关于农村社会养老保险保障问题的思考——以南通为例大全

第一篇：关于农村社会养老保险保障问题的思考——以南通为例大全

淮 阴 工 学 院

学 年 论 文

作

者: 系(院): 专

业:

陈晶晶

学 号： 人文学院

工商管理（商务秘书）

关于农村社会养老保险保障问题的思考题

目:

3082114302

——以南通为例

指导者：

周晓芬

(姓 名)

(专业技术职务)

关于农村社会养老保险保障问题的思考——以南通

为例

班级：秘书3083 姓名： 陈晶晶 学号：3082114302 指导老师：周晓芬

摘要： 农村养老保险制度的建立和完善,关系到我国新农村的发展,关系到和谐社会的建设,具有非常深远的意义。从南通市人力资源和社会保障局获悉，截至去年年底，南通全市农村居民参加社会养老保险总数已达269.04万人，其中参加新农保207.66万人，参加企业职工养老保险49.23万人，纳入被征地农民基本生活保障12.15万人，全市农村居民社会养老保险参保率已达94.58%

【1】，为了准确掌握南通市农民对“新农保”的意见，以及推行过程中出现的新情况和新问题，本文在深入调研的基础上，总结分析了当前推进“新农保”面临的现状及其问题，提出了进一步完善“新农保”制度的一些建议和方法。

Abstract: the rural old-age insurance system's establishment and the consummation, matter to our country the development of new rural area, matter to the construction of harmonious society, it is of great significance.From the Nantong municipal human resources and Social Security Bureau was informed that, as at the end of last year, the city of Nantong rural residents participating in the social insurance number already amounted to 2690400 people, among them 2076600 people to participate in the new agricultural insurance, participating in enterprise workers' Endowment Insurance of 492300 people, into the land expropriated farmers basic life support 121500 people, the city's rural society endowment insurance rate 94.58% [ 1 ], in order to accurately grasp the Nantong city farmers to“ new agriculture” views, as well as in the process of implementation of new situations and new problems, in this paper, on the basis of thorough investigation, summary analysed current advance “ new agriculture” is facing the situation and problems, put forward to perfect the “new farmers Paul” system some suggestions and methods.关键词：农村养老保险，南通市，新农保，农村养老保障，农民

Key words: endowment insurance in rural areas, Nantong City, the new agricultural insurance, old-age security in rural areas, farmers

一、农村养老保险制度的现状

2000年时，南通市65岁以上人口为943 453人，占总人口的12.03 %;2001年，南通市的老年人口比例已经达到12.3 %。这一比例，大大高于同期江苏的9.1%与全国7%的水平，与同期美国的13%接近，也与其他发达国家的14%差距不远。截至2005年11月，南通市共有常住人口734万人，65岁及以上人口为111万人，占常住人口的15.12 %。

【2】

这表明南通市人口老龄化趋势正在加速。联合国认为，如果一个国家(地区)60岁以上老龄人口占总人口的比重超过10%或65岁以上老龄人口占总人口的比重超过7%就被称为人口老龄化国家(地区)。据此，南通市人口年龄结构已进人老龄型。据预测，南通市老年人口在未来30年时间里将快速增加，到2036年，65岁以上的老年人口将达到215万人，是2000年的2.28倍。

与人口老龄化的加速相对应，2000年南通市总人口中，农业人口531.94万人，占总人口的67.80 %，农村老年人口数量也在快速增长，农村人口老龄化步伐的加快，使得社会负担格局发生了重要变化。如何应对这一变化，妥善解决好农村老龄人口的养老问题，已经成为一个迫切需要解决的问题。

从20世纪90年代开始，南通市在工业化、城市化进程中耕地面积锐减。许多农村老年人失地后，没有经济来源，生活拮据，用于养老的积累更少。而“土地不仅被农民视为生产资料和生产要素，而且被视为失业保障(当从事非农业劳动收人不佳时，农民可以退回到土地，获得生产和生活资料)和养老保障(自己在青壮年和老年健康期通过劳动获得的收人，可以维持自己的老年基本生活)。然而，近年来，农村土地的养老保障功能在不断弱化。目前，南通全市耕地面积48.3万公顷，人均耕地面积仅0.06公顷。随着城市化进程不断加快，大量的土地被征用，失地农民的数量不断增加，土地的养老保障功能也日趋消退。

二、南通市农村养老保险制度面临的问题

（一）、缺乏专门性的法律依据

我国农村社会养老保险的探索虽然有了十几年的实践,但一直存在法律依据缺失的问题。由于没有关于建立农村社会养老保险的专门法规,各地农保实践中存在许多困惑,地方立法难找依据。主要以有关部门和地方政府的对策措施为指导,制度运行缺少稳定性。

1、《基本方案》未充分体现政府的经济责任,制约了农民参保。

2、《基本方案》未及时修订,制约农民参保。

（二）、农民参保意识不强

农村人口多,经济条件迥异,思想认识不一样。养儿防老思想观念根深蒂固,特别是40岁以下农民,由于离享受养老金年龄尚远,参保积极性不高。一些地区因经济相对薄弱,认为当前只能解决吃饭问题,尚不能考虑养老问题,导致农保工作开展力度不够、效果不明显。

(三)、农村社会保障水平低,低收入群体缺乏缴费能力

农民收入不稳定,遇到天灾、农产品销路不畅等因素,都使缴费能力受到影响,从而影响将来的待遇水平。这已经成为农保工作改革的瓶颈,这一问题如果得不到有效地解决,必将严重阻碍了农村经济的持续发展和农村社会的进步,影响农村乃至我国整体经济的运行状况及社会稳定。

（四）、基金保值、增值能力差

由于通货膨胀的影响,养老金的价值有可能贬值。因为农村养老保障的基本方式是把钱存入银行,仅仅依靠利息是不能实现保值增值的。

（五）、农民工问题

据统计,到2009年底,全国参加城镇企业基本养老保险的农民工为2647万人,与1.45亿的外出农民工总量相比,还相差很大。农民工未纳入现有城镇基本养老保险体系中,参加农保又造成管理的困维。相当多的农民工在外打工有参加企业养老保险的,返乡后又重新参加农保。而新农保地区模式差异大,与城镇职工基本养老保险的统筹部分缴费人、缴费标准、待遇计算有所不同,造成转换上的困难。有些地方规定农民工返乡可以退保,个人账户储存额一次性退还本人,这又伤害了农民工的利益,使得他们在城市劳动的社保权益几乎化为零。

（六）、经办机构管理簿弱,主体分散

随着新农保工作的蓬勃发展,在改革开放中成长起来的各级经办机构一直处于“小牛拉大车”的被动状态,经办能力严重不足。经办管理主体的分散又不利于基金的安全和增值。

（七）、对农村养老保险制度的完善与贯彻执行重视不足。

尽管发展农村养老保险制度意义重大，但是从当前的实际情况来看，对于农村养老保险制度的重要性显然认识不足。这主要表现在两个方面，一是领导干部重视不足；二是农民自己也不够重视。从领导干部的角度来说，目前很多基层干部在贯彻落实农村养老保险制度方面存在轻视心理，甚至还有少部分领导干部认为农村养老保险制度是可有可无的。这种认识上的错误观念势必给农村养老保险制度的推行造成极其恶劣的消极影响。

（八）、缺乏政策和法律保障。

对于当前农村养老保险制度的实施，缺乏政策和法律上的有力支持也是一项严峻的问题。从实际情况看，一方面由于缺乏有效的政策和法律保障，使得农村养老保险制度难以真正贯彻实施的情况相当普遍。而另一方面，因为缺乏法律规范的约束，客观上也加剧了领导干部对于贯彻落实农村养老保险制度方面的消极怠慢的情况，从而不利于这一制度的有效推进。

（九）、保险资金筹集困难，且资金运作不合理。

贯彻落实农村养老保险制度，最重要的一个方面就是要有充足的资金支持。然而，当前很多地区在农村养老保险资金的筹措方面存在问题。由于这一制度面向的对象是广大的农民群众，其收入水平往往影响着农民参保养老保险的意愿。一方面，农民由于收入较低从而不愿参加养老保险制度；另一方面，政府在这一方面的财政支持往往又捉襟见肘。这些都在客观上造成了农村养老保险基金匮乏的现实情况。此外，在农村养老保险基金的运作上，往往只能将其用于购买国债或存入银行，投资渠道十分单一。这在当前通胀压力较大的时期，显然也不利于农保资金的保值增值。

（十）、养老保险的覆盖对象也有失公平。

从当前各地农村养老保险制度的实施情况看，在养老保险制度的覆盖对象方面也存在一定不合理的情况。这主要是因为在参保农村养老保险制度方面遵循的是自愿原则，而很多生活条件较为贫困的农民群众或者不愿投保，或者无力投保。因此当前农村养老保险制度的实施多数都在较为富裕的农村地区。然而，从未来的社会发展的趋势看，真正需要得到养老保险覆盖的却恰恰是那些生活贫困的农村地区和农民群体。

三、农村养老保险制度的建议和方法

（一）、加快立法,做好监管

可以先建立基本的法律依据,具体环节在实践中逐步完善。首先建立由国家立法机关颁布的社会保障法,然后由中央政府颁布相应的行政法规,相关职能部门颁布具体的规章制度,从三个层面构建起三位一体的农村社会养老保险法律法规体系。

农村社会保障制度的建立和运作在起始阶段会受到各种因素的制约,要多倾听来自基层的声音。一些制度的可行与否,基金监管是否到位,制度执行中的漏洞往往具体经办人员和参保人员最有切身感受。有时同一制度在不同地区也会出现执行不一的状况。在这种情况下,推进或改革某项制度,往往顾此失彼。

此外在基金的监管上,主要是对财务基金的监管,而将来的养老金待遇计算是以业务计录的个人账户为依据。建议加大对财务和业务基金的合并检查,并在立法上做相关硬性规定,确保业务和财务缴费记录的一致。

（二）、其他制度的配套发展,提高农民收入与养老金保障水平

农村金融深化、政府财政支持、农民土地制度改革与农业生产力提高的配套发展,是从根本上提高农民收入、解决农民养老保障问题的有效路径。农村金融深化在宏观层次上应加强对农业的政策性金融支持,加大农村的公共项目和基础项目建设,提高农业生产技术,改善农业生产条件;在微观层次上,应有效地对农村经营者提供金融服务,帮助农民进行农业项目的投资分析与风险控制,建立有效的农民储蓄——保险——贷款——农业生产的良性循环机制。

建立农村社会养老保险制度时,思路不应完全局限于收入补充型养老保险制度。在低收入国家,政府财政应力求逐步建立农民的非缴费型社会救助计划。同时吸取其他国家为提高保障水平所进行的多层次改革思路,即通过自愿缴费的形式建立第二层次的农村养老保险制度,以更好地实现其保障功能。

（三）、提高农村养老保险基金保值增值能力

我国现行的单一的养老保险基金投资渠道使养老保险基金根本不具备规避风险和抵御通货膨胀的能力,因此有必要积极探索多种形式、切实可行的基金保值增值办法,尝试开辟新的投资渠道。

可以实行基金市场化运营,即由符合规定的市场法人,按照有关法规和政策,专门组建政策性的农村社会养老保险公司,根据国家有关法律、法规及相关政策,积极开拓市场,提供优质服务,引导农民投保。实行市场化运作,将会充分发挥政府和市场的两个积极性,比单靠政府大包大揽,责任会更为明确,其效益也会更好。

随着我国证券市场的进一步发展,基金管理的逐步规范化和多样化,养老保险基金也可以成为开放式基金的主要持有者。同时,政府有必要对养老保险基金在资本市场的投资方向给予必要的指导,或通过制定投资政策进行调控,以减少投资风险,确保基金的保值增值。

（四）、解决好农民工问题

农民工纳入社保体系,这是一个无须讨论的问题。关键是如何纳入的问题。我国的地区差异很大,很难有一个适应全国各地的政策和办法,只能是分步实施。可以考虑针对农民工的特点和需求,为他们制定一套专门的办法来纳入社保体系,待条件成熟以后再并轨。

（五）、多种措施提升经办机构管理能力

新农保工作的业务主要是在县区乡镇,从试点地区反映的情况来看,经办机构能力不足已成瓶颈。这方面广东省的做法很有借鉴意义。在经办管理上,该省率先采取了管理上提、服务下沉、省级统管、社银合作的新模式。基金省级统筹,个人信息全省联网,既有利于基金的安全和增值,又保证了个人帐户信息记录的真实性,防止了随意更改现象的发生,也减少了基层经办机构的业务量。借鉴的同时,还可以结合各地区综合情况,以社区、村委为单位,集中为农民办理参保缴费、待遇发放等工作,既方便了广大参保人员又提升了经办机构的办事效率。

注释：

【1】作者：中国江苏网 作品：《 南通农村养老保险接近全覆盖》 发布时间：

2011-02-20 【2】作者：宋君，张国平作品：《浅析对南通市农村养老保障问题的思考(2)》 发布时间：2011-07-25

参考文献:

[1] 中华人民共和国统计局.中国统计年鉴2006[M].北京:中国统计出版社,2006.[2]中华人民共和国民政部.县级农村社会养老保障基本方案(试行)[Z].1991.[3] 刘书鹤.农村社会保障的若干问题[J].人口研究,2001(5).[4] 郑功成.社会保险制度建设与社会保险立法[J].新华文摘,2008(11).[5]彭希哲,宋韬.农村社会养老保险研究综述[J].人口学刊.2003(9):43-47 [6]刘书鹤.当前农村社会养老保险调查[J].经济研究.1998(5):15-21

第二篇：关于农村社会养老保险思考

关于农村社会养老保险思考

社会养老保险思考

农村社会养老保险政策推行十多年来，在实践上取得了丰富的经验，在理论上也积累了大量的文献资料。对这些文献研究的焦点问题，如农村社会养老保险建立的必要性和可行性、存在的问题、实践中的区域差异、今后发展的对策和建议等进行整理和总结，并分析需要进一步研究的问题，对农

村社会养老保险今后的发展能起到一定的启示和借鉴作用。

农村社会保障是我国社会保障体系的重要组成部分，它关系到占总人口约70％的人民目前或将来的生活质量，而农村社会养老保险则是其中的关键内容之一。随着老龄化浪潮汹涌而来，农村养老问题变得日益突出和紧迫。为了寻找合适的解决途径，我国政府从80年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度。到目前为止，农村社会养老保险已有10多年的历史。这段历史可以大体划分为三个阶段：

第一阶段：1986—1992年，为试点阶段。1986年，民政部和国务院有关部委在江苏沙洲县召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”。会议根据我国农村的实际情况决定因地制宜地开展农村社会保障工作。一些经济较发达的地区成为首批试点地区。

第二阶段：1992年—1998年，为推广阶段。1991年6月，原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《基本方案》)，确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则，决定1992年1月1日起在全国公布实施。此后，农村社会养老保险工作在各地推广开来，参保人数不断上升，到1997年底，已有8200万农民投保。

第三阶段：1998年以后进入衰退阶段。1998年政府机构改革，农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。这个阶段由于多种因素的影响，全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。官方对这项工作的态度也发生了动摇。1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保好范文，全国公务员的共同天地险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。

从以上几个发展阶段来看，可以说到目前为止，农村社会养老保险在实践上是并不成功的。在理论上，这一制度也引起了激烈的争论和批评。90年代以来，农村社会养老保险一直是人口经济学研究的一个热点问题，积累了大量的文献资料。这些文献全面地反映了各地各时期农村社会养老保险的发展状况、存在的问题，并提出了相关的对策。在目前这一政策面临转折时，对这些研究进行综合分析，能使我们全面地总结这项工作的经验教训，为今后农村老年人口的社会保障工作提供参考。本文在大量查阅90年代尤其是1995年以来的文献资料的基础上，发现研究的焦点主要集中于以下几个方面：

一、建立农村社会养老保险的必要性和可行性

现有文献对建立农村社会养老保险的宏观必要性基本上没有异议。作为农村社会保障的重要组成部分，它的建立对保障老年农民的利益，促进农村经济的发展和改革的深化，保证社会的稳定和进步都有积极意义。另外，它还有助于减轻农民“养儿防老”的思想，从而有利于计划生育政策的贯彻执行。何承金等人的研究认为，中国西部农村人口控制的主要障碍在于社会保障体系残缺不全，农民养老难以落实。

更多的研究从微观经济个体的养老需求与供给出发进行分析，认为由于农村家庭的小型化，大量青壮年农民流向城市，老年农民社会地位下降等原因造成了近年来农村家庭养老功能的逐步淡化、弱化。而土地、家庭储蓄和农民自身的养老能力都难以担负起老年农民的生活保障。

尽管农村社会养老保险有必要建立，可是在我国目前的社会经济发展水平下能否建立起真正的农村社会养老保险呢?一些文献对建立农村社会保障的约束性进行分析后指出，由于我国资金有限，而城市又处于经济改革的中心，在资金的竞争性使用中具有优势；而且福利国家的困境对政府的警示作用使国家不敢对农村社会养老保险投入太多，因此现阶段我国尚无能力建立真正的全国范围内的农村社会保障制度，只能以局部地区的社区保障作为替代。杨翠迎、张晖等人分析了我国农民社会养老保险的经济可行性，认为目前建立全国范围的农村社会养老保险是不可行的，只有东部和中部一些省份才具备开展这项工作的条件，”。从世界经验来看，马利敏认为中国的二元经济结构及大比例的农村人口决定了现在不宜把农业家庭人口纳入账户养老保险体系。

二、农村社会养老保险存在的问题

1.农村社会养老保险存

在的诸多问题已引起许多学者的关注。这些问题中，有的是制度设计本身的缺陷；有的是在执行过程当中出现的问题。前者主要包括：

1)农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性。《基本方案》规定：农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。这样，由于大多数集体无力

或不愿对农村社会养老保险给予补助，绝大多数普通农民得不到任何补贴，在这种资金筹集方式下的农村社会养老保险实际上是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄，也正因为这一点导致了不可能强制要求农民参加农村社会养老保险。但如果要使这项工作开展下去，常常需要采取强制性的行政命令，这又违背了农村社会养老保险的自愿性原则。因此农村社会养老保险在制度设计时就使其执行陷入了两难境地。

2)农村社会养老保险存在制度上的不稳定性。各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《基本方案》的基础上稍作修改形成的，这些办法普遍缺乏法律效力。因此各地对这一政策的建立、撤消，保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门，甚至是某些长官的意愿执行的，不是农民与政府的一种持久性契约，因此具有很大的不稳定性。实际上，我国政府对农村社会养老保险的态度也时常发生动摇，导致了本来就心存疑虑的农民更加不愿投保。这也是缺乏法律保障的结果。

3)基金保值增值困难。《基本方案》规定，“基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值。”在实际运行过程中，由于缺乏合适的投资渠道、缺乏投资人才，有关部门一般都采取存入银行的方式。但是1996年下半年以来，银行利率不断下调，再加上通货膨胀等因素的影响，农村养老保险基金要保值已经相当困难，更不用说增值。这一方面造成政府的包袱加重，现已出现参保的人越多，国家赔得越多的局面。另一方面，为了使资金能够平衡运行，国家原先承诺的养老保险账户的利率只好下调，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金，使人们对农村社会养老保险的信心更是大打折扣。D•盖尔•约翰逊指出，由于中国1993—1997年的投资收益率为负，对于从1993—1997年每年投入了同等数量保金的个人来说，他们积累的基金实际价值低于他们支付出的保费(D.盖尔•约翰逊1999)。

4)保障水平过低。《基本方案》规定，农民交纳保险费时，可以根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元……20元等10个档次缴费。但由于农村经济发展水平低，农民对农村社会养老保险制度缺乏信心等原因，大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2元／月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月可以领取4.7元，15年后每月可以领取9.9元(王国军2000)，这点钱对农民养老来说，几乎起不到什么作用。如果每月投保4元、6元甚至是10元，也仍然难以起到养老保障的作用。

2.农村社会养老保险在执行过程中，也出现了不少问题，主要包括：

1)基金的管理不够规范与完善。1998年以前全国各地农村社会养老保险基金的收集、保管、运营和发放全是由民政部门一家负责，缺乏有效的监督和制约。而一地的民政部门又直接受制于当地的政府。因此当政府出现资金周转困难或有什么建设项目缺少资金时，有时就会要求动用农村社会养老保险基金。对这样的要求，民政部门往往难以拒绝。因此各地挤占、挪用和非法占用基金的情况时有发生，基金的安全得不到保障，给今后的发放工作留下了极大的隐患。

2)机构管理费用入不敷出。按照《基本方案》的规定，农村社会养老保险管理机构的经费可以按所收取基金的3％来支取。但是按规定提取的管理费难以满足开展业务的需要。有的市(县)提取的管理费连给职工发工资也不够，加上会议费、宣传费等，空缺更大。值得注意的是，现在城镇企业职工养老保险基金的管理机构的管理费都已明确规定不从保险基金中支取了(何承金等2000)，农村社会养老保险却仍然要靠这一渠道来解决工作经费。

3)干部群众在享受集体补贴方面差距过大。《基本方案》规定：“同一投保单位，投保对象平等享受集体补助。”但在全国各地农村社会养老保险的执行过程中，同一个行政村的干部和群众却不平等享受集体补助。参加投保的绝大多数村和乡镇是补干部，不补群众；少数村都补的，也是干部补得多，群众补得少。群众一般一年仅补助3-5元，而干部补助少则几百元，多则数千元，上万元(彭希哲等1996)。这样大的差距加剧了原本就存在的农村社会不公平，强化了农民对农村社会养老保险的抵触情绪。

4)多种形式的保险并存，形成各自为政的混乱局面(吴云高1998)。在苏南地区，由于农村养老保险开展得较早，在发展过程中形成了多种养老保险形式：有民政部门组织实施的，有乡镇合作经济组织办理的，有社会保障局办理的，等等。它们各自为政，操作方法各不相同，导致了原本就“稀薄”的资金更加分散，缺乏规模效应。在其他地区，由民政部门组织的农村社会养老保险与商业保险也产生竞争，虽然竞争本身可以给投保农民带来实惠，但由于政府的不正当干预，商业保险往往受到排挤，打乱了正常的市场秩序。

尽管存在着以上这些问题，有的研究者认为现行农村社会养老保险制度还不失为一种符合我国社会主义初级阶段国情的解决农村老年经济保障的重要方式。应当在现有基础上，积极稳妥地推进农村社会养老保险，而不应全盘否定其积极作用。但有相当一部分学者对这一制度持否定态度。有人认为，“我国的农村社会养老保险制度存在着较为明显的制度需求与制度供给的不平衡”(田凯2000)；有人认为，“当前试点中的农村社会养老保险制度不是一个能够担负起农村跨世纪社会养老责任的制度，需要更有效的制度来取而代之”(马利敏1999)；有的人甚至认为，这项举措“存在着重大的理论和实践上的错误”(王国军2000)。

三、农村社会化养老的区域研究

从实践情况来看，我国农村养老仍主要依赖于家庭养老和自我养老，社会养老保险的实行范围还十分有限。在众多的相关研究中，有相当部分的文献研究不同地区农村社会养老保险的实行情况。文献表明，农村社会养老保险的推行存在着相当大的区域差异。王海江对农民参加农村社会养老保险的影响因素进行了定性和定量分析，发现农民所在省份对其是否参加社会养老保险有显著的解释性(王海江，1998)。薛兴利等的调查也表明集体经济越发达、农民人均纯收入越高、村领导越强的乡镇，农村社会养老保险的推行情况越好(薛兴利等1998)。从全国来看，农村社会养老保险的实行情况是东部沿海地区显著地好于中西部地区，上海、江苏、山东等地区已达到较高的覆盖率，而在中西部大部分地区，推行这一政策十分困难。

但几个农村社会养老保险发展相对较好的地区，其对老年农民的保障并非完全依靠农村社会养老保险，相反，他们往往是在《基本方案》的做法之外，发展了不同方式、各有特色的社会化养老。

1.苏南模式。苏南农村目前的老年保障模式是一种多形式并存的局面，其基本特征是“以家庭保障为基础，社区保障为核心，商业性保险为补充”(彭希哲等1996)，上海市农村也基本上属于这种类型。这种社区保障是社区范围内统筹的制度，社区成员一般都享有类似的保障福利而不受其就业的那个企业的经营状况的直接影响。它在资金上主要依赖于社区公共资金的投入，而社区公共资金又主要来源于乡镇企业的盈利。苏南是我国乡镇企业较为发达的地区。因此集体有能力对社区成员的养老提供一定程度的保障(彭希哲等1996)。民政部门组织的农村社会养老保险在这里也有较高的覆盖面，但在资金筹集上，苏南模式有其独特之处：一是集体补助所占比例较高；二是基金筹集标准不是按照《基本方案》中的10个等级，而是被大大提高了，以适应当地的生活水平，确实保障老年农民的基本生活。比如上海嘉定区的实际操作中，个人年缴费标准分为3档：240元、180元和120元。企业缴费则按企业不同性质区分不同的缴费标准。农村“三资”企业，按上月农方职工工资总额的25.5％缴费；农村私营企业按上计税工资标准的25.5％缴费；农村个体工商户，户主按上计税工资标准的10％，为本人和农民帮工缴费。

2.山东模式。整个山东省的农村养老保障仍以家庭保障为主，但它是全国农村社会养老保险几个试点地区之一，也是全国投保绝对人数最多的省区。在资金筹集方面，该地区基本是按照(基本方案)的规定来实行，以个人交纳为主。集体补助的比例很小，只占已交纳保险基金的约15％。而且其中的绝大部分补助给村干部、乡镇企业职工等“特殊职业”的人口。山东省农民的投保标准普遍很低，一般都是2—4元／月的水平(彭希哲等1996)，因此未来的养老保障能力也很低。

3.广东模式。确切地说，这也是一种社区保障模式。它通过股份合作制乡镇企业中的年龄股和集体股来实现对农村老年人口的经济保障”“。所谓年龄股就是个人所拥有的股份数额随年龄的增长而增加，因此老人总能拥有较多的股份。集体股是属集体经济组织或企业所有者所有，集体股的主要用途之一是作为公益金，老年福利支出是公益金十分重要的一个组成部分。

四、改革农村社会养老保障制度的对策和建议

针对农村社会养老保险制度本身的缺陷以及在执行中出现的上述问题，许多文献都从不同的角度对农村养老保障的发展提出了对策和建议，主要集中在以下几个方面：

1.应加大对农村社会养老保险的扶持。不少研究者注意到缺少政府扶持是农民缺乏投保热情的根本原因，因此针对目前集体补助比重过小，国家扶持微乎其微的状况，均提出应适当提高集体补助的比重，加大政府扶持的力度。只有这样，才能使农村社会养老保险真正具有社会保障应有的“社会性”、“福利性”，才能调动起农民投保的积极性。

2.应当确立农村社会养老保险的法律地位，使其具有制度上的稳定性。国家关于农村养老保险的方针政策变化无常，不利于这项工作的开展。全国各地在这方面也没有规范统一的业务、财务及档案管理的规章制度，这都导致了农村社会养老保险制度的不稳定性。而通过立法是达到稳定政策的最好途径。

3.应提高基金的保值增值能力，以解决农村社会养老保险的支付问题。这是一个非常棘手的问题，因为投资本身就是一门相当复杂的学问，我国这方面的人才非常稀缺；而且目前我国风险较小、回报较高的投资渠道很少，但是许多文献仍然提供了一些有益的思路和改革的方向。比如，①可以通过法律程序，在保证资金安全的前提下，推行投资代理制，将部分养老保险基金交由专业投资公司进行投资，以提高积累资金的增值率。②由于农村养老保险以县为覆盖范围，因此基金大多集中在县级保障部门，其保值增值受到人才、信息、投资能力等方面的限制。因此可以规定，不能保证适当增值率的投资主体，要在一定期限内放弃投资权，将养老保险基金全部或部分上缴，由省级部门负责保值增值并承担责任。省级部门不能实现保值增值的，可以将基金交由全国有关机构管理。福建省就是采用的这种办法，效果比较好。

另外，王国军主张完全放弃现有的农村社会养老保险制度，另起炉灶，建立“从城乡‘二元’保障到基本保障、补充保障和附加保障的城乡有机衔接的社会保障制度”。在基本保障中，农业劳动者通过税收的方式，向全国统一社会养老保障机构交纳社会养老保障税，社会养老保障税率应按各地农民的收入水平、物价指数和人口预期寿命而分别制定；在补充保险中，如果农民受雇于人，超过一段时间后，雇主和雇工必须按雇工工资的法定比率向社会保障管理机构交纳社会补充保障费；在附加保障中，农民可以参加商业保险或个人储蓄的方式获得保障(刘书鹤等1998)。

五、需要进一步研究的问题

尽管农村社会养老保险已经进行了10多年，也积累了相当多的研究文献，但由于为农民这类非雇佣的独立劳动者建立社会保障本身就是一个难题，而且我国尚处于社会主义初级阶段，经济实力还不够发达，农村的社会生产力总体而言还比较落后，是典型的二元经济结构。因此到目前为止，关于农村社会养老保险仍然有许多需要进一步研究的问题，其中比较关键的是以下几个：

1.农村社会养老保险的筹资方式

许多研究者都提出应当在农村养老基金筹集时增加政府扶持的力度。但是这个“力度”应当有多大比较合适，即既能充分调动农民投保的积极性，政府又能承担得起?在这个问题上社会公平与经济效率之间的替代关系如何?对于这些问题，都缺乏明确的定量分析，甚至连定量分析的框架也没有，这样“加大政府扶持力度”便缺乏科学的指导，难以落实。

2.农村社会养老保险的管理机构设置

按国际上通行的做法，社会保障基金的收缴、管理和发放应当遵循三权分立的原则。但是我国农村社会养老保险在1998年以前基本上完全由民政部门独立管理，1998年以后移交给劳动与社会保障部门，也是一家说了算。权利缺乏监督是基金安全难以保障的关键，因此农村社会养老保险的机构设置应当进行改革。但怎样改，怎样体现权利的监督与制衡是目前已有的文献中研究得较少的问题。

3.城乡养老保险的衔接问题

我国现有的农村社会养老保险制度与城镇职工养老保障制度是完全不同的两套体系，两者不存在可换算的基础，根本无法衔接。但是随着我国经济改革的深入，城市化的步伐将会加快，有更大量的农村劳动力将流向城市，两种不相衔接的养老保险体系将成为劳动力自由流动的障碍。因此，王国军提出了“‘三维’的城乡有机衔接的社会保障制度”，是非常有益的尝试，但其中有一些关键问题仍无法解决。比如在基本保障中，国家是否给予补贴?如果给，给多少比较合适?如果好范文，全国公务员的共同天地不给，较富裕的农民是否会感觉“吃亏”而不愿参加?因此关于这个方案还有许多问题需要研究。

第三篇：关于农村社会养老保险思考

关于农村社会养老保险思考_保险学论文

社会养老保险思考

我国是一个农业大国，农村人口占全国总人口的80以上，其中60岁以上的老人已达8000多万，占农业人口的9.1.据预测，到下一个世纪的二三十年代，我国老龄人口将上升到总人口的23左右，到那时候我国将成为一个负担沉重的老龄型国家，给社会的经济发展将带

来一系列的矛盾。随之而来的赡养矛盾也会日益突出，如不未雨绸缪，将严重阻碍社会的发展，影响社会文明和社会稳定。因此，农村社会养老已成为摆在各级政府面前的一个重大社会现实问题和事关全局、迫在眉睫的战略任务。

一、家庭养老现状及老人心态

随着市场经济的发展和价值观念的变化，家庭养老面临着严重的挑战。

1995年，针对农村的养老问题，我们在富平县进行过一次百户家庭养老现状调查，结果表明农村家庭在养老问题上，子女孝敬老人或基本能履行赡养义务的占44，在赡养问题上争争吵吵、有分歧、有矛盾的或尽赡养义务有困难的占36，不尽赡养义务的占17，因赡养问题引起纠纷、告状诉讼的3.以上情况说明，几千年遗留下来的“养儿防老”的家庭保障体系已难以适应社会发展的需要。随着人们生产和生活社会化程度的不断提高，以家庭养老为主、社会养老为副的农村养老现状，逐步地要发展到以社会养老和靠自身的积累养老为主，家庭养老为补充的社会化养老趋势上来。据调查，出现这些现象的主要原因是：1.改革开放以来，人们的价值观念和道德观念发生了一系列的变化，青年婚后即与父母分家另立门户已成为普遍现象。这一方面有利于培养其独立创业意识，另一方面也使赡养孝敬老人意识逐渐淡薄。2.随着农村产业结构和商品经济的发展，土地不再是维系家庭的主要生产对象，一些青壮年从事商业和工副业，常年在外打工，甚至“乐不思蜀”，也给身在农村的老年父母的生活带来了一定的困难。1996年笔者在华阴市检查工作时，对官北乡青山等三个村，以“你认为目前最迫切需要解决的问题是什么”进行问卷调查，结果是：有87的农民普遍关注的是养老问题，其次是医疗问题。3.随着人类寿命延长，独生子女通婚，造成一对夫妇，上养四个老人，下养一个孩子的家庭单元结构（亦称4—2—1结构），使家庭经济上难以负担，生活照料、精神抚慰更难以顾及。

市场经济发展和价值观念的变化也带来了农村老人心态的变化。由于年老多病，贡献愈来愈小，老人在家庭中地位随之受到削弱。经济支配权利十分有限（有支配权的仅占17，无支配权的占46），加之，医疗费用的上涨和家庭承受能力之间的矛盾，因而老人在家中得不到应有尊重，甚至受到岐视或虐待。很多老人自卑感增加，自认为“老了、好范文，全国公务员的共同天地不中用了”，“活着是多余的”。他们看不到自身的价值，感叹晚年的凄苦，失去生活信心，消沉忧郁，性情孤癖，同时又怕活着无人养，病了无人医，不能动弹，无人侍候。

二、建立农村养老保障制度势在必行、功在千秋

农村社会养老保险是国家为解决即将到来的老龄化社会问题而建立的一种社会福利保障制度，是一种储蓄积累式的社会保险，是根据国家宪法和有关法规，由政府组织的非盈利性质的社会福利事业。

为顺应历史的发展，积极稳妥地解决好农民的养老问题，1991年，民政部在国内外调查的基础上出台了《县级农村社会养老保险基本方案》，同年在山东牟平县组织试点，随后在全国逐步推广，至此一个上为国家分忧，下为百姓解愁的养老保障体制在党中央、国务院和地方各级党委政府的重视下，在全国各地开始启动。到目前，全国约有2亿农民投保，覆盖面占应投保人数的20，积累保费一百多亿元。我市的这项工作起步于1992年，1993年减轻农民负担，使刚刚起步的农保工作，在基层干部思想上出现了误区；1994年机构改革，又受到了冲击；1995年、1996年自然灾害，再次使工作受到影响。尽管这项工作举步艰难，但在各级党委政府的重视支持下，截止1997年6月底，全市已有15万人参保，积累保费2500万元，出现了保费六个县超百万、四个县超三百万的良好势头。从我市当前发展的形势看，虽然工作经费不足、宣传力度不够、投保覆盖面仅占440万农民的3，但我们深信，随着市场经济体制的推行和政策的深入人心，深受广大人民群众欢迎的农村社会养老保险事业一定会取得更大的发展。理由：（1）在建立市场经济进程中，保障农民生活是社会稳定和市场经济发展的维系机制。《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出，要建立多层次的社会保障制度，为城乡居民提供同我国国情相适应的社会保障，促进经济发展和社会进步。我国要逐步推行市场经济体制，市场经济必然会出现竞争，竞争中又必然会出现社会弱者，加之机构改革、精减冗员，社会失业者在一定阶段会增加，这就需要政

第四篇：如何推动社会养老保险思考

如何推动社会养老保险思考

自1998年政府机构改革，农村养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部以来，受管理体制改革、利息持续下调及中央关于农村社会养老保险政策变动的影响，全国大部分地区农村养老保险事业，出现了参保人数下降、基金运行难度加大等方面的困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态，很多在基层工作的同志

不知道农村养老保险下一步工作如何进行，出现了这样那样的困惑与不理解。我们认为，我国的农村社会养老保险工作不应终止，应当稳妥推进。

1.基本政策要稳定。

我国农村社会养老保险方案的基本思想是：坚持低标准起步，坚持个人缴纳资金为主、集体补助为辅的原则，坚持以个人账户为主的储备积累的保险方法，坚持自愿参加与政策鼓励相结合的政策措施，坚持社会养老保险与家庭养老保障相结合的制度。这些政策从总体上看是符合实际情况的，应当继续坚持，并要逐步完善。国家关于农村养老保险的方针政策变化无常，不利于这项工作的开展。农村社会养老保险最早提出按商业保险运行，但商业保险公司因成本高、保费难征集而失去积极性。民政部门开展起来这项工作之后，又有人提出农村养老保险应不应由政府部门办理的问题，担心增加农民负担。1998年把农村养老保险移交到劳动与社会保障部门，移交工作缓慢，致使许多地方工作出现了停顿、滑坡。对如何开展农村社会养老保险认识的不统一，影响了工作人员和农民的积极性。国家关于农村养老保险的原则性意见或大政方针，要基本统一并保持基本稳定，这是稳妥推进农村养老保险的前提条件。

2.法律地位亟待确立。

通过立法的形式建立与健全社会保险与社会保障制度，是世界各国开展社会保险工作的通行做法。经过10多年的改革探索，我国已经建立起城镇社会保险制度的基本框架，并基本形成城乡社会救助制度的雏形。目前正在起草《社会保险法》等有关法律，这将促进我国社会保险制度的健康发展。作为一项全国性的法律，《社会保险法》不能仅仅面向城镇居民，把广大的农民排斥在外。随着我国工业化、城镇化的快速推进，越来越多的农村居民将离开土地，需要进入到社会保险体系中来。农村社会保险是我国社会保险制度的重要组成部分，应当明确其法律地位。应当从法律上明确，不仅城镇要建立社会保险制度，农村也可以搞社会养老保险，特别是有条件而又自愿开展这项工作的地区。应当允许开展农村养老保险，并成为全国社会保险制度的有机组成部分，受到法律的保护。

3.坚持因地制宜与自愿原则，避免农村养老保险制度的“一刀切”。

我国幅员辽阔，地区差异很大。广大农村地区更是千差万别。受经济发展水平、经济承受能力、保险意识等方面的制约，短期内让全国农民普遍参加进来是不可能的。要坚决避免强迫农民参加的做法，杜绝“好心做坏事”。因为这不仅增加农民的负担，而且也不可能持久。只有坚持自愿原则，并通过集体补贴与政策引导，才能使这项工作健康持续地运行。对经济条件好的富裕地区来说，集体补贴一部分，个人缴纳一部分，经济条件是允许的，农民是有积极性的。贫穷地区的农民，普遍开展养老保险的条件不成熟。但是部分农民具有保险意识。他们小钱当大钱花，参加养老保险的积极性甚至比富裕地区的还高。在自愿的前提下，无论是贫穷地区还是富裕地区，都可以搞养老保险。与开展养老保险制度不应“一刀切”一样，目前也不应把已经开展起来的农村社会养老保险普遍转向商业保险，以避免政策骤变对这项工作的冲击与不利影响。要避免单轨制，坚持双轨制。应当允许有条件的地区继续开展社会养老保险，不愿意继续这项工作的地区可以转向商业保险。我们在调查时地方的同志普遍反映，不要对农村社会养老保险实行“一刀切”政策。烟台等地的同志反映，至少应允许沿海发达地区在自愿的前提下，继续开展这项工作。

4.坚持个人账户积累模式，不能搞社会统筹，不能搞个人账户空帐。

现行农村社会养老保险制度,坚持个人账户积累模式，资金全部进入个人账户。在户口迁移等情况下可以退保或转保。这有利于保证农民参加社会养老保险制度的自主性，也有利于该制度运行的灵活性。由于大部分地区农民参加养老保险缺乏集体补贴，不能向城镇好范文，全国公务员的共同天地养老保险那样实行社会统筹与个人账户相结合的模式。搞社会统筹，表面上“公平”，但条件不允许，“杀富济贫”，农民目前是没有积极性的。根据目前经济条件与农民思想觉悟水平，所有积累资金进入个人账户，成为个人的财产，并且在投保时集体有补贴，农民是有积极性的。在农村搞社会养老保险，目前只能是完全积累制。既然是完全积累制，必须坚持“实账户”，不能搞个人空帐。任何机构、部门或个人，都不许挪用农村养老保

险基金。

5．健全制度，保证农村养老保险基金的保值增值。

自1996年以来，我国利率连续下调，对农村养老保险个人账户的承诺利息造成了很大压力。为了使资金能够平衡运行，养老保险账户的利率只好下调，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率（贴现率）计算出的养老金。一些人感觉有一种被欺骗的感觉，并对农村养老保险的发展造成了不利影响。这个情况说明，完全积累制的农村养老保险，积累起来的资金必须保值增值，否则将变成历史包袱。健全制度是保值增值的关键。首先要保证资金的安全性，因为增值最大化并不是养老保险基金的最大目的。购买国债仍是主要的选择，并且应保证投资基金的绝对安全。其次，允许养老保险基金进行适当的投资组合，适当放宽投资的领域。我们在烟台、上海等地调查，目前养老保险基金的增值率一般在5左右，高于同期银行利率。除去管理成本，仍有一定的积累节余。他们表示，如果让他们适当进入市政基础设施建设等投资领域，可进一步提高盈利率。再次，可以通过法律程序，在保证资金安全性的前提下，推行投资代理制,将部分养老保险基金交由专业投资公司进行投资，可以提高积累资金的增值率，促进资本市场的发展。另外，由于农村养老保险基金大多集中在县级保障部门（分布在乡镇的资金正逐步向县级部门集中）。受人才、信息、投资能力等方面的限制，可以规定，不能保证适当增值率的投资主体，要在一定期限内放弃投资权，允许将养老保险基金全部上缴，由省级部门负责保值增值并承担责任。省级部门不能实现保值增值的，可以将基金交由全国有关机构管理。福建省就是采用的这种办法，效果比较好。只有实现积累基金的保值增值，投保农民的养老才有保障，才能实现这种积累制养老保险制度的初衷。

6.完善农村养老保险个人账户的补贴制度。

为了促进农民参加社会养老保险制度，民政部及各地区规定了集体补贴的一些办法。比如一些地区按交费额进行补贴，这在集体财力比较发达的村庄和乡镇比较普遍。大部分乡镇规定了按职业与职务给予补助的办法。相对来说，收入比较高、投保金额大、属于特殊职业的“村民”，得到的集体补贴比较高，而一般的普通农民得到的集体补贴比较少。为了使社会养老保险制度真正发挥其社会互助职能，有能力进行补助的乡村，应尽可能采取按人头补助的办法。在一定程度上避免“穷者愈穷”、“富者愈富”的局面，使补贴制度更“公平”，更好地发挥社会保障制度的调剂功能。

7.协调好农村社会养老保险与其他社会保障制度的关系。

农村社会养老保险是城乡社会保障体系的一个组成部分。随着经济社会的发展变化，必然涉及到如何协调农村养老保险制度与城乡社会保障体系的关系问题。比如，随着城市化的进展，参加农村养老保险的市郊农民可能转移到城镇，其养老保险也应向城镇养老保险体系转轨。如何转轨，值得进一步研究。目前上海市试图在城乡之间建立以小城镇及卫星城为依托的过渡地带。关于城乡养老保险如何接轨的具体办法正在研究。与之相关的一个问题是农村社会养老保险是按地区建立，还是以个人为依托。作为完全积累制的个人账户，应当以个人为依托，社区提供的集体补贴也应随个人账户流动。目前农村正在推行最低生活保障制度，应当把传统“五保制度”、“最低生活保障制度”与社会养老保险制度有机结合起来。在家庭养老保障的基础上，逐步健全发挥补充作用的社会化养老保障体系。

8.继续探索多种形式的农村社会养老保障制度。

90年代初期以来由民政部门开展的农村社会养老保险制度，仅仅是探索农村社会化养老保障制度的一种形式。这也是一种比较统一的养老制度。应当允许各地区积极探索多种形式的社会化养老保障制度。广东省一些无子女的农村老人，通过政府组织、自愿协议的形式，将土地与其他生产资料作为遗产转移给愿意承担养老义务的村民（甚至外来民工），解决养老问题，是一种比较好的形式。有些地区规定70岁以上的无子女村民，其承包田收归集体，由集体供养其老年生活。在一些不发达地区，除了传统的家庭保障制度外，又建立起一些新机制。如一些少数民族村建立了储蓄互助会。参加互助会的成员，每年交10公斤粮食或谷物，积累起来以备养老。在发达地区，除大力发展商业保险之外，还发展起一些商业化运作的“托老所”或老年公寓。我们在烟台市参观了一些社会化的敬老院、托老所与老年公寓，对开展社会化养老保障发挥了积极作用。

9.加快农村社会养老保险的部门移交，理顺管理体制，稳定队伍，不断提高人员素质与管理水平。

政府机构改革之后，农村社会养老保险由民政部门移交给劳好范文，全国公务员的共同天地动与社会保障部部门，由于劳动与社会保障部门主要负责城镇职工的社会保障问题，在农村缺乏相应的管理机构和人员，在乡村开展工作比较困难，因此要坚持人、财、物整体移交的方式。中央应尽快明确有关政策。地方要加快移交工作，尽快正常开展有关业务，防止这项工作的停顿、滑坡甚至中断。在理顺管理体制的过程中，要稳定队伍，加强培训，不断提供人员素质与农村养老保险的管理水平，促进农村养老保险工作的稳妥。

第五篇：浅谈农村社会养老保险

目录

一、引言················································1

二、新型农村社会养老保险存在的问题······················1

三、新型农村养老保险产生问题的原因分析··················3

四、完善新型农村社会养老保险的对策措施·················4

五、结论················································6

六、参考文献············································6

【摘 要】

我国农村社会养老保险中存在部分人户分离人群难以参加农保，个人缴费标准和基础养老金设计缺乏调整机制，政府财政补贴低，补贴机制不完善，已年满60 周岁、未参保的农村户籍老年人领取基础养老金存在困难及农村社会养老保险与其他养老保障的配套衔接政策制度缺失的问题。文章认为，应该尽快建立统一的城乡居民社会养老保险制度；完善缴费、政府补贴机制；规范集体、其他组织、个人对参保人补助和资助行为；尽快制定全国统一的农保与其他社会群体养老保险制度衔接办法；加大宣传力度，增强农村居民参保意识。

【关键词】 农村社会养老保险 问题 对策

一、引言

2009 年9 月1 日国务院颁发的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32 号）（以下简称《指导意见》）提出要按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则“探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新型农村社会养老保险制度（简称“新农保”）”。通过各地新农保试点工作的开展，2009 年末全国参加农村养老保险人数达到了8691万人，比2008 年增加3096 万人；全年共有1556 万农民领取了养老金，比2008 年增加1044 万人；年末有27 个省、自治区的320 个县（市、区、旗）和4 个直辖市部分区县列入首批新型农村社会养老保险试点。2010 年末试点范围扩大到24%的县，全国列入国家新型农村社会养老保险试点地区参保人数1.0277 亿人。十八大报告中提出，要统筹推进城乡社会保障体系建设。社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。民生问题一直是党中央和各级政府部门关注的重点。我国从2009年开始在全国进行新型农村养老保险的试点工作以来，为农村解决老有所养取得了一定的成绩，但也存在着不少问题。

二、新型农村社会养老保险存在的问题

（一）部分人户分离人群难以参加新农保

《指导意见》规定年满16 周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民可以在户籍地自愿参加新农保。在实施过程中，许多地方做法以是否是本地农村户口为参加新农保的条件，农民必须在自身户籍所在地参保。但随着改革开放的深入和经济社会的发展，农村人口人户分离现象很普遍，造成有的地方农村户籍人口规模很大，农民参保积极性也很高，但参保率却很低。据调查，这主要是农村大量适龄参保居民都外出务工，虽然户口在农村，但人离开农村，在城市务工的有的参加了农民工养老保险；有的已在城市买房定居，但户口仍在农村，其中一部分人既没有参加城镇职工基本养老保险，也不愿意回到户籍所在地参加新农保。另外，调查还发现，有一些居住在农村或成建制近郊城区的非农村户口的居民，他们既无法参加城保，也无法参加新农保。从生活和劳动方式看，他们和农民完全一样。这种现象主要是被征地农民，一部分被征地农民是城市建设规划区、工业用地内的农民，这部分农民户籍属于非农村户口，有一些人就地进入企业就业，还有一些人没有就业，生活保障仅靠征地补偿；一部分被征地农村居民是城市规划以外的居住在农村的非农村户籍人口，如高速公路建设被征地农民，有的地方在征地时把被征地农民户口转为城镇户口，把他们在将来没有收入来源时纳入为城镇低保对象，但这些人一般没有条件进入城市，仍在农村居住，生活方式也依然是农村的生活方式，但不是农村户口，他们既没有条件参加城保，也没办法参加新农保。

（二）个人缴费标准和基础养老金设计缺乏动态调整机制

《指导意见》规定参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费，缴费标准目前设为每年100 元、200 元、300 元、400 元和500 元，总共5 个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次；基础养老金每人每月55 元由中央政府确定。这种绝对额标准设计的优点是简单明了，易于操作，同时参保人也可以根据自己的经济状况选择适合的缴费档次缴费。然而，这种缴费标准和基础养老金设计的动态调整性不强。虽然参保者可以选择不同的缴费档次缴费，但随着农民经济收入水平、生活水平以及养老保障水平的提高，需要不断了增加更高的缴费档次，而且怎样增加、增加多少却没有一个较科学的依据，因而可能会出现增加的缴费标准档次不一定适合农民实际需要，基础养老金的调整存在同样的问题。此外，这种缴费档次的设计对增设的标准高低界限也没有明确的规定。

（三）新型农村社会养老保险政府财政补贴低，补贴机制不完善

我国新农保目前规定中央政府和地方政府都进行补贴，中央政府补贴主要是全额支付或部分支付基础养老金，地方政府主要是对参保人个人缴费进行补贴。目前，政府补贴存在的主要问题有四个方面。一是地方政府对参保人缴费给予不低于每人每年30 元补贴，激励性不强。每年30 元的地方财政补贴对中西部地区农村居民有一定的鼓励作用，但对经济发达地区农村居民的吸引力很小。二是政府补贴在新农保基金中的比例低。国外农村养老保险基金主要来源政府补贴，如德国、奥地利政府补贴为70%，希腊、波兰为90%，农民缴费所占比例非常低，一般为10%～30%。目前，我国新农保试点，大部分地区是按照最低标准30 元进行补贴，就算参保人选择最低年缴费档次100 元缴费，个人缴费在缴费中的比例为77%，政府补贴在缴费中的比例为23%；有的地方对选择最高缴费档500 元缴费的最高补贴为50 元，政府补贴在缴费总额中的比例为9.1%，不到10%，补贴比例明显偏低。三是政府补贴机制有待完善。调查发现，农民参保时，在进行定补的情况下，很多人选择少缴，参保的目的是为了能拿到政府补贴。采取多缴多补方式，会出现“补富不补穷”的困境。另外，没有完善的补贴规定、调整机制和方法。四是基层地方政府事权与财权不统一，基层地方政府财政负担较重。在农村社会养老保险方面，中央财政承担的责任一直不足，新农保试点中央财政只承担全部或部分中央确定的基础养老金，其他财政支出均由地方政府承担，随着新农保的开展，地方政府的财政负担也会越来越重，将影响新农保的持续发展。

（四）村集体、其他经济组织、社会公益组织、个人对新型农村社会养老保险的补助和资助不规范，缺乏激励机制

新农保规定有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，鼓励其他经济组织、社会公益组织和个人为参保人缴费提供资助。新农保这个规定对集体补助没有硬性要求，只是有条件的村集体在自愿的基础上可以对参保人缴费给予补助。就目前来看，我国只有部分农村集体经济发展较好，有条件对新农保进行补助，而绝大多数村集体没有能力对新农保给予补助。据调查，有的地区特别是欠发达区和革命老区新农保的集体补助基本空缺，只有极少数村集体给予一定的补助。由于对集体补助没有强制性要求，加上农村基层干部和群众对新农保的了解不够以及宣传不到位，有的地方村集体即使有条件也不会对新农保给予补助，把富余的资金用于其他投资或集体分红。另外，调查还发现，有的经济组织和个人在对缴费困难的参保人给予补助时完全代缴，有的还一次性为参保人代缴了几年保险费甚至全部缴清，这种有经济能力的组织和个人对参保人的代缴从理论上说是好的，既使缴费困难的农村居民参保了，扩大了新农保的参保率，又减轻了政府财政负担，但这也弱化了参保人的自我保障意识，有的还会引起其他参保人和困难人群的心理不公，有可能会产生不良示范效应。

（五）新农保实施时，已年满60 周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村户籍老年人领取基础养老金存在困难

新农保规定：新农保实施时，已满60 周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用交费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。对于这个联动（有的叫“捆绑”）机制，在实施中普遍存在一些困难。调查发现，由于对新农保政策的不了解，很多子女都以为是替父母缴费，以为是子女缴费父母享受养老金待遇，在这种想法的支配下，经济困难的子女没有能力参保，也不会另想办法参保，也有的子女和父母的关系不融洽，在有能力的情况下也不愿意参保缴费。各地对这个规定的精神领会也不同，做法也有所不同。大部分地方规定满60 周岁的老人要按月领取基础养老金，符合条件的子女必须先参保缴费，子女参保在前，老人享受在后，这种做法往往很难开展工作；也有的地方领导认为子女参保缴费在《指导意见》中是一个后置条件，并且规定是“应当”而不是“必须”参保，前者较后者在要求上要缓和，在做法上也采取较柔性的方式，先让老人享受基础养老金，再劝说符合参保条件的子女参保缴费，收到了一定的效果，但这种做法各地并不多。

（六）新型农村社会养老保险与城镇职工基本养老保险等其他养老保障的配套衔接政策制度缺乏，各地衔接办法“碎片化”现象严重

国务院《指导意见》中关于新农保与老农保制度衔接规定比较明确。只是在对已参加老农保、未满60 周岁且没有领取养老金的参保人，将老农保个人账户资金并入新农保个人账户时的方法各地有所不同。国务院《指导意见》要求人力资源社会保障部要会同财政部和有关部门制定新农保与城镇职工基本养老保险制度、被征地农民社会保障、农村五保供养及农村最低生活保障制度等政策制度的配套衔接办法。在人力资源社会保障部等相关部门没有出台统一的衔接实施办法之前，绝大多数地方按照原制度政策执行，新农保参保人已经享受的其他社会保障待遇不变，待国家出台新的衔接办法，按照国家有关规定执行。由于衔接工作滞后，一些地方出现了重保和漏保的现象。另外，有的地方也开始探索适合本地区的衔接办法，如果国家不尽快出台统一的办法，各地没有国家的基本衔接依据，就会出现各地的衔接办法各不相同，衔接方法将会出现“碎片化”，这不利于建立全国统一的新型农村养老保险制度和城乡养老保险制度，也不利于新型农村养老保险的转移接续。

三、新型农村养老保险产生问题的原因分析

老农保之所以失败主要是因为它完全由个人缴费积累，退休后每月领取的养老金实在是微乎其微，长此以往，农民也就失去了投保的积极性。新农保在各地的实施情况尽管各不相同，但即便是在发达地区，新农保的实施还是存在着诸多的问题。

1、养老保险资金严重缺乏

我国新型农村养老保险实行以“个人缴费、集体补助、政府补贴”的基金筹集机制，但事实上很多地区农民参加养老保险并无政府的补贴，即便有，国家的补贴也只是杯水车薪。所以我国农村养老保险的资金实质上还是主要来源于集体和个人两种渠道。而在现实生活中，绝大多数农村的集体组织也是资金紧张，根本没有办法给予农村养老保险补助；与此同时，农民在我国还属于低收入群体，部分人群用于生产和生活资料方面的资金往往都会面临困难，根本就没有闲钱来参加养老保险。这就导致了我国农村养老保险的资金严重缺乏。

2、农保基金的管理和运作不科学、不合理

按照国际上通行的做法，基金的管理和运作应该一般都是实行“三权分离”的原则，即征缴、保管和使用分离。从而保证农民的利益和社会的稳定。但是在我国，绝大部分的地方养老保险金都是由地方的民政部门一手征缴、保管和使用的，而且也没有相关的监督部门监管，所以就出现了民政部门和政府挤占、挪用甚至挥霍、侵吞农村养老保险基金的现象。然而，就算有的地方实行收支两条线管理——单独记账、核算，新农保基金纳入社会保障基金财政专户，基金管理权仍然在财政部门手中，还是没有完全独立出来。

3、农村养老保险基金保值、增值困难，严重影响了农民参保的积极性

农村社会养老保险基金实行县级管理，各县(市)的农村社会养老保险机构，在指定的专业银行设立农村养老保险基金专户，实行财政专户管理，确保专款专用。为了防止风险，农村养老保险基金不能直接用于投资。但是，近年来，农村养老保险基金可以说是贬值的，这就严重影响了农民参加新农保以养老的目的，因为这根本无法保障农民丧失劳动能力以后生活需要上的资金供给，所以也就严重影响了农民参保的积极性。

4、养老金有限，无法保障农民养老的生活需求，农民积极性不够

现行的新农保保障水平偏低，与快速发展的农村经济以及消费水平不太适应，参加养老保险的农民，退休后他们每月拿到的养老金是有限的，大部分地区的养老金水平是在100 元以下，即便是少部分发达的地区，养老金水平也就在100—300 元之间，而这点养老金只能作为老年人养老的一小部分生活补贴而已，这也大大地打击了农民投保的积极性。

四、完善新型农村社会养老保险的对策措施

（一）进行城镇居民社会养老保险试点，尽快建立统一的城乡居民社会养老保险制度

针对部分人户分离的人群难以参加城镇职工基本养老保险制度，又参加不了或不愿意参加新农保的问题，笔者认为，解决这个问题的有效办法是尽快建立覆盖城乡居民的统一城乡居民社会养老保险制度，由城乡居民根据自己的实际情况选择参保。目前，这些人户分离的人们参加新型农村社会养老保险的困难，主要是参保人须是本地农村户口。那些离开农村但户口还在农村的居民，有的在城市务工的参加了农民工养老保险；有的已在城市买房定居，户口仍在农村，其中有一部分人既没有条件参加城镇职工基本养老保险，也不愿意回到户籍所在地参加新农保。如果建立了统一的城乡居民社会养老保险制度，这部分人可以就地参加城镇居民社会养老保险。同理，那些居住在农村的非农村户籍人口也可以根据实际情况就地参加新农保。

（二）改进新农保个人缴费标准和基础养老金确定方法，完善缴费和基础养老金发放机制

针对新农保个人缴费标准设计缺乏动态调整机制的问题，应该采用相对标准（费率）的方式缴费，借鉴城镇职工基本养老保险缴费方式，以职工的工资水平作为缴费基数，按照一定的缴费率进行缴费，这种缴费方式内含了部分调整机制，因为随着职工工资水平的提高，缴费基数相应地提高，从而缴费水平也随之提高。农村居民可以上年人均纯收入为缴费基数按照一定比例缴费，并规定一个缴费率的范围供不同经济水平的参保人选择。这一方面可以使农村居民社会养老保险个人缴费随着收入水平的变化而变化，比目前的确定方法更符合筹资标准和待遇标准要与经济发展和农民承受能力相适应的原则；另一方面使城乡社会养老保险更有利于统一规范、统一管理，有利于城乡社会养老保险制度之间的衔接和转续。待遇调整机制也可以借鉴城镇职工基本养老保险的办法，缴费每满1 年，就按照当地农村居民年人均纯收入一定的比例发放基础养老金（具体比例根据当时收入水平、生活消费水平等实际情况确定）。

（三）加大政府财政补贴力度，完善政府补贴机制

针对新农保政府财政补贴低，补贴机制不完善的问题，一是政府要进一步加大财政投入力度。一方面，政府要调整财政在社会保障中的支出结构，加大对新农保的财政支出；另一方面，中央和省级政府要加大对有财政困难的市、县级政府的财政支持力度。二是要建立和完善新农保政府补贴机制。笔者认为，在进行缴费补贴设计时，既要设计补贴的最低标准，也要设计补贴标准最高上限，超过了最高标准上限不再予以补贴，同时要设计好不同缴费档次之间补贴增加的幅度，要达到既能鼓励参保人积极参保缴费又能把补贴控制在适当的范围内。新农保试点初期，主要任务是要在农村建立新农保制度，扩大覆盖面，在此阶段可以定额补贴为主，浮动补贴为辅，而且浮动幅度可以小一点。随着新农保工作的深入开展，其主要任务从扩面转入提高保障水平，加上农村社会经济的发展，新农保的缴费补贴可以浮动补贴为主，定额补贴为辅，此阶段的浮动补贴的浮动幅度可以大一点。三是要建立各级政府合理的财政责任分担机制。笔者认为，根据不同地区的经济发展水平，省、县（市、区）、乡（镇）三级政府补贴比例分配可以采取三种方式：第一种是“三三制”模式，即省、县（市、区）、乡（镇）三级政府的缴费补贴的比例基本均衡。这种模式适合地方经济发展较平衡的地区。第二种是“高中低”或“高低低”模式，即省级政府对新农保补贴占总补贴的比例较大，县（市、区）级政府补贴的比例次之，乡（镇）级政府补贴比例最小。这种模式适合地方经济发展不平衡、城乡发展差距较大地区。第三种是“低中高”模式，即省级政府对新农保补贴占总补贴的比例较小，县（市、区）级政府补贴比例略高，乡（镇）级政府补贴比例较大。这种模式适合经济发展水平较高的地方，这些地区的省级政府可以把更多的财政用在“出口补贴”即提高基础养老金上。中央政府财政目前只是对基础养老金进行全额或部分支付，随着财力的增强，中央财政也可以对新农保给予两头补贴，但也要对不同地区进行分类补贴，对发达地区补贴标准可以低一点，主要倾斜于中西部欠发达地区。

（四）规范集体、其他组织、个人对参保人补助和资助行为，增强参保人权利与义务相一致和自我保障意识

对于新农保集体、其他组织、个人对参保人补助和资助的问题，国家要制定一些政策措施加以引导鼓励，即使在目前情况下不能像政府补贴那样采取强制性规定，但也不能完全放开，应该对新农保给予补助的村集体或其他经济组织、社会公益组织和个人采取一些优惠政策，如对经济组织的税收减免、社会公益组织进行补贴等。同时，也要规范村集体和其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人提供资助的行为，防止发生为参保人包揽包办的现象，要增强参保人自我保障意识，尽可能让参保人履行缴费义务，在条件成熟时也可以对集体补助和其他组织提供资助法制化。

（五）应尽快制定全国统一的新农保与其他社会群体养老保险制度衔接办法

完善新农保配套政策国家应该尽快出台统一的制度衔接办法，只有制定了合理的衔接办法，认真做好了新农保与老农保、城镇职工基本养老保险制度、被征地农民社会保障、农村计划生育家庭奖励扶助政策、农村五保供养和农村最低生活保障制度等制度政策的配套衔接工作，才可以解决农村居民在流动时养老保险转续问题，才可以防止重复参保或漏保现象的发生。笔者认为，在制定新农保与其他社会群体养老保险制度衔接办法时，要充分考虑不同社会群体养老保险基本模式的一致性，具体来说，在我国主要是要考虑各社会群体养老保险的个人账户和社会统筹账户之间的衔接问题，这就要求规范和完善各社会群体养老保险的个人账户和社会统筹账户构成，使它们之间具有一定的对应衔接关系。

（六）加大宣传力度，增强农村居民参保意识

针对新农保实施时，已年满60 周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村户籍老年人享受基础养老存在问题等有关农民不了解的政策内容，应该通过多种形式宣传使他们了解新农保的意义，让他们明白参保缴费实际上是为自己缴费，是为自己的养老做打算，将来本人可以通过个人账户养老金领回并且享受政府支付的基础养老金，父母享受的基础养老金是在他们参保缴费的情况下政府无偿提供的。再者，按照国务院《指导意见》，就是不考虑父母养老问题，有条件的也应该参保。在调查中发现，通过宣传解释大部分子女都愿意缴费参保。因此，在试点过程中要灵活把握政策规定，吃透政策的实质精神，扎实做好宣传解释工作，把工作做实做细，让广大农民真正了解制度的意义和优越性。

五、结论

中国推行新型农村社会养老保险试点工作，以期为农村居民提供老年生活基本保障，是中国政府继取消农业税、实行农业直接补贴、免除农村义务教育学杂费、建立新型农村合作医疗制度等改革措施之后的另一项重大的惠农政策。上世纪90 年代推行的农村养老保险制度缺乏长久吸引力的一个重要原因，就是过于强调个人自助，缺乏社会保险应有的社会性和福利性。新农保的试点在各地轰轰烈烈地进行，各地的开展情况各不相同，但是要想让新农保真正成为广大农民的养老依靠，各级财政进行必要的投入是核心；同时农保基金的保值增值是关键。增强新型农保信息管理系统其实用性和操作性，使其降低业务运行成本和风险，实现县乡联网，业务网上运作，提高工作效率，从而实现新型农保业务管理的规范化、网络化、系统化。同时，要切实加强对新型农保队伍的业务培训，特别是要加强政策知识、微机操作应用、财务和基金管理等知识的培训，不断提高新型农保工作队伍的整体素质，建立起一支业务精、素质高，能适应新型农保工作需要的专业队伍，为推进我国新型农村社会养老保险事业的健康和可持续发展提供保障。

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