第一篇：关于完善村民自治和民主管理实施方案
关于完善村民自治和民主管理实施方案
各行政村：
为认真贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开民主管理的意见》文件精神，以及绵游委办[XX]43号《关于进一步完善村务公开和民主管理制度的意见》文件精神，进一步完善村务公开和民主管理，推进农村三个文明建设。经乡党委、政府研究，特制定本实施方案。
指导思想和基本原则
指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，巩固党在农村的执政地位、执政基础，维护社会稳定，构建社会主义和谐社会，进一步完善推进村务公开和民主管理的领导体制和工作体制，把村民自治工作提高到一个新的水平，推进农村三个文明建设。
基本原则：健全和完善村务公开民主管理工作必须在乡党委的领导下，在党的政策和国家法律、法规允许的范围内进行。村委会作为村务公开工作的主体，要自觉接受乡人民政府的工作指导，积极协助乡人民政府开展工作。
基本内容
根据国家有关法律和政策要求，公开的事项包括：①村财务收支、债权债务、经济合同的签订与履行情况；②劳动 积累工的使用与安排；③计划生育指标的分配与违规处罚；④水费、电费的收缴标准和金额；⑤“四地”的使用、调整、审批及违规处罚，林木砍伐指标的安排⑥扶贫、救灾救济物资、低保及其他补贴的发放对象、金额；⑦土地的征用标准，征用款的管理与使用；⑧村社集体经济项目的承包、拍卖、租赁情况；⑨村干部选举和干部职责、目标任务；⑩其它需要公开的“一事一议”事项。农民群众要求公开的其他事项，也应予以公开。
主要措施
加强领导，提高认识
1、加强组织领导。各村支部要把村务公开和民主管理作为农村工作的一项重要任务和基层组织建设的一项重要内容，摆上村议事日程，纳入目标管理。要把《方案》中关于村务公开和民主管理制度的主要内容宣传各家各户，使之家喻户晓。要与全面贯彻落实十六届三中全会、四中全会、中央农村工作会议、全国村务公开电视电话会议等一系列重大会议精神有机结合起来，把党在农村各项政策落到实处，促进农村增收，切实解决号“三农”问题；坚持科学发展观，体现以民为本，把农村群众对村务公开和民主管理的知情权、决策权、参与权、监督权等民主权利落到实处，推进村务公开和民主管理制度化、规范化和程序化；坚持在稳定中创新求发展，既保持制度连续性，又结合实际对原有制度充 实内容，完善程序，细化措施，以适应新形势，满足新要求。通过学习宣传，切实提高支部、村委会和村民自治组织对健全和完善村务公开和民主管理制度重要性的认识，增强紧迫感和自觉性，真正把这一关系我乡农民群众切身利益的大事抓好，抓出成效。
2、充分发挥村党支部的领导核心作用。健全村党史组织领导的村民自治机制，把坚持党的领导、充分发扬民主、严格依法办事有机统一农村基层民主政治建没的实践中。村党支部要认真听取群众意见，不断完善相关制度，及时督促村民委员会改进工作支持村民依法参与村级事务管理，监督村务公开和民主管理各项制度的落实。农村党员特别是党干部要增强党性观念、群从观念和法制观念，充分尊重和维护广大村民的民主权利，带头执行村务公开和民主管理各项制度，为群众做出表率。
完善监管体制，规范公开形式
1、设立村务公开监督小组。村务公开监督小组经村民会议或村民代表会议在村民代表中推选产生，负责监督村务公制度的落实。村干部其配偶、直系亲属不得担任村务公开小组成员。村务公开监督小组及其成员应当热爱集体，公道正派，有一定议事能力，其中应有具备财会知识的成员。村务公开监督小组要依法履行职责，认真审查村务公开各项内容是否全面、真实，公开时间是否及时，公开形式是否科学，公开程序是否规范，并及时项村民会议或村民代表会议报告监督情况。对不履行职责的成员，村民会议或村民代表会议有权罢免其资格。
2、加强村民民主理财制度建设。村民民主理财由村民民主理财小组代表村民进行，民主理财小组成员由村民会议或村民代表会议从村务公开监督小组成员中推选产生。民主理财小组向村民会议或村民代表会议负责并报告工作。民主理财小组负责对本村集体财务活动进行民主监督，参与制定本村集体的财务计划和各项财务管理制度，有权检查、审核财务帐目及相关的经济活动事项，有权否决不合理开支。当事人对否决有异议的，可以提交村民会议或村民代表会议讨论决定。村民有权对本村集体的财务帐目提出质疑，有权委托民主理财小组查阅、审核财务帐目，有权要求当事人对财务问题作出解释。对群众反映财务问题较多的村，应由党委、政府及相关部门帮助搞好财务清理整顿工作，解决存在的问题，建立健全财务管理和民主理财制度；要制定和完善集体资产监管的办法，防止集体资产流失，确保村集体资产保值、增值。
3、规范村务公开的形式和基本程序。各乡镇要指导村委会除保持原有的固定村务公开栏外，还应通过广播、“明白墙“等其他有效形式对村务进行公开。一般的村务事项至少每季度公开一次，涉及农民利益的重大问题及群众关心的 事项要及时公开。集体财务往来较多的村，财务收支情况应每月公布一次。要推进村务事项从办理结果的公开，向事前、事中、事后全过程公开延伸。要充分利用现代化科学技术，不断创新村务公开的有效形式和手段。
完善管理制度，确保村民的决策权
1、确定民主决策事项。与村级重大事务和农民群众切身利益密切相关的财务类、服务类、事务类，实行民主决策，不能由个人或少数人决定。要把涉及村集体资产转移、处置等纳入民主决策的重要内容，并认真规范。村民小组的撤并和设置经村民小组会议通过，报乡镇政府批准，报区人民政府备案。村民委员会的设立、撤并、范围调整，由乡镇人民政府提出意见后，必须经过村民会议讨论同意，报区人民政府批准。村级事务中民主决策的事项应符合国家法律法规和党的方针政策，不得侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利。
2、明确民主决策形式。村级事务民主决策的基本组织形式是村民会议和村民代表会议。村民代表会议讨论决定村民会议授权的事项。根据农村不断变化的形式，要进一步完善村民会议和村民代表会议议事规则。涉及村级重大事务和与村民切身利益相关的事项，应坚持“一事一议”切实保障广大村民行使决策权。
3、规范民主决策程序。凡涉及民主决策的重大事项，必须提交村民会议或村民代表会议讨论决定。村民会议和村民代表会议由村民委员会召集。特殊情况只要有1/10以上的村民联名或1/5以上的村民代表联名提议，也应当召开村民会议或村民代表会议。召开村民会议，应当有本村18周岁以上的村民过半数参加，或者有本村2/3以上的户代表参加；召开村民代表会议，应当有村民代表的过半数参加。村民会议或村民代表会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。对提交村民会议或村民代表会议讨论决定的事项，会前要向村民或村民代表公告，广泛征求意见，会后要及时公布表决结果。
4、维护民主决策权威。村民会议或村民代表会议依法形成的决议具有法定效力，任何组织和个人不得更改，如因情况发生变化确需更改的，要通过村民会议或村民代表会议讨论决定。村民会议或村民代表会议讨论决定的事项，要形成书面记录归档保存。未经村民会议或村民代表会议讨论决定，任何组织和个人不得擅自从事涉及村级重大事务和全体村民利益的活动，因少数人或人行为产生的费用、造成的损失，均由责任人承担，问题严重的要按有关规定处理，涉嫌犯罪的要依法追究其刑事责任。
完善自治机制，确保村民的参与权
1、发动群众规范自我管理制度。村党支部、村民委员会要适时引导广大村民参与村级事务管理，采用大多数群众 认可的方法实现村民自我管理。根据不断变化的形势和村民自治的实际，及时组织全体村民讨论修订村民自治章程、村规民约和村民的行为，增强干部尊重民意的观念和村民自我管理、自我教育、自我服务、自我发展的能力，提高干部群众的法制意识和依法办事能力。
2、进一步完善村集体资产管理制度。强化村集体资产监管机制，建立由村党支部、村民委员会相关成员和村民代表组成的监管机构。进一步完善村集体资产登记、报告制度，把集体资产管理情况向村民会议或村民代表会议报告，提取村民对集体资产管理的意见和建议，不断改进管理方法。村民委员会换届后，原村民委员会在应在乡人民政府的主持和村民代表的监督下，应在10日内将与村民委员会工作相关的资产、资料如数移交给新一届村民委员会，并完备相关手续。资产移交过程中发现有重大问题的，经调查核实后，按照有关规定处理或依法追究责任。
3、规范农村集体财务收支审批程序。财务事项发生时，经手人必须取得有效的原始凭证，注明用途并签字，并经民主理财小组集体审核。审核同意后，由民主理财小组组长签字，村民委员会负责人审批同意并签字，由会计人员审核记帐。经民主理财小组审核确定为不合理财务开支的事项，有关支出由责任人承担。财务流程完成后，要按照财务公开程序进行公开，接受群众监督。乡人民政府及业务主管部门将 对村级财务活动加强指导和监督。
完善约束机制，确保村民的监督权
1、突出监督重点。区、乡镇两级农村集体资产和财务管理指导部门将切实组织好对村集体资产和财务的审计监督工作。审计内容包括涉及集体和村民利益的财务类、服务类、事物类事项，以及村民要求审计的其他事项。当前要加大对集体土地的征用、集体企业改制、“村改居”等集体资产的处置，以及政府下拨发放到村到户的各项补贴、救助款物的审计力度，同时应及时将各项审计结果向村民公布。在审计中查出有侵占集体、村民利益的，要责令当事人限期如数退赔；违反党纪政纪的，按有关规定处理，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
2、把握监督形式。乡上将及时指导村务公开监督小组开展工作，通过抓村务公开的规范和深化，实现对村务的有效监督。积极推行民主评议村干部工作制度，把大多数村民满意与否作为衡量村干部是否合格的标准。民主评议村干部一般一年进行一次，由乡党委、政府组织，以村民会议、村民代表会议或召开的村民座谈会等形式进行。民主评议结果与村干部的使用及享受的补贴挂钩。
3、完善激励约束机制。把推进村务公开和民主管理与村民自治、民主法治、依法治村等先进组织、示范单位、模范单位的创建工作结合起来，实行动态管理。对已获得荣誉 但推行村务公开和民主管理不力的，要限期整改；整改无效果的，按命名管理权限和相关办法暂停使用直至取消荣誉称号。大力宣传、鼓励和表彰积极推行村务公开和民主管理的村干部，切实维护村干部的合法权益，落实好应有的待遇，保护好工作积极性。对推行村务公开和民主管理不力、群众意见大的村干部，将对其批评教育，限期整改；对独断专行、作风霸道、不推行村务公开和民主管理，或在村务公开中弄虚作假、侵犯村民民主权利，经教育拒不改正的村干部，是村党支部班子成员的，按党内有关规定处理；是村民委员会班子成员的，依法予以罢免。
第二篇：关于完善村民自治和民主管理实施方案
各行政村：
为认真贯彻落实《中共中央办公厅、xx办公厅关于健全和完善村务公开民主管理的意见》（中办发[～]17号）文件精神，以及绵游委办[～]43号《关于进一步完善村务公开和民主管理制度的意见》文件精神，进一步完善村务公开和民主管理，推进农村三个文明建设。经乡党委、政府研究，特制定本实施方案。
指导思想和基本原则
指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，巩固党在农村的执政地位、执政基础，维护社会稳定，构建社会主义和谐社会，进一步完善推进村务公开和民主管理的领导体制和工作体制，把村民自治工作提高到一个新的水平，推进农村三个文明建设。
基本原则：健全和完善村务公开民主管理工作必须在乡党委的领导下，在党的政策和国家法律、法规允许的范围内进行。村委会作为村务公开工作的主体，要自觉接受乡人民政府的工作指导，积极协助乡人民政府开展工作。
基本内容
根据国家有关法律和政策要求，公开的事项包括：①村财务收支、债权债务、经济合同的签订与履行情况；②劳动积累工的使用与安排；③计划生育指标的分配与违规处罚；④水费、电费的收缴标准和金额；⑤“四地”（承包地、宅基地、自留地、山林地）的使用、调整、审批及违规处罚，林木砍伐指标的安排⑥扶贫、救灾救济物资、低保及其他补贴的发放对象、金额；⑦土地的征用标准，征用款的管理与使用；⑧村社集体经济项目的承包、拍卖、租赁情况；⑨村干部选举和干部职责、目标任务；⑩其它需要公开的“一事一议”事项。农民群众要求公开的其他事项，也应予以公开。
主要措施
（—）加强领导，提高认识
1、加强组织领导。各村支部要把村务公开和民主管理作为农村工作的一项重要任务和基层组织建设的一项重要内容，摆上村议事日程，纳入目标管理。要把《方案》中关于村务公开和民主管理制度的主要内容宣传各家各户，使之家喻户晓。要与全面贯彻落实十六届三中全会、四中全会、中央农村工作会议、全国村务公开电视电话会议等一系列重大会议精神有机结合起来，把党在农村各项政策落到实处，促进农村增收，切实解决号“三农”问题；坚持科学发展观，体现以民为本，把农村群众对村务公开和民主管理的知情权、决策权、参与权、监督权等民主权利落到实处，推进村务公开和民主管理制度化、规范化和程序化；坚持在稳定中创新求发展，既保持制度连续性，又结合实际对原有制度充实内容，完善程序，细化措施，以适应新形势，满足新要求。通过学习宣传，切实提高支部、村委会和村民自治组织对健全和完善村务公开和民主管理制度重要性的认识，增强紧迫感和自觉性，真正把这一关系我乡农民群众切身利益的大事抓好，抓出成效。
2、充分发挥村党支部的领导核心作用。健全村党史组织领导的村民自治机制，把坚持党的领导、充分发扬民主、严格依法办事有机统一农村基层民主政治建没的实践中。村党支部要认真听取群众意见，不断完善相关制度，及时督促村民委员会改进工作支持村民依法参与村级事务管理，监督村务公开和民主管理各项制度的落实。农村党员特别是党干部要增强党性观念、群从观念和法制观念，充分尊重和维护广大村民的民主权利，带头执行村务公开和民主管理各项制度，为群众做出表率。
（二）完善监管体制，规范公开形式
1、设立村务公开监督小组。村务公开监督小组经村民会议或村民代表会议在村民代表中推选产生，负责监督村务公制度的落实。村干部其配偶、直系亲属不得担任村务公开小组成员。村务公开监督小组及其成员应当热爱集体，公道正派，有一定议事能力，其中应有具备财会知识的成员。村务公开监督小组要依法履行职责，认真审查村务公开各项内容是否全面、真实，公开时间是否及时，公开形式是否科学，公开程序是否规范，并及时项村民会议或村民代表会议报告监督情况。对不履行职责的成员，村民会议或村民代表会议有权罢免其资格。
2、加强村民民主理财制度建设。村民民主理财由村民民主理财小组代表村民进行，民主理财小组成员由村民会议或村民代表会议从村务公开监督小组成员中推选产生。民主理财小组向村民会议或村民代表会议负责并报告工作。民主理财小组负责对本村集体财务活动进行民主监督，参与制定本村集体的财务计划和各项财务管理制度，有权检查、审核财务帐目及相关的经济活动事项，有权否决不合理开支。当事人对否决有异议的，可以提交村民会议或村民代表会议讨论决定。村民有权对本村集体的财务帐目提出质疑，有权委托民主理财小组查阅、审核财务帐目，有权要求当事人对财务问题作出解释。对群众反映财务问题较多的村，应由党委、政府及相关部门帮助搞好财务清理整顿工作，解决存在的问题，建立健全财务管理和民主理财制度；要制定和完善集体资产监管的办法，防止集体资产流失，确保村集体资产保值、增值。
3、规范村务公开的形式和基本程序。各乡镇要指导村委会除保持原有的固定村务公开栏外，还应通过广播、“明白墙“等其他有效形式对村务进行公开。一般的村务事项至少每季度公开一次，涉及农民利益的重大问题及群众关心的事项要及时公开。集体财务往来较多的村，财务收支情况应每月公布一次。要推进村务事项从办理结果的公开，向事前、事中、事后全过程公开延伸。要充分利用现代化科学技术，不断创新村务公开的有效形式和手段。
（三）完善管理制度，确保村民的决策权
1、确定民主决策事项。与村级重大事务和农民群众切身利益密切相关的财务类、服务类、事务类，实行民主决策，不能由个人或少数人决定。要把涉及村集体资产转移、处置等纳入民主决策的重要内容，并认真规范。村民小组的撤并和设置经村民小组会议通过，报乡镇政府批准，报区人民政府备案。村民委员会的设立、撤并
第三篇：关于完善村民自治和民主管理实施方案
各行政村：
为认真贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开民主管理的意见》（中办发[2004]17号）文件精神，以及绵游委办[2005]43号《关于进一步完善村务公开和民主管理制度的意见》文件精神，进一步完善村务公开和民主管理，推进农村三个文明建设。经乡党委、政府研究，xiexiebang.com特制定本实施方案。指导思
想和基本原则
指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，巩固党在农村的执政地位、执政基础，维护社会稳定，构建社会主义和谐社会，进一步完善推进村务公开和民主管理的领导体制和工作体制，把村民自治工作提高到一个新的水平，推进农村三个文明建设。
基本原则：健全和完善村务公开民主管理工作必须在乡党委的领导下，在党的政策和国家法律、法规允许的范围内进行。村委会作为村务公开工作的主体，要自觉接受乡人民政府的工作指导，积极协助乡人民政府开展工作。
基本内容
根据国家有关法律和政策要求，公开的事项包括：①村财务收支、债权债务、经济合同的签订与履行情况；②劳动积累工的使用与安排；③计划生育指标的分配与违规处罚；④水费、电费的收缴标准和金额；⑤“四地”（承包地、宅基地、自留地、山林地）的使用、调整、审批及违规处罚，林木砍伐指标的安排⑥扶贫、救灾救济物资、低保及其他补贴的发放对象、金额；⑦土地的征用标准，征用款的管理与使用；⑧村社集体经济项目的承包、拍卖、租赁情况；⑨村干部选举和干部职责、目标任务；⑩其它需要公开的“一事一议”事项。农民群众要求公开的其他事项，也应予以公开。
主要措施
（—）加强领导，提高认识
1、加强组织领导。各村支部要把村务公开和民主管理作为农村工作的一项重要任务和基层组织建设的一项重要内容，摆上村议事日程，纳入目标管理。要把《方案》中关于村务公开和民主管理制度的主要内容宣传各家各户，使之家喻户晓。要与全面贯彻落实十六届三中全会、四中全会、中央农村工作会议、全国村务公开电视电话会议等一系列重大会议精神有机结合起来，把党在农村各项政策落到实处，促进农村增收，切实解决号“三农”问题；坚持科学发展观，体现以民为本，把农村群众对村务公开和民主管理的知情权、决策权、参与权、监督权等民主权利落到实处，推进村务公开和民主管理制度化、规范化和程序化；坚持在稳定中创新求发展，既保持制度连续性，又结合实际对原有制度充实内容，完善程序，细化措施，以适应新形势，满足新要求。通过学习宣传，切实提高支部、村委会和村民自治组织对健全和完善村务公开和民主管理制度重要性的认识，增强紧迫感和自觉性，真正把这一关系我乡农民群众切身利益的大事抓好，抓出成效。
2、充分发挥村党支部的领导核心作用。健全村党史组织领导的村民自治机制，把坚持党的领导、充分发扬民主、严格依法办事有机统一农村基层民主政治建没的实践中。村党支部要认真听取群众意见，不断完善相关制度，及时督促村民委员会改进工作支持村民依法参与村级事务管理，监督村务公开和民主管理各项制度的落实。农村党员特别是党干部要增强党性观念、群从观念和法制观念，充分尊重和维护广大村民的民主权利，带头执行村务公开和民主管理各项制度，为群众做出表率。
（二）完善监管体制，规范公开形式
1、设立村务公开监督小组。村务公开监督小组经村民会议或村民代表会议在村民代表中推选产生，负责监督村务公制度的落实。村干部其配偶、直系亲属不得担任村务公开小组成员。村务公开监督小组及其成员应当热爱集体，公道正派，有一定议事能力，其中应有具备财会知识的成员。村务公开监督小组要依法履行职责，认真审查村务公开各项内容是否全面、真实，公开时间是否及时，公开形式是否科学，公开程序是否规范，并及时项村民会议或村民代表会议报告监督情况。对不履行职责的成员，村民会议或村民代表会议有权罢免其资格。
2、加强村民民主理财制度建设。村民民主理财由村民民主理财小组代表村民进行，民主理财小组成员由村民会议或村民代表会议从村务公开监督小组成员中推选产生。民主理财小组向村民会议或村民代表会议负责并报告工作。民主理财小组负责对本村集体财务活动进行民主监督，参与制定本村集体的财务计划和各项财务管理制度，有权检查、审核财务帐目及相关的经济活动事项，有权否决不合理开支。当事人对否决有异议的，可以提交村民会议或村民代表会议讨论决定。村民有权对本村集体的财务帐目提出质疑，有权委托民主理财小组查阅、审核财务帐目，有权要求当事人对财务问题作出解释。对群众反映财务问题较多的村，应由党委、政府及相关部门帮助搞好财务清理整顿工作，解决存在的问题，建立健全财务管理和民主理财制度；要制定和完善集体资产监管的办法，防止集体资产流失，确保村集体资产保值、增值。
3、规范村务公开的形式和基本程序。各乡镇要指导村委会
除保持原有的固定村务公开栏外，还应通过广播、“明白墙“等其他有效形式对村务进行公开。一般的村务事项至少每季度公开一次，涉及农民利益的重大问题及群众关心的事项要及时公开。集体财务往来较多的村，财务收支情况应每月公布一次。要推进村务事项从办理结果的公开，向事前、事中、事后全过程公开延伸。要充分利用现代化科学技术，不断创新村务公开的有效
形式和手段。
（三）完善管理制度，确保村民的决策权
1、确定民主决策事项。与村级重大事务和农民群众切身利益密切相关的财务类、服务类、事务类，实行民主决策，不能由个人或少数人决定。要把涉及村集体资产转移、处置等纳入民主决策的重要内容，并认真规范。村民小组的撤并和设置经村民小组会议通过，报乡镇政府批准，报区人民政府备案。村民委员会的设立、撤并、范围调整，由乡镇人民政府提出意见后，必须经过村民会议讨论同意，报区人民政府批准。村级事务中民主决策的事项应符合国家法律法规和党的方针政策，不得侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利。
2、明确民主决策形式。村级事务民主决策的基本组织形式是村民会议和村民代表会议。村民代表会议讨论决定村民会议授权的事项。根据农村不断变化的形式，要进一步完善村民会议和村民代表会议议事规则。涉及村级重大事务和与村民切身利益相关的事项，应坚持“一事一议”切实保障广大村民行使决策权。
3、规范民主决策程序。凡涉及民主决策的重大事项，必须提交村民会议或村民代表会议讨论决定。村民会议和村民代表会议由村民委员会召集。特殊情况只要有1/10以上的村民联名或1/5以上的村民代表联名提议，也应当召开村民会议或村民代表会议。召开村民会议，应当有本村18周岁以上的村民过半数参加，或者有本村2/3以上的户代表参加；召开村民代表会议，应当有村民代表的过半数参加。村民会议或村民代表会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。对提交村民会议或村民代表会议讨论决定的事项，会前要向村民或村民代表公告，广泛征求意见，会后要及时公布表决结果。
4、维护民主决策权威。村民会议或村民代表会议依法形成的决议具有法定效力，任何组织和个人不得更改，如因情况发生变化确需更改的，要通过村民会议或村民代表会议讨论决定。村民会议或村民代表会议讨论决定的事项，要形成书面记录归档保存。未经村民会议或村民代表会议讨论决定，任何组织和个人不得擅自从事涉及村级重大事务和全体村民利益的活动，因少数人或人行为产生的费用、造成的损失，均由责任人承担，问题严重的要按有关规定处理，涉嫌犯罪的要依法追究其刑事责任。
（四）完善自治机制，确保村民的参与权
1、发动群众规范自我管理制度。村党支部、村民委员会要适时引导广大村民参与村级事务管理，采用大多数群众认可的方法实现村民自我管理。根据不断变化的形势和村民自治的实际，及时组织全体村民讨论修订村民自治章程、村规民约和村民的行为，增强干部尊重民意的观念和村民自我管理、自我教育、自我服务、自我发展的能力，提高干部群众的法制意识和依法办事能力。
2、进一步完善村集体资产管理制度。强化村集体资产监管机制，建立由村党支部、村民委员会相关成员和村民代表组成的监管机构。进一步完善村集体资产登记、报告制度，把集体资产管理情况向村民会议或村民代表会议报告，提取村民对集体资产管理的意见和建议，不断改进管理方法。村民委员会换届后，原村民委员会在应在乡人民政府的主持和村民代表的监督下，应在10日内将与村民委员会工作相关的资产、资料如数移交给新一届村民委员会，并完备相关手续。资产移交过程中发现有重大问题的，经调查核实后，按照有关规定处理或依法追究责任。
3、规范农村集体财务收支审批程序。财务事项发生时，经手人必须取得有效的原始凭证，注明用途并签字（盖章），并经民主理财小组集体审核。审核同意后，由民主理财小组组长签字（盖章），村民委员会负责人审批同意并签字（盖章），由会计人员审核记帐。经民主理财小组审核确定为不合理财务开支的事项，有关支出由责任人承担。财务流程完成后，要按照财务公开程序进行公开，接受群众监督。乡人民政府及业务主管部门将对村级财务活动加强指导和监督。
（五）完善约束机制，确保村民的监督权
1、突出监督重点。区、乡镇两级农村集体资产和财务管理指导部门将切实组织好对村集体资产和财务的审计监督工作。审计内容包括涉及集体和村民利益的财务类、服务类、事物类事项，以及村民要求审计的其他事项。当前要加大对集体土地的征用、集体企业改制、“村改居”等集体资产的处置，以及政府下拨发放到村到户的各项补贴、救助款物的审计力度，同时应及时将各项审计结果向村民公布。在审计中查出有侵占集体、村民利益的，要责令当事人限期如数退赔；违反党纪政纪的，按有关规定处理，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
2、把握监督形式。乡上将及时指导村务公开监督小组开展工作，通过抓村务公开的规范和深化，实现对村务的有效监督。积极推行民主评议村干部工作制度，把大多数村民满意与否作为衡量村干部是否合格的标准。民主评议村干部一般一年进行一次，由乡党委、政府组织，以村民会议、村民代表会议或召开的村民座谈会等形式进行。民主评议结果与村干部的使用及享受的补贴（工资）挂钩。
3、完善激励约束机制。把推进村务公开和民主管理与村民自治、民主法治、依法治村等先进组织、示范单位、模范单位的创建工作结合起来，实行动态管理。对已获得荣誉但推行村务公开和民主管理不力的，要限期整改；整改无效果的，按命名管理权限和相关办法暂停使用直至取消荣誉称号。大力宣传、鼓励和表彰积极推行村务公开和民主管理的村干部，切实维护村干部的合法权益，落实好应有的待遇，保护好工作积极性。对推行村务公开和民主管理不力、群众意见大的村干部，将对其批评教育，限期整改；对独断专行、作风霸道、不推行村务公开和民主管理，或在村务公开中弄虚作假、侵犯村民民主权利，经教育拒不改正的村干部，是村党支部班子成员的，按党内有关规定处理；是村民委员会班子成员的，依法予以罢免。
第四篇：关于完善村民自治和民主管理实施方案
各行政村： 为认真贯彻落实《中国共产党中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开民主管理的意见》（中办发[2004]17号）文件精神，以及绵游委办[2005]43号《关于进一步完善村务公开和民主管理制度的意见》文件精神，进一步完善村务公开和民主管理，推进农村三个文明建设。经乡党委、政府研究，特制定本实施方案。指导思想和基本原则 指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，巩固党在农村的执政地位、执政基础，维护社会稳定，构建社会主义和谐社会，进一步完善推进村务公开和民主管理的领导体制和工作体制，把村民自治工作提高到一个新的水平，推进农村三个文明建设。基本原则：健全和完善村务公开民主管理工作必须在乡党委的领导下，在党的政策和国家法律、法规允许的范围内进行。村委会作为村务公开工作的主体，要自觉接受乡人民政府的工作指导，积极协助乡人民政府开展工作。基本内容 根据国家有关法律和政策要求，公开的事项包括：①村财务收支、债权债务、经济合同的签订与履行情况；②劳动积累工的使用与安排；③计划生育指标的分配与违规处罚；④水费、电费的收缴标准和金额；⑤“四地”（承包地、宅基地、自留地、山林地）的使用、调整、审批及违规处罚，林木砍伐指标的安排⑥扶贫、救灾救济物资、低保及其他补贴的发放对象、金额；⑦土地的征用标准，征用款的管理与使用；⑧村社集体经济项目的承包、拍卖、租赁情况；⑨村干部选举和干部职责、目标任务；⑩其它需要公开的“一事一议”事项。农民群众要求公开的其他事项，也应予以公开。主要措施（—）加强领导，提高认识
1、加强组织领导。各村支部要把村务公开和民主管理作为农村工作的一项重要任务和基层组织建设的一项重要内容，摆上村议事日程，纳入目标管理。要把《方案》中关于村务公开和民主管理制度的主要内容宣传各家各户，使之家喻户晓。要与全面贯彻落实十六届三中全会、四中全会、中央农村工作会议、全国村务公开电视电话会议等一系列重大会议精神有机结合起来，把党在农村各项政策落到实处，促进农村增收，切实解决号“三农”问题；坚持科学发展观，体现以民为本，把农村群众对村务公开和民主管理的知情权、决策权、参与权、监督权等民主权利落到实处，推进村务公开和民主管理制度化、规范化和程序化；坚持在稳定中创新求发展，既保持制度连续性，又结合实际对原有制度充实内容，完善程序，细化措施，以适应新形势，满足新要求。通过学习宣传，切实提高支部、村委会和村民自治组织对健全和完善村务公开和民主管理制度重要性的认识，增强紧迫感和自觉性，真正把这一关系我乡农民群众切身利益的大事抓好，抓出成效。
2、充分发挥村党支部的领导核心作用。健全村党史组织领导的村民自治机制，把坚持党的领导、充分发扬民主、严格依法办事有机统一农村基层民主政治建没的实践中。村党支部要认真听取群众意见，不断完善相关制度，及时督促村民委员会改进工作支持村民依法参与村级事务管理，监督村务公开和民主管理各项制度的落实。农村党员特别是党干部要增强党性观念、群从观念和法制观念，充分尊重和维护广大村民的民主权利，带头执行村务公开和民主管理各项制度，为群众做出表率。
（二）完善监管体制，规范公开形式
1、设立村务公开监督小组。村务公开监督小组经村民会议或村民代表会议在村民代表中推选产生，负责监督村务公制度的落实。村干部其配偶、直系亲属不得担任村务公开小组成员。村务公开监督小组及其成员应当热爱集体，公道正派，有一定议事能力，其中应有具备财会知识的成员。村务公开监督小组要依法履行职责，认真审查村务公开各项内容是否全面、真实，公开时间是否及时，公开形式是否科学，公开程序是否规范，并及时项村民会议或村民代表会议报告监督情况。对不履行职责的成员，村民会议或村民代表会议有权罢免其资格。
2、加强村民民主理财制度建设。村民民主理财由村民民主理财小组代表村民进行，民主理财小组成员由村民会议或村民代表会议从村务公开监督小组成员中推选产生。民主理财小组向村民会议或村民代表会议负责并报告工作。民主理财小组负责对本村集体财务活动进行民主监督，参与制定本村集体的财务计划和各项财务管理制度，有权检查、审核财务帐目及相关的经济活动事项，有权否决不合理开支。当事人对否决有异议的，可以提交村民会议或村民代表会议讨论决定。村民有权对本村集体的财务帐目提出质疑，有权委托民主理财小组查阅、审核财务帐目，有权要求当事人对财务问题作出解释。对群众反映财务问题较多的村，应由党委、政府及相关部门帮助搞好财务清理整顿工作，解决存在的问题，建立健全财务管理和民主理财制度；要制定和完善集体资产监管的办法，防止集体资产流失，确保村集体资产保值、增值。
3、规范村务公开的形式和基本程序。各乡镇要指导村委会除保持原有的固定村务公开栏外，还应通过广播、“明白墙“等其他有效形式对村务进行公开。一般的村务事项至少每季度公开一次，涉及农民利益的重大问题及群众关心的事项要及时公开。集体财务往来较多的村，财务收支情况应每月公布一次。要
第五篇：完善村民自治的关键环节
完善村民自治的关键环节
———乡村关系的重构
作者：苏爱萍来源：《东岳论丛》2006年第3期
[摘 要]村民自治作为实现国家与农村社会良性互动的体制安排,意味着以“命令———服从”为特征的传统国家与农村社会的关系模式遭到瓦解,但村民自治要融于乡村政治运行机制还有很长的路要走。目前村民自治的民主化倾向与基层政府的社会动员之间存在的内在紧张关系,需要通过深化改革来解决。
[关键词]村民自治;运行模式;选择
一、村民自治的价值评估
村民自治不仅是加强“三农”工作的重大战略举措,是建设社会主义新农村的长期历史任务,而且与整个国家政治体制改革的前途和命运休戚与共,事关落实科学发展观全面建设小康社会和社会主义现代化建设的大局。
作为农村社区的一项制度安排,村民自治是我国乡村民主的重要内容及基层民主的基本形式。这种“草根民主”,在中国目前的各种选举制度中,是民主含量最高的。
通过一定的程序和手段选择村委会领导人是村民自治的首要环节,民主选举也就成为村民自治制度建设中一项关系农村干部权力来源和转移的关键性环节。村民自治的实践表明,农村社会不仅拥有民主存在和发展的可供利用的资源和条件,农民自身也有着发展民主的强烈需求和实践民主的能力。村民自治不仅把农民从传统的政治生活的非制度化的参与者改变为制度化的参与者,而且还把农民从传统的政治的受动者角色推向政治的主动者的角色。
经过10余年的探索,村民自治在我国农村社会已经引入和培育了若干制度化、组织化的现代民主因素,主要表现在以下几个方面:
第一,通过吸纳农村精英进入公共管理系统,有利于培养和造就出一个既有领导才干又有公共精神的社会中间层。村民自治为乡村社会精英阶层的分化提供了初步的秩序化的环境,预示着农村秩序化的政治发展进程的开始。
第二,村民自治与经济发展已经显示出良性互动。村民自治搞得好的地方,政府对经济活动的不当干预减少了,农民的不合理负担减轻了,产权关系模糊有所克服,社会交易成本下降,经济发展的速度自然提高了。
第三,它是培育现代公民社会,打破中国几千年来上层频繁变动、下层变化甚微的历史循环的一项基础性工程。
二、村民自治存在的问题及对乡村政治的影响
1.乡镇政府与村民委员会的关系有待理顺
对于乡镇政府与村民委员会的关系,《村民委员会组织法》明确规定,乡镇政府对于村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,乡镇政府不得干预属于村民自治范围内的事项,村民委员会协助乡镇政府开展工作。但在实际运行过程中,乡镇政府与村民委员会的关系很难达到这种理想的状态,在很多地方二者之间依然保持着一种行政领导关系。
这其中最主要的原因在于村民自治是一种全新的制度安排,在从来没有自治基础的中国农村,人们并没有真正理解它的精神实质。新中国成立以来对村一直实行行政控制的制度。而村民自治作为人民公社解体的替代制度,却要求在乡镇政府与村民委员会之间形成指导与协助的关系,这使乡镇干部、村干部以及农民很难适应这种变化,真正领会二者之间关系的精神实质。同时,《村民委员会组织法》对于乡镇政府和村民委员会之间关系的规定也过于简略,理解和执行起来都有相当难度。
2.村级党组织与村民委员会的关系不够和谐
在村民自治的实践中,村级党组织与村民委员会的关系是一个更难以把握的问题。《村民委员会组织法》对此的规定是:“中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”在村一级,党的领导核心作用如何体现呢?许多农村党支部书记就认为,坚持党的领导在农村就是坚持党支部的领导,那么党支部书记还是村里的一把手,村委会主任应该听党支部书记的,村民委员会是村党支部的一个下属机构。对此,不少村民委员会成员对此感到惶惑乃至抵触。
我国农村很多地方长期实行党支部“一元化”领导,现在这种惯性一直延续下来,大多数农村仍是党支部书记当家,甚至村支书几乎包揽了村委会的全部工作,有的甚至连财务批核权也都由村支书统揽起来。这些情况都造成了村委会与村党支部关系紧张,职责不清。
农村基层党组织和村民委员会之间的权限如何明确划分,才能既保证村民自治权得到实现、又能保证在农村坚持党的领导,是村民自治中必须要解决好的一个问题,否则它会一直困扰村民自治的进一步发展。
3.村委会自治职能与其它职能的关系出现错位
村民委员会作为农村基层群众性自治组织,其主要职能应该是自治职能,即村民自我管理、自我教育和自我服务,办理本村的公共事业和公益事业。同时它还要协助乡镇政府完成一定的行政任务,因此也要履行一定的行政职能。但是在村民自治的运行中,村民委员会的自治职能却让位于行政职能和经济职能,使村民委员会的自治职能发生了异化。不少地方的村民委员会把完成乡镇政府的行政任务当成了自己的主要工作,而没有精力去履行自己的自治职能,办理本村的公共事业和公益事业。因此,明确村民委员会的主要职能,理顺村民委员会自治职能与其它职能之间的关系,也是村民委员会今后发展中要解决的一个问题。
4.自治权发生某种异化
按照《村民委员会组织法》的规定,村民自治的权力应属于全体村民,是为全体村民服务的。村民会议是村民自治的决策机构,而村民委员会是其执行机构,向村民会议负责并报告工作。也就是说,村民自治的主体应是“村民”,而不是“村民委员会”。但是在实际运行中,村民委员会的权力往往集中于村委会及其主任一人手中,“村民的自治”实际上异化成了“村委会主任的自治”。
《村民委员会组织法》第十二条规定,选举村民委员会时,凡是年满十八周岁的村民,只要没有被剥夺政治权利,都有选举权与被选举权。但对于被选举权,则缺乏相对严格的要求。自治组织的负责人要行使的是公共权力,而行使公共权力的人则必须要有个人品行的保证。发达或较发达国家对于候选人资格通行的做法是,在法律上对候选人的财产状况、受教育水平、居住年限、年龄等方面做出比一般选民更高的资格要求。而在我国目前农民政治素质普遍不高的情况下,如果法律上再没有对候选人资格的相对严格的规定,就很难保证被选举人的质量。目前我国部分省市在这方面已作出初步研究探索。
三、重组乡村关系 完善村民自治
解决村民自治存在的问题和矛盾,涉及到方方面面,其中关键一环在于调整和重组我国的乡村关系。
村民自治所依托的国家体制环境,是“乡政村治”模式。乡镇政权作为中国最基层的政权组织,承担着治理基层社会的职能。但是,在具体的运作中,由于受诸多因素的限制,乡镇往往要借助于村级组织来实现对村的治理,乡镇的诸多治理目标的实现,需要村级自治组织的配合和支持。但是,村级自治组织不是乡镇的下级机构,乡(镇)对村的工作只能给予“指导、支持和帮助”,而不是“命令”。村对乡(镇)的工作也只是“协助”,而非“服从”。
作为后发外生型的现代化国家,中国现代化过程中城市化和工业化的要求决定了农村在现代化中处于不利地位。“无论是保持对农村的汲取能力,还是保证农村社会由传统向现代转型,国家都需要有可以深度介入农村社会的能力。人民公社的解体标志着国家从对农村社会全能控制中的退出,但这种退出决不是也不可能是放任不管。”村民自治的实施,国家旨在弱化外在力量对农村社会的控制,强化内源性自我控制,逐步建立一种适合农村社会发展的自主性治理模式,实现民主政治和经济发展的统一性。村民自治是由国家启动和主导的、属于政府供给主导型的制度变迁,从国家的角度看,推行村民自治是实现更低成本的资源汲取与社会治理的方式。
《村委会组织法》规定基层政权对村委会选举及工作进行“指导、支持和帮助”,它使得原先具有“自上而下”特征的农村权威产生方式发生裂变,形成“自上而下”与“自下而上”两种并存逻辑的互动。尽管国家基层政权与村级组织和农民已经不是人民公社时期简单的上、下级关系,而是转变为“指导”和“协助”关系,但基层政权对村民自治的影响仍然巨大。村民自治制度是国家“供给”的,自治制度安排中的国家主导特征十分明显。鉴于历史惯性的“路径依赖”,乡镇政府仍然习惯把村民委员会当成自己的下属,用管理政府机关的办法来管理村民委员会。大量研究表明,乡镇政府对农村社会和村民自治的介入和干预是普遍存在的。这种介入和干预既有制度化的组织渠道,也有非制度化的人情往来;既有直接的行政命令,也有间接的指导和帮助;既有政治上、政策上的指导和支持,也有行政上的参与和协助。
需要指出的是,政府的不干预或少干预并不意味着村庄的自治组织能够自我生长和良性运动,恰好相反,在中国现阶段,没有基层政府自上而下的动员、宣传和组织,农民往往不知道如何参与选举,也不会有畅通的参与渠道。问题的关键是政府干预村民自治的动机和目的是什么。大体说来,乡镇政府对村民自治的干预可以粗略地分为帮助村民自治和阻止村民自治两种不同的动机。
在赶超型现代化发展战略下,中国政府将推动社会、政治和经济的全面发展作为重要的内容,各级政府面临着沉重的发展压力。上级政府为了完成自身的发展目标,往往会给下级政府施加压力,形成了所谓的“压力型体制”。在“压力型体制”下,上级政府倾向于给下级政府施加行政压力,采用政治承包制的形式。乡镇政府必须完成上级政府的行政任务,但对村级自治组织,它又是“指导”关系,不能靠行政命令完成各项任务。村民自治后,村委会干部的权力来自村民的约定和授予,必须按照村民的意志行事并接受村民的监督,他们知道在任职期间,一旦自身行为违背了村民利益和意愿,可能被撤换或换届时落选。能否维护村民正当权益成为选举村委会成员的重要标准,抵制基层政府的不合理收费、摊派,也成为村民对村委会的期盼。在目前国家与农村社会关系较为紧张的背景下,村级选举有可能将那些不听从基层政府指挥的人选为村干部,造成所谓“过度自治化”的后果,造成国家政治权威在变革中流失的可能性。对基层政府而言,村民自治确实给其权力的行使带来一系列障碍,增加了对农村进行管理和控制的成本。
乡镇党委和政府在村级民主制度建设过程中发挥主导作用是目前中国村民自治建设进程的基本特点。如果说村民和村的要求提供了民主实现的根本动力,中央的决策为民主的实现赋予了合法性的话,那么乡镇则是农村民主制度建设的直接推行者。鉴于上述乡村矛盾,乡镇政权领导人推行村民自治并不是出于理念,而是出于无奈。在这种情况下,乡镇政权会本能地利用所承担的制度和规则的制订与解释,选举的政治动员、组织与操作、培训和教育、秩序监督与维持等对选举措施加影响。其典型表现是采取把持候选人提名、制造倾向性的舆论导向、有意识地抑制村民的民主热情、选择有利时机进行选举,甚至对选举结果不满意时宣布选举无效等手段,诱导村民主动放弃与乡镇政府对立的意见,从而实现乡镇政府的选举意志。
自主性治理模式的一个意外结果是,政府对农村的社会动员“梗阻”在乡镇与村之间,造成了乡村的民主化倾向与乡镇政府之间关系的紧张,导致国家对社会控制能力的某些流失。当前,农民与乡镇政府的关系恶化是一个不争的事实,在一项调查中,有50.4%的被调查者认为“中央的好‘经’都让下边的干部念歪了,乡政府的政策与中央完全不一致”。这意味着一半以上的农民并不认为乡镇政府是国家在基层的代表,乡镇基层政权的合法性正面临严峻的挑战。“问题在基层,根子在上头”。由于国家长期忽视农民利益,加之乡镇政府往往变动上级政策,不正当地从农村汲取财源,弥补拮据的财政,导致了农民的不满和对立情绪。
1998年通过的《村民委员会组织法》明确规定,乡镇政府强制性干预村委会属于违法行为。同时,近年来,村民和村庄的自主意识也逐渐增强,并能自觉地运用法律武器抵制乡镇政府的强制性支配。在这种情况下,如果试图继续维持强制性支配关系,只能加剧乡村之间的矛盾冲突。1998年以来,关于乡村冲突的报道呈上升趋势,而且村民有组织地与基层冲突成为显著的特点。这种冲突本身,从一个侧面说明了我国村民自治的发展进入了一个新的阶段,即从村庄内部逐渐扩展到乡村关系的调适上来。从政治民主的视野来看,乡村之间关系的紧张和冲突的显现和蔓延,是村民自治进一步发展的必然结果,标志着乡村社会的自主性增强,农民的民主意识、民主要求和民主能力日趋成熟。
村民自治制度的产生是中国社会结构变迁的结果,它具有合理的产生环境和存在的基础以及积极的社会意义。村民自治的实施,客观上要求转变国家对社会的控制和治理
模式。村民自治是在国家主导下发生发展的,只有国家治理方式进行相应的调整,村民自治才具有更广阔的发展空间。为此,提出如下建议。
第一,进一步规范村委会选举。村委会选举作为村民自治的重要环节,对乡村关系有着重要的影响。目前的选举存在着很多问题,如某些地区乡政府在选举中大量采取压制或操纵选举的行为,使村委会选举中民主因素大打折扣;由于乡镇和村庄之间的摩擦和冲突,村民对参与选举的态度冷漠,以及选举过程中的行为随意性等。为此,一方面要从制度上防止乡镇政府对选举的不合理干涉而导致的村委会“附属行政化”倾向;另一方面要深入研究不同类型村庄“场域”的特点及其与乡镇的社会关联,通过采取各种措施让村民自由地表达自己的意愿,增强其参与选举积极性的同时,维护乡政村治法律体系的权威,克服村委会“过度自治化”倾向。
第二,创造条件,推行乡镇直接选举。使乡镇政权组织不再仅仅作为上级政权组织链条的一部分,而是成为一个相对独立的政治实体,既对上级政权负责也对农民负责,把传统的乡镇管理模式转变为治理模式,乡镇政府的施政纲领是基于对农民需求的回应,并在公开的状态下具体实施,农民则对治理效果进行评估监督。四川省遂宁步云乡的乡长直选和深圳大鹏镇的“两票制”选举镇长,已经提供了有益的经验,技术上不存在问题,关键是加大推行的决心。
第三,尽快完成农村税费体制的综合改革。乡村财政状况是影响乡村关系的一个重要变量。目前,中国乡村财政问题比较严重,如大多数乡村的财政状况要么相当恶化,要么管理比较混乱;旧的财政体制尚未打破、新的财政体制还未形成;财政管理的透明度不高、监督不力,财政压力下的乡村关系也趋向紧张和失调。为此,要在农村税费改革的基础上,建立规范的政府转移支付制度,建立民主的公共财政体制,加强乡村的财政管理和财务监督。
点击咨询 