上异化成了“村委会主任的自治”。
《村民委员会组织法》第十二条规定,选举村民委员会时,凡是年满十八周岁的村民,只要没有被剥夺政治权利,都有选举权与被选举权。但对于被选举权,则缺乏相对严格的要求。自治组织的负责人要行使的是公共权力,而行使公共权力的人则必须要有个人品行的保证。发达或较发达国家对于候选人资格通行的做法是,在法律上对候选人的财产状况、受教育水平、居住年限、年龄等方面做出比一般选民更高的资格要求。而在我国目前农民政治素质普遍不高的情况下,如果法律上再没有对候选人资格的相对严格的规定,就很难保证被选举人的质量。目前我国部分省市在这方面已作出初步研究探索。
三、重组乡村关系 完善村民自治
解决村民自治存在的问题和矛盾,涉及到方方面面,其中关键一环在于调整和重组我国的乡村关系。
村民自治所依托的国家体制环境,是“乡政村治”模式。乡镇政权作为中国最基层的政权组织,承担着治理基层社会的职能。但是,在具体的运作中,由于受诸多因素的限制,乡镇往往要借助于村级组织来实现对村的治理,乡镇的诸多治理目标的实现,需要村级自治组织的配合和支持。但是,村级自治组织不是乡镇的下级机构,乡(镇)对村的工作只能给予“指导、支持和帮助”,而不是“命令”。村对乡(镇)的工作也只是“协助”,而非“服从”。
作为后发外生型的现代化国家,中国现代化过程中城市化和工业化的要求决定了农村在现代化中处于不利地位。“无论是保持对农村的汲取能力,还是保证农村社会由传统向现代转型,国家都需要有可以深度介入农村社会的能力。人民公社的解体标志着国家从对农村社会全能控制中的退出,但这种退出决不是也不可能是放任不管。”村民自治的实施,国家旨在弱化外在力量对农村社会的控制,强化内源性自我控制,逐步建立一种适合农村社会发展的自主性治理模式,实现民主政治和经济发展的统一性。村民自治是由国家启动和主导的、属于政府供给主导型的制度变迁,从国家的角度看,推行村民自治是实现更低成本的资源汲取与社会治理的方式。
《村委会组织法》规定基层政权对村委会选举及工作进行“指导、支持和帮助”,它使得原先具有“自上而下”特征的农村权威产生方式发生裂变,形成“自上而下”与“自下而上”两种并存逻辑的互动。尽管国家基层政权与村级组织和农民已经不是人民公社时期简单的上、下级关系,而是转变为“指导”和“协助”关系,但基层政权对村民自治的影响仍然巨大。村民自治制度是国家“供给”的,自治制度安排中的国家主导特征十分明显。鉴于历史惯性的“路径依赖”,乡镇政府仍然习惯把村民委员会当成自己的下属,用管理政府机关的办法来管理村民委员会。大量研究表明,乡镇政府对农村社会和村民自治的介入和干预是普遍存在的。这种介入和干预既有制度化的组织渠道,也有非制度化的人情往来;既有直接的行政命令,也有间接的指导和帮助;既有政治上、政策上的指导和支持,也有行政上的参与和协助。
需要指出的是,政府的不干预或少干预并不意味着村庄的自治组织能够自我生长和良性运动,恰好相反,在中国现阶段,没有基层政府自上而下的动员、宣传和组织,农民往往不知道如何参与选举,也不会有畅通的参与渠道。问题的关键是政府干预村民自治的动机和目的是什么。大体说来,乡镇政府对村民自治的干预可以粗略地分为帮助村民自治和阻止村民自治两种不同的动机。
在赶超型现代化发展战略下,中国政府将推动社会、政治和经济的全面发展作为重要的内容,各级政府面临着沉重的发展压力。上级政府为了完成自身的发展目标,往往会给下级政府施加压力,形成了所谓的“压力型体制”。在“压力型体制”下,上级政府倾向于给下级政府施加行政压力,采用政治承包制的形式。乡镇政府必须完成上级政府的行政任务,但对村级自治组织,它又是“指导”关系,不能靠行政命令完成各项任务。村民自治后,村委会干部的权力来自村民的约定和授予,必须按照村民的意志行事并接受村民的监督,他们知道在任职期间,一旦自身行为违背了村民利益和意愿,可能被撤换或换届时落选。能否维护村民正当权益成为选举村委会成员的重要标准,抵制基层政府的不合理收费、摊派,也成为村民对村委会的期盼。在目前国家与农村社会关系较为紧张的背景下,村级选举有可能将那些不听从基层政府指挥的人选为村干部,造成所谓“过度自治化”的后果,造成国家政治权威在变革中流失的可能性。对基层政府而言,村民自治确实给其权力的行使带来一系列障碍,增加了对农村进行管理和控制的成本。
乡镇党委和政府在村级民主制度建设过程中发挥主导作用是目前中国村民自治建设进程的基本特点。如果说村民和村的要求提供了民主实现的根本动力,中央的决策为民主的实现赋予了合法性的话,那么乡镇则是农村民主制度建设的直接推行者。鉴于上述乡村矛盾,乡镇政权领导人推行村民自治并不是出于理念,而是出于无奈。在这种情况下,乡镇政权会本能地利用所承担的制度和规则的制订与解释,选举的政治动员、组织与操作、培训和教育、秩序监督与维持等对选举措施加影响。其典型表现是采取把持候选人提名、制造倾向性的舆论导向、有意识地抑制村民的民主热情、选择有利时机进行选举,甚至对选举结果不满意时宣布选举无效等手段,诱导村民主动放弃与乡镇政府对立的意见,从而实现乡镇政府的选举意志。
自主性治理模式的一个意外结果是,政府对农村的社会动员“梗阻”在乡镇与村之间,造成了乡村的民主化倾向与乡镇政府之间关系的紧张,导致国家对社会控制能力的某些流失。当前,农民与乡镇政府的关系恶化是一个不争的事实,在一项调查中,有50.4%的被调查者认为“中央的好‘经’都让下边的干部念歪了,乡政府的政策与中央完全不一致”。这意味着一半以上的农民并不认为乡镇政府是国家在基层的代表,乡镇基层政权的合法性正面临严峻的挑战。“问题在基层,根子在上头”。由于国家长期忽视农民利益,加之乡镇政府往往变动上级政策,不正当地从农村汲取财源,弥补拮据的财政,导致了农民的不满和对立情绪。
1998年通过的《村民委员会组织法》明确规定,乡镇政府强制性干预村委会属于违法行为。同时,近年来,村民和村庄的自主意识也逐渐增强,并能自觉地运用法律武器抵制乡镇政府的强制性支配。在这种情况下,如果试图继续维持强制性支配关系,只能加剧乡村之间的矛盾冲突。1998年以来,关于乡村冲突的报道呈上升趋势,而且村民有组织地与基层冲突成为显著的特点。这种冲突本身,从一个侧面说明了我国村民自治的发展进入了一个新的阶段,即从村庄内部逐渐扩展到乡村关系的调适上来。从政治民主的视野来看,乡村之间关系的紧张和冲突的显现和蔓延,是村民自治进一步发展的必然结果,标志着乡村社会的自主性增强,农民的民主意识、民主要求和民主能力日趋成熟。
村民自治制度的产生是中国社会结构变迁的结果,它具有合理的产生环境和存在的基础以及积极的社会意义。村民自治的实施,客观上要求转变国家对社会的控制和治理
模式。村民自治是在国家主导下发生发展的,只有国家治理方式进行相应的调整,村民自治才具有更广阔的发展空间。为此,提出如下建议。
第一,进一步规范村委会选举。村委会选举作为村民自治的重要环节,对乡村关系有着重要的影响。目前的选举存在着很多问题,如某些地区乡政府在选举中大量采取压制或操纵选举的行为,使村委会选举中民主因素大打折扣;由于乡镇和村庄之间的摩擦和冲突,村民对参与选举的态度冷漠,以及选举过程中的行为随意性等。为此,一方面要从制度上防止乡镇政府对选举的不合理干涉而导致的村委会“附属行政化”倾向;另一方面要深入研究不同类型村庄“场域”的特点及其与乡镇的社会关联,通过采取各种措施让村民自由地表达自己的意愿,增强其参与选举积极性的同时,维护乡政村治法律体系的权威,克服村委会“过度自治化”倾向。
第二,创造条件,推行乡镇直接选举。使乡镇政权组织不再仅仅作为上级政权组织链条的一部分,而是成为一个相对独立的政治实体,既对上级政权负责也对农民负责,把传统的乡镇管理模式转变为治理模式,乡镇政府的施政纲领是基于对农民需求的回应,并在公开的状态下具体实施,农民则对治理效果进行评估监督。四川省遂宁步云乡的乡长直选和深圳大鹏镇的“两票制”选举镇长,已经提供了有益的经验,技术上不存在问题,关键是加大推行的决心。
第三,尽快完成农村税费体制的综合改革。乡村财政状况是影响乡村关系的一个重要变量。目前,中国乡村财政问题比较严重,如大多数乡村的财政状况要么相当恶化,要么管理比较混乱;旧的财政体制尚未打破、新的财政体制还未形成;财政管理的透明度不高、监督不力,财政压力下的乡村关系也趋向紧张和失调。为此,要在农村税费改革的基础上,建立规范的政府转移支付制度,建立民主的公共财政体制,加强乡村的财政管理和财务监督。
第三篇：关于完善村民自治和民主管理实施方案
各行政村：
为认真贯彻落实《中共中央办公厅、xx办公厅关于健全和完善村务公开民主管理的意见》（中办发[～]17号）文件精神，以及绵游委办[～]43号《关于进一步完善村务公开和民主管理制度的意见》文件精神，进一步完善村务公开和民主管理，推进农村三个文明建设。经乡党委、政府研究，特制定本实施方案。
指导思想和基本原则
指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，巩固党在农村的执政地位、执政基础，维护社会稳定，构建社会主义和谐社会，进一步完善推进村务公开和民主管理的领导体制和工作体制，把村民自治工作提高到一个新的水平，推进农村三个文明建设。
基本原则：健全和完善村务公开民主管理工作必须在乡党委的领导下，在党的政策和国家法律、法规允许的范围内进行。村委会作为村务公开工作的主体，要自觉接受乡人民政府的工作指导，积极协助乡人民政府开展工作。
基本内容
根据国家有关法律和政策要求，公开的事项包括：①村财务收支、债权债务、经济合同的签订与履行情况；②劳动积累工的使用与安排；③计划生育指标的分配与违规处罚；④水费、电费的收缴标准和金额；⑤“四地”（承包地、宅基地、自留地、山林地）的使用、调整、审批及违规处罚，林木砍伐指标的安排⑥扶贫、救灾救济物资、低保及其他补贴的发放对象、金额；⑦土地的征用标准，征用款的管理与使用；⑧村社集体经济项目的承包、拍卖、租赁情况；⑨村干部选举和干部职责、目标任务；⑩其它需要公开的“一事一议”事项。农民群众要求公开的其他事项，也应予以公开。
主要措施
（—）加强领导，提高认识
1、加强组织领导。各村支部要把村务公开和民主管理作为农村工作的一项重要任务和基层组织建设的一项重要内容，摆上村议事日程，纳入目标管理。要把《方案》中关于村务公开和民主管理制度的主要内容宣传各家各户，使之家喻户晓。要与全面贯彻落实十六届三中全会、四中全会、中央农村工作会议、全国村务公开电视电话会议等一系列重大会议精神有机结合起来，把党在农村各项政策落到实处，促进农村增收，切实解决号“三农”问题；坚持科学发展观，体现以民为本，把农村群众对村务公开和民主管理的知情权、决策权、参与权、监督权等民主权利落到实处，推进村务公开和民主管理制度化、规范化和程序化；坚持在稳定中创新求发展，既保持制度连续性，又结合实际对原有制度充实内容，完善程序，细化措施，以适应新形势，满足新要求。通过学习宣传，切实提高支部、村委会和村民自治组织对健全和完善村务公开和民主管理制度重要性的认识，增强紧迫感和自觉性，真正把这一关系我乡农民群众切身利益的大事抓好，抓出成效。
2、充分发挥村党支部的领导核心作用。健全村党史组织领导的村民自治机制，把坚持党的领导、充分发扬民主、严格依法办事有机统一农村基层民主政治建没的实践中。村党支部要认真听取群众意见，不断完善相关制度，及时督促村民委员会改进工作支持村民依法参与村级事务管理，监督村务公开和民主管理各项制度的落实。农村党员特别是党干部要增强党性观念、群从观念和法制观念，充分尊重和维护广大村民的民主权利，带头执行村务公开和民主管理各项制度，为群众做出表率。
（二）完善监管体制，规范公开形式
1、设立村务公开监督小组。村务公开监督小组经村民会议或村民代表会议在村民代表中推选产生，负责监督村务公制度的落实。村干部其配偶、直系亲属不得担任村务公开小组成员。村务公开监督小组及其成员应当热爱集体，公道正派，有一定议事能力，其中应有具备财会知识的成员。村务公开监督小组要依法履行职责，认真审查村务公开各项内容是否全面、真实，公开时间是否及时，公开形式是否科学，公开程序是否规范，并及时项村民会议或村民代表会议报告监督情况。对不履行职责的成员，村民会议或村民代表会议有权罢免其资格。
2、加强村民民主理财制度建设。村民民主理财由村民民主理财小组代表村民进行，民主理财小组成员由村民会议或村民代表会议从村务公开监督小组成员中推选产生。民主理财小组向村民会议或村民代表会议负责并报告工作。民主理财小组负责对本村集体财务活动进行民主监督，参与制定本村集体的财务计划和各项财务管理制度，有权检查、审核财务帐目及相关的经济活动事项，有权否决不合理开支。当事人对否决有异议的，可以提交村民会议或村民代表会议讨论决定。村民有权对本村集体的财务帐目提出质疑，有权委托民主理财小组查阅、审核财务帐目，有权要求当事人对财务问题作出解释。对群众反映财务问题较多的村，应由党委、政府及相关部门帮助搞好财务清理整顿工作，解决存在的问题，建立健全财务管理和民主理财制度；要制定和完善集体资产监管的办法，防止集体资产流失，确保村集体资产保值、增值。
3、规范村务公开的形式和基本程序。各乡镇要指导村委会除保持原有的固定村务公开栏外，还应通过广播、“明白墙“等其他有效形式对村务进行公开。一般的村务事项至少每季度公开一次，涉及农民利益的重大问题及群众关心的事项要及时公开。集体财务往来较多的村，财务收支情况应每月公布一次。要推进村务事项从办理结果的公开，向事前、事中、事后全过程公开延伸。要充分利用现代化科学技术，不断创新村务公开的有效形式和手段。
（三）完善管理制度，确保村民的决策权
1、确定民主决策事项。与村级重大事务和农民群众切身利益密切相关的财务类、服务类、事务类，实行民主决策，不能由个人或少数人决定。要把涉及村集体资产转移、处置等纳入民主决策的重要内容，并认真规范。村民小组的撤并和设置经村民小组会议通过，报乡镇政府批准，报区人民政府备案。村民委员会的设立、撤并
第四篇：关于进一步完善计划生育村民自治工作意见
关于进一步完善计划生育村（居）民自治工作的通知
各村（居）委、镇属各企事业单位：
为了进一步深化完善计划生育村民自治，不断探索新时期基层计生工作新方法、新路子、新机制，我们在村民自治工作原有的基础上，结合本镇实际，为巩固成果、创新发展思路、使我镇的村民自治工作有条不紊地进行，全面推进我镇创建“镇无政策外多孩出生，村（居）无政策外出生”活动的深入开展，对我镇2011年在计划生育村民自治工作提出以下工作意见：
一、提高认识、加强领导
实行计划生育是我国的一项基本国策，是构建社会主义和谐社会的重要工作内容，开展计划生育村民自治工作是建立人口与计划生育工作新机制，实现计生工作方法和思路“两个转变”的必然要求，各村、各部门要充分认识到这项工作的重要性，将计划生育村民自治工作作为开展计划生育工作的重要内容，切实加强组织领导和业务指导，抓紧抓好抓出实效，镇计生办、民政办要加强指导，及时总结推广成功的经验和作法，及时发现和纠正不足。镇计生工作领导组要经常将检查督促和具体指导村（居）民委员会的村民自治工作、落实“三为主”，实行“三结合”，做到“三落实”，形成“镇服务、村自治、组协调、户落实”的基层工作机制，提高群众的参与积极性和自治能力，真正实现计生工作重心的下移。
二、完善制度、强化日常服务管理
（一）各村要结合本村实际情况，按照《村民自治章程》，修改和完善计划生育村民自治章程，服务协议，已婚育龄妇女管理合同，做到内容合法、程序规范、权利和义务对等，使合同、服务协议的各项规定由重管理、重制约、重处罚向重服务、重维权、重奖励转变。所制定的制约措施必须坚持合法、合理合情的原则，做到民主约定、群众自愿、能够承受，从而提高村民自治意识和履行法定义务自觉性，防止合同协议无约束的现象发生，取消一切违法收费、事前收费。
（二）建立和完善计划生育村民自治的各项制度
1、建立计划生育重大事项民主讨论决定制度，涉及村民切身利益的重大事项，必须经村民会议或村民代表会议讨论决定，各类“三结合”项目户的确定，要通过群众评议确定。
2、建立健全计划生育村务公开制度，完善公开内容，灵活公开形式，提高公开实效，自觉接受群众监督，凡是需要村民监督的计划生育事项都应列入村务公开的内容，生育情况、违法生育处理情况、流动人口办证情况、奖励扶助政策落实情况、独生子女父母奖励金发放情况、计划生育经费开支情况等内容要实行定期公开。生育政策、计划生育奖励
优惠政策、再生育申办程序、病残儿医学鉴定程序、奖励扶助金申请、《独生子女父母光荣证》、《流动人口婚育证明》、《计划生育服务证》的申办程序等有关内容要坚持定期公开。
3、严格执行村级民主评议计划生育工作制度，民主评议村级计划生育工作，由镇计生办负责组织实施，评议结果将作为年终考核村级计生工作的重要依据之一。
（三）推进管理服务规范化。一是村计生服务阵地设施齐全规范，达到阵地标准化建设要求，为村民提供温馨、舒适、优美的服务环境。二要利用农家书屋、人口学校、公开栏等宣传阵地，开展好计划生育宣传教育活动，宣传新型生育文化，分类开展五期教育，积极向育龄群众宣传计生法律法规、生殖保健、避孕节育、优生优育等知识。三是开展好育龄群众的婚、孕、育、节育以及不孕不育、生殖保健等全程化、系列化服务活动，了解每名育龄妇女的婚、孕、育、节育情况，做好各项随访服务。四是帮助群众及时办理各类计划生育证件证明，为村民提供方便快捷服务。五是认真落实各项奖励、扶助、救助、优先优惠政策，大力开展“生育关怀行动”活动，是改革发展成果最大化惠及计划生育家庭。六是充分发挥协会会员作用，积极开展各种服务活动，在生产、生育、生活上关心计划生育家庭，为村民排忧解难。计生协会要积极配合村红白理事会工作，为村民提供婚、丧、嫁、娶服务，倡导婚育新风，新事新办，力求节俭。七是认真开展各项人口计生信息核查工作，及时掌握村人口计生工作底数，确保信息上报全面、及时，档簿资料规范管理。
三、夯实基础，严格奖惩
（一）建立健全计划生育村民自治组织网络，高度重视计生协会在推动计划生育工作中的作用，要依托计生协会这一群众组织，教育和促使村（居）民履行应尽的计划生育法定义务，要抓好农家书屋的建设，选好计生协会会员及会员联系户，带头实行计划生育，带头勤劳致富，健全计生村民自治网络。
（二）加强村民自治的阵地建设。各村（居）两委要认真学习宣传贯彻党的十七大精神，认真落实科学发展观，加强对国家方针、政策的学习，抓好村级人口学校和宣传栏的建设。
（三）各村要认真总结开展计划生育村民自治工作的经验和方法，加强薄弱环节增添工作措施，使村民自治工作真正落到实处。镇计生办将在年终的人口与计划生育目标考核中进行评估，工作落实较差的村年终考核降档兑现。
特此通知
XX镇人民政府
二〇一一年月日
第五篇：村民自治_回顾与展望
年 第期 调查与研究
村 民 自 治 ：回 顾 与 展 望
郝涛
十七大报告指出，扩大基层民主，保证人民群众 直接行使民主权利，依法管理自己的事情，是社会主 义民主最广泛的实践，是社会主义民主政治建设的基 础性工作民主的发展离不开一定的社会基础，更离 不开基层群众的广泛参与，基础不牢地动山摇，村民 自治作为基层民主的重要组成部分，在乡村治理中发 挥了积极作用，也影响着我国社会主义民主政治的发 展，因此，有人认为村民自治是一场 静悄悄的革命 一 村民自治的发展历程及特征
我国的村民自治发端于 世纪 年代初，这一 新生事物在党和国家的支持下逐渐成熟完善，现已成 为基层民主政治制度建设的重要内容
（一）村民自治的发展历程 起步阶段 改革开放后，人民公社逐步退出了历史舞台，三 级所有，队为基础的农村管理制度发生了变化，农村 开始实行家庭联产承包责任制，农民一下子从过去高 度集中的政社合一的管理体制中释放了出来，积极性 得到了极大发挥，农村有了前所未有的发展活力 然
而，旧制度退出历史舞台时，新的制度并没有 及时建构起来，于是乡村社会陷入了旧制已亡 新制 未立的制度真空状态，由此造成的一系列问题也浮 出了水面社会的急剧转型让农民无所适从，以个人 为中心的价值观逐渐取代了集体主义的价值观由于 失去了掌控农民的制度资源，一些村级组织处于瘫 痪 半瘫痪状态，乡村治理的管理功能不断弱化，村组 织再也不像过去那样无所不能了，农民的命运逐渐掌 握在自己手中
在此背景下，一些地方的农民自发建立了村民委 员会，这一新的社区管理组织在国家的认可下，迅速
在全国推广开来通过总结各地的经验，年修改
宪法时，把村民委员会这一组织形式写进了宪法条
文，明确规定了村民委员会的性质和任务，从而在法 律上确认了村民委员会的合法性地位，这为其此后的 进一步发展奠定了法律地位
探索阶段
村民委员会的建立填补了人民公社解体后的组 织真空，其在乡村治理的独特作用得以充分体现，不 仅得到党和政府的重视，也受到了农民的欢迎
年第六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过 了村民委员会组织法（试行），该法律是在总结村民 委员会建设的基础上出炉的，自此之后，村民自治走 上了法制化规范化道路，也开启了我国自下而上的 民主化改革，在社会主义民主政治建设中具有十分重 要的意义
伴随着村民委员会组织法的试行，全国各地的 农民踊跃参与了村自治，尤其在村民委员会选举中，农民表现出了极大的政治热情，一改过去事不关己 高高挂起的政治冷漠态度所以，这一时期是村民自 治不断探索的时期，各地农民充分结合自身的实际，创造了一些很有价值的村民自治形式
完善阶段 通过村民自治的民主实践，农民参与民主的意识 日益提高，也掌握了一定的参与技巧，这意味着村民 委员会组织法的试行促进了村民自治在农村的迅速 发展，并在实践中不断完善在总结过去 年试行的 经验教训基础上，年，村民委员会组织法正式 颁布实施，村民自治迎来了发展的春天，农民作为村 庄的主人，参与村庄治理的积极性空前高涨，对村庄 事务更加关心，民主选举民主监督民主决策和民主
调查与研究
党 政 干 部 论 坛
管理的制度不断完善
（二）村民自治发展的特征
世纪 年代以来，村民自治从产生到发展经
历的时间并不长，其间有过挫折，甚至遭到很多人的 质疑，但村民自治仍在徘徊中艰难前行，其发展历程 具有特殊的历史性和鲜明的时代特征
一是外在性二战以来，世界民主化浪潮席卷全 球，民主成了衡量政治正确性的标准之一，否则，就会 在国际主流话语中处于劣势地位肇始于 世纪 年代的村民自治无疑也契合了这一国际背景
二是自下而上性 世纪 年代末 年代初，东欧剧变，苏联解体，国内外的形势使我国面临巨大的 改革压力，如何进行政治体制改革成为一个难题 高层 改革牵一发而动全局，如果一步走错，就会酿成难以挽 回的损失，我国社会主义民主建设必须另辟蹊径，于是 党和国家着手从基层进行改革，开始在农村实行村民 自治，希冀通过这种自下而上的民主改革方式，提高民 众的民主意识，锻炼民众的参与能力，提高民众的参与 技巧，待条件成熟时逐步进行更高层次的改革 三是农
民的首创性村民自治最早是由农民创造的，其后来的发展也始终没有离开农民的首创精神，从这个意义上说，农民为我国基层民主乃至整个国家 的民主建设做出了重大贡献
四是政府的主导性农民是村民自治发展的首创 者，政府是村民自治的主导者，如果农民对村民自治 的实践没有得到政府的认可，村民自治也不可能蓬勃 发展，更不可能在全国得以普遍推广一直以来，政府 在村民自治的发展中扮演了主导者角色，它在总结村 民自治经验教训的基础上，制定了村民委员会组织 法等法律法规，从而使村民自治的发展沿着法律的 轨道进行
二 影响村民自治的主要因素
是村民的自治组织，组织性质上的截然不同使两者关 系难以协调根据村民委员会组织法的规定，乡镇政 府与村委会不是领导与被领导的关系，而是指导与被 指导的关系，这一模棱两可的规定仅具有理论上的意 义，实际操作起来难度很大，村民自治不可避免地陷 入尴尬的境地，走向两个极端
一是村干部只对乡镇政府负责 在实际工作中，由 于指导与被指导的关系缺乏操作性，乡镇政府更多的 在领导着村委会，村委会成为执行乡镇政府命令的下 级机构，仅有自治之形，而无自治之实从村民自治制 度运作过程来看，目前村民自治中出现的问题主要源 于村干部偏离其应然角色，即作为村民利益代表者与 维护者 调查发现，很多乡镇政府把政治触角延伸到 了村里，年初会让村干部签订工作责任状，年底对村干 部进行考核 在考核压力下，村干部往往背离村民自治 的目标，仅对乡镇政府负责，不对村民负责
二是村干部游离于乡镇政府的管理之外有些村 干部认为自己是村民选举出来的，不是乡镇政府任命 的 可以不服从乡政府的管理在调查中，一位村主任 就表达了这样的想法：想齿它就齿，不想齿就不齿，反正我是老百姓选出来的 按照谁授权向谁负责 的政治学原理 村干部的这个想法并没有错，也是可 以理解的但问题是，村干部游离于政府的管理之外，既不利于国家基层政权建设，又将使乡镇政府在政务 管理上陷入困境 因为村民自治的范围也是有限度 的，村庄内部的事务可以自行解决，而有些事务不仅 是村庄内部的事情，更是关系到整个国家宏观管理的 大问题，比如计划生育是我国的基本国策，农民应该 积极响应国家的号召
在乡政村治格局下，村干部究竟代表谁的利 益？看来不同的场景会有不同的表现形式，这一独特 现象还会在乡村关系中长期存在经过几十年的发展，村民自治取得了举世瞩目的
（二）两委之间的制度张力 两委指的是村党支部委伟大成就，已经成为我国民主政治建设的一道靓丽的 员会和村民委员会，两者
风景 正是基于村民自治等制度的逐渐成熟和完善，之间的制度张力主要表现为书记与主任关系的紧张 十七大把基层群众自治制度作为我国的政治制度写 根据村民委员会组织法的规定，村主任是由村民自 进了党的报告从调查来看，村民自治的发展也不是 己选举出来的，而村党支部书记大多是由乡镇党委任 一帆风顺的，其发展受到了不少因素的制约 命的 村党支部委员会是党在农村的领导核心，贯彻落
（一）乡政村治 格局的乡村关系 人民公社解体实党的大政方针，主任和书记的合法性来自于不同的 后，乡镇政府以及村民委员会登上 系统，这就难以避免地出现了一个困境 即究竟谁是一 历史舞台，填补了农村社会管理的组织真空，以研究 把手 有人认为主任是全村村民选举出来的，书记应该 基层民主政治著称的张厚安等学者称此为 乡政村 服从主任，又有人认为共产党是执政党，主任应该服从 治格局 也就是说，乡镇政府属于我国最基层的政 书记如何协调好二者之间的制度张力成为影响村民 权组织，是政府管理序列的神经末梢，而村民委员会 自治发展的制约要素 一些地方也尝试探索解决之道，年 第期 调查与研究
比如湖北随州的 两票制 就是这方面的典范
（三）乡村社会内部的制约力量 在乡村社会，有很多因素影响着村民自治的健康 发展从调查来看，当前有两个方面的制约因素值得 重视
一是宗族势力少数服从多数是民主的主要游戏 规则，在村民自治中，人数多就是政治优势表现得淋 漓尽致，宗族势力较大的候选人往往在选举中占据优 势，而宗族势力较小的候选人就很难当选 同一宗族 的人，可以充分利用本宗族的人脉资源，通过串联，共 同选举本宗族的候选人，以合法的方式控制村委会的 组成 从一定意义上说，这也是一种不平等和暴政，人数决定选举的政治逻辑剥夺了宗族势力较小的候 选人的权利
二是宗教势力近年来，宗教在农村得到迅速发 展，越来越多的农民加入信教的队伍究其原因，可谓 错综复杂，比如农民缺少丰富多彩喜闻乐见的精神 文化生活，或者遇到天灾人祸，就把希望寄托在神灵 的身上等，加之宗教有组织地帮助农民解决一些生活 实际困难，这为农村的传播奠定了社会基础，以至于 有些地方出现了农民相信宗教组织，却不相信基层组 织，严重影响了村民自治的健康发展
三 村民自治的发展与展望 面对村民自治的困境，需要从多方面进一步发展 和完善，下面几个主要方面应引起重视
（一）处理好乡镇与村之间的关系 乡镇人民政府
与村民委员会的关系问题，是推进 村民自治的首要问题之一，也是农村基层政治体制和 管理体制中的重大问题 实行自下而上的村民自治 无疑具有十分重要的民主价值，农民通过自主参与村 庄治理，可以提高参与的意识，增强政治参与的责任 感，锻炼参与的能力，掌握参与的技巧，与此同时也需 要顶层设计，因为仅仅靠农村基层改革，而上面岿然不 动的话，村民自治的积极功能终究会消耗殆尽
因此，在发展村民自治的同时，只有从宏观上进 行政治体制改革，理顺村民自治与上面的关系，才能 真正弥补乡村关系的制度张力
（二）破解两委关系的困境 村党支部具有政治领导 思想领导和组织领导 的职能，而村民委员会则是自我管理自我服务自我 教育的群众性自治组织，两者的权力来源不同，前者 的 权 力 来 源 是 中 国 共 产 党 农 村 基 层 组 织 工 作 条 例，而后者的权力来源则是村民委会组织法 如何协调好两者之间的关系，直接决定着村民自治的实践效果，基于现实法律和政治的考量，破解两者困 境的主要路径有两个方面 一是完善法律制度，使两委
能在法律规定的范围 内，各司其职，各负其责正如黄海所言：两者的部分 内容交错重叠是造成两委职权冲突 的根本原因，因 此，完善相关的法律制度才是解决两委紧张关系的治 本之路
二是大胆创新，积极探索两委关系的新形式实 际上，一些地方的农民也创造了不少好经验比较典 型的有两推一选以及湖北省随州市 的两票制 两会制；山东威海等地为了避免二者的冲突，干脆 实行书记 主任 一肩挑
（三）培育农民的公民文化意识 党的十七大报告明确要求：加强公民意识教育，树立社会主义民主法治自由平等公平正义理念 列宁也指出：文盲是处在政治之外的，必须先教他们 识字不识字就不可能有政治，不识字只能有流言蜚 语谎话偏见，而没有政治 因此，培育农民的公民 文化意识，关键在于教育通过教育从根本上提高农 民的整体素质，增强参与的权利意识和责任意识，实 现农民由动员式参与为主向自主式参与为主的转变
参考文献 张厚安：中国农村基层政治建设，四川人民
出版社 年版 陈永刚毕伟：村干部代表谁，应然视域下村 干部 角色与行为的研究，兰 州 学 刊 年 第 期
刘雪华 田玉麒：农村宗族势力的时代变迁对
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曹利：村民自治的困境与出路，广东社会科 学
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黄海：化解农村两委矛盾需要从制度入手，中国改革报 年 月 日 胡锦涛：高举中国特
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夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗，人民日报
年 月 日
列宁全集第 卷，人民出版社 年版，第 页
（作者单位湖南省张家界市委党校）
（责任编辑杨慧）
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