干部学习讲稿：完善村民自治制度（范文）

第一篇：干部学习讲稿：完善村民自治制度（范文）

干部学习讲稿：完善村民自治制度 李军鹏

国家行政学院公共管理教研部教授

各位学员，大家好！今天我主讲的题目是“完善村民自治制度”。村民自治制度是实现农村民主管理、民主决策和民主监督的重要制度，是我国社会主义民主政治制度的重要内容。今天我主要讲三大问题：第一，我国村民自治制度的内涵、发展历程与主要经验；第二，我国村民自治制度存在的主要问题；第三，进一步完善村民自治制度的对策。

一、我国村民自治制度的内涵、发展历程与主要经验

第一个大问题，我国村民自治制度的内涵、发展历程与主要经验。村民自治是农村居民根据法律自主管理本村事务的基层民主制度，是中国特色社会主义民主的一种重要方式，也是在新时期乡村治理的一种有效方式。

（一）村民自治的内涵

何为“村民自治”？村民自治是指广大农民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，实现自我管理、自我教育、自我服务的一种基本的社会政治制度。村民自治的目的是要实现村民的自我管理、自我服务和自我教育。村民自治的主要内容是贯彻实施“四个民主”。第一，民主选举。由村民民主选举出村委会的组成人员，由村党员民主选举出村支委的委员；第二，民主决策。村集体的事务由村民会议或村民代表大会集体决策；第三，民主管理，村民会议或村民代表大会对村务实施管理；第四，民主监督。村委、村支部要将村务和村党务向村民和村普通党员公开，接受村民的监督。我们要正确理解村民自治的内涵。第一个方面，村民自治是有限度的。村民自治必须在党的领导下自治，必须在宪法、法律规定的框架下自治。任何组织和个人都不能超越党的领导，不能超越宪法和法律的规定来行使权利。第二个方面，村民自治必须在自治机构的基础上自治，而不是个人自治。《村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会是村民自治的组织结构。《村民委。

来说，已经普及到了绝大多数的村庄。

第二个方面，村民自治相关的法律法规不断地完善，推动了社会主义法治国家与法治社会的建设。村民自治作为宪法规定的一项基本制度，有利于实现法治之下的村民自治，有利地推动了依法治国的进程。

第三个方面，村民自治制度的不断完善，大大推动了农村治理的现代化的进程，推动了国家治理体系和治理能力现代化。随着农村民主决策走向深入，各地普遍建立了以村民会议和村民代表会议为主要载体的民主决策的组织形式，规范了民主决策的程序。有一些地方存在了村务大事、村民公决、农村民主日等办法，不少地方将各种农村服务性、公益性和互助性的社会组织引入到了民主管理之中。有一些地方创立了村民监事会、民评官等形式，推动了民主监督的深入发展。所以，村民自治推动了社会治理现代化的进程。

中国村民自治的第一村合寨村的村民自治就取得了很大的成效。1980年初到年底，广西宜州市屏南乡合寨村村民冲破体制束缚，12个自然屯先后投票，直接选举产生了第一届村民委员会委员，并且制定了村规民约，在全国率先实行村民自治，开创了中国农村民主法治建设的先河。

30多年以来，合寨村在各级党委政府的关怀下，进一步健全完善村务公开和民主管理十项制度，规范“十簿一卷”记录档案，不断深化村民自治，全村经济社会各方面都取得了显著的成绩。在村民委员会的管理下，村的农业产业结构调整不断深化，农民收入持续增加，基础设施建设明显加强，人居环境不断改善，文化设施建设逐步完善，群众文化生活丰富多彩，村民自治展现出了其独特魅力。我国村民自治是当代中国最直接、最广泛的民主实践，是完善发展中国特色社会主义民主政治的重要基础。村民自治较好地解决了经济发展和政治民主的良性互动问题，走出了一条适合中国国情的政治发展道路。

（四）我国村民自治的主要经验

我国村民自治的主要经验体现在如下几个方面：第一个方面，要坚持党的领导。党的领导是人民当家作主的根本保证，也是发展基层民主的根本保证。从根本上说，村民自治是广大农村群众在党的领导下实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，是党领导和支持人民当家作主的一个重要内容。只有坚持党的领导，才能保证村民自治沿着正确的政治方向前进，才能切实做到有效保护人民的政治权益。

第二个方面，要坚持人民当家作主。人民当家作主是社会主义民主的本质。随着村民自治、民主实践的深入推进，原来由乡镇政府管理的事项逐渐由自治组织负责，并且最终由基层群众作出决定。

第三个方面，要坚持基层民主的法治化与制度化。依法治国我们党领导人民治国理政的基本方略，也是发展基层民主必须坚持的重要原则。各国的民主实践表明，民主应由民众理性、依法、有序地参与，否则就会陷入到无序的状态。只有加强基层法治建设，不断增强广大人民群众依法享有政治权利的意识，基层政治才能在法治轨道上逐步地发展。

第四个方面，坚持有机地融入社会主义民主政治的总进程。只有按照扩大社会主义民主政治的总体战略部署，着眼于增强社会主义民主的生机活力，发展基层民主才能在社会主义民主政治建设进程中发挥最大的作用。

第五个方面，要坚持循序渐进的原则。发展民主需要具备相应的经济、文化和政治条件，不同的条件决定了推行民主的时间和速度以及选择民主的方式和制度。基层民主建设必须从实际出发，坚持与经济社会发展水平相适应，与基层民主意识提高相适应，积极稳妥地加以推进。

二、我国村民自治制度存在的主要问题

第二个大问题，我国村民自治制度存在的主要问题。当前，我国村民自治在选举、决策、管理、监督和配套制度等方面依然存在着许多问题。如在民主选举中，违法和侵权的事件时有发生，贿选和暴力因素介入选举等现象有所增加。在民主决策中，有些村在决策重大村务时，干部说了算，将村民自治变成了村干部自治等。

当前，村民自治当中存在的这些问题，与村级民主发展进程当中的三个不适应有关。第一个不适应，民主制度的建设相对滞后，与群众不断扩大的参与需要不适应；第二个不适应，传统的治理体制与人民群众参与治理的民主进程不适应；第三个不适应，群众的民主素质与能力相对较低，与参与热情日益高涨不适应。这些不适应需要从完善制度、完善乡村治理体制，提高农民民主素质和能力等方面逐步地加以解决。具体而言，我国村民自治制度存在如下问题：

（一）村干部民主选举程度不高、代表性不强的问题

第一个问题，村干部民主选举程度不高，代表性不强的问题。在民主选举方面，村委会的直接选举还存在着形式主义、走过场，甚至是违法选举的问题。有一些乡镇政府和党委指派候选人，搞等额选举，导致农民不认可。在村民自治的实践当中，群众最不满的是乡镇政府以行政权力干预村民自治，乡镇政府以行政命令的形式撤换村民选举出来的村委委员，以长官意志干预与代替村民自治等。

二是在村干部选举的过程当中存在着公开拉票的现象。有的候选人亲自出面拉票，有的叫人帮忙代为拉票，个别人还用小恩小惠贿选，一些村民对公开选举当中的拉票和买票行为深表反感。

三是有一些地方甚至违背法律法规，搞违法选举，直接侵害村民民主权利，如有一些村在选举的过程当中不依法推行村选委会，不依法进行选民登记，不依法确定候选人，不依法投票选举，不依法进行罢免活动等。这在一些地方还不同程度地存在，有一些地方违背选举程序，擅自变更选举时间，以请客送礼等方式拉票，选举会场秩序混乱，缺乏秘密画票室，不能够保证选举人表达自己的真实意愿等。

四是有一些地方家族和宗派势力操纵了村民的基层选举，有的村如果推选候选人就仅仅推选本族本姓的，别的族姓坚决不推，所以，农村家长制、家族制的意识仍然存在，压抑了农民的民主意识。

五是有一些地方当选者的代表性不强，根据法律的规定，村委会成员由村民大会或村民代表大会选举产生，但由于现在农村外出务工人员不断增多，留在农村的是妇女、老人及病残人员，农村空巢现象对村民自治的实施形成了制约。在中西部大部分人员外流的普通村庄，村民自治出现了“维持会”的状态。

有一些农村的“黑老大”现象就突出了农村选举当中的问题，2015年11月初，广州警方出动上百名警力展开收网抓捕行动，在番禺区南村镇抓获市头村村委会主任蒋某辉等涉黑团伙的在逃嫌疑人员13人，缴获作案工具和物证一大批。市头村的村委会主任蒋某辉之所以成为当地的黑老大，与当地的村党支部的软弱涣散有关，与村民代表会议的无权有关，也与其非法选举有关。蒋某辉在村委会换届选举当中采用恐吓、殴打村民等暴力手段，严重干预了选举，干预了村民正常行使的权利，最后他阴谋得逞，当上了村委会主任，他在当上村委会主任之后利用职权组建黑社会，为非作歹，称霸一方，危害群众。

（二）村级事务民主决策不够、个人决策与少数人决策的问题

我国村民自治存在的第二个问题，村级事务民主决策不够，个人决策以少数人决策还存在。

第二篇：村民自治制度

董棕河村村民自治制度

为了促进村民会议制度化、规范化、程序化，依法保障村民的民主决策权利，加强精神文明、政治文明和物质文明（“三文明”）建设，依据《村委会组织法》有关规定制订本制度。

第一章 村民会议制度

第一条

根据《联华村村民自治章程》第四至第七条等有关规定制订本制度。

第二条

村民会议是本村的最高权力机构。村民会议接受村党总支的领导。

第三条

村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。

第四条

村民会议的职权：

1．选举村民委员会成员，罢免和补选村民委员会成员；

2．听取和审议村民委员会工作报告，评议村民委员会成员；

3．制订和修订村民自治章程。向村民代表会议的授权事项；

4．讨论、决定涉及村民利益的重大事项和村民会议认为应当由其决定的其他事项。村民会议讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容；

5、讨论决定村民委员会、村务监督小组和十分之一以上村民提议召开的村民会议议题作出决定；

6．纠正村民委员会和村民代表会议作出的错误决定。

第五条

村民会议每年一般召开一次，村民会议由村民委员会召集。有十分之一以上的村民或村务监督小组提议，应当自提议之日起15日内召集村民会议。

召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，受场地限制时可分片或分批召开。所作的决定应当经到会人员的过半数通过。村民会议的决定由村民委员会负责实施，所有村民组织和村民都应当服从村民会议的决定，支持村民委员会实施村民会议决定。

第六条

村民会议的议程：

1．听取和审议村民委员会的工作报告；

2．听取和审议村财务收支报告；

4．讨论决定其他重要事项。

第七条

村民会议由村民委员会召集并主持。村民委员会应当认真研究提请村民会议民主决策的事项，并充分做好召集村民会议的其他各项准备工作；应当在召开村民会议的五天以前，向村民公告召开村民会议的事项。

第八条

凡参加会议的村民须到各自的联组长处签到。

第二章 村民代表会议制度

第九条

根据《联华村村民自治章程》第七条规定制定本制度。

第十条

村民代表会议是村民会议的重要补充，两者同为村民发扬民主的组织制度和民主决策的组织形式，村民代表会议在村民会议闭会期间，经村民会议授权对重要村务进行民主决策，对村民委员会工作实行民主监督。

第十一条

村民委员会是村民会议和村民代表会议的执行机构，向村民会议和村民代表会议负责并报告工作。

第十二条

村民代表会议由村民代表和村里的各级人大代表、村民委员会成员、村民组长等组成，后者为当然代表。必要时可邀请驻地部队代表和驻本村的公安等部门的代表参加。

第十三条

村民代表的产生由各村民小组召开小组村民会议民主推选产生，名额一般按15户左右产生一名，根据本村现状，大约在50名左右。民主推选村民代表的办法，应当经小组村民会议通过。民主推选产生的村民代表要具有代表性，其中妇女应占有一定比例。

第十四条

村民代表任期三年，与村民委员会同时换届，可以连选连任。

第十五条

村民代表应具备以下条件：

1． 拥护党的路线、方针、政策；

2．遵章守法，作风正派；

3．关心集体、办事公道；

4．关心群众生活，反映群众要求，有群众基础和威信；

5．有一定的参政议政能力；

6．依法具有选举和被选举权。

第十六条

村民代表会议的职权如下：

1．讨论、决定本村的经济和社会发展规划及工作目标、任务；

2．讨论、决定完成国家任务的各项措施；

3．讨论、决定本村集体经济组织各种形式承包责任制的完善和村经济合同的签订；

4．讨论、决定新建、扩建工程项目的公益事业；

5．讨论、决定村1万元以上的财务开支；

6．听取并审议村民委员会的工作报告和财务收支报告，评议村民委员会人员；

7．制定和修改除章程以外的村民自治制度（规定、办法、守则）；

8．讨论决定村民委员会成员因故出缺，其成员满三人的是否要补选；

9、涉及村民利益的其他重要事项；

10、纠正村民委员会在日常工作中作出的不当决定。

第十七条

村民代表会议一般半年召开一次。村民委员会认为有必要或者有三分之二以上村民代表（含当然代表）提议时，应该召开。

村民代表会议由村民委员会召集并主持，村民委员会应在召开村民代表会议五天前书面通知代表，并告知会议议题，便于代表征求村民意见。

第十八条

村民代表会议必须有半数以上的代表参加方可召开，村民代表会议的决定必须由参加代表的过半数通过方能生效。

第十九条

村民代表的权利：

1．对村民委员会的批评、监督的权利；

2．对村民委员会提意见和建议的权利；

3．在村民代表会上表决的权利。

第二十条

村民代表的义务：

1．听取和反映村民的意见、建议和批评；

2．宣传贯彻党和政府的路线、方针、政策；

3．宣传和贯彻村民代表会议的决定；

4．建立村民代表联系户制度，确保村民代表真正代表民意；

5．协助村民委员会开展工作。第二十一条

村民代表的罢免、补选：

1．村民代表因违法等原因丧失资格，由村民委员会提请所在村民小组召开小组村民会议罢免；

2．村民代表因故缺额5人以上时由所在村民小组召开小组村民会议补选。

第三章 村民委员会会议制度

第二十二条

根据《村民自治章程》第二章第二节有关规定制订村民委员会会议制度。

第二十三条

村民委员会会议参加人员，由本届当选的主任、副主任、委员共同参加。经村民委员会同意，可有一名文秘人员参加会议，负责会议的记录、整理、归档工作。

第二十四条

村民委员会应该参加村党总支邀请的总支委员会会议，简称“二委会”。

第二十五条

村民委员会会议内容：

1．学习党和国家的有关文件、法律法规；

2．研究、讨论日常工作中的一般事项，决定本村章程、制度、规定权限内的有关事项，如调解民间纠纷、扶贫帮困。实施村民会议和村民代表会议的决议等；

3．研究、讨论、提出村重要事项的草案、方案，提交村民会议或村民代表会议作决定；

4．任免由村民委员会权限内决定的村干部、办事人员、企业经营者。

5．研究和决定召开村民会议、村民代表会议的具体时间和会议内容并按时告知村民和代表；

6．研究和决定上级政府委托办理的有关事项；

7．研究和决定可以由村民委员会会议决定的其他事项。

第二十六条

会议主持人，由村民委员会主任主持，如主任因事不能参加会议时由副主任主持。

第二十七条

会议召开的原则：

1．有事即开的原则，即需要有村委作出决定的事项时，要立即召开；

2．“三三”、“五四”、“七五”的原则，即村民委员有三个组成人员必须三人参加，五个组成人员必须四人参加，七个组成人员必须五人参加，会议才能召开。

3．民主集中制的原则，重大问题的决定必须少数服从多数，以举手表决的方式进行表决。第四章 村民小组会议制度

第二十八条

根据《 村民自治章程》第二章第三节的有关规定制订村民小组会议制度。

第二十九条

村民小组会议一般以各村民小组联组为单位召开，必要时可分小组召开。

第三十条

村民小组会议参加对象：

1．年满18周岁的本联组村民或每户1个代表；

2．特殊情况下可邀请居住本小组的其他有关人员参加。

第三十一条

村民小组会议内容：

1．学习党和政府的有关文件、法律法规；

2．学习、实施本村的《村民自治章程》和自治制度；

3．落实村民会议和村民代表会议决定中涉及村民应履行的义务或要做的有关事项；

4．组织动员村民参加有关的各种公益活动和社会活动；

5．推选村民代表和村民小组长；

6．本小组村民认为要解决的事项。

第三十二条

村民小组会议召开的原则：

1．必须有应到会人数的过半数参加；

2．决定的事项必须有到会人数的过半数通过。

第三十三条

会议主持由村民小组联组长主持。联组长还要做好会议的签到和记录，会后交村委会归档。

第三篇：村民自治制度

村务公开制度

一、根据村民自治章程规定及上级有关文件精神，建立村计划生育村务公开制度。

二、村务公开的内容、程序，经村务公开监督小组审查后由村民委员会确定，村计生协组织实施。

三、村务公开分固定公开栏和长期公开栏。定期的村务公开栏根据形势和任务的变化，调整公开的重点内容。

四、固定的村务公开内容：生育政策、计划生育奖励优惠政策和法律规定的计划生育免费服务项目，以及照顾再生育申办程序、病残儿医学鉴定程序、奖励扶助金申请程序、《独生子女父母光荣证》、《流动人口婚育证明》证明的申办程序等。

定期的村务公开内容：再生育情况、流动人口办证情况、奖励扶助制度落实情况等，根据情况每月公开。

五、村务公开监督小组有村民代表、村民委员会、协会理事等成员组成。

民主议事制度

一、为使本村计划生育各项工作，自觉接受全体村民的监督，根据村民自治章程规定，特制订本制度。

二、建立村计划生育民主监督小组。民主监督小组每季度召开一次会议，视情可邀请村民代表参加。

三、每季一次在计划生育村务公开栏公布本村村民的生育情 况、计生奖励优惠政策和奖励制度落实情况等。

四、必要时可通过召开计划生育民主听证会，听取群众对计划生育工作的意见和建议。

五、设立并公布举报电话，对举报人实行严格保密，对举报内容及时调查核实，并将核实处理情况反馈给举报人。

村委会工作报告制度

一、村民委员会实行季度向村民代表会议报告工作。报告主要内容：汇报村委会和各工作委员会传达贯彻上级业务部门的精神、指导意见以及村民代表会议通过的各种决议，决定的执行、办理、落实情况。

二、每半年向村民代表会议报告工作，主要汇报半年工作完成情况，总结半年工作情况，接受审议。提出下半年工作规划和实施方案。

三、年终向村民代表会议作工作总结和下工作规划的报告，主要报告本农村经济和农村社会发展目标完成情况、财务收支、重大村务活动、上级下达的各目标任务的完成情况，并接受审议。

四、工作报告会由村民代表大会负责主持召开，由村委会主任报告工作。

育龄群众享有的计划生育基本权利和义务

权利:

(1)依法生育的权利;

(2)实行计划生育男女平等的权利;

(3)获得计划生育、生殖健康信息和教育的权利;

(4)获得避孕节育技术和生殖保健服务的权利;

(5)获得知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施服务的权利;

(6)获得法律、法规和政府规章规定的奖励、优待、社会福利、社会保障、社会求助的权利和平等发展的权利;

(7)公民实行计划生育,其人身权财产全不受侵害的权利;

(8)公民有获得法律救济的权利.义务:

(1)公民有依法实行计划生育的义务;

(2)夫妻双方在实行计划生育中负有共同的责任;

(3)公民有按照法律、法规规定的条件依法规范生育行为的义务;

(4)公民有自觉落实避孕节育措施,接受计划生育技术服务指导的义务;

(5)公民有协助政府开展人口与计划生育工作的义务;

(6)违反法律法规规定条件生育子女的公民,有依法缴纳社会抚养费的义务;

(7)法律、法规规定的保险期其他义务。

计划生育合同管理制度

签订计生协议的对象：

1、领取一孩生育服务证的夫妇；

2、审请领取二胎生育指标的服务；

3、要求离开本区出外打工，经商的育龄人员。

计生协议由村委会与应签对象，在领取《计划生育服务证》或《流动人口计划生育证明》时签订。

村委会负责履行好计生协议中规定的应尽义务和职责，负责检查，督促已签订协议的人员，认真履行计生协议中规定的应尽义务。

村委会负责对违反计生协议的人员进行处理。

已签订的计生协议到期后，村委会计生专干应在协议上注销。

计划生育村民代表大会制度

1、村民代表的产生，由村民小组召开村民大会直接选举产生，任期三年，期满后重新举。

2、村民代表的名额，每10-15户推荐产生一名代表，并报村委会备案。

3、代表的基本条件：执行党的路线、方针、政策，能代表广大人民群众的根本利益，有正义感、责任心，在村民小组和群众中及家庭家庭中有一定威信。

4、代表的作用：上传下达，积极宣传党的路线、方针、政策和法律、法规，把村民代表讨论通过的重大决策渗透到群众中去，把思想工作做到每家、每户、每人，促进地方建设和农村稳定，有效地加强党与人民群众的血肉联系。

5、代表的权利和义务：参政议政，参与村重大决策，村务公开，参与村财务、资金的使用与管理。

6、村民代表大会会议制度：

（1）每月定期召开一次村民代表大会；

（2）遇到重大事情及时召开村民代表大会；

（3）每半年召开一次总结大会，评议两委计划生育工作，对两委成员进行综合评比，对村务公开提出批评建议。

第四篇：关于完善村民自治和民主管理实施方案

各行政村：

为认真贯彻落实《中共中央办公厅、xx办公厅关于健全和完善村务公开民主管理的意见》（中办发[～]17号）文件精神，以及绵游委办[～]43号《关于进一步完善村务公开和民主管理制度的意见》文件精神，进一步完善村务公开和民主管理，推进农村三个文明建设。经乡党委、政府研究，特制定本实施方案。

指导思想和基本原则

指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，巩固党在农村的执政地位、执政基础，维护社会稳定，构建社会主义和谐社会，进一步完善推进村务公开和民主管理的领导体制和工作体制，把村民自治工作提高到一个新的水平，推进农村三个文明建设。

基本原则：健全和完善村务公开民主管理工作必须在乡党委的领导下，在党的政策和国家法律、法规允许的范围内进行。村委会作为村务公开工作的主体，要自觉接受乡人民政府的工作指导，积极协助乡人民政府开展工作。

基本内容

根据国家有关法律和政策要求，公开的事项包括：①村财务收支、债权债务、经济合同的签订与履行情况；②劳动积累工的使用与安排；③计划生育指标的分配与违规处罚；④水费、电费的收缴标准和金额；⑤“四地”（承包地、宅基地、自留地、山林地）的使用、调整、审批及违规处罚，林木砍伐指标的安排⑥扶贫、救灾救济物资、低保及其他补贴的发放对象、金额；⑦土地的征用标准，征用款的管理与使用；⑧村社集体经济项目的承包、拍卖、租赁情况；⑨村干部选举和干部职责、目标任务；⑩其它需要公开的“一事一议”事项。农民群众要求公开的其他事项，也应予以公开。

主要措施

（—）加强领导，提高认识

1、加强组织领导。各村支部要把村务公开和民主管理作为农村工作的一项重要任务和基层组织建设的一项重要内容，摆上村议事日程，纳入目标管理。要把《方案》中关于村务公开和民主管理制度的主要内容宣传各家各户，使之家喻户晓。要与全面贯彻落实十六届三中全会、四中全会、中央农村工作会议、全国村务公开电视电话会议等一系列重大会议精神有机结合起来，把党在农村各项政策落到实处，促进农村增收，切实解决号“三农”问题；坚持科学发展观，体现以民为本，把农村群众对村务公开和民主管理的知情权、决策权、参与权、监督权等民主权利落到实处，推进村务公开和民主管理制度化、规范化和程序化；坚持在稳定中创新求发展，既保持制度连续性，又结合实际对原有制度充实内容，完善程序，细化措施，以适应新形势，满足新要求。通过学习宣传，切实提高支部、村委会和村民自治组织对健全和完善村务公开和民主管理制度重要性的认识，增强紧迫感和自觉性，真正把这一关系我乡农民群众切身利益的大事抓好，抓出成效。

2、充分发挥村党支部的领导核心作用。健全村党史组织领导的村民自治机制，把坚持党的领导、充分发扬民主、严格依法办事有机统一农村基层民主政治建没的实践中。村党支部要认真听取群众意见，不断完善相关制度，及时督促村民委员会改进工作支持村民依法参与村级事务管理，监督村务公开和民主管理各项制度的落实。农村党员特别是党干部要增强党性观念、群从观念和法制观念，充分尊重和维护广大村民的民主权利，带头执行村务公开和民主管理各项制度，为群众做出表率。

（二）完善监管体制，规范公开形式

1、设立村务公开监督小组。村务公开监督小组经村民会议或村民代表会议在村民代表中推选产生，负责监督村务公制度的落实。村干部其配偶、直系亲属不得担任村务公开小组成员。村务公开监督小组及其成员应当热爱集体，公道正派，有一定议事能力，其中应有具备财会知识的成员。村务公开监督小组要依法履行职责，认真审查村务公开各项内容是否全面、真实，公开时间是否及时，公开形式是否科学，公开程序是否规范，并及时项村民会议或村民代表会议报告监督情况。对不履行职责的成员，村民会议或村民代表会议有权罢免其资格。

2、加强村民民主理财制度建设。村民民主理财由村民民主理财小组代表村民进行，民主理财小组成员由村民会议或村民代表会议从村务公开监督小组成员中推选产生。民主理财小组向村民会议或村民代表会议负责并报告工作。民主理财小组负责对本村集体财务活动进行民主监督，参与制定本村集体的财务计划和各项财务管理制度，有权检查、审核财务帐目及相关的经济活动事项，有权否决不合理开支。当事人对否决有异议的，可以提交村民会议或村民代表会议讨论决定。村民有权对本村集体的财务帐目提出质疑，有权委托民主理财小组查阅、审核财务帐目，有权要求当事人对财务问题作出解释。对群众反映财务问题较多的村，应由党委、政府及相关部门帮助搞好财务清理整顿工作，解决存在的问题，建立健全财务管理和民主理财制度；要制定和完善集体资产监管的办法，防止集体资产流失，确保村集体资产保值、增值。

3、规范村务公开的形式和基本程序。各乡镇要指导村委会除保持原有的固定村务公开栏外，还应通过广播、“明白墙“等其他有效形式对村务进行公开。一般的村务事项至少每季度公开一次，涉及农民利益的重大问题及群众关心的事项要及时公开。集体财务往来较多的村，财务收支情况应每月公布一次。要推进村务事项从办理结果的公开，向事前、事中、事后全过程公开延伸。要充分利用现代化科学技术，不断创新村务公开的有效形式和手段。

（三）完善管理制度，确保村民的决策权

1、确定民主决策事项。与村级重大事务和农民群众切身利益密切相关的财务类、服务类、事务类，实行民主决策，不能由个人或少数人决定。要把涉及村集体资产转移、处置等纳入民主决策的重要内容，并认真规范。村民小组的撤并和设置经村民小组会议通过，报乡镇政府批准，报区人民政府备案。村民委员会的设立、撤并

第五篇：完善村民自治的关键环节

完善村民自治的关键环节

———乡村关系的重构

作者：苏爱萍来源：《东岳论丛》2006年第3期

[摘 要]村民自治作为实现国家与农村社会良性互动的体制安排,意味着以“命令———服从”为特征的传统国家与农村社会的关系模式遭到瓦解,但村民自治要融于乡村政治运行机制还有很长的路要走。目前村民自治的民主化倾向与基层政府的社会动员之间存在的内在紧张关系,需要通过深化改革来解决。

[关键词]村民自治;运行模式;选择

一、村民自治的价值评估

村民自治不仅是加强“三农”工作的重大战略举措,是建设社会主义新农村的长期历史任务,而且与整个国家政治体制改革的前途和命运休戚与共,事关落实科学发展观全面建设小康社会和社会主义现代化建设的大局。

作为农村社区的一项制度安排,村民自治是我国乡村民主的重要内容及基层民主的基本形式。这种“草根民主”,在中国目前的各种选举制度中,是民主含量最高的。

通过一定的程序和手段选择村委会领导人是村民自治的首要环节,民主选举也就成为村民自治制度建设中一项关系农村干部权力来源和转移的关键性环节。村民自治的实践表明,农村社会不仅拥有民主存在和发展的可供利用的资源和条件,农民自身也有着发展民主的强烈需求和实践民主的能力。村民自治不仅把农民从传统的政治生活的非制度化的参与者改变为制度化的参与者,而且还把农民从传统的政治的受动者角色推向政治的主动者的角色。

经过10余年的探索,村民自治在我国农村社会已经引入和培育了若干制度化、组织化的现代民主因素,主要表现在以下几个方面:

第一,通过吸纳农村精英进入公共管理系统,有利于培养和造就出一个既有领导才干又有公共精神的社会中间层。村民自治为乡村社会精英阶层的分化提供了初步的秩序化的环境,预示着农村秩序化的政治发展进程的开始。

第二,村民自治与经济发展已经显示出良性互动。村民自治搞得好的地方,政府对经济活动的不当干预减少了,农民的不合理负担减轻了,产权关系模糊有所克服,社会交易成本下降,经济发展的速度自然提高了。

第三,它是培育现代公民社会,打破中国几千年来上层频繁变动、下层变化甚微的历史循环的一项基础性工程。

二、村民自治存在的问题及对乡村政治的影响

1.乡镇政府与村民委员会的关系有待理顺

对于乡镇政府与村民委员会的关系,《村民委员会组织法》明确规定,乡镇政府对于村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,乡镇政府不得干预属于村民自治范围内的事项,村民委员会协助乡镇政府开展工作。但在实际运行过程中,乡镇政府与村民委员会的关系很难达到这种理想的状态,在很多地方二者之间依然保持着一种行政领导关系。

这其中最主要的原因在于村民自治是一种全新的制度安排,在从来没有自治基础的中国农村,人们并没有真正理解它的精神实质。新中国成立以来对村一直实行行政控制的制度。而村民自治作为人民公社解体的替代制度,却要求在乡镇政府与村民委员会之间形成指导与协助的关系,这使乡镇干部、村干部以及农民很难适应这种变化,真正领会二者之间关系的精神实质。同时,《村民委员会组织法》对于乡镇政府和村民委员会之间关系的规定也过于简略,理解和执行起来都有相当难度。

2.村级党组织与村民委员会的关系不够和谐

在村民自治的实践中,村级党组织与村民委员会的关系是一个更难以把握的问题。《村民委员会组织法》对此的规定是:“中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”在村一级,党的领导核心作用如何体现呢?许多农村党支部书记就认为,坚持党的领导在农村就是坚持党支部的领导,那么党支部书记还是村里的一把手,村委会主任应该听党支部书记的,村民委员会是村党支部的一个下属机构。对此,不少村民委员会成员对此感到惶惑乃至抵触。

我国农村很多地方长期实行党支部“一元化”领导,现在这种惯性一直延续下来,大多数农村仍是党支部书记当家,甚至村支书几乎包揽了村委会的全部工作,有的甚至连财务批核权也都由村支书统揽起来。这些情况都造成了村委会与村党支部关系紧张,职责不清。

农村基层党组织和村民委员会之间的权限如何明确划分,才能既保证村民自治权得到实现、又能保证在农村坚持党的领导,是村民自治中必须要解决好的一个问题,否则它会一直困扰村民自治的进一步发展。

3.村委会自治职能与其它职能的关系出现错位

村民委员会作为农村基层群众性自治组织,其主要职能应该是自治职能,即村民自我管理、自我教育和自我服务,办理本村的公共事业和公益事业。同时它还要协助乡镇政府完成一定的行政任务,因此也要履行一定的行政职能。但是在村民自治的运行中,村民委员会的自治职能却让位于行政职能和经济职能,使村民委员会的自治职能发生了异化。不少地方的村民委员会把完成乡镇政府的行政任务当成了自己的主要工作,而没有精力去履行自己的自治职能,办理本村的公共事业和公益事业。因此,明确村民委员会的主要职能,理顺村民委员会自治职能与其它职能之间的关系,也是村民委员会今后发展中要解决的一个问题。

4.自治权发生某种异化

按照《村民委员会组织法》的规定,村民自治的权力应属于全体村民,是为全体村民服务的。村民会议是村民自治的决策机构,而村民委员会是其执行机构,向村民会议负责并报告工作。也就是说,村民自治的主体应是“村民”,而不是“村民委员会”。但是在实际运行中,村民委员会的权力往往集中于村委会及其主任一人手中,“村民的自治”实际上异化成了“村委会主任的自治”。

《村民委员会组织法》第十二条规定,选举村民委员会时,凡是年满十八周岁的村民,只要没有被剥夺政治权利,都有选举权与被选举权。但对于被选举权,则缺乏相对严格的要求。自治组织的负责人要行使的是公共权力,而行使公共权力的人则必须要有个人品行的保证。发达或较发达国家对于候选人资格通行的做法是,在法律上对候选人的财产状况、受教育水平、居住年限、年龄等方面做出比一般选民更高的资格要求。而在我国目前农民政治素质普遍不高的情况下,如果法律上再没有对候选人资格的相对严格的规定,就很难保证被选举人的质量。目前我国部分省市在这方面已作出初步研究探索。

三、重组乡村关系 完善村民自治

解决村民自治存在的问题和矛盾,涉及到方方面面,其中关键一环在于调整和重组我国的乡村关系。

村民自治所依托的国家体制环境,是“乡政村治”模式。乡镇政权作为中国最基层的政权组织,承担着治理基层社会的职能。但是,在具体的运作中,由于受诸多因素的限制,乡镇往往要借助于村级组织来实现对村的治理,乡镇的诸多治理目标的实现,需要村级自治组织的配合和支持。但是,村级自治组织不是乡镇的下级机构,乡(镇)对村的工作只能给予“指导、支持和帮助”,而不是“命令”。村对乡(镇)的工作也只是“协助”,而非“服从”。

作为后发外生型的现代化国家,中国现代化过程中城市化和工业化的要求决定了农村在现代化中处于不利地位。“无论是保持对农村的汲取能力,还是保证农村社会由传统向现代转型,国家都需要有可以深度介入农村社会的能力。人民公社的解体标志着国家从对农村社会全能控制中的退出,但这种退出决不是也不可能是放任不管。”村民自治的实施,国家旨在弱化外在力量对农村社会的控制,强化内源性自我控制,逐步建立一种适合农村社会发展的自主性治理模式,实现民主政治和经济发展的统一性。村民自治是由国家启动和主导的、属于政府供给主导型的制度变迁,从国家的角度看,推行村民自治是实现更低成本的资源汲取与社会治理的方式。

《村委会组织法》规定基层政权对村委会选举及工作进行“指导、支持和帮助”,它使得原先具有“自上而下”特征的农村权威产生方式发生裂变,形成“自上而下”与“自下而上”两种并存逻辑的互动。尽管国家基层政权与村级组织和农民已经不是人民公社时期简单的上、下级关系,而是转变为“指导”和“协助”关系,但基层政权对村民自治的影响仍然巨大。村民自治制度是国家“供给”的,自治制度安排中的国家主导特征十分明显。鉴于历史惯性的“路径依赖”,乡镇政府仍然习惯把村民委员会当成自己的下属,用管理政府机关的办法来管理村民委员会。大量研究表明,乡镇政府对农村社会和村民自治的介入和干预是普遍存在的。这种介入和干预既有制度化的组织渠道,也有非制度化的人情往来;既有直接的行政命令,也有间接的指导和帮助;既有政治上、政策上的指导和支持,也有行政上的参与和协助。

需要指出的是,政府的不干预或少干预并不意味着村庄的自治组织能够自我生长和良性运动,恰好相反,在中国现阶段,没有基层政府自上而下的动员、宣传和组织,农民往往不知道如何参与选举,也不会有畅通的参与渠道。问题的关键是政府干预村民自治的动机和目的是什么。大体说来,乡镇政府对村民自治的干预可以粗略地分为帮助村民自治和阻止村民自治两种不同的动机。

在赶超型现代化发展战略下,中国政府将推动社会、政治和经济的全面发展作为重要的内容,各级政府面临着沉重的发展压力。上级政府为了完成自身的发展目标,往往会给下级政府施加压力,形成了所谓的“压力型体制”。在“压力型体制”下,上级政府倾向于给下级政府施加行政压力,采用政治承包制的形式。乡镇政府必须完成上级政府的行政任务,但对村级自治组织,它又是“指导”关系,不能靠行政命令完成各项任务。村民自治后,村委会干部的权力来自村民的约定和授予,必须按照村民的意志行事并接受村民的监督,他们知道在任职期间,一旦自身行为违背了村民利益和意愿,可能被撤换或换届时落选。能否维护村民正当权益成为选举村委会成员的重要标准,抵制基层政府的不合理收费、摊派,也成为村民对村委会的期盼。在目前国家与农村社会关系较为紧张的背景下,村级选举有可能将那些不听从基层政府指挥的人选为村干部,造成所谓“过度自治化”的后果,造成国家政治权威在变革中流失的可能性。对基层政府而言,村民自治确实给其权力的行使带来一系列障碍,增加了对农村进行管理和控制的成本。

乡镇党委和政府在村级民主制度建设过程中发挥主导作用是目前中国村民自治建设进程的基本特点。如果说村民和村的要求提供了民主实现的根本动力,中央的决策为民主的实现赋予了合法性的话,那么乡镇则是农村民主制度建设的直接推行者。鉴于上述乡村矛盾,乡镇政权领导人推行村民自治并不是出于理念,而是出于无奈。在这种情况下,乡镇政权会本能地利用所承担的制度和规则的制订与解释,选举的政治动员、组织与操作、培训和教育、秩序监督与维持等对选举措施加影响。其典型表现是采取把持候选人提名、制造倾向性的舆论导向、有意识地抑制村民的民主热情、选择有利时机进行选举,甚至对选举结果不满意时宣布选举无效等手段,诱导村民主动放弃与乡镇政府对立的意见,从而实现乡镇政府的选举意志。

自主性治理模式的一个意外结果是,政府对农村的社会动员“梗阻”在乡镇与村之间,造成了乡村的民主化倾向与乡镇政府之间关系的紧张,导致国家对社会控制能力的某些流失。当前,农民与乡镇政府的关系恶化是一个不争的事实,在一项调查中,有50.4%的被调查者认为“中央的好‘经’都让下边的干部念歪了,乡政府的政策与中央完全不一致”。这意味着一半以上的农民并不认为乡镇政府是国家在基层的代表,乡镇基层政权的合法性正面临严峻的挑战。“问题在基层,根子在上头”。由于国家长期忽视农民利益,加之乡镇政府往往变动上级政策,不正当地从农村汲取财源,弥补拮据的财政,导致了农民的不满和对立情绪。

1998年通过的《村民委员会组织法》明确规定,乡镇政府强制性干预村委会属于违法行为。同时,近年来,村民和村庄的自主意识也逐渐增强,并能自觉地运用法律武器抵制乡镇政府的强制性支配。在这种情况下,如果试图继续维持强制性支配关系,只能加剧乡村之间的矛盾冲突。1998年以来,关于乡村冲突的报道呈上升趋势,而且村民有组织地与基层冲突成为显著的特点。这种冲突本身,从一个侧面说明了我国村民自治的发展进入了一个新的阶段,即从村庄内部逐渐扩展到乡村关系的调适上来。从政治民主的视野来看,乡村之间关系的紧张和冲突的显现和蔓延,是村民自治进一步发展的必然结果,标志着乡村社会的自主性增强,农民的民主意识、民主要求和民主能力日趋成熟。

村民自治制度的产生是中国社会结构变迁的结果,它具有合理的产生环境和存在的基础以及积极的社会意义。村民自治的实施,客观上要求转变国家对社会的控制和治理

模式。村民自治是在国家主导下发生发展的,只有国家治理方式进行相应的调整,村民自治才具有更广阔的发展空间。为此,提出如下建议。

第一,进一步规范村委会选举。村委会选举作为村民自治的重要环节,对乡村关系有着重要的影响。目前的选举存在着很多问题,如某些地区乡政府在选举中大量采取压制或操纵选举的行为,使村委会选举中民主因素大打折扣;由于乡镇和村庄之间的摩擦和冲突,村民对参与选举的态度冷漠,以及选举过程中的行为随意性等。为此,一方面要从制度上防止乡镇政府对选举的不合理干涉而导致的村委会“附属行政化”倾向;另一方面要深入研究不同类型村庄“场域”的特点及其与乡镇的社会关联,通过采取各种措施让村民自由地表达自己的意愿,增强其参与选举积极性的同时,维护乡政村治法律体系的权威,克服村委会“过度自治化”倾向。

第二,创造条件,推行乡镇直接选举。使乡镇政权组织不再仅仅作为上级政权组织链条的一部分,而是成为一个相对独立的政治实体,既对上级政权负责也对农民负责,把传统的乡镇管理模式转变为治理模式,乡镇政府的施政纲领是基于对农民需求的回应,并在公开的状态下具体实施,农民则对治理效果进行评估监督。四川省遂宁步云乡的乡长直选和深圳大鹏镇的“两票制”选举镇长,已经提供了有益的经验,技术上不存在问题,关键是加大推行的决心。

第三,尽快完成农村税费体制的综合改革。乡村财政状况是影响乡村关系的一个重要变量。目前,中国乡村财政问题比较严重,如大多数乡村的财政状况要么相当恶化,要么管理比较混乱;旧的财政体制尚未打破、新的财政体制还未形成;财政管理的透明度不高、监督不力,财政压力下的乡村关系也趋向紧张和失调。为此,要在农村税费改革的基础上,建立规范的政府转移支付制度,建立民主的公共财政体制,加强乡村的财政管理和财务监督。