发达国家政府购买社区公共卫生服务的可借鉴之处

第一篇：发达国家政府购买社区公共卫生服务的可借鉴之处

发达国家政府购买社区公共卫生服务的可借鉴之处

2013年05月31日 10:32 来源：《理论探索》2012年6期 作者：储亚萍 字号

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【摘要】：近年来,西方发达国家进行了政府购买社区公共卫生服务的改革,并积累了一些成功经验。西方发达国家的这些改革对我国社区公共卫生服务的实践有一定的借鉴和启示意义,主要有:强化政府公共卫生职能,加大政府对社区公共卫生服务的投入;根据居民需要与经济社会发展状况确定购买内容;选择合适的购买方式;合理补偿服务提供者;完善考核与监管机制。

【关键词】： 政府购买 社区公共卫生服务 启示 投入 购买内容 购买方式 服务提供者

【基金】：国家哲学社会科学基金项目(12CZZ045),负责人谭英俊 安徽省高等学校省级优秀青年人才基金项目(2010SQRW014)安徽大学青年骨干教师培养项目、博士科研启动经费项目,负责人储亚萍

【作者简介】:储亚萍，安徽大学管理学院讲师，管理学博士，主要研究方向为政府改革与治理。

20世纪80年代以来，西方发达国家先后掀起了以公共服务购买取代传统的公共服务垄断供给的政府改革浪潮。早期，政府购买公共服务的领域主要有垃圾收集、路灯维修、街道维护等领域，此后进一步扩大到卫生、养老、残疾人服务、精神健康等社会性服务领域。英国和新西兰在1991年开始进行购买卫生服务的相关改革，此时新公共管理运动在两国已经持续了十年之久。在美国，地方政府在20世纪80年代以后将社区公共卫生服务大量外包给民营的卫生服务机构。此后，在世界卫生组织的倡导下，一些发展中国家如柬埔寨、孟加拉国、玻利维亚、印度、马达加斯加、塞内加尔等也开始了购买社区公共卫生服务的实践。2002年以来，在国外改革实践的影响下，我国各地进行了政府购买社区公共卫生服务的探索。相关实践取得了一定成效，如增加了社区卫生服务机构的覆盖率，改善了社区卫生服务机构的环境与设施，改善了公共卫生提供状况，提高了居民满意度。但由于起步较晚，政府购买经验相对不足，在政府购买社区卫生服务中仍存在一些问题，如政府对社区卫生服务机构的投入不足，政府购买项目偏少，购买方式不恰当，政府补偿不到位，考核与监管不完善等。相对而言，西方发达国家政府购买社区公共卫生服务的实践起步早，积累了一些成功经验，对解决当前我国政府购买社区公共卫生服务中的这些问题具有较好的借鉴与启示意义。

一、强化公共卫生职能，加大政府对社区卫生服务的投入

公共卫生是预防性的，一般能够以较少投入获得较高的保健效果，因此，政府应当重视并强化公共卫生职能。由于社区卫生承担了较大部分的公共卫生职能，政府重视公共卫生职能，必然要加大对社区卫生服务的投入。

近年来，我国各级政府不断强化公共卫生职能，加大对社区卫生服务的投入，但总体上看，政府对社区公共卫生的重视和投入还不够。以合肥市为例，2010年社区卫生服务机构总投入为5708.1万元(各级财政总投入)，占当年GDP(2702.5亿元)的0.02%，仅占当年财政支出的0.17%。而在英美等发达国家，政府更为重视公共卫生职能，对社区卫生服务的投入相当大，有的国家对社区卫生服务的投入甚至会占政府财政支出的10%以上。如新西兰2007年全国卫生费用占GDP的9%，政府卫生支出占政府支出的18%，其中一半以上用于社区卫生服务。2007年英国卫生费用占GDP的8.4%，政府卫生支出占政府总支出的15.6%。在政府卫生支出中，约80%投向社区卫生服务领域。美国妇幼保健的经费主要来自于联邦、州政府的专项拨款，其余来自于各种健康保险，而有些健康保险中，政府开支相当大。近年来，奥巴马政府倡导的新医改特别强调预防，加大政府在卫生保健方面的投入。澳大利亚联邦和州政府在社区卫生服务机构的建设、运营方面投入了巨大资金。发达国家政府对公共卫生的重视以及对社区卫生服务的高投入，一方面确保了公众能享有较好的预防保健服务；另一方面，对于政府来说，以较少的投入达到了更好的政策成效。

针对我国公共卫生重视和投入不足问题，应借鉴发达国家的经验，进一步强化公共卫生职能，加大对社区卫生服务的投入。当然，由于经济发展水平有限，短期内我国不可能达到西方发达国家社区卫生服务投入占财政支出10%的水平，但可以在现有投入水平的基础上适当提高。各级政府要在社区卫生机构建设、运营方面加大投入，也即在社区公共卫生经费、社区卫生硬件设施和人才建设等方面加大投入。按照相关学者研究，社区公共卫生经费占财政支出的0.2%～0.3%就能满足社区居民的公共卫生需求，不会给财政带来过重的负担。而我国大多地方政府对社区卫生服务机构的总投入仍达不到这一支出水平。因此，对于全国许多地区而言，可以参照这一投入标准来确定政府对社区公共卫生经费的投入。另一方面，政府要加大对社区卫生服务机构建设的投入。随着经济社会发展，政府应按照区域发展规划增设相应的社区卫生服务机构，加大对社区卫生服务机构建设的投入。具体来说，政府投入包括：社区卫生服务机构业务用房建设以及装修和维护投入，社区卫生服务机构的硬件设施投入，社区卫生服务机构环境改善投入，社区人才建设投入等。

二、根据居民需要与经济社会发展状况确定购买内容

政府购买哪些社区公共卫生服务项目主要取决于两个因素：一是居民的健康需求，二是政府的财政支付能力。政府要根据居民需要与政府财力来决定购买内容。

目前，我国各地政府按照中央的规定购买国家基本公共卫生服务项目，主要包括健康档案、健康教育、预防接种、传染病报告与处理、儿童保健、孕产妇保健、老年人保健、高血压病患者健康管理、糖尿病患者健康管理、重性精神病患者管理、卫生监督等。涉及的项目虽然不少，但问题在于内容相对较少，保障水平较低。如对高血压、糖尿病患者管理及老年人保健等项目，政府购买的服务仅仅是体检和跟踪，相关的治疗不包括在内。而在西方发达国家，政府一般按照居民需求与政府财力来决定购买内容，购买项目较多，保障水平较高。在英国，政府除了购买常规的妇幼保健、健康教育、精神卫生、慢性病控制、老年人保健、儿童保健、建立健康档案、免疫接种等项目之外，还购买伤残人士保健服务。即便是常规的公共卫生服务项目，其子项目也较多。如儿童保健包括了营养、计划免疫、预防保健、五官保健等，妇女保健除了孕期和围产期保健以外，还包括青春期保健。新西兰政府除了购买常规的公共卫生服务，还购买了生殖健康保健、临终关怀的服务项目。各国的老年人保健除了包括一般的慢性病筛查与体检，还包括慢性病治疗与控制。有些国家还根据实际购买一些具有特色的社区公共卫生服务，如新西兰政府购买了毛利人等少数民族健康服务，澳大利亚政府购买了土著人健康服务，美国一些地方政府还购买药物滥用治疗方面的服务。此外，有些国家如英国，政府还通过各种途径和方式了解公众需求，进而决定要购买的卫生服务内容。

西方发达国家的经验启示我们，随着经济发展和政府财力的增加，政府应适当增加购买内容。对于我国政府来说，应尽量扩大国家基本公共卫生服务项目的内容和范围。当然，各地经济社会发展程度存在一定差距，中央规定的项目是最低要求。相当大一部分地区可以在“规定项目”的基础上增加“自选动作”。如扩大免疫接种的范围，增加心脑血管病防治、肿瘤防治、牙病眼病防治等项目。针对目前各地已经购买的项目内容，如高血压、糖尿病、高血脂等慢性病管理，要适当增加服务内容，除了筛查、体检、跟踪等内容之外，适当增加治疗方面的服务内容。针对儿童保健、妇女保健、老年保健等服务项目，也可以适当增加服务内容，如增加儿童心理健康、生殖健康、女性青春期保健等方面的服务内容。各地也可以根据当地居民的特殊需要，购买一些地方病服务、特殊职业病防治服务以及少数民族特色服务。在确定政府购买项目内容时，可以借鉴发达国家的经验，吸引公众参与，更多地了解公众需求。如引进第三方机构，定期对居民的健康需求作出评价，根据社区居民的健康需求，科学合理地确定政府购买的内容。总之，要根据居民健康需求的提高和政府财力的增强不断增加购买项目，提高社区公共卫生服务的保障水平。

三、根据实际情况选择购买方式

政府购买实质上是一种合同安排，是将卫生服务的购买与提供分离，实行合同管理，按绩效付款。政府购买社区公共卫生服务主要有合同外包和内部合同两种方式。具体采取哪种购买方式要根据卫生体系的现状来决定，但不管哪种购买方式，其实质都是购买与提供分离，实行合同管理，按绩效付款。

我国各地在政府购买方式方面没有统一的模式，各地在探索过程中还存在一些问题，如有些服务适合合同外包而没有按此办理，有些服务不适合合同外包而最终被“一卖了之”。在一些发达国家，政府主要根据卫生服务体系(市场)来决定购买方式。在英国，卫生体系是公立的，政府购买社区公共卫生服务采取的是内部购买，即购买与提供分离，实行合同管理。这种做法最早起源于1991年保守党对公立卫生体系进行的“内部市场”改革，包括将卫生提供与购买分离，创建内部市场和管理竞争。家庭医生代表病人向医院购买卫生服务，卫生局与家庭医生签订合同，向家庭医生购买初级卫生服务。1997年，工党政府上台之后，废除了内部市场的多数做法，但保留了购买者和提供者分离，短期合同改为长期合同，强调合作关系。负责购买初级卫生保健的机构由家庭医生基金持有者改为初级卫生保健基金会，社区卫生服务由初级卫生保健基金会以合同方式进行经营管理。美国的卫生体系以市场为主导，存在大量营利性和非营利性的卫生机构，政府主要采取合同外包的方式，将公共卫生服务外包给投资者所有的营利性组织。一项调查表明，73%的地方卫生部门曾经将某些公共卫生服务外包，私有化默默地并且迅速成为公共卫生方面司空见惯的方式。在新西兰和澳大利亚，由于公私卫生机构并存，政府采取了内部购买与合同外包并存的购买方式。澳大利亚政府是购买方，卫生服务的提供方可以是公立的社区卫生服务中心或其他医疗机构，也可以是私立的医疗机构以及一些非政府组织机构组成的混合体，这就形成了良好的竞争机制。有能力提供好的服务，就能获得政府的资金。新西兰21个地区卫生局可以自己提供卫生服务，也可以向其他机构购买卫生服务。

根据发达国家的经验，政府具体采取哪一种购买方式，最关键的是要看卫生体系的情况，也即各地卫生资源的分布情况。在市场竞争缺乏的地方，则内部合同较为合适。如在上海，政府财力较强，绝大多数社区卫生服务机构都是公立的，因而市场竞争相对不足，不适合合同外包，而只是在公立卫生体系内部进行购买与提供分离，按绩效付款的模拟市场体制。在卫生市场有一定发展，存在一定市场竞争的地方，则可以采取混合购买模式。如在山东、安徽等地，除了公立社区卫生服务机构之外，市场上还有一定数量的民营社区卫生服务机构，因而，政府采取的购买方式既有合同外包也有内部合同。在卫生资源丰富、市场竞争充分的地方，合同外包就有实施的基础。目前，我国具备这一条件的地区相对较少。需要注意的是，政府可以根据卫生服务体系的实际情况选择合适的购买方式，但并不等于这种购买方式就一定能成功。政府购买的成功还依赖于考核机制、补偿机制、监管机制等其他一系列因素的顺利运行。早期，苏州采取了以合同外包为主的购买方式，绝大多数服务提供机构都是民营的，但之后由于补偿、监管等机制不完善，出现了民营社区卫生服务机构过度追求经济利益、公益性淡化的问题，最后不得不实施“逆向合同”改革，由政府公立机构提供来代替。另外，当前我国基层医药卫生体制改革的一个重要目标是确保卫生服务的公益性。在这一政策背景下，一些地方逐渐加大政府在社区卫生服务领域的主导作用，增加公立社区卫生服务机构的数量，缩减民营社区卫生服务机构的数量。然而，简单地由合同外包退回到政府权威机制并不一定能够确保改革成功，因为政府权威机制具有垄断和低效率的特点。因而，对许多地方来说，在加强政府主导，确保社区卫生服务公益性的同时，要逐渐完善内部购买机制，严格将购买与提供分离，按绩效付款，从而调动公立社区卫生服务机构的积极性。

四、合理补偿服务提供者

在购买机制下，政府要合理补偿服务提供者，调动服务提供者从事社区公共卫生的积极性，从而改善居民健康状况。合理补偿服务提供者要求：选择恰当的补偿与支付方式，合理确定购买价格，及时足额支付服务提供者。

我国各地政府购买社区公共卫生服务的实践中，存在补偿机制不完善的问题。一些地方主要按照户籍人口(而非实际服务人口)进行补偿，还有些地方政府购买价格低，补偿不到位。如夏海晖等测算出2007年广州市11项社区公共卫生服务项目的实际成本为人均37元，标准成本为人均42元，但实际上广州市2010年人均公共卫生服务的补偿标准才达到30元。合肥市2011年政府购买和补偿公共卫生服务的标准是人均25元，笔者调查发现，合肥市有约一半的被调查机构认为政府购买价格偏低，不能补偿成本。另外，一些地方还存在补偿不及时的问题。而发达国家经过多年的探索，逐渐形成一套合理的补偿机制，包括支付方式多样化，价格合理，补偿及时足额等，从而能很好地调动服务提供者的积极性。英国政府主要按照签约人头数向社区卫生服务机构以及家庭医生支付补偿费用，但也有少数按服务项目支付。家庭医生从初级卫生保健基金会那里获得一定的底薪，初级卫生保健基金会主要采取“按人头付费”的方式来支付家庭医生的大部分费用，一般会达到其收入的60%左右。具体做法如下：公民到家庭医生诊所注册享受各种卫生服务；每个家庭医生都有一定数量的注册人数，初级卫生保健基金会与家庭医生签订合同，根据注册人数定期支付家庭医生一定的款项，人头费依据当地的实际情况设定，如居民发病率、常见地方病、患者年龄、健康状况等；人头费中包含转诊费，也即居民可以自行选择家庭医生。每当病人转到其他家庭医生、公立医院或专科医院时，接受病人的机构会从家庭医生那里获得一笔费用。在这种支付规则下，家庭医生会尽力开展预防保健、妇幼保健等公共卫生服务，确保社区居民的健康。因为，居民健康状况好，他们才能获得更多的收入。可见，英国不完全是按人头付费的，在转诊的情况下，政府的支付方式就是按服务项目付费。早期澳大利亚政府对社区卫生服务中心的支付是总额付费或按照人头支付，目前，主要是按照服务项目支付，但也有一些服务是按人头支付。对服务提供者提供的服务，政府能及时足额进行补偿。在新西兰，按人头付费是卫生费用分配到卫生局及医疗卫生机构的主要方式，但卫生费用分配到家庭医生或社区卫生服务机构时，按人头付费、按服务项目数量与质量付费共同存在。政府购买的价格也比较明确和合理，如社区助产士每接生一名产妇并提供6周的产后保健，可从卫生局获得1750新元的报酬。

借鉴国外相关经验，各地政府要逐渐完善补偿机制，合理补偿服务提供者。一方面，要实现补偿方式多样化，综合运用按人头付费、按服务项目数量与质量付费，甚至是工资补偿等方式。某些按人口补偿的项目(主要是一些面向群体的服务，如健康教育、传染病控制)应按照实际服务人口进行补偿，有些适合按服务项目进行补偿的(主要是一些面向个体的服务如老年保健、儿童保健、孕产妇保健等)应按照服务项目的数量与质量进行补偿。另一方面，要合理确定购买价格。为保证价格确定的科学性和合理性，摆脱利益关系的影响，可以邀请社会第三方对各项社区卫生服务的成本进行测算，将成本测算结果作为社区卫生服务价格界定的基础。购买价格既要能补偿社区卫生服务的成本，又不至于太高。价格太低，则社区卫生服务机构的积极性难以调动；价格太高，则财政资金的效益难以发挥。针对社区卫生服务中的国家基本公共卫生服务项目，由于国家有强制性的人均标准，对各地政府而言，人均公共卫生经费不得低于国家标准。但国家标准只是最低要求，各地应根据经济发展状况和政府财力逐渐增加相关投入，提高各类服务的购买价格。此外，政府要及时、足额地支付公共卫生经费，及时足额地发放各类各项考核奖励以及补助。这在心理学上称为“即时强化”，“即时强化”往往能够起到较大作用，大大激发服务提供机构的积极性。

五、完善考核与监管机制

政府购买就是按绩效付款，因此绩效考核至关重要。同时，政府购买并不等于政府放弃责任或政府责任的减少，政府还要加强对服务提供者的监管。政府可以设立相关机构进行考核与监管，也可以委托独立的第三方来进行考核与监管。无论采取哪种方式，政府都承担最终的考核与监管责任。

我国各地在购买社区公共卫生服务的过程中还存在考核与监管不完善的问题。近年来，广州、苏州等地社区卫生服务领域出现了“国进民退”的现象，一个很重要的原因就在于合同外包之后，政府监管不到位，导致民营社区卫生服务机构过度追求经济利益，公益性淡化。一些地方存在考核主体单

一、绩效考核不严格，流于形式，或者考核结果不公开、应用不科学的问题。广州市就出现过个别区存在“公益性淡化，没有体现卫生服务公平性和可及性”等异常严重问题，但考核却合格的现象。而西方发达国家经过多年发展，已经在考核与监管方面积累了许多成功经验。总体来说，政府通过各种方式加强对服务提供者的考核与监管。英国目前实行政府监管与考核，但未来有向独立第三方监管与考核发展的趋势。英国卫生部下设保健质量监督委员会(简称CQC)，负责监督所有卫生机构包括社区卫生服务机构的质量。CQC定期检查服务机构的质量，并将考核结果向社会公布，促使卫生服务机构主动改进质量，保证居民享受到高质量的服务。2011年以来，保守党和自由民主党的联合政府酝酿对卫生体制进行改革，主要思路是改革初级卫生保健基金会，用家庭医生联盟取而代之。同时，建立一个全国性的理事会来负责监管与考核家庭医生联盟的工作，理事会同时还监管医疗服务供给方的市场准入、退出、服务价格等，从而代替政府的卫生监管职能。按照这一改革思路，政府将退出卫生服务的微观领域，实现医疗卫生服务的管办分离。但改革阻力较大，进展并不顺利。美国地方政府在购买公共卫生服务的过程中，主要关注三项核心公共卫生职能：评估、保险和政策制定，将评估或考核作为卫生服务外包中政府的主要职能之一。与英美目前的考核与监管体制不同，澳大利亚一直实行第三方考核与监管模式。国家设有卫生服务标准委员会，依据一系列的标准体系对各种卫生服务机构的设施进行非官方认证，对社区卫生机构的服务质量也进行严格的监管和考评。澳大利亚政府将考核与资金拨付严格挂钩，从而实现了按绩效付款。

发达国家考核与监管的经验表明，政府要强化对社区公共卫生服务的考核与监管。对我国各地政府来说，一方面，要不断完善绩效考核工作，切实做到按绩效付款，从而调动服务提供机构的积极性。在考核主体的设置上，可以请独立的第三方对卫生服务进行考核，也可以由政府组织考核团，参加者包括政府卫生部门、相关专家学者、公众代表等。在对社区卫生服务机构进行年度、半年度、季度或月度考核之后，将每个机构的得分情况在媒体公开，让公众了解考核结果，促使社区卫生服务机构改进服务质量。在考核过程中，要逐渐完善现有的考核指标体系，增强考核标准的可操作性。如增加考核等次，适当拉开机构间的差距，并将考核结果与经费拨付严格挂钩，从而促使社区卫生服务机构改进服务质量，形成创先争优的局面。另一方面要加强对社区公共卫生服务的监管。短期内我国还不大可能实行第三方监管模式，仍主要由卫生部门及其下设的卫生监督部门来对社区卫生服务进行监管。卫生监督部门要按照相关政策严格社区卫生服务机构的市场准入和退出，加强日常监管，确保社区卫生服务的质量。一旦发现社区卫生服务机构有违规行为，应责令整改，情况严重造成重大损失的，则立刻取消其服务提供资格。此外，物价部门也要加强对社区卫生服务价格的监管，维护市场秩序和公众利益。

【参考文献】

1.卢祖洵,姚岚,金建强,李倩:各国社区卫生服务简介及特点分析[J];中国全科医学;2002年01期

2.金生国,卢祖洵,张存莲:新西兰社区卫生服务考察报告[J];中国全科医学;2005年05期

3.吴健明;刘朝杰:中澳社区卫生服务筹资与补偿机制的比较和启迪[J];中国全科医学;2006年05期

4.夏海晖;匡莉;王俊杰;尹丽婷;方鹏骞;杜玉开:广州市社区公共卫生服务成本测算研究[J];医学与社会;2010年06期

第二篇：政府购买基本公共卫生服务合同（推荐）

附件1 道里区政府购买基本公共卫生

服务合同

（合同号：2015第号）

道里区卫生和计划生育局

（以下简称甲方）社区卫生服务中心/乡镇卫生院

（以下简称乙方）

为健全基层卫生服务网络，增强基层医疗卫生队伍的服务意识，提高社区/乡镇卫生机构服务效率，实现全面落实公共卫生任务，为群众提供安全、有效、便捷的公共卫生服务的目标，我区根据《中华人民共和国合同法》、《道里区基本公共卫生服务绩效考核实施方案（2015年版）》等文件要求，开展政府购买基本公共卫生服务。道里区人民政府是本合同基本公共卫生服务的购买方，政府购买基本公共卫生服务的组织者（道里区卫生和计划生育局）与基本公共卫生服务提供方（社区卫生服务中心/乡镇卫生院）是本合同双方。经双方协商，制定本合同：

一、合同履行期限

本合同有效期为2015年1月1日至2015年12月31日。

二、合同双方职责

（一）道里区卫生和计划生育局是本合同甲方，也是本合同政府购买基本公共卫生服务的组织者，负责组织实施本辖区内政府购买基本公共卫生服务工作。

（二）社区卫生服务中心/乡镇卫生院负责人是本合同乙方，也是本合同政府购买基本公共卫生服务的提供方，负责依据《国家基本公共卫生服务规范（2011年版）》中规定的服务项目为辖区居民提供基本公共卫生服务。

（三）甲方依法履行监管职能，乙方对所辖辖区基本公共卫生服务和基础卫生信息负责，自愿接受甲方作出的指定性任务安排并作出承诺，按要求及时完成甲方安排的基本公共卫生服务任务。

若乙方对因能力不足不能及时完成任务，甲方有权将其任务调整到其它基本公共卫生服务提供方；乙方因其它原因不能及时完成任务的，应及时向甲方报告，甲方予以协调处理。

（四）2015年目标任务：

乙方目前辖区服务人口

人：其中应管理65岁以上老年人

人；高血压患者

人；Ⅱ型糖尿病患者

人；重性精神疾病患者

人；育龄妇女

人；孕产妇

人；0-6岁儿童

人。

乙方承诺：截至本12月31日止，乙方完成如下基本公共卫生服务工作目标，即完成健康人群建档率达

%；老年人健康管理

人，健康管理率达

%；高血压患者健康管理

人，健康管理率达

%；Ⅱ型糖尿病患者健康管理

人，健康管理率达

%；重性精神疾病患者健康管理

人，健康管理率达

%。同时保证全年各时期新生儿访视率达95%以上，儿童健康管理率达95%以上，儿童系统管理

率均达91.5%以上，孕妇早建册率达94%以上，产后访视率达95%以上，孕产妇健康管理率均达95%以上。

三、合同双方奖惩

（一）乙方必须根据甲方统一要求提供完整的基本公共卫生服务，甲方对乙方提供服务的数量、完整性、真实性及群众满意度等方面进行考核，并在考核结果的基础上，结合本乙方基本公共卫生服务目标完成情况给予乙方经费补助。

（二）对乙方在履行基本公共卫生服务中出现违法违规行为，一经查实，甲方可随时终止本合同，取消乙方服务提供资格，并根据有关法律法规予以处理。对乙方虚报基本公共卫生服务工作量、骗取财政资金等行为，一经查实，甲方视情节轻重，扣除乙方虚构所得经费，并对乙方进行相应额度5-10倍处罚，并将此项作为医疗机构许可证评审的扣分项目；情节严重且造成恶劣影响者，乙方主要领导、分管领导绩效考核的该项工作取消得分；触犯法律的，甲方将依法移交司法机关处理。

（二）乙方对本单位从事基本公共卫生服务的医务工作者实行绩效考核制度，根据国家有关规定向家庭医生团队及如有特殊情况，乙方补充如下：

妇幼保健团队等一线工作人员倾斜，乙方不得以任何理由挤占、挪用政府购买基本公共卫生服务补助经费，严禁贪污、拖欠、克扣补助经费。如有违反，一经查实，给予乙方相应金额5-10倍处罚；情节严重且造成恶劣影响者,乙方主要领导、分管领导绩效考核的该项工作取消得分，并给予党纪和政纪处分;触犯法律的，甲方将依法移交司法机关处理。

（三）对专业公共卫生服务机构不能履行督导考核职能、弄虚作假、玩忽职守的，对责任单位和个人给予通报批评，情节严重的给予党纪和政纪处分。

四、争议解决

对本合同出现的争议，由双方协商解决；未能达成一致意见，可申请道里区人民政府进行协调。

五、其他事项

（一）本合同一式二份，一份由社区卫生服务中心（乡镇卫生院）负责人自行保存、一份由区卫生局备案。

（二）未尽事宜双方共同协商解决或依据相关文件精神办理。

甲方：

（公章）

乙方

（公章）

****年**月**日

****年**月**日

第三篇：11政府购买公共卫生服务协议书

邹平县基层医疗卫生机构家庭式服务

协议书（合同版本）



甲方（镇办卫生院）：

乙方（责任医生）：，服务村庄服务人口

为进一步深化我县医药卫生体制改革，推进基本公共卫生服务均等化，逐步实现广大居民人人拥有“家庭医生”，为进一步明确双方的权利和义务，经双方协商签订协议如下：

一、甲方的权利

通过对辖区内乡村医生进行考试、考核和民主评议，按每名责任医生负责200户左右农村居民家庭，择优选聘责任医生，并办理聘用手续。安排专人负责对乙方开展公共卫生服务工作进行管理及监督检查，对及时全面完成公共卫生工作任务的，按时发放政府购买公共卫生服务补助并办理续聘手续；对工作消极被动，不能按时全面完成公共卫生工作任务的进行批评教育，经教育不改的解除聘用手续。明确乙方向居民提供公共卫生服务的内容、目标要求及政府购买公共卫生服务补助标准。1

二、甲方的义务

按照基本公共卫生服务规范要求，每季度一次对乙方进行督导，每半年一次对乙方开展公共卫生服务的数量、质量、效率和群众满意度进行全面考核，并根据考核结果向乙方及时发放政府购买公共卫生服务补助。

三、乙方的权利

在及时全面完成基本公共卫生服务工作任务的基础上，获取政府提供的政府购买公共卫生服务补助；向甲方反映工作中存在的问题，提出改进工作的合理化建议。

四、乙方的义务

全面掌握了解公共卫生服务的内容、服务规范、工作流程。按照《山东省基本公共卫生服务规范》和《邹平县农村基本公共卫生服务项目任务分解表》的要求完成各项公共卫生服务工作任务。

五、政府购买基本公共卫生服务的内容

1、居民健康档案规范管理

为服务人口建立健康档案，规范化建档率100%。对重点人群（65岁以上老人、慢性病患者）每季度进行1次随访，并将随访结果及时记入随访表。协助镇（办）卫生院每年一次对重

点人群进行健康体检。使用电子健康档案信息采集与查询系统，录入纸质记录的初始健康档案信息，并根据工作安排和工作对象的实际情况及时补充、更新档案内容。

2、健康教育

①辖区居民健康教育：宣传普及卫生局编印的《公民健康素养读本》。重点宣传健康的生活方式和用药、医疗规范。

②重点疾病健康教育。通过各种形式开展手足口、麻疹等重点传染病防治知识的宣传教育及慢性非传染性疾病的健康咨询，每年不少于6次。健康教育覆盖率达90%以上。

3、预防接种

根据卫生院的安排送达预防接种通知单，辖区内适龄儿童规范接种覆盖率达90%以上；做好接种异常反应监测，及时收集汇总有关数据上报镇办卫生院。

4、传染病防治

①发现传染病病例或突发公共卫生事件按照相关规定及时上报，报告时限符合规定；

②协助疾病预防控制机构开展传染病监测、疫情调查和传染病漏报调查；

③协助公共卫生机构对突发公共卫生事件进行调查与监

测；

④协助上级专业防治机构做好结核病防治知识的宣传及非住院结核病人的治疗管理工作。规范化管理率达95%以上。

5、儿童保健

协助镇（办）卫生院对辖区内儿童进行规范化保健管理，规范化管理率达70%以上。

6、孕产妇保健

协助镇（办）卫生院对辖区内孕产妇进行规范化保健管理，规范化管理率达70%以上。

7、老年人保健

掌握辖区内65岁以上老年人口数量和有关情况，实行动态管理；每年至少随访4次，询问生活状况、指导疾病预防及自我保健，提供医疗保健服务，并及时记入健康档案；协助卫生院每年进行一次健康查体。规范化管理率达80%以上。

8、慢性病管理

对辖区内35岁及以上常住居民，首诊测量血压；做好高血压、糖尿病、脑卒中、冠心病患者的就诊登记，登记内容要完整、清楚和准确；对于慢性病患者每季度随访监测、行为干预和治疗指导不少于1次，相关信息及时记录归档；协助卫生院

每年进行一次健康查体。规范化管理率达80%以上。

9、重性精神疾病管理

及时收集辖区内重性精神疾病患者信息，协助精神卫生中心做好重性精神疾病患者的排查工作，对排查出的重性精神疾病患者建立健康档案。规范化管理率达80%以上。

10、卫生监督协管服务

做好辖区居民食品信息报告、职业卫生咨询、饮用水卫生安全、学校卫生咨询等工作。卫生监督协管信息报告率达到90%以上。

六、公共卫生服务补助标准

1、健康档案管理：2元/人份；

2、健康教育：0.5元/人；

3、预防接种：3元/人；

4、传染病防治与报告：0.5元/人；

5、儿童保健：5元/人；

6、孕产妇保健：5元/人；

7、老年人保健：8元/人次；

8、慢性病管理（每人每年4次）：6元/人次；

9、重性精神疾病管理：24元/人；

10、卫生监督协管服务：1元/人。

七、责任医生补助资金的发放

各单位在季度督查的基础上，每半年一次对责任医生开展公共卫生服务的数量、质量和效率进行全面考核。依据考核结果发放责任医生补助资金，兑现奖惩。

八、本协议有效期自2012年1月1日至2012年12月31日。

九、本协议一式三份，甲乙双方各执一份，报县卫生局存档一份。

镇（办）卫生院（盖章）：责任医生（签字）：

二〇一二年月日

第四篇：政府购买服务

定义

政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。[1]

范围

政府购买服务应当根据政府职能性质确定，并与经济社会发展水平相适应。属于事务性管理服务的，应当引入竞争机制，通过政府购买服务方式提供。

基本原则

政府购买服务遵循以下基本原则

（一）积极稳妥，有序实施。从实际出发，准确把握社会公共服务需求，充分发挥政府主导作用，探索多种有效方式，加大社会组织承接政府购买服务支持力度，增强社会组织平等参与承接政府购买公共服务的能力，有序引导社会力量参与服务供给，形成改善公共服务的合力。

（二）科学安排，注重实效。突出公共性和公益性，重点考虑、优先安排与改善民生密切相关、有利于转变政府职能的领域和项目，明确权利义务，切实提高财政资金使用效率。

（三）公开择优，以事定费。按照公开、公平、公正原则，坚持费随事转，通过公平竞争择优选择方式确定政府购买服务的承接主体，建立优胜劣汰的动态调整机制。

（四）改革创新，完善机制。坚持与事业单位改革、社会组织改革相衔接，推进政事分开、政社分开，放宽市场准入，凡是社会能办好的，都交给社会力量承担，不断完善体制机制。

购买主体

政府购买服务的主体（简称购买主体）是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位。

党的机关、纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织向社会提供的公共服务以及履职服务，可以根据实际需要，按照本办法规定实施购买服务。

承接主体 承接政府购买服务的主体（简称承接主体），包括在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织、按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位，依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。

承接主体条件

（一）依法设立，具有独立承担民事责任的能力；

（二）治理结构健全，内部管理和监督制度完善；

（三）具有独立、健全的财务管理、会计核算和资产管理制度；

（四）具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术能力；

（五）具有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；

（六）前三年内无重大违法记录，通过年检或按要求履行报告公示义务，信用状况良好，未被列入经营异常名录或者严重违法企业名单；

（七）符合国家有关政事分开、政社分开、政企分开的要求；

（八）法律、法规规定以及购买服务项目要求的其他条件。

购买内容

政府购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项。政府新增或临时性、阶段性的服务事项，适合社会力量承担的，应当按照政府购买服务的方式进行。不属于政府职能范围，以及应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的服务事项，不得向社会力量购买。

购买目录

（一）各级财政部门负责制定本级政府购买服务指导性目录，确定政府购买服务的种类、性质和内容。

（二）财政部门制定政府购买服务指导性目录，应当充分征求相关部门意见，并根据经济社会发展变化、政府职能转变及公众需求等情况及时进行动态调整。

目录范围

除法律法规另有规定外，下列服务应当纳入政府购买服务指导性目录：

（一）基本公共服务。公共教育、劳动就业、人才服务、社会保险、社会救助、养老服务、儿童福利服务、残疾人服务、优抚安置、医疗卫生、人口和计划生育、住房保障、公共文化、公共体育、公共安全、公共交通运输、三农服务、环境治理、城市维护等领域适宜由社会力量承担的服务事项。

（二）社会管理性服务。社区建设、社会组织建设与管理、社会工作服务、法律援助、扶贫济困、防灾救灾、人民调解、社区矫正、流动人口管理、安置帮教、志愿服务运营管理、公共公益宣传等领域适宜由社会力量承担的服务事项。

（三）行业管理与协调性服务。行业职业资格和水平测试管理、行业规范、行业投诉等领域适宜由社会力量承担的服务事项。

（四）技术性服务。科研和技术推广、行业规划、行业调查、行业统计分析、检验检疫检测、监测服务、会计审计服务等领域适宜由社会力量承担的服务事项。

（五）政府履职所需辅助性事项。法律服务、课题研究、政策（立法）调研草拟论证、战略和政策研究、综合性规划编制、标准评价指标制定、社会调查、会议经贸活动和展览服务、监督检查、评估、绩效评价、工程服务、项目评审、财务审计、咨询、技术业务培训、信息化建设与管理、后勤管理等领域中适宜由社会力量承担的服务事项。

（六）其他适宜由社会力量承担的服务事项。

购买方式

购买主体应当根据购买内容的供求特点、市场发育程度等因素，按照方式灵活、程序简便、公开透明、竞争有序、结果评价的原则组织实施政府购买服务。

购买程序

购买主体应当按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式确定承接主体。

与政府购买服务相关的采购限额标准、公开招标数额标准、采购方式审核、信息公开、质疑投诉等按照政府采购相关法律制度规定执行。

购买主体应当在购买预算下达后，根据政府采购管理要求编制政府采购实施计划，报同级政府采购监管部门备案后开展采购活动。

购买主体应当及时向社会公告购买内容、规模、对承接主体的资质要求和应提交的相关材料等相关信息。

按规定程序确定承接主体后，购买主体应当与承接主体签订合同，并可根据服务项目的需求特点，采取购买、委托、租赁、特许经营、战略合作等形式。

合同应当明确购买服务的内容、期限、数量、质量、价格等要求，以及资金结算方式、双方的权利义务事项和违约责任等内容，预算管理 第二十三条 政府购买服务所需资金，应当在既有财政预算中统筹安排。购买主体应当在现有财政资金安排的基础上，按规定逐步增加政府购买服务资金比例。对预算已安排资金且明确通过购买方式提供的服务项目，按相关规定执行；对预算已安排资金但尚未明确通过购买方式提供的服务项目，可以根据实际情况转为通过政府购买服务方式实施。

财务管理

承接主体应当建立健全财务制度，严格遵守相关财政财务规定，对购买服务的项目资金进行规范的财务管理和会计核算，加强自身监督，确保资金规范管理和使用。

承接主体应当建立健全财务报告制度，按要求向购买主体提供资金的使用情况、项目执行情况、成果总结等材料。

第五篇：政府购买服务

政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。当前和今后一个时期，大力推进政府购买服务是贯彻落实中共十八届三中全会精神的一项重要任务。2016年，我县出台了《邵东县政府购买服务管理暂行办法》和《2016年邵东县本级政府购买服务指导目录》。由于我县推行政府向社会力量购买服务时间不长，积累的经验不多，制度设计及实际操作都不是十分成熟。因此，我县审计局把政府购买服务作为今年审计的一个重点，下面以我县政府组织的资产清查服务为例，就审计发现的有关问题进行探讨，并提出对策建议。

一、存在的问题

1、服务购买未按规定进行政府采购。对2016年全县行政事业单位国有资产清查核实，我县某办公室委托2家会计师事务所对资产清查结果进行审计，但未按规定进行政府采购，该办向2家本县境内的会计师事务所进行询价，同时又全部选择这2家，实际上是通过协商确定服务单位和服务费。

2、服务质量监管制度不完善。目前政府向社会组织购买公共服务的评价和监督机制都不完善，甚至还处于缺失状态。财政部门作为会计师事务所业务的监管单位，对会计师事务所的业务负有指导和检查的责任。但在资产清查审计业务上，存在违规压低收费标准的现象，服务单位为实现得润最大化，导致本次资产审计业务可能会流于形式，影响审计质量，增加审计风险。审计业务约定书明确审计费用在1000-2500元之间，明显低于开展此次审计业务的收费标准，如某单位资产15亿元，按湖南省财政物价确定的收费标准定价，应收取审计费61500元，实际收取2500元。

3、绩效评价体系不健全。政府作为出资者向社会力量购买公共服务，并未对完成的服务项目进行风险评估和绩效评价。

二、完善政府购买服务的对策建议

1、健全政府采购机制。规范政府部门权力，让政府部门的权力实行阳光操作，增强购买服务政府采购过程的透明性和公开性，实行社会公众、审计部门、监察部门对招投标的全过程监督。

2、健全动态监控机制。事前应注重前期工作，从需求、组织资质评估两个方面来确定购买项目内容以及向哪一等级的社会组织购买服务；事中注重过程考察，以政府部门抽查、媒体监督、社会公众意见反馈、服务组织自律性评估等多种方式进行评估，确保社会组织按照协议规定执行；事后注重评估，由政府主管部门或委托第三方评估机构依照合同规定与评估标准，对项目实施情况进行评估，确保实现协议要求，根据评估结果建立社会组织诚信与履约情况数据库，作为此后政府购买服务的参考依据。

3、健全科学的评估体系。科学设计涵盖服务供应方的资质、服务质量、服务计量、服务成效等多个维度的评估指标体系。十八届三中全会《决定》指出，要推进政府购买公共文化服务。中办国办发布的《关于加快构架现代公共文化服务体系的意见》提出，要扩大政府购买公共文化服务。政府购买公共文化服务作为转变政府职能、推动政府管理创新的一项重大改革，正越来越多地运用于公共文化服务领域。由于政府购买公共文化服务是新生事物，在实践中还有许多问题需要探讨，相关制度和政策也要逐步完善。

一、政府购买公共文化服务存在的问题

目前，我国政府购买公共文化服务主要存在以下六个方面的问题：

1.缺乏可持续的财政支持。在目前的财政投入体制下，中央财政资金投入时，通常要求地方有配套资金，但地方财政配套资金往往不能充分足额到位，同时，各文化主管部门往往把财政资金局限在自身主管的事业单位和机构上，造成财政资金整体使用效率不高。另一方面，我国绝大多数地方政府未将购买公共文化服务资金纳入改革财政体制，多数依赖于专项业务资金、预算外资金和由政府支配的社会捐助等。缺乏可持续的财政支持，制约了政府购买公共文化服务作为一种创新的社会治理机制有效运作。2.缺乏相关的法律保障。2003年实施的《中华人民共和国政府采购法》，虽然规定政府采购范围包括货物、工程和服务，但其中的“服务”是指满足政府本身的后勤服务，并没有对政府购买所需的公共文化服务作明确的规定。此外，由于法律保障体系不完善，一些地方政府不能从根本上区分社会组织与企业，而是把社会组织看作是企业来进行要求和管理。这无论是对政府购买公共文化服务大规模的实施，还是对于社会组织的发展与完善都是一个很大的制约。

3.购买行为“内部化”。在我国，相当一部分社会组织实际上是由购买公共文化服务的地方政府发起或主导成立的，其本身并非独立的社会组织，而是依附于政府部门，甚至有一部分社会组织是因为购买需要而专门成立的。这一是导致购买行为内部化，社会组织成为政府部门的下属机构，由此造成公共文化服务费用如何支付、资金透明度、服务质量以及评估与监督等一系列的问题。二是政府与社会组织双方之间契约关系往往流于形式，在实际运行中缺乏约束力，从而使得政府购买公共文化服务的行为达不到理想的效果。

4.购买流程有缺陷。主要表现为：一是公开性不够。政府购买的公共财政预算透明度有待进一步提高，有些地方政府在购买公共文化服务时，名义上是公开招标，实际是暗箱操作。二是竞争性不够。由于参与政府购买公共文化服务的社会组织数量很少，形成不了竞争的格局等原因，导致现实中的情况是某些地方的政府并没有使用这种方式购买公共服务。三是标准不统一。对于即将承接服务的社会组织，政府在选择标准上并没有统一，存在较大的随意性。5.监管机制与评价体系不完善。政府购买公共文化服务，只是公共服务提供方式的转变，并不意味着政府公共文化服务责任的转移。目前我国的政府购买公共文化服务，许多既缺乏事前的市场化竞争机制，又缺乏事中的有效监督和管理以及事后的对公共文化服务供应质量的有效评价。同时又缺乏科学的评估体系，评估主体多以政府官员或专家学者为主、而作为服务的接受者，社会公众少有参与的机会，由此影响评估结果的客观性和公正性：各类指标的权重配比缺乏科学测算;评估流程效率低下且缺乏组织机构的有力保障等。

6.存在寻租现象。招标作为政府选择承包商的主要方式，其目的是帮助政府更快的选择到最优的承包商。但由哪一个承包商来提供公共文化服务的权力还是掌握在政府部门手中。而政府部门在选择承包商的过程中，往往更倾向于“最听话”的而不是“最优惠”、“最有实力”的，这为政府官员的徇私舞弊提供了便利。

二、完善政府向社会力量购买公共文化服务的建议

政府购买公共文化服务，本质上是一种财政性资金的转移支付方式，其核心是提高财政资金使用效率，优化公共文化服务提供质量。应采取以下措施完善政府向社会力量购买公共文化服务。

1.完善政府购买公共文化服务的操作流程。公共文化服务的购买流程是否科学合理，关系到公共文化服务购买最终结果的好坏。完善购买流程包括：制定详尽的购买计划，发布信息;公开招标,签订合同;对项目实施要进行监督管理;对项目实施结果进行评估。譬如，上海市浦东新区探索形成“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型政府提供公共文化服务方式。一是建立了政府购买公共文化服务制度，明确了购买公共文化服务的相关内容：二是实现预算管理，将购买公共文化服务的费用纳入预算;三是强化契约式管理，政府和社会组织的责任、义务以及服务要求，全部在合同中体现;四是建立评估机制和规则，委托第三方的专业机构，对社会组织做到项目合作前有资质审查，合作过程中有跟踪了解，在合作完成后有社会绩效评估。

2.建立多元化的供给格局。清晰地界定政府、市场和社会组织各自的职能范围。通过购买公共文化服务建立起政府主导、社会参与、市场机制灵活的多元化的供给格局。浙江是中我国较早探索政府购买服务的省份之一，经过十多年的探索，逐渐总结出浙江政府购买服务的四种具体供给模式，即功能型购买、项目型购买、补缺型购买和期许型购买，收到了很好的效果。

3.改革我国财政预算和支出管理制度。我国现行的《政府预算收支分类手册》不能适应推进政府购买公共文化服务的需要，其预算分类的方法不能全面反映出政府购买公共文化服务的实际情况，更没有政府购买公共文化服务的专门性预算。因此，调整和细化政府预算收支的分类，将“商品和服务类” 支出分为二个平行支出类，即“商品类”支出和“服务类”支出。同时，强化购买公共文化服务与财政支出制度的衔接，处理好中央预算和地方预算、总预算和部门预算的衔接。只有完善了账户管理制度、集中支付制度、稽查监督制度才能确保购买公共文化服务的政策功能得以实现。

4.设置购买公共文化服务财政专项资金账户。一是设立政府购买公共文化服务专项科目，列入财政预算，实行预算式管理，确保政府购买公共文化服务制度化、持续化、常态化。二是探索政府购买公共文化服务财政专户统筹管理模式。三是将列入政府购买公共文化服务项目库的项目，按照项目发展特点和发展周期，划分为常年型和项目型两类;对临时新增的或短期的项目型公共文化服务项目，一年一采购，以确保公共服务的有序性和延续性。把公共文化服务购买纳入公共财政预算，既可以规范支付的标准和程序，又有利于对公共文化服务购买的监督和评估，还可以从整体上推进公共文化服务体系建设。

5.建立和完善政府购买公共文化服务法律体系。一是要对《政府采购法》进行重新修订，要将政府向社会组织购买公共文化服务的有些相关内容写进《政府采购法》;二是要根据实施情况进一步调整、修订有关法律法规，并根据新情况新形势制定新的法律法规，来充实购买服务相关法律，比如修改《合同法》中不适应目前新情况的条例等。尤其是需要对有关国家财政和税收法律进行调整和修订，明确和制定社会组织生产和提供公共文化服务可以使用的公共财政法律和税收法律等。

一、存在的问题

我国开展政府向社会力量购买服务是近年来的事，一些地方立足实际，在政府购买公共服务方面进行了积极的、渐进式的探索，涉及社区服务、社会管理、医疗救助、技能培训等许多领域，取得了良好的社会效益。但由于各地情况不

一、没有一套较为科学、成熟的理论实践体系，政府向社会力量购买服务还面临诸多困难和问题。

1、认识不到位。政府购买服务是一种新型的公共服务供给方式，购买主体和承接主体是平等自愿的关系。但是，一些政府对其重要性认识不充分，对己有利的事情不愿交出去，反之则想甩包袱推责任。购买服务须引入评价机制，要变“政府配餐”为“百姓点菜”，但一些改革会造成权力资源减少，出现服务“真空”或监管失职，对其职责尚未进行细致梳理，对哪些属于公共服务，哪些公共服务应通过购买方式解决，尚未作出明晰界定，或者把应该推向市场的事项变换方式仍由政府承担。

2、公共服务购买尚未纳入政府采购范围。从全国角度来看，尚未出台全国统一的政府向社会组织购买服务等鼓励社会组织发展的相关性指导文件，从业务主管单位层面看，各地对项目选择的原则、标准、条件都不统一，政府购买什么类型的服务项目、购买多少、怎么购买等都还存在一定的随意性，缺乏完善的项目选择机制；购买服务的招投标机制有待规范，公开、公正的招投标信息发布制度，严格的投标方资格审查制度以及招投标的方式、程序和评估规则都需要进一步完善。再从资金保障机制来看，政府购买服务的项目资金没有列入财政预算，政府各部门之间缺乏统一协调的意见和行动，购买服务的资金缺乏“刚性”。

3、实施运作机制不完善。政府购买公共服务的资金预算公开，透明度有待提高。购买过程缺乏公开性和竞争性，选择标准不明确。由于受到主观和客观因素的影响和制约，一些地方政府并没有严格按照有关规定和程序，通过公开招标、通过政府采购方式来选择公共服务的承接者。他们很多是通过私下协商，或者是根据以往的经验和社会组织的知名度来决定将公共服务生产的任务交给谁。造成这种局面的原因，一方面是由于参与政府购买公共服务竞标的社会组织数量较少，而且有些社会组织实力较弱，不具备互相竞争的客观条件；另一方面是由于政府尚未建立能够确保公开、公平竞争招标的公共服务购买制度。

4、社会组织自身建设的能力滞后。由于受到传统体制的影响，我国社会组织发展仍然比较滞后。从有能力承接政府委托服务项目的社会组织数量来看，明显不能满足现实的要求。现有的社会组织也存在人员少，缺乏专业人才、经营管理人员；缺乏科学管理经验；缺乏开拓性、灵活性和创新精神，难以承接较为复杂、对即将到来的政府购买心有余而力不足，无法承接所有政府购买服务的内容。社会组织发育不成熟与承接能力不足，成为制约政府购买服务的重要因素。

5、监管制度不完善。目前我国很多地方政府向社会组织购买公共服务的评价和监督机制都不完善，甚至还处于缺失状态。特别是当在服务提供过程中遇到某些技术问题时，由于专业人才的缺失，政府更无法对其进行有效的监管。此外，在现有体制下，监管的权力较为分散，很多部门都具有这项权力，而这些部门往往又和一些社会组织存在着千丝万缕的联系。这种复杂的利益关系使监管很难得到有效执行。评价、监督机制的不完善容易产生寻租、腐败等不良现象，这严重影响了政府购买公共服务的质量和效果，使其大打折扣。

二、完善政府购买服务的政策建议

政府向社会力量购买服务是“十八大”后提出的，社会组织购买公共服务作为政府提供公共服务的一种新理念、新机制和新方法，对于加快行政管理体制、社会管理体制改革，建设服务型、效能型政府，更好地发挥政府的职能作用有着积极的意义。为此，必须在完善运行机制、保障机制、拓展服务范围等方面有所突破。

（一）加大宣传力度。一方面提高认识，通过座谈、研讨会、培训班、专家讲座、考察学习等方式，加大对政府购买社工服务基本理论知识的宣传教育；另一方面，提高广大群众对社工服务的认同度和参与度。充分利用政府网站、广播电视等媒体，以及各村宣传栏、主要干道站牌，高速路口广告牌等，深入宣传社会组织购买公共服务的理念、功能、服务内容、服务范围等，不断提高社会对政府购买服务的认识，激发社会有力量的组织参与服务建设。

(二)明确政府购买公共服务的范围。除法律法规另有规定，或涉及国家安全、保密事项以及司法审判、行政决策、行政许可、行政审批、行政执法、行政强制等事项外均应纳入政府购买公共服务范围。主要有六个方面：一是基本公共服务。包括教育、卫生、文化、体育、公共交通、住房保障、公共就业等领域。二是社会事务服务，包括社区事务、社会养老、扶残助残、社会救助、法律援助、社工服务、救灾救助、人民调解、社区矫正、公益服务、宣传培训等社会服务事项。三是行业管理与协调，包括资格认定、行业准入、咨询服务、行业投诉等事项。四是技术服务，包括行业规划、科研、调查、统计分析，社会审计、资产评估、信息化服务等事项。五是政府履职所需的辅助性服务，包括课题调研、项目可研、法律服务、会议展览、项目评估、绩效评价、工程服务等事项。六是劳务服务，包括园林绿化养护、环卫保洁、市政维护、公厕管理、路灯管理、停车管理等事项。

（三）探索拓宽社会组织服务内容。从现状来看，政府购买社会组织公益服务项目主要体现在服务民生类，包括扶贫救助、扶老助残、医疗卫生、文教科普、妇幼保护、服务“三农”、法律援助、支教助学、生态环境、促进就业、拥军优属等公益服务项目。而社会组织在参与社会管理和社会建设中开展的流动人口管理、社会矛盾调解、社会综合治理、应急救援、消防安全、公共安全等方面的公益服务项目，则明显滞后。因此，要深入挖掘政府购买服务项目，充分调动社会组织积极性，以实现提高政府服务效能、节约服务成本以及社会组织能量有效释放的双赢局面。

（四）健全政府向社会组织购买公共服务的运作机制。建立健全政府向社会力量购买服务运行机制是确保建设服务型、效能型政府的关键，是确保政府向社会力量购买服务良性发展的保证。

1.健全需求调查机制。将需求调查纳入到政府购买的流程之中，作为购买的先决环节。在购买之前，要进行大规模的需求调查，收集民情民意，把群众满意度作为我们购买服务的出发点和落脚点，需求信息收集也可以建立在已有公共服务购买绩效评估结果的基础上，重点考虑评估中群众满意程度和范围。2．健全目录筛选机制。研究制定公共服务购买项目筛选标准，据此筛选出确实是公共服务类别、绩效容易评估、政府容易管理、群众需求强烈且购买者之间具有竞争性的服务项目。明确具备资质条件承接政府转移职能和购买服务的社会组织目录。可以成立由公众、专家学者、社会组织以及财政部门等代表组成的筛选委员会和专家库，通过网络异地分散筛选、最终确定目录并向社会发布。

3．健全招投标（政府采购）机制。规范政府部门权力，让政府部门的权力实行阳光操作，将评标交给独立的专家组。扩大专家组的范围，对社会组织的标书进行匿名处理，由分散在全国不同地方的专家通过网络平台进行远程异地匿名评标。增强购买服务招投标（政府采购）过程的透明性和公开性，实行社会公众、审计部门、监察和纪检部门对招投标的全过程参与。将招投标筛选出来的购买服务项目及时向社会公示，在规定的期限内无人提出异议，政府部门方可与相关的社会组织签订购买合同。

4．健全动态监控机制。对申请、招标、实施、结项、评估、反馈等一系列具体环节都制定实时动态的管理办法，明确相应的监管部门，形成从准入到履行合同到退出的实时动态监管体系。事前应注重前馈工作，从需求、组织资质评估两个方面来确定购买项目内容以及向哪一等级的社会组织购买服务；事中注重过程考察，以政府部门抽查、媒体监督、社会公众意见反馈、服务组织自律性评估等多种方式进行评估，确保社会组织按照协议规定执行；事后注重评估，由政府主管部门或委托第三方评估机构依照合同规定与评估标准，对项目实施情况进行评估，确保实现协议要求，根据评估结果建立社会组织诚信与履约情况数据库，作为此后政府购买服务的参考依据。

5.健全科学的评估体系。确立公众、第三方评估机构和政府或其代表的评估主体地位，并合理确定不同主体在评估中的权重。科学设计涵盖服务供应方的资质、服务质量、服务计量、服务成效等多个维度的评估指标体系。建立基于评估结果的约束激励机制，对于评估结果优秀的社会组织，可以给予一定形式的经费资助或其他奖励形式，对于评估结果差的社会组织，有权要求其限期改善服务质量，或者中止其承担的政府购买公共服务任务，严重的可以取消其从事公共服务的资格。

6.健全风险防范和规避机制。强化政府的公共责任意识，建立相应的行政问责机制，当社会组织提供的服务达不到既定标准时，不仅要追究社会组织的责任，也要追究政府相关部门的责任。建立应急预案及实施机制，在社会组织不履行协议或实在无能力履行协议的情况出现时，有适当的方案解决，由此造成的损失，要追究社会组织的违约责任，并追回公共财政资金。

（五）完善政府向社会组织购买公共服务的保障措施。为推进政府向社会力量购买服务工作向纵深发展，还要在法制建设、组织、经费保障上有所突破。

1.完善法制保障。依法规范政府向社会组织购买公共服务工作，明确把“公共服务”纳入政府集中采购目录，将采购范围从行政机关的后勤服务扩展到面向公众的“公共服务”。明确社会组织的供应商地位，改变政府采购供应商范围只局限于私人部门或营利组织的局面。完善购买过程，规范购买流程，对购买的范围和程序、经费保障、解决争议的途径等作出明确规定。完善相关的政策规定，包括供应商准入资质、绩效评估、监督管理、信息公开等制定统一明确的可操作规范。待条件成熟后，也可以把财政“以钱养事”、“以奖代补”、“美丽乡村”、“科技推广”等涉农涉企资金整合到购买公共服务当中。2.加强组织保障。财政、机构编制、发展改革、民政、人社、卫计、监察、审计等相关部门应明确职责分工，并建立跨部门的工作协调机制。财政部门负责建立健全政府向社会组织购买服务制度，制订政府向社会组织购买服务目录，监督、指导各类购买主体依法开展购买服务工作，牵头做好政府向社会组织购买服务的资金管理、监督检查和绩效评价等工作。机构编制部门负责制订政府转移职能目录，明确政府职能转移事项。发展改革部门负责会同有关部门编制和实施政府投资计划，推动政府投资项目列入社会组织购买服务计划。民政、人社、卫计等组织登记管理机关负责服务社会组织的资质及相关条件、及项目组织实施、监督等。监察部门负责对政府向社会组织购买服务工作进行监督。审计部门负责对政府向社会组织购买服务资金的使用情况进行审计监督。购买主体负责购买服务的具体组织实施，对社会组织提供的服务进行跟踪监督，在项目完成后组织考核验收和评估。

3.强化资金保障。各级财政应将政府购买社会组织公共服务经费列入财政预算，实行预算式管理，并逐步加大财政投入力度，为政府购买服务提供科学、稳定的财力保障。探索建立政府购买社会组织公共服务项目库，实现项目库管理与预算编制的有机衔接。探索实行有利于加快社会事业发展的财税、金融政策，充分利用社会闲置资金，引导社会富余或慈善资金建立各种公益性基金，鼓励和引导社会力量增加对社会发展领域的投入，使之成为政府购买服务资金的另一重要来源。

（六）增强社会组织发展能力。实行政府购买服务，必然涉及到谁来提供服务的问题。而社会组织只有不断提升能力和影响力，才能真正成为政府职能部门可以信赖和托付的伙伴。因此，社会组织要找准自身的角色定位，确立自身的独立性、自主性和代表性，确保非营利性和社会公信力；要不断完善自身能力建设和内部治理机制，提升服务能力、治理能力、创新能力和社会互动的能力，充分发挥功能作用，确保委托服务项目工作任务的圆满完成；要提升社会组织核心竞争力，重视社会组织工作人才的培养，鼓励参与和提升岗位技能培训，如组织管理、会员管理、政策法规、项目管理、筹资策略、管理人员能力与知识等方面的培训，加快工作人员专业化、职业化进程，以满足不断发展、变化的公共服务的要求。

参考文献

1.《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号）；

2.赵雪峰：《我国政府向社会组织购买公共服务研究》。

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