中国社会群体性突发事件有效治理的理性路径论析

第一篇：中国社会群体性突发事件有效治理的理性路径论析

中国社会群体性突发事件 有效治理的理性路径论析

摘 要:近年来一系列社会群体性突发事件的频发,暴露了我国政府主导的治理模式,尤其是基层治理模式存在着较严重的问题。我们应在深刻反思社会群体性事件的基础上,把各地有效应对群体性事件的个案经验汇聚成制度化成果,从地方治理体制、机制上积极探索有效预防和减少社会群体性突发事件的理性路径。走向现代公共治理是有效应对社会群体性突发事件,构建区域和谐社会的公共理性之路。在各级政府主导下,多元社会主体制度化参与公共治理过程,并在完善公共治理的基础上,构建“地方公共治理、跨区域的府际合作治理、官民合作治理、社区公民治理”四者有效衔接与良性互动的“大治理”模式,是有效预防和减少社会群体性突发事件的公共理性诉求。

关键词:群体性突发事件;公共治理;公共理性

一、公共治理:现代民主政治的公共理性诉求

由自由人和负责人组成的现代社会是一个治理的社会。“治理是由共同的目标所支持的,这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责,而且它也不一定需要依靠强制力克服挑战而使服从。”“与统治相比,治理是一种内涵更为丰富的现象。它既包括政府机制,同时也包含非正式、非政府的机制。随着治理范围的扩大,各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要,并实现各自的愿望。”①在现代民主社会,公民大众广泛、有序、有效地参与政府主导的公共治理活动应成为政府日常公共行政的常态。党的十七大明确指出:“要健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”(注:胡锦涛:《高举中国特色社会主义伟大旗帜

为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》,人民出版社2007年版,第29页。))公民大众参与政府主导的公共治理,其中最重要的就是在一定程度上与政府分享一度由公共部门完全垄断的公共决策权。“今天,人们已经不能再接受这样的观念,即政府的公共政策是由那些掌握权力,声称代表公共利益,但却拒绝公民参与政策过程的少数领导人制定的。新技术发展的刺激,直接推动了信息快速的扩展和传播,越来越多的公民逐渐认识到,他们有能力影响那些关乎他们生活质量的公共政策的制定与执行。”

(注: ③(注: ④ [美] 约翰•克莱顿•托马斯《:公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略》,孙柏瑛等译,中国人民大学出版社2005年版,第1页、译者前言、第22页。))从各种社会主体理性的有限性出发,我们认为,执政党理性、政府理性也必然是有限的工具理性,其缺位、错位、越位等失范行为,也必然需要公共理性的调节与规制。基于多元合作与政府有效整合的现代公共治理是现代公共理性的必然要求。

以公民社会为底蕴,形成于公共领域中的现代公共理性,是各种社会主体以公正的理念,自由而平等的身份,在对公共事务充分协商、合作的基础上,进行公共治理的能力。现代公共理性倡导的平等、公平与和谐的价值,既是现代公共治理的基础与前提,也是地方公共治理的基本目标之一。在当代中国,融执政党理性于一体的政府理性,是指政府运用政治技术、政治艺术,在对社会资本有效整合的基础上,对国家、社会进行有效治理的能力。公共理性效能的发挥、地方公共治理能力的打造,在很大程度上取决于地方公共部门与非政府组织、公民大众有效互动的平台、机制、能力与水平。包括县乡在内的地方政府理性,是一种有限的工具理性。它更需要在公共领域的监督、批判下,与其他社会主体有效互动,从而使其在地方公共治理的实践中,能够在更大程度上接近或代表现代公共理性。现代公共理性视域中的地方公共治理能力的提升过程,就是地方公共部门在同社会主体多元合作与整合中走向公共理性的过程。

近年来,各地频发的社会群体性突发事件固然有很多原因,但一些地方、政府不能在社会主义市场经济的新形势下与时俱进地转型,没有建立和完善公共权力对公众利益、愿望的有效回应与互动机制,是一个不容忽视的重要因素。社会群体性突发事件虽然是“突发的”,但其背后都隐藏着一些必然性。各类群体性突发事件的背后,说到底还是一个利益与价值的分配问题。作为利益和价值权威性分配工具的公共政策,则是各级政府对社会公众的需求进行有效回应的最基本手段。一些地方政府在公共政策制定过程中拒绝村民的有效参与,这与近年来社会群体性突发事件多发生在农村无疑有着密切的相关性。在解决“三农”问题的过程中,我们除了要一如既往地帮助农村、农民解决相关的政策、资金和科技等问题,还必须进一步扩大农民对农村公共事务治理的制度化参与程度,为农民话语权提供制度性保障。公民参与“是公民进入公共领域生活、参与治理、对那些关系他们生活质量的公共政策施加影响的基本途径”③。正是由于很多农民在农村治理的过程中没有自己的话语权,其合法权益无法通过制度化的渠道得到解决,他们在遭受地方政府、强势利益群体的不法侵害时,才不得不以群体性对抗的方式来捍卫自己的生产、生活资本。民众的利益、愿望缺乏有效的沟通与表达机制,干群矛盾紧张,积怨积重难返,这是社会群体性突发事件频发的深层原因。“公民的参与不仅可以增强官员的回应性,而且还可以提升政府公共服务的绩效。”④实践证明:公民大众是否能够广泛、有序、有效地参与由政府主导的地方公共治理,是有效预防和减少社会群体性突发事件的试金石。而公民大众是否参与治理及其参与的广度和深度,则是衡量公共部门是否具有公共理性和在多大程度上具有公共理性的标尺。

二、缺乏公共理性的回应与互动机制是事件频发的制度性因素

群众的合法利益诉求得不到解决,大量积案和积怨的存在,是导致党群、干群、警民关系紧张,甚至出现仇官、仇警、仇富心理,并使部分群众对地方政府的信心不足、信任不够的原因(注:黄勇等:《反思瓮安事件:老百姓为什么不信任政府》,新华网http://www.xiexiebang.com,2008年7月7日。))。这也就是说,地方政府缺乏对人民群众利益与愿望表达的回应机制,应是以瓮安事件、孟连事件为代表的社会群体性突发事件频发的主要原因。“突发事件是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处理措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”(注:《中华人民共和国突发事件应对法》,法律出版社2007年版,第3页。))与由自然灾害引发的突发事件不同,社会群体性突发事件往往由人为矛盾引发,而社会群体的利益矛盾和社会冲突,则是引发群体性突发事件的主要原因。近年来一系列的社会群体性突发事件表明,官民关系紧张是许多社会群体性突发事件爆发的深层次原因。

2008年6月28日下午至29日凌晨,贵州瓮安县部分群众因对一名女生死因鉴定结果不满,聚集到县政府和县公安局,引发了大规模人群聚集围堵政府部门和少数不法分子打砸抢烧的恶性突发事件;县公安局、县委、县政府大楼等多间房屋被毁,数十台车辆被焚。距贵州瓮安“6•28”事件发生还不到1个月,又发生一起震惊全国的云南孟连事件。2008年7月19日,云南普洱市孟连傣族拉祜族佤族自治县执行任务的公安民警被五百多名群众围攻、殴打,在冲突过程中,2人被击中致死,41名民警和19名群众不同程度受伤。而2009年,在党中央、国务院高度重视,全国上下都在反思、总结瓮安事件和孟连事件教训的背景下,海南东方事件、湖北石首事件和新疆“7•5”事件等一系列恶性群体性事件又接踵而至。近年来,各地频发的小规模群体性突发事件更是举不胜举。我们在构建服务型政府和社会主义和谐社会的背景下,对一些典型的社会群体性突发事件发生的原因进行深度剖析,这对我国各级政府科学认识目前形势,更新执政理念,增强服务意识,加快我国地方治理模式的转型,提高地方公共治理能力,加快区域和谐社会的构建等方面,无疑都有着重大的理论和现实意义。

第一,我国改革开放和社会主义现代化建设进入了攻坚阶段,这个利益冲突加剧和矛盾多发的阶段,是滋生一系列社会群体性突发事件的温床。

在亨廷顿看来,传统国家和现代国家是稳定的,而处于传统国家向现代国家转型的社会是最不稳定的,即“现代性产生稳定,但现代化却会引起不稳定”(注:参见[美] 塞缪尔•亨廷顿《变革社会中的政治秩序》,李盛平等译,华夏出版社1988年版,第41页。))。正处于改革开放关键时期的转型中国,“经济体制深刻变革,社会结构深刻变动,利益格局深刻调整,思想观念深刻变化”(注:《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,人民出版社2006年版,第3页。))。在体制转轨和社会转型的关键时期,社会经济成分、组织形式、就业形式、利益关系和分配方式日益多样化,引发了一系列城乡之间、不同地区之间、不同社会群体和社会阶层之间以利益为核心内容的复杂社会矛盾。就目前而言,各种社会群体之间的利益关系和社会经济发展过程中出现的各种社会问题,仍是我国面临的两大主要挑战;干部排在各种获利群体的首位,干群关系冲突是各种社会关系中最大的冲突(注:滕兴才:《我国社会和谐稳定面临两大挑战》,《中国青年报》2008年9月12日。))。社会群体性突发事件作为各种社会矛盾最集中、最直接的反映,其背后的利益冲突往往是群体性突发事件爆发的根源。瓮安事件的直接导火索是女中学生的死因争议,但其背后深层次原因是当地在矿产资源开发、移民安置、建筑拆迁等工作中,侵犯群众利益的事情屡有发生。而孟连事件表面上看是警民冲突,实质上是胶农与企业的经济利益长期纠纷所引发的一起较为严重的社会安全突发事件。由于孟连县的橡胶企业产权不清晰、管理不规范、利益诉求长期得不到解决,利益分配纠纷逐渐激化;胶农长期以来对橡胶公司的积怨,逐步发展成为对基层干部、基层党委政府的不满,加之少数违法人员乘机进行挑唆、误导…… 致使基层政权不能正常发挥作用,群众正当利益诉求得不到及时调解,严重影响了当地社会治安稳定。所以,干群矛盾和官民对立加剧了利益冲突和社会矛盾的尖锐化,使我国既有治理模式陷入了严重的治理困境。

第二,违背科学发展观的“GDP导向”模式是导致社会群体性事件的重要因素。

改革开放以来,一些地方政府曲解了“效率优先,兼顾公平”的发展原则,把地方GDP的增长作为考核干部最重要甚至是唯一的指标,由此在一定程度上导致了经济绩效至上、面子工程、政绩工程、官商勾结等一系列的政府失范行为。这样,一些地方“带血的GDP”的绝对增长,却导致了利益冲突加剧、干群关系紧张、社会矛盾不断、政府形象受损,党和政府合法性受到严峻挑战等一系列的严重问题。“6•28”事件发生地的瓮安就是一个因片面追求GDP而导致让“发展”成为“水火”矛盾的地方。瓮安经济的高速发展不是建立在“以人为本”的科学发展观基础上,而是建立在以牺牲资源、牺牲环境,甚至以牺牲人民群众利益为代价的“带血的GDP”的增长模式上的。这种掠夺式开发,让老板们腰包鼓起来了,让地方政府GDP增长了、税收增加了,但是广大基层群众却“守着煤山没煤烧,守着磷矿没钱赚”、“政府和老板们吃肉,老百姓连汤也喝不上”。而瓮安县地方政府提供公共产品、公共服务的能力,非但没有因经济的一时增长而增强,反而在社会治安与学校教育等基础设施、基本公共服务方面越来越糟。瓮安“不安”,盗窃、抢劫、强奸、杀人等刑事案件频发,案件破获率不到50%;诸如县二中等一些学校存在着严重的危房隐患,学校教室、住宿紧张,正常的教育教学都无法保障(注:参见赵鹏、刘文国《“发展”何以成“水火”—— 瓮安事件对发展模式的警示》《,瞭望新闻周刊》2008年第36期。))。可见,少数人靠权力和资本支撑起来的一时的经济增长,导致了瓮安各种社会主体利益的严重失衡;而当地政府非但没有及时通过公共政策对相关利益和价值进行相对公平的再分配,反而不断地重复着让老板“锦上添花”的故事,从而进一步导致了严重的干群矛盾和官民对立。

第三,少数党员干部宗旨意识缺乏,服务能力低下,进一步加剧了干群矛盾和官民冲突。

“立党为公、执政为民”本应成为各级党员干部牢固树立的治理理念,然而,一些党员干部宗旨意识、党性观念淡薄,在很多情况下没有正确处理好个人利益与既得利益集团、群众利益的关系。考察很多群体性事件的发生,都是因为不能够妥善协调和处理各方面的利益关系所导致的。在处理各种经济主体的利益时,一些党员干部往往摆不正位置,立场、感情没有站在大多数群众利益一边,不能做群众的主心骨、代言人,屁股很容易坐到比群众强势的既得利益群体一边。一系列社会群体性事件的背后,普遍存在着一些基层干部把“为人民服务”异化成“为老板服务”的执政党宗旨异化问题。贵州瓮安事件、云南孟连事件、海南东方事件等都反映了一些领导干部存在着高高在上、作风漂浮、脱离群众、淡漠群众利益、忽视群众诉求,离群众越来越远的严重问题。“现在交通工具发达了,领导干部与人民群众的心理距离却疏远了;通信工具先进了,领导干部与人民群众的交流沟通却困难了;领导干部的文化、学历提高了,但做群众工作的水平并未„水涨船高‟,反而降低了。”(注:徐元锋《“干部作风深入一些,矛盾就不至于激化”》,《人民日报》2008年9月5日。))党政干部严重脱离人民群众的现象值得我们进一步深思,并要从中切实吸取血的教训。

第四,一些基层干部迷信强力、滥用权力,甚至滥用警力来对待人民内部矛盾,是加剧社会群体性突发事件的直接因素。

党的十七大指出,要“妥善处理人民内部矛盾,完善信访制度,健全党和政府主导的维护群众权益的机制”,“最大限度增加和谐因素,最大限度减少不和谐因素”。这就要求地方,尤其是基层的党政领导干部,对群众的合理诉求,能够解决的,要竭尽全力去解决;无法解决或者要求不合理的,要耐心地劝导说服;对于确因政策失当、决策失误、侵犯群众利益的,要据实向群众承认错误,及时纠正,决不能回避矛盾、敷衍群众,从而使群众的不满情绪积淀并不断激化。处理人民内部矛盾,一定要慎用警力、慎用警械武器、慎用强制措施,决不能动不动就把公安政法机关推到第一线,更不能用人民民主专政的手段来对待人民群众。云南省委在听取了省孟连事件调查组的汇报后认为:“7•19”事件表面上是警民冲突,而实质是胶农与企业的经济利益长期纠纷所引发的一起较为严重的群体性突发事件,是人民内部矛盾在特定历史条件下的集中表现。为此,云南省以孟连事件为案例,举办全省正厅级领导干部和县级党政主要负责同志参加的专题研讨班,认真总结和反思孟连事件的深刻教训,认真探讨研究新形势下群众工作的新理念、新方法。

三、有效应对群体性突发事件的社会治理之路

公共理性要求现代国家层面上的治理,应是在政府主导下的多元参与的社会治理。党的十七大指出,要健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。这意味着转型期中国的社会治理,在国家和地方层面上,应是在中国共产党和人民政府的领导和整合下,各种社会主体制度化参与的公共治理,并在完善公共治理的基础上,促进地方的官民合作治理和基层社会的公民治理。我国宪法和相关法律规定,人民群众可以在一定程度上依法分享由政府主导的公共决策权。作为公共治理的核心环节,公众是否有权参与公共决策,是现代社会治理的灵魂之所在。“在现代条件下,只有个人有机会直接参与地方层次的决策,才能实现对日常生活过程的真正控制。”(注:[英] 戴维•赫尔德:《民主的模式》,燕继荣等译,中央编译出版社1998年版,第339页。))公民参与决策“有助于增强公共政策与公民需求之间的相互适应性,有助于公民接受政府制定的公共项目的规划,有助于公民帮助政府组织推行公共项目的实施”(注:[美] 约翰•克莱顿•托马斯:《公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略》,孙柏瑛等译,中国人民大学出版社2005年版,前言。))。这样,形成中的公共政策才能在更大程度上得到各种社会主体的认同与服从。从公共理性的视角来看,我国社会群体性突发事件有效治理的基本路径主要包括:

第一,作为主导地方公共治理的各级党委、政府,必须坚定不移地以中国化的马克思主义为治理指南,要在全面贯彻、落实“三个代表”重要思想和科学发展观的过程中加速地方政府的公共理性化,在公共治理的实践中逐步实现政府理性、执政党理性、公民理性与公共理性的统一与融合。瓮安事件、孟连事件等一系列社会群体性突发事件的发生,充分暴露了一些党员干部宗旨观念、执政理念、服务意识不强,在实践中严重脱离了人民群众。各级党员干部,尤其是领导干部,必须把为人民服务的宗旨、“三个代表”重要思想和科学发展观融入到治国理政的全部过程之中,融入到立党为公、执政为民,全心全意为人民服务的具体环节和细节之中。毛泽东说过,“凡属正确的任务、政策和工作作风,都是和当时当地的群众的要求相结合,都是联系群众的;凡属错误的任务、政策和工作作风,都是和当时当地的群众的要求不相适合,都是脱离群众的”(注《毛泽东选集》:第3卷,人民出版社1991年版,第1095页。))。广大党员干部把党的先进执政理念、服务意识落实到治国理政的具体过程与环节之中,是在事实上改变执政党理性与公民理性、公共理性脱节的现实困境,以执政党的公共理性化来加快执政党理性、公民理性、公共理性统一与融合的有效路径之一。

第二,在增强地方公共治理能力,有效预防和减少社会突发事件的过程中,各级地方政府,特别是县乡政府,必须以现代“权利理性”代替“权力理性”,应以构建服务型地方政府为核心,不断增强地方政府提供公共物品、公共服务的能力与水平。

在现代民主社会,“强力并不构成权力,而人们只是对合法的权力才有服从的义务”(注:卢梭:《社会契约论》,何兆武译,商务印书馆2003年版,第10页。))。在我国现实政治实践中,一些党政领导干部迷信权力、高高在上,动辄以强力处理人民内部矛盾,导致党群关系、干群关系紧张。正如贵州省委书记石宗源在瓮安事件后所云:一些社会矛盾长期积累,多种纠纷相互交织,一些没有得到重视,一些没有及时解决,干群关系紧张…… 而在处置这些矛盾纠纷和群体事件的过程中,一些干部作风粗暴、工作方法简单,甚至随意动用警力(注:参见《贵州省委书记:瓮安事件是公然挑衅政府》,《成都商报》2008年7月2日,引自《贵州日报》。))。孟连事件调查结果揭示:该县县委书记胡某一年才下乡26次,且都是当天返回;该县各乡镇党政主要领导多住在县城,周一下去,周五回家。“如果县乡干部作风深入务实一点,问题解决得早一点,矛盾也不至于激化”(注:参见徐元锋《“干部作风深入一点,矛盾就不至于激化”》,《人民日报》2008年9月5日。))。在公民广泛、有效、有序的政治参与和多元公共治理已成为不可抗拒的历史潮流的时代背景下,那些习惯于高高在上的“老爷式”公仆们,必须彻底抛弃“权力理性”至上的理念,要以现代“权利理性”代替“权力理性”,真正树立科学的执政观和服务观,切实把群众冷暖放在心上。近年来发生的一系列社会群体性突发事件,再次向我党敲响了警钟:“应该号召全党提起警觉,注意每一个工作环节上的每一位同志,不让他脱离群众。教育每一个同志热爱人民群众,细心地倾听群众的呼声;每到一地,就和那里的群众打成一片。”(注:《毛泽东选集》第3卷,人民出版社1991年版,第1095页。))

在宪政框架下,依法行政,努力构建服务型政府,不断增强各级领导干部的治理能力和服务水平,是减少社会群体性突发事件的有效手段之一。

第三,以党政部门与辖区群众合作决策、合作评议为主体,进一步完善对地方党政领导干部的选任、考评机制。

温家宝总理强调:在现代中国,“一个政府,除了对人民负责、服务、献身外,不应该有任何特权。一切权力属于人民,一切权力都要为了人民”(注:温家宝:《希望留给后人两点精神遗产》,《北京商报》2008年9月25日。))。然而在我国现实政治中,各级党政领导干部的选任、考核的主导权,长期以来几乎完全掌握在上级党委组织部门,特别是上级党委书记手中;地方党政干部表面上应对所在地区的人民群众负责,实际上却只对有权任免他们的上级主要领导干部负责。这样,一些地方领导干部在治理一方的过程中就形成了“唯上不唯下”的悖论现象,并形成了很强的路径依赖。此外,在经济绩效主导干部升迁的标竿下,一些地方的党政领导干部在实际公共行政活动中,就难免把“为人民服务”异化为“为老板服务”了。如此一来,官员的政绩工程有了,老百姓的心凉了;形象工程有了,老百姓的心死了。在我国,党和政府始终是作为全心全意为人民服务的工具而存在的。但是,“为人民服务”的政治本质应是“让民作主”,而不是“为民做主”。“让民做主”,在一定程度上就是要在地方公共决策的过程中保障辖区公众的决策权,而官民合作决策则是一种有效的官民合作共治模式。既然是为人民服务,那就应让人民满意,“要想让人民群众满意,首先就得接受人民群众的评议”(注:参见蒋德、丁国锋《江苏把执法评判权交给群众》,《法制日报》2008年10月2日。));要充分保障人民群众在地方领导干部选任评估上的话语权。为此,必须进一步完善上级党委和政府选任、考评与辖区群众推荐、考评相结合的党政领导干部选任、评估新机制。积极引导广大人民群众参与对地方党政干部的选任、考核和评估活动,真正把那些埋头苦干、全心全意为百姓谋福利的党员干部选拔到重要领导岗位上来。在完善上级政府对下级政府行政问责的同时,要建立健全地方人民代表大会和地方人民群众对地方领导干部的行政问责机制,加大对地方领导干部行政问责的力度与广度,以彻底改变一些地方干部“唯上不唯下”的单向度“统治”状态,让广大干部真正做到“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”,实现政府治理与社会自治的良性互动。

第四,公民参与治理、官民合作治理解决社会群体性突发事件的效能,在很大程度上取决于辖区内社会资本和公民能力的状况与水平,这就要求地方公共部门必须呵护公民社会,培育现代公共领域。在加快公民文化建设的过程中,要进一步加强地方公共部门与非政府组织、公民大众有效互动的平台、机制与能力建设。帝制中国的帝王思想、臣民文化和专制传统在转型中国依然有着很强的“路径依赖”,这在很大程度上妨碍着我国现代地方公共治理、合作治理能力的提高。英国J.S.密尔在论述“好政府”的标准时认为,“好政府的第一要素既然是组成社会的人们的美德和智慧,所以任何政府形式所能具有的最重要的优点就是促进人民本身的美德和智慧。对于任何政治制度来说,首要问题就是在任何程度上它们有助于培养社会成员的各种可想望的品质——道德的和智力的,或者可以说(按照边沁更完善的分类),道德的、智力的和积极的品质”(注:[英] J.S.密尔:《代议制政府》,汪瑄译,商务印书馆1982年版,第26-27页。))。这就说明了一个好政府的首要问题不在于它管多少具体的事情,而应该把提倡公民的公共精神看成是其最重要的任务,而且在公共精神的教育与提升方面,公共权力机关应起着表率作用。有鉴于此,各级党委和政府应积极普及参与型政治文化,不断提高公民大众制度化参与地方公共治理的能力,并在完善参与型治理的基础上,实现官民共治的地方社会合作治理。

第五,在完善地方公共治理、官民合作治理的基础上,因地制宜地构建中国特色的“公民治理”模式,真正实现人民当家做主,是化解基层矛盾,解决社会群体性突发事件的治本之道。

毛泽东同志一再告诫我们,做群众工作“不是高踞于群众之上,而是深入群众之中;根据群众的觉悟程度,去启发和提高群众的觉悟,在群众出于内心自愿的原则之下,帮助群众逐步地组织起来”(注:《毛泽东选集》第3卷,人民出版社1991年版,第1095页。))。一些社会群体性突发事件之所以发生,很大程度上是因为基层人民群众缺乏制度性参与决策与治理的权利,他们无法通过自己的话语权进行利益、愿望的表达以维护他们的合法权益。各级地方政府在通过构建服务型政府,不断提高政府提供公共产品、公共服务的过程中,要大力引导公民,特别是农村社区居民,充分发挥民间非政府组织在村民自治、社区自治过程中的地位与作用。各级党委和政府应积极探索有地方特色的现代地方公共治理、合作治理模式,在基层社区大力推进“人民依法直接行使民主权利,管理基层公共事务和公益事业,实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”(注:胡锦涛:《高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》,人民出版社2007年版,第30页。))的公民治理模式。近年来各地在积极引导基层社会自治方面进行了许多有益的尝试。四川成都市金牛区在完善社区治理的过程中,在全区一百多个社区全面推行“居民议事园”制,将那些涉及社区居民集体利益和需要居民共同协商的问题经过居民讨论、表决,形成公约,并在居民们的共同监督下进行实施(注:参见张渝《家长里短,议事园里解决》,《成都日报》2008年9月15日。))。“居民议事园”制度扩大了社区居民的直接民主权利,化解了长期以来的社区矛盾,增强了居民自治能力,促进了社区和谐。成都市在引导都江堰、彭州、崇州等地震灾区进行家园重建和基层合作治理的过程中,积极探索有中国特色的“公民治理”模式:一些村选出了“村议员”,成立了“村议会”,在党组织的领导下负责村里重大事情的公共决策,并负责灾后小区的日常管理工作,从而真正实现了“民行官事”的“村民自治”(注:参见王冕《当村里有了“议会”,当村民变成了“议员”》,《成都商报》2008年8月26日。))。彭州市丹景山镇在家园重建的过程中,在强化乡镇政府服务功能的同时,充分发挥村民自治的作用,适时成立了家园重建理事会,让基层群众唱主角,政府当“抓手”,形成了全方位、多层次、大力度的基层社会管理与服务格局(注:参见启民、兴余、王新庆等《丹景山镇重建算出一条新路》,《成都日报》2008年8月28日。))。村(居)民广泛、有效、有序地参与基层社会治理,拥有了制度性的“话语权”和社区重大问题的决策权,成为了村(社区)里的真正主人,这从根本上化解了干群矛盾,实现了基层社会的稳定与和谐。自汶川大地震以来,四川地震灾区几乎没有发生一起严重的社会群体性突发事件,这与灾区的广大党员干部经过抗震救灾伟大实践的洗礼,构建了地方政府与非政府组织、灾区群众有效互动的平台与机制,在家园重建的过程中实践了各具特色的“公民治理”模式有着很大的关系。

第六,在不断完善地方服务型党组织、服务型政府的基础上,构建“政府主导的公共治理、跨区域的府际合作治理、官民共治的社会合作治理、基层群众主导的公民治理”四者有效衔接和良性互动的社会“大治理”格局。

党的十七大提出了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局,这就为我国完善社会治理模式,有效预防和减少社会群体性突发事件,构建区域和谐社会指明了正确的方向。要真正按照构建现代服务型执政党、服务型政府的要求,在完善地方公共治理能力的基础上,加快官民合作治理的步伐,进一步推进中国特色的公民治理。当前要以进一步深化乡镇机构改革,增强乡镇社会管理、公共服务能力为突破口,以培育农村服务性、公益性、互助性社会组织为基本手段,实现乡镇治理和社区群众自治有效衔接与良性互动的社会治理运行机制(注:参见《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,人民出版社2008年版,第17-18页。))。各地在以服务型党组织、服务型政府的构建来完善地方治理模式的过程中,必须进一步加强各级政府在公共治理中的横向联合,积极构建跨区域的府际合作治理模式。在探索“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会治理大格局过程中,各级政府应积极构建“地方公共治理、府际合作治理、官民合作治理、社区公民治理”四者有效衔接与良性互动的社会大治理模式。

结 语

在改革开放和社会主义现代化建设的攻坚阶段,各种利益群体之间的利益冲突和社会矛盾十分尖锐,而干群矛盾又成为各种社会矛盾与冲突的焦点。以瓮安事件、孟连事件为代表的一系列社会群体性突发事件,进一步暴露了我国一些地方的党政干部宗旨观念、执政理念淡薄,执政方式方法落后,严重脱离了广大人民群众;有的还借专政手段对待人民内部矛盾,导致党群、干群矛盾进一步激化。这些因素正是社会群体性突发事件频发的深层次原因。在新形势下,我们要全面贯彻落实科学发展观,以构建服务型党组织、服务型政府为核心,不断增强各级地方政府提供公共产品、公共服务的能力;要积极培育公民大众的公共精神、公民能力,积极引导公众进行广泛、有序、有效的政治参与,实现政府主导、社会多元参与的地方公共治理;在不断完善地方公共治理模式的基础上,积极构建官民共治的社会合作治理;积极引导社区群众“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”,实现基层政府主导的公共治理与社区群众主导的“公民治理”有效衔接与良性互动。各级地方政府要在完善公共治理模式的基础上,积极构建“地方公共治理、跨区域的府际合作治理、官民合作治理、社区公民治理”四者有效衔接和良性互动的社会大治理模式,使之成为有效预防和减少社会群体性突发事件,构建区域和谐社会的理性路径。

第二篇：论防范处置信访群体性突发事件的对策

论防范处置信访群体性突发事件的对策

论防范处置信访群体性突发事件的对策2007-02-10 16:47:46

随着改革发展进程的加快,因各种利益关系的调整,群众观念价值取向的变化,诸多领域深层次的矛盾和问题得不到及时妥善解决而引发的群体性突发事件日益呈现上升趋势，已成为社会不稳定的因素，严重影响了正常的市场经济秩序和社会治安秩序，一些重复发生的群体性突发事件，甚至在一定程度上阻碍了地方经济的发展。在新形势下，应构建起科学、长效的信访效能监督管理机制，进一步加强和改进信访举报群体突发事件监管能力，从根本上遏制群体性突发事件的发生，维护好社会稳定和促

进经济发展。本文对此进行探索和思考。

一、树立信访亲民作风，提高群体性突发事件的防范能力

处理信访群体性突发事件是一项极为复杂而敏感的工作，当前的信访群体突发事件都是一种以非正常手段为表现形式的突发性过激行为，具有明显过激性和不同程度的破坏性，但群众要求往往也同时具有一定的合理性，属于新形势下人民内部的矛盾，必须综合运用行政、经济、法律等手段，通过宣传教育、协商调解、责令处理等方法，依法及时处理群众反映的信访问题，引导群众合法有序地伸张心声。

理智善待上访群众。综观当前的群体突发事件，集中表现在四个方面：一是因利益关系调整而引发的集体哄闹行为，如城市房屋拆迁、企业破产改制、农村土地权属纠纷、企业军转干部上访等问题。二是因思想政治工作不深入、履行承诺不到位、行政不作为或乱作为而引发的群众抗争行为，如征地拆迁的

补偿费用长时间不到位和安置事项不兑现、国有企业职工在改制中合法权益得不到保障、经营管理者以权谋利而损害群众利益[本文转载自等问题。三是因基层信访渠道不畅通而引发的群众抗议行为，群众的合理要求特别是疾苦问题长期得不到重视和解决等问题。四是有少数群众法制观念淡薄或利用矛盾故意扩大突发事态而引发违法闹事行为，如城市违章建筑、违法占地建筑而被强制拆除等问题。这些群体性事件的最终目的都有是希望通过集体哄闹、扩大事态影响而引起政府重视和社会关注，使问题得到解决。因此，当群体突发事件发生时，首要抓住稳定群众情绪这个关键环节，在教育疏导过程中，掌握参与突发事件中群众的思想特点及其变化，对症下药，说服群众选出代表与有关方面进行对话协商，尽快恢复正常工作程序和交通秩序，这样才能取得事半功倍的效果。

及时接待上访群众。各级党委、政

府和部门领导干部特别第一把手要充分认识群体性突发事件的影响性和破坏性，按信访工作制度定期接待群众来访，对于群众反映的问题，负责接访的领导干部要及时组织有关部门现场办公，妥善处理好问题，防止重复上访未果而最终引发群体突发事件。当前的群体性突发事件，大都表现出无组织、无秩序、无领头人的情况，而有关部门也往往对此缺乏思想准备和应对措施，这些都给信访工作增加了难度。为此，各级党政部门应加强和改进接访工作，形成在党委、政府统一领导、各有关部门齐抓共管的工作格局.要认真落实接访工作责任制和首访责任制，减少推诿扯皮，提高解决信访问题的效率。按照“谁主管、谁负责”的原则，一级抓一级，层层负责，层层抓落实，属于哪一级的权限，就由哪一级负责解决，上一级要加强督办；属于哪个部门的职责，就由哪个部门负责处理。同时,要建立健全集体访应急处理机制和处理重大集体访协调机制，加

强协调配合，形成合力，一旦事发，要采取有效措施，妥善快速控制和消除突发事件的影响，维护正常秩序和社会稳定。

加强基层信访工作。基层是信访问题的源头，也是解决信访问题的关键，把问题解决在基层，把矛盾化解在萌芽状态，是预防和处理群体突发事件各项带根本性的措施。纪检监察机关要深入基层接待信访群众，要在基层逐步建立健全信访举报办事公开制度，大力加强区镇和基层单位的信访工作，确保基层信访工作充分运转起来，把工作重心放在基层单位，强化属地责任制和主要单位责任制，使群众反映的问题在基层单位有人管，有人负责，及时解决群众的来信来访问题，提高初信初访的一次性办结率，努力把问题解决在首办阶段，把矛盾化解在基层，把问题解决在基层，把群众稳定在当地。

实施法律进社区工程。一些群众碰到矛盾纠纷，动不动就聚众上访，以为

只有上访才是解决问题的唯一途径，这反映了群众的法制观念还比较淡薄。同时也说明了目前社区法律服务机构还不健全或者影响力还不够，当群众有疾苦、遇到困难时，没有人为他们指点迷津，他们不知道如何通过合法的途径去解决问题。因此，应尽快完善社区法律服务机构，及时为群众提供法律服务。司法部门应牵头组建社区法律服务站，推行社会参与解决纠纷机制，广泛动员工青妇、人民团体和社会各界人士参与人民内部矛盾的调处工作，充分发挥派出所、司法所、居委会、治保会解决矛盾纠纷的第一道防线作用，义务为群众提供法律服务。同时要大力宣传法律进社区活动，让群众遇到问题到社区法律服务站寻求帮助，从而引导群众通过合法途径解决矛盾纠纷，杜绝群体突发事件发生。

二、完善信访工作机制，提高群体性突发事件的处置能力

加强和改进信访举报群体突发事件监管能力，要创新有效解决信访问题 的机制，畅通、拓宽信访举报渠道，建立健全联合接访工作机制、信访问题排查调处机制、社会参与解决纠纷机制等，做好首访调查处理工作，快速解决信访举报问题，切实保障群众的民主权利。

拓宽信访举报渠道。要公布信访举报电话号码，层层设立举报箱，开通举报网站，形成信访举报网络，方便群众举报投诉。对于党员群众的检举、控告、申诉及批评、建议等，要顺畅传递到有关机关部门；重大上访事件要迅速处置，对影响面大、涉及群体性利益的信访举报，处理过程和结果要接受群众监督，可采用适当方式在一定范围内及时公开处理结果。加强对举报电话和举报网站的管理，保证举报信息及时收集、传递，防止失泄密事件发生。同时要落实好奖励举报有奖制度，严厉查处打击报复举报人和捏造事实、诬陷他人的行为。纪检监察机关在信访举报工作中，要加强信访举报信息工作，认真开展调查研究，撰写有情况、有分析、有建议的调研报

告，提出有价值的意见和建议，为党委、政府解决成批性信访问题提供决策依据。各级党政领导也要通过多种形式和途径，如采取市长电话热线、政府电子信箱、上门处理信访问题等做法，深入基层了解情况，倾听群众呼声，及时把握群众思想脉搏和社会动向。还可在电视台开设专题栏目，安排相关部门负责人到电视台与市民直接对话，解释政策、解答质疑、解决问题。

坚持依法办理信访的原则。信仿工作人员要把握好“依法上访、违法追究、畅通渠道、听取民意、排忧解难”的原则认真处理信访举报，切实解决群众反映的问题。要站在“群众利益无小事”的高度，认真受理和依法办理信访举报问题。对群众反映合理合法、应尽快解决而且能够解决的问题，要抓紧解决；对合情但不合理或政策不允许的问题，要讲明政策，疏导群众；对政策不明确的问题，要积极向上反映情况，及时答复群众；对个别有意破坏社会稳定的人要予以揭

露，依法处理。对围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆堵塞、阻断交通等采取过激做法的扰乱信访秩序行为，经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关依法处理，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

重点信访问题实行公开处理制度。在新形势下人民内部尽管有各种各样的矛盾，但根本利益是一致的，我们要维护好群众的切身利益和长远利益，使群众关心改革、支持改革，正确处理局部与整体，眼前与长远的利益关系，勇于承担改革给自己带来的暂时困难，这是各级组织处理群体性突发事件应遵循的原则。要赋予群众“参与权”，对经多次做工作、上访人始终不满意而容易导致发生群体性突发事件的重点信访举报问题，可以采取进行公开听证的形式，适时召开听证会，邀请法律工作者、群众代表和相关单位负责人集体“会诊”，参与“会诊”的群众，有权就相关法律政策问题提出质询，有权对调查情况和处理结果提出建议，从而教育和引导群众正

确认识改革中出现的困难和问题，加强双方沟通，增进了解和信任，共同搞好工作，做到强根固本。

对重点信访进行预防预测。群体突发事件是偶然现象，但也是一些单位内部矛盾和社会矛盾发展的必然结果，因此突发事件也具有必然性和警示性，信访举报工作的重点、重心应当前移，建立并认真贯彻执行定期下访制度，深入群众信访活跃的重点基层、重点村庄、重点企业、重点上访对象，特殊群体等进行调查综合分析，帮助他们解决实际困难问题，特别是农村土地征用的权属纠纷，城镇房屋拆迁，企业改制，交通秩序等突出问题，利益关系出现磨擦时，必然会对稳定带来一定的影响。要及时抓住、抓准，并切实解决这些问题，尽快化解各种可能导致群体突发事件的矛盾。要加强对重点信访的预防预测，定期排查信访重点户，在重大决策出台后和重要节日、会议、活动、重点工程开工前，都要认真排查可能发生越级上访 的重点单位、重点人员，积极采取措施化解矛盾，加以防范，特别要注意发现集体访、越级访和异常访的苗头，做到早发现、早劝阻、早解决。要树立查防并举、重在预防的意识，通过对信访苗头性问题的及时发现和处理，最大限度地控制越级访、集体访的发生，杜绝异常访。对于信访老户，纪检监察机关要认真排查，明确纪委领导挂牌督办，实行定领导、定责任单位、定包保责任人、定结案时间，包问题解决的“四定一包”责任制，确保信访老户明显减少。

完善快速排查调处机制。要严格重要信访信息报送制度，重大事件要及时上报，不得迟报、漏报、瞒报。党委、政府要坚持每月排查信访问题制度，做到早发现、早控制、早化解。各有关部门对可能发生的群体性突发事件，要事先掌握情况，制定预案。对群体性突发事件，党政领导要亲自出面接待，靠前指挥，面对面地做好群众工作，并组织工作组及时进行专题调查处理，以减少

重复访、越级访的发生。凡发生到省和去京的集体访，发生地的领导事后要实行包干负责，限时解决。

实行倒查责任追究制。着力防范和妥善处理信访突出问题和群体性事件，严肃查处引发群体性事件产生背后的腐败问题。要建立查处损害群众利益问题的快速反应工作机制，对那些由于工作失职、激化矛盾，造成群众越级访、重复群体性上访事件或严重影响的，严肃追究有关部门和领导的责任。对已查结的重大、敏感、群众反映强烈的群体性事件可由纪检监察机关实行逆向回查，组成专案组，从查处结果、办案过程、上访经历、直至追溯上访原因进行逐层调查。对查处结果错误事实的认定进行论证，看是否存在定性量纪不准的问题；对处分决定在执行过程中的各个环节进行检查，看是否存在落实不到位现象；在办案过程中，看办案人员是否存在查办不力、徇私舞弊现象。对调查事实不清、处理不到位的，要求查办人员重新

调查补证；对失职、渎职造成越级上访的，视情节轻重给予相应的党纪政纪处分；对恶意制造事端影响社会稳定的，进行严肃查处。对不属纪检监察业务受理范围的信访问题，要充分发挥纪检监察机关的组织协调职能，加强与其他有关行政执法机关的联系，通过组织召开信访联席会议等形式，通报信访情况，整合信访资源，协调解决信访问题。

三、把握信访正确导向，提高群体性突发事件的化解能力

在防范和处置信访群体性突发性事件的同时，要以群众合法合理的意愿、期待和要求作为加强和改进信访举报群体突发事件处置工作的出发点和归宿点，切实维护好人民群众的根本利益。

帮助群众解决困难问题。关心群众疾苦，帮助群众排忧解难，是各级组织处理群体性突发事件，解决问题的关键。对群体反映的意愿和提出的合理要求，要实事求是地反映给有关部门，热心帮助群众解决各种实际困难问题。对群众

存在的实际困难，要尽量帮助解决；对已达成协议的问题，要监督有关部门履行兑现；对暂时难以解决的问题，要督促有关部门逐步解决。对损害群众合法权益和违反国家政策法令的行为，要坚决制止和纠正。

建立信访网络强警机制。群体突发事件的发生都有一个由小到大，由萌芽到发展继而暴发的过程。要预防事件的发生，必须畅通信息渠道，建立信访责任组织网络，对一些突发事件做到快速反应，形成网络强警机制。这个机制建立是建立在广泛的群众基础上，形成纵向到底，横向到边等工作信息网络。出现问题的苗头时，通过这个工作网络及时发现，及时反映，及时化解。责任网络要对本单位涉及群众切身利益的敏感和热点问题进行研究分析，群众承受能力和可能出现突发性的苗头，超前做好苗头性的工作，从根本上预防矛盾的产生。随时掌握预防突发事件的主动权，通过自下而上信息网络和各种渠道，及

时发现诱发不稳定因素，对引发激化矛盾的事件进行及时疏导和解决，避免矛盾扩大，保持社会的稳定。我们就能变被动为主动，使大量的矛盾在基层得到解决，化解在萌芽状态中。

强化政策宣传和教育疏导。广泛深入地对广大群众进行形势教育，让群众了解国家的政策，农村、企业经营状况，改革措施等，使他们全面了解当前的形势，正确对待所面临的困境，把广大群众的积极性凝聚到促进改革发展稳定大局上来，正确处理改革发展中遇到的各种矛盾和问题。当前有部分群众对涉及切身利益的改革措施有想法，有抵触情绪，各职能部门要加大政策宣传力度，教育群众正确处理“三者利益”关系，不断增强群众的改革意识的心理承受能力，自觉做到不参与各种激化矛盾的行为和影响稳定的群体性事件。同时，强化民主监督管理，实行政务、村务、企务公开，把群众职工关注的“热点”、发展的“难点”，廉政的关键点作为公开的

内容，诚心诚意接受职工群众的监督，真正让职工群众有知情权、参与权，从而保持和稳定党群关系，准确掌握群体突发事件的思想脉搏，通过加强引导，把职工群众的智慧转化为促进改革发展稳定的动力，不断加强和改进信访举报群体突发事件的防范和处置能力，维护社会秩序，促进社会和谐。

第三篇：论群体性事件的行政法治理模式（范文模版）

论群体性事件的行政法治理模式

——从压制型到回应型的转变

戚建刚

 2013-05-02 21:45:41

来源：《当代法学》2013年第1期

摘要: 当前我国群体性事件频发，政府执政能力面临严峻考验，但相关部门仍然习惯运用“压制型模式予以应付。“压制型”治理模式以行政法“管理论”作为理论基础，以追求社会的“刚性稳定”为目标，以行政单方“强制措施”为手段，在实践操作中已呈现诸多合法性危机。根据我国行政法治的发展状况，并反思地方政府治理群体性事件的经验和教训，建立一种新的群体性事件治理模式——— “回应型”治理模式势在必行。“回应型”治理模式以相对人有序参与为手段，以“平衡论”作为理论基础，将维护社会“韧性稳定”作为终极目标。该模式的优点在于能够从根源上实施风险防范、危机处理和权益保障。为将“回应型”治理模式合法化，行政法需要在微观层面进行严谨缜密的制度设计，而关键是建构相对人有序参与群体性事件处理过程的程序制度。

关键词: 群体性事件；压制型模式；回应型模式； 相对人参与

一、引言

所谓群体性事件，是指社会矛盾经过一定时间的酝酿，在没有得到行政机关有效治理的情况下，由特定或不特定人集合形成一定的群体，通过没有法律依据或者法律依据不充分的规模性聚集或各种群体性行为，向行政机关或其他特定的机关部门表达利益诉求和主张，且对社会安全和稳定造成或可能造成重大影响的各种事件。[1]一般来讲，群体性事件的发展过程可以划分为四个阶段，即酝酿阶段、集合阶段、爆发阶段和处置阶段。群体性事件主要类型可以分为维权行为、社会泄愤事件、社会骚乱和社会纠纷，其中重点是维权事件和泄愤事件。[2]一般来讲，群体性事件具有群体性、破坏性、复杂性和人民内部矛盾性等特征。

现阶段，我国群体性事件的发生频率和规模并未得到有效遏制，给社会稳定和政府权威造成较大负面影响。由于受“管理论”影响，我国现行行政法律制度尚未对行政机关有效治理群体性事件提供系统和科学的规范性指引。应当说，现代行政法的核心使命始终是通过权利和义务模式为行政活动提供一种合法性评价和理解框架。[3]因此，我国行政机关治理群体性事件也绝对不能游离于法治框架之外。鉴于此，本文在分析传统行政法治理模式——— “压制型”模式及其面临的合法性危机的基础之上，以现代行政法中的“平衡论”作为理论基础，提出治理群体性事件的新模式——— “回应型”治理模式。

二、“压制型”治理模式及其合法性危机

（一）“压制型”治理模式的主要特征

“压制型”治理模式，是指行政机关主要运用行政强制手段对群体性事件进行打击处理。[4]作为群体性事件的行政处置模式，它以实现行政机关所认定的公共利益为终极目标，以贯彻行政机关的单方意志的强制性行政行为为主要手段，基本无视参与群体性事件的行政相对人的权利主体地位。该模式所构建的社会稳定是一种刚性稳定，而刚性稳定看似强硬实则脆弱，其动用的社会资源极大，付出的行政成本极高。正如有学者所指出的，如果行政机关仅以“刚性稳定”为目标，以权力的排他性和封闭性为基础，把群体性维权行为，如游行、示威、罢工、罢市、罢运等群众集体行动都视为无序、混乱或者是骚乱，盲目进行压制或打击，那么这种稳定状况是有政治风险的。[5]

在“压制型”治理模式下，一些地方政府一旦发现公众“集体表达利益诉求”，就以“维

稳”之名进行高压处理。事实上，这种治理模式“治标不治本”，无法从根本上解决群体性事件的深层次矛盾，只是暂时阻止了事态进一步扩大。如果处理不到位，极有可能为更大规模群体性事件的发生埋下祸根。应当说，在相对紧张的官民关系中，如果民意、民怨和民愤若得不到及时疏导，反而被一次次压制，只会激起更多的误解与矛盾。当下一次“群体性事件”爆发时，行政机关不得不采取更强烈的高压手段，动用更多的公共资源，如此恶性循环，后果不堪设想。

（二）“压制型”治理模式在行政法上的理论基础

我国地方政府之所以习惯动用强制手段处置群体性事件，一个重要原因是受到传统的行政管理论思维的影响。[6] “管理论”主要从行政权力角度建构国家的行政法制，强调行政机关对行政相对人的单方管理，强调行政机关职权与职责之重要性，而较少关注行政相对人的权利与义务。根据该理论，行政相对人只是行政管理的客体，他们的权利处于相对次要和被压抑的境况，难以得到行政机关充分的顾虑和保障。

可以说，群体性事件的“压制型”治理模式与“管理论”一脉相承。主要表现在以下方面:一是在对群体性事件定性上，往往将群体性事件视为破坏社会管理秩序的负面现象，没有认识到它的正面意义。实际上，群体性行动仍然是我国公众表达权利诉求的一种正当方式，是社会压力的一种释放渠道。如有学者认为: “群体性事件是指具有某些共同利益的群体，为了实现某一目的，采取静坐、冲击、游行、集会等方式向国家机关施加压力、破坏公私财物、危害人身安全、扰乱社会秩序的事件。”[7]该定义将群体性事件定性为“向国家机关施加压力、破坏公私财物、危害人身安全、扰乱社会秩序的事件”，这种行为定性只强调群体性事件的负面性，显然是不客观和不全面的。二是在治理群体性事件过程中，一些行政机关有时采用暴力的、压制性的手段，以达到维护“刚性稳定”的目的，冷漠对待公众的正当权利诉求。如在2008 年的6 月的贵州瓮安事件中，行政机关在不恰当地动用警力的行为以及对与群体性事件相关的信息进行封锁的行为。[8]三是在对治理群体性事件的行政行为的监督上，司法机关面对复杂的社会矛盾，无法单凭法律作出决断，因此也难以对行政权力的行使形成有效的制约。

（三）“压制型”治理模式的局限性

实践表明，以“管理论”为基础的“压制型”治理模式存在明显弊端，已经导致并加剧政府治理的合法性危机，其主要表现在以下方面:

1． 不能从根本上缓解群体性事件的频发。对群体性事件的不合理定性，必然导致行政机关治理目标和手段选择上出现偏差，实践中行政机关往往公然采取违法的处置措施，而违法的管理措施必然难以服众，也无法从根本上缓解群体性事件频发的局面。具体而言，首先，行政机关基于对抗性思维，将群体性事件定性为“向国家机关施加压力、破坏公私财物、危害人身安全、扰乱社会秩序的事件”。然后，采取警力驱散和封堵信息等强制性手段将群体性事件压制下去。最后，行政机关对具体组织策划的“主要分子”采取侦查、逮捕、关押等强力处罚手段，威慑其他参与事件的相对人，达到维护刚性稳定的目的。但是，这种通过高压手段维持的刚性稳定相当脆弱，最终的结果只能是压力越大，抗争越强。这是因为，公众之所以参加群体性事件，往往是因为他们无法通过法定渠道获得有效救济，群体性行动成为他们表达利益诉求的一种无奈选择。然而，传统处置模式完全将相对人的这些利益诉求压制和封堵，同时也没有正视群众的不满和怨气，所以一旦受到其他偶发事件的带动，群众的不满将会以更加剧烈的形式爆发出来。

2． 群体性事件的治理成本过高。行政机关对群体性事件的治理成本体现在很多方面。总体上可以为有形成本和无形成本。有形成本是指可以以金钱计算的成本，其他则为无形成本。在“压制型”治理模式中，有形成本主要包括动用警力的费用、封堵信息传播的费用、后期追查“不法分子”的费用以及从群体性事件的发生到最后达到刚性稳定时所花费的人力和物力等。从表面上看，“压制型”治理模式中行政机关付出的有形成本似乎不高，但由于“压制型”治理模式会导致群体性事件的循环发生，所以这种有形成本不是一次性投入的，而是多次成本的叠加。关键问题还在于“压制型”治理模式会产生无形成本。主要包括行政机关公信力的降低、行政机关负责人政治资本的损失、对民主大环境的负面影响等。这些有形和无形成本不断累积，导致社会维稳成本居高不下，而如此巨大的维稳财政投入，最终都要分摊在每一个纳税人身上。

3． 不利于保护行政相对人的合法权益。在“压制型”治理模式中，行政机关将参与群体性事件的相对人视为是管理客体，并采用对抗性手段进行打压，不仅导致行政相对人合理的利益诉求无法充分表达，甚至还会给行政相对人造成新的人身和财产损失，有人甚至还要面临被逮捕或监禁的后果。由此可见，“压制型”治理模式根本无法保障参与群体性事件的行政相对人的合法权益。

三、“回应型”治理模式及其正当性

（一）“回应型”治理模式的兴起

随着我国行政法治发展，行政法“平衡论”逐渐取代“管理论”，并成为我国行政法的理论基础。“平衡论”不再片面强调行政机关的管理特权，而是更加关注行政相对人的主体地位，重视行政相对人与行政机关之间的协调与合作，并试图在行政权的合理行使与行政相对人权利的保障之间、在行政效率与社会公正之间维持一种动态的平衡关系。[9]应当说，这种理念已经在我国诸多立法中充分体现出来，并且逐渐成为我国行政法立法政策的基本指导思想。例如，我国《行政强制法》就直观体现了行政相对人权益保护的思想。该法第1 条规定: 为了规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。在具体的行政法制度设计方面，行政听证制度也体现了“平衡论”的基本要求。而在行政机关具体处置群体性事件的过程中，2007 年厦门市行政机关对PX（对二甲苯）事件的成功处置，[10]以及2008 年11 月重庆市成功化解出租车罢运事件，[11]也充分展现了地方政府积极践行“平衡论”的基本价值理念。

可以说，体现人文精神和权利思想的“平衡论”能够引导行政机关合法理性处置群体性事件。因此，法学理论与政府主管部门需要对传统的“压制型”治理模式进行深入的批判和反思，必须严肃对待参与群体性事件的相对人的主体地位、尊重他们的利益诉求、鼓励和引导行政机关积极与相对人协商、合作，从而实现公共利益和个人利益的平衡的“回应型”治理模式将应运而生。

（二）“回应型”治理模式的主要特征

“回应型”治理模式，强调通过行政相对人有序参与促进行政机关积极回应公众利益诉求，从而最终化解社会矛盾。在这种模式下，行政机关的主观认识和思维方法具有决定性作用。亦即处置群体性事件不能单纯依靠强制手段，应当对群体性维权活动采取相对宽容和克制的立场，并且积极了解群体性维权活动的合理性以及问题症结所在。一般应采取各种柔性手段（如官民对话、现场办公）对参与群体性事件的相对人加以引导，以相对和平的方式寻求解决问题的最佳方案。不同于传统的“压制型”治理模式，在“回应型”治理模式中，行政机关尊重参与群体性事件的相对人的意志和利益，以实现社会稳定、官民合作共赢为基本目标。并且，在“回应型”治理模式中，行政机关不仅为相对人提供参与解决争议的机会，让相对人主张自身的利益并且对行政决策施加影响，而且还可以不断培养和提高公众政治参与的能力和水平。由此可见，“回应型”治理模式下形成的社会稳定是一种韧性稳定。需要强调的是，也只有韧性稳定才是一个自由社会和活力社会真正需要的稳定。从表面上看，行政机关主动与相对人对话和交流，似乎有损政府的权威和尊严，但政府对公众正当诉求的积极“回应”与“妥协”，恰恰是政府必须承担的责任和义务。政府应当允许公众在合法范围内的呼吁和抗争，允许公众揭露社会问题，允许释放不满情绪。通常来讲，最有活力的社会恰恰也是允许抗争的社会。因此，行政机关在群体性事件治理过程中，应该转换传统思维模式，变追求“刚性稳定”为“韧性稳定”，与参与群体性事件的相对人形成良性的互动关系。正如有学者所指出的，“回应型”行政机关就是要建设以社会公众利益为导向的行政机关，建设以行政机关与公众互动合作为基石的参与型行政机关，建设以公共责任为核心的责任型行政机关，建设以形式正义和实质正义相结合的行政机关。[12]

（三）“回应型”治理模式的主要功能

1． 能够从根本上治理群体性事件。国内的经验或教训表明，以相对人有序参与为核心的“回应型”治理模式是有效治理群体性事件、维护国家和社会的安全稳定的科学方法。首先，行政机关对日常管理中所发现的社会矛盾的即时处理，可以及时定纷止争，避免公众不满情绪的持续积累，从而有效预防群体性事件的发生;其次，在群体性事件发生之中或发生之后，“回应型”治理模式也是行政机关用以化解各种矛盾的必要选择，如果仅仅采取压制型手段予以应对，不仅会激化各种矛盾，也会导致维稳成本长期居高不下。

2． 能够有效保护相对人的合法权益。从行政相对人的立场分析，群体性事件之所以发生，主要是由于他们难以在正常的法制渠道内表达自身的利益诉求，从而采取的一种体制外的表达方式。可以说，在参与群体性事件之前，相对人的权益大多已经受到了特定国家机关或其他私主体的违法行为的侵害。“回应型”治理模式强调行政机关与相对人的互动，强调行政机关倾听相对人的意见，并予以及时有效的反馈与回应。在这种体现民主精神的官民协商的过程中，一方面，相对人的知情权和参与权得到保障;另一方面，相对人的合理诉求也能得到满足。

3． 能够培养和增强相对人参与行政管理的意识和素质。“回应型”治理模式强调相对人的主体地位，要求相对人能够参与对群体性事件的处理过程，这种以有序参与为核心的治理模式能够培养和增强相对人的政治参与素质。主要体现在: 首先，相对人的参与会提高自身的民主意识和权利意识，扩大相对人的公共空间，在其中学习并适应公共生活，不断提高公共合作精神，从而增进相对人参与行政机关决策的责任感。其次，相对人的参与能够增加其对行政事务参与的效能感。德国学者坎贝尔（Campbell）等人把政治参与的核心概念“效能感”定义为这样一种感觉: 个人的政治行为对于政治过程确实有影响或者能够有影响，也就是个人认为履行公民责任是值得的。它是一种感觉，认为政治和社会的改变是可能的，公民个人可以发挥作用来促成这种改变。在社会科学中，效能感分为内在效能感和外在效能感。内在效能感以公民个人的信念为基础，即认为自己可以直接影响国家的政治决策。外在效能感是指认为机构和政治制度的参与者将正面回应公民的参与及其传递的要求。[13]公众参与群体性事件的治理，毫无疑问也能增强公民政治参与的“效能感”。正如英国学者麦克弗森所总结的，参与型民主能促进人类发展，强化政治效率感，弱化人们对于权力的疏离感，培养对集体问题的关注，并有助于形成一种积极的、具有知识并能够对行政机关事务更有兴趣的公民。[14]

4． 能够增强行政机关治理群体性事件的合法性，提升行政机关的公信力。在“压制型”治理模式中，某些行政机关处理群体性事件的惯常手法就是动用武力，派大量的警察来维持秩序。此时，行政机关行为的合法性就潜藏着危机。首先，在还没有完全调查清楚群体性事件性质的前提下，就贸然采取警力压制等暴力手段，极易产生违法问题;其次，行政机关在没有准确掌握事实情况和没有尝试进行有效沟通的情况下，就采取动用警力和封锁消息等行为，这显然是缺乏事实依据的违法行为，而且还会降低行政机关的公信力。在“回应型”治理模式中，相对人能够参与群体性事件的治理过程，行政机关将与相对人进行有效的沟通，相对人的意见在行政机关的决策与行动中得到充分的体现，由此，行政机关的行为就取得较充分的合法性，相对人就更愿意配合行政机关的行动，群体性事件也就能得到圆满解决，而不至于留下更多的隐患。

四、“回应型”治理模式的行政法构建

作为群体性事件的新型治理模式，如果不能予以规范化、制度化，就无法对行政机关的行为发挥引导和规范作用，也无法被行政机关自觉参照执行。因此，需要从行政法角度进行科学的制度设计，推动“回应型”治理模式的法律化。由于“回应型”治理模式的核心是行政相对人有序参与群体性事件的整个治理过程，因此，行政法制度设计的关键是建构行政相对人有序参与的程序和制度。主要包括四个方面的制度改革。

（一）建立健全团体性诉求表达机制

从我国群体性事件的成因与表现形式来看，由于公众缺乏可以依靠的团体或组织作为“代言人”，导致分散的个人在与公权力机关交涉过程中始终处于弱势地位，即便是正当合理的利益诉求也往往被漠视和拒绝。而公众在万般无奈之下只能选择聚众请愿、示威、抗议，甚至采取触犯法律的非理性行为和暴力抗争。就是在这样一种官民之间反反复复的博弈过程中，普通公众经历切身体会或者口口相传，总结出的“绝对真理”就是: “不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决，闹闹就解决”。长此以往，社会的安定和谐秩序必然被彻底颠覆。

实际上，西方新公共治理理念早就提出政府应当建立“社会安全阀”机制，即通过各类型

社会中介组织（亦称第三部门）在政府与社会、政府与个人之间建立联系，为社会提供内容广泛的服务，并发挥桥梁和纽带的作用。由此可见，在个体与政府间沟通渠道不够畅通的背景下，面对愈演愈烈的社会群体性事件，政府应当允许并鼓励各类型社会中介组织充当不特定社会利益群体的“发声渠道”，政府也需要充分听取并尊重这些具有代表性的统一呼声，并及时反馈意见回应诉求，进而根据社会需求适时进行政策调整。这一沟通机制的优势在于:

第一，社会中介组织可以在分散的个人与政府之间建立一个持久稳定发挥效用的信息交流平台，可以有效促进官民之间信赖关系的建立，避免社会矛盾因为社会组织结构的缺陷而被无限放大。第二，社会中介组织可以将分散个人予以组织化，通过团体内部规约实现组织内自我约束，并对千差万别的个体诉求进行有效筛选与整合，从而提升利益诉求行动的合法化与理性化。总之，要实现国家的长治久安，基本条件之一就是要允许和不断充实公众的团体化和组织化，即允许通过合法中介组织使分散个人能够发出统一的声音。为此，要积极发展社会团体、行业组织、群众自治组织、工会等群体性组织，为普通民众诉求表达提供合法的组织渠道，使群体诉求得到畅通的表达，问题得到合理解决。当然，相关社会中介组织的规范化、制度化建设乃是重要前提，这也是国家立法部门当下亟需关注的重要议题。

（二）充实完善个体性诉求表达机制

如果一个社会的行政法制度无法给社会个体提供参与行政管理事务的充分和有效的渠道，那么，随着社会利益的不断分化，一旦到了矛盾激化的时刻，社会群体性行动就可能冲破社会常规秩序，危及社会稳定。因此，一个合理的行政法制度设计，必须安排充分的个体性利益表达渠道并兼顾和平衡社会各方利益诉求。[15]但是，我国目前公众的利益表达还存在诸多障碍: 一是利益表达渠道不畅。在不同的利益表达过程中，除了执政党的利益表达渠道相对顺畅以外，其他的表达渠道还存在较多制约因素，一定程度上阻碍了其他“声音”进入决策者的关注领域;二是利益表达的非均衡性。强势群体利益表达途径顺畅，而弱势群体则往往投诉无门，由此，在表达的效果上形成强烈反差。相对人有序参与的重点就在于参与过程，其要求就是“有序”，因此，必须扩大相对人参与的渠道和平台，同时保障公众参与的制度化。

1． 完善现有相对人参与制度。现有的市长热线、市长信箱、市长接待日、人大代表接待日以及各种形式的领导接待日从某种程度上都带有很浓厚的“人治”色彩。许多地方行政机关将这些渠道看作是了解社会舆情、体恤民意的工具，但并没有把它们上升到常规民意表达渠道的高度。基于转型时期我国社会发展的现状，这些新型的民意表达渠道在一定程度上缓解了社会的紧张、分流了信访渠道的压力，具有现实的合理性。因此，应该正确认识这些新的民意表达途径，将这些措施制度化、规范化。

2． 修改和完善信访制度。信访制度是中国特有的一种权利救济方式，它一直是弱势群体寄予厚望的一种利益表达方式和维权工具。信访在一定程度上能够弥补法治的弊病，因为常规法律救济机制不可避免存在漏洞和缺陷，而信访的门槛和成本较低，因此更为公众尤其是弱势群体所青睐，其在疏通民意和构建和谐社会中起着重要的安全阀作用。然而，我国的信访制度仍然存在诸多问题，并且已经严重影响到相对人表达权与参与权的实现，因此，在现有《信访条例》基础上还要进一步修改和完善信访制度，加强行政机关的信访工作力度是重视相对人利益诉求的重要体现，更是有效治理群体性事件的应有之义。完善我国的信访制度应从以下方面着手:（1)对于信访资源进行统一调配，形成一个比较完善的信访处理体系。鉴于我国目前信访机构十分分散，信访案件处理效率极为低下的现实，应该将信访资源进行统一的调配，形成一个比较完善的信访处理体系。对于不同信访部门之间互不通气的作法，2005 年国务院《信访条例》中规定的信访信息系统互联互通制度就是一个很好的解决方法，但由于我国地区之间发展不平衡，采取“一刀切”的方式贯彻该方法难免脱离实际，因此在实践中必须针对各地方的发展实际采取分步骤分阶段的实施策略，最终实现信访信息的互联互通。（2）保障信访部门的法律地位和权威性。可以尝试赋予信访部门交办权和督办权，形成大信访的格局。对于社会公众反映的要求，属于法律领域的，可以引导或帮助他们启动行政复议、行政诉讼等正式裁决程序;对于国家工作人员的腐败问题的，可以转交给纪委、监察部门予以处理;对符合法律援助条件的公众，则应当为之提供法律援助。信访部门可以根据信访事件的性质，及时转交给职能部门，并督促限期办理，努力获得社会公众的信任和认同，真正起到疏通民意的作用。（3）切实保障信访人的合法权益，严厉查处少数地方对信访人进行打击报复的事件。行政机关通过从信访中获得的信息，对于及时化解社会矛盾，防止演变成群体性事件具有重要作用，行政机关应该珍惜和妥善利用此类信息。而不应当对信访人采取打击的态度，因为这将为群体性事件的产生埋下祸根。

3． 修改和完善行政听证制度。行政听证制度是一项带有浓郁现代民主色彩的社会管理制度，是关涉民意表达的一项重要程序设计。目前，听证会已经成为行政机关和相对人双向沟通的桥梁，成为相对人参与社会管理的重要载体。从我国目前行政听证立法规定来看，它是相对人可以借助的参与行政机关群体性事件处置过程的较为可行的制度。但是，目前行政听证制度也存在较多问题，主要应从以下方面予以完善:（1）增强听证会活动的公正性。行政听证立法首先要保证听证会组织具有相对的独立性，而不是被某些强势的利益集团所控制;其次，听证会代表的选择应该充分体现民意，并适当增加弱势群体的代表。由于弱势群体的专业知识有限，因此在行政听证会中应当有能代表公众利益的专家出席听证，为民众主张更多合法利益，而不应完全由组织者指定听证代表;三是在听证过程中强化辩论对质的程序设计，保证各方当事人之间能够进行多轮对话，而不是走过场的形式主义。（2）增强听证会活动的透明度。主要是在听证会的筹备、举行以及结果都能够让相对人知晓并接受相对人的监督。首先，在听证之前，要通过媒体的宣传手段，提前将听证会的时间、地点和内容议题向社会公开。其次，听证会的过程中应该允许普通公众旁听，并通过媒体直播等方式让公众了解听证会的整个过程，实现行政听证活动的公开性;最后，听证会后，行政机关要对听证会上的焦点问题和主要分歧意见作出明确的阐释，并说明采纳或者拒绝某些意见的根据，从而维护和提高听证会的公正性。甚至于可以视情况选择适当的方式公开听证会代表的姓名以及联系方式，以保证利益相关人的利益表达。（3）适时制定统一的听证会法。基于当前社会矛盾较为严峻的形势，我国有必要加快立法，保证听证活动走上法律化、规范化的轨道。对此，可以通过制定《听政法》或《听证条例》的方式来规范听证的功能、听证的范围、听证会参与者的资格、听证的程序、听证报告等，细化操作规则并减少人为因素的干扰。

4． 构建公共协商机制。公共协商机制是以协商民主理论为基础建立起来的决策机制，它是国家立法与公共决策民主化的担保机制。群体性事件处置过程中的公共协商机制，是指地方行政机关及其部门就其管辖范围内的公共利益、社会问题以及群体性诉求，与相对人在平等的基础上通过协商、辩论乃至谈判的方式达成理性共识以达到解决公共问题的一种对话性机制。公共协商的主要目标并非单纯保障特定个人利益，而是利用公共理性寻求最大限度满足公众普遍愿望的政策。公共协商机制中的参与者是平等的，不存在特殊成员的利益，具有超越其他任何公共利益的优先性。为所有人员和组织提供平等的表达机会、消除参与公共协商的制度性障碍，形成所有社会公众能够自由参与协商过程的对话平台，可以最大程度上兼顾对所有相对人需求和利益的系统考虑。最近两年发生的群体性事件，让我们看到一些地方政府开始转变观念及治理手段，将公共协商的理念、方式引入到群体性事件的治理中来，寻求行政治理的可替代性解决方案———民主治理模式，即让相对人参与进来与行政机关部门进行平等的协商、对话，共同制定群体性事件的解决方案。应当说，这些富有成效的协商形式还需要进一步的程序化，并通过行政法来加以制度化。

公共协商的表现形式有如下几种:（1）官民对话。从行政机关在贵州瓮安事件、云南孟连事件、甘肃陇南事件、湖南吉首非法集资事件、成渝教师停课事件、各地出租车罢运事件、海南东方械斗事件、湖北石首事件等较大规模群体性事件的处置措施来看，官员与公众对话机制逐步建立。尽管尚不完善，但足以看到螺旋式进步。（2）公民会议。公民会议又称为公民共识会议，它是引自北欧丹麦的参与式民主模式，让一般公民以平等、自主、知性的方式去讨论具争议性的公共议题，强调个人意见的平等表达，并有专家学者从旁补强背景知识，帮助公民周延思考、加强对议题的认识。与一般的公共论坛、听证会、说明会不相同，公民会议的目地是通过不具专业知识的公众，能够针对社会冲突性的议题或公共政策进行理性、共善的讨论，进而达到社会共识。在北欧，公民会议的结论必须公开向媒体发布，并提交行政部门作为决策参考，若行政机关不采用，必须提出解释。[16]在国内，一些地方行政机关依据法律上级文件的精神，在制定大政策或实施重大项目时也采取了类似于公民会议的做法。[17]虽然目前这些做法没有法定拘束力，无法充分影响政府决策，但积极的意义在于让决策者明白，在取得充分信息之后的公共讨论所呈现的民意是什么。同时，公民会议建构出一个相对人与行政机关进行理性讨论的信息平台，这种共识取向的讨论，往往更能呈现社会的核心价值。通过专家的技术协助，相对人不但可与行政机关持续合作与讨论、交流，以预防非理性决策，并坚持程序性和决策的可逆性，认真考虑每个参与者的利益和观点，并可以对高度争议性的复杂议题进行开放、理性的讨论，从而有利于形成集体意见。虽然上述两种主要的公共协商形式，尚不为行政法所制度化，在实践中，行政机关也没有充分用以治理群体性事件，但我们应当预见到它们的生命力，从而在行政法上做出前瞻性的规定。

（三）完善群体性事件中的信息公开制度

要保证多数人选择的正确、多数人的意志符合客观规律，就需要让公众知道争议事件的相关信息。因此，相对人参与群体性事件的治理过程离不开信息公开。尤其是在关涉广大相对人切身利益的群体性事件处置上，信息公开制度与相对人知情权保障制度不可或缺。但是，目前我国许多重要的公共信息不够透明，尤其是影响社会稳定的群体性事件，一些行政机关往往将这些事件中的信息视为“机密”，认为一旦公开就会对事件的顺利处置人为地造成干扰，殊不知这样做的后果只能导致相对人与行政机关的信息不对称，影响相对人参与的信心，使得相对人处于“合乎理性的无知”状态，进而影响他们参与能力的提高，最终也会危及群体性事件的圆满解决。很难想象，对事件信息一无所知的相对人能够充分参与该事件的解决。相对人如果对相关信息不了解，则根本谈不上对事件处置过程的参与，更无法监督行政机关的处置行为从而维护自己的合法权益。因此，建构我国行政信息公开制度，特别是群体性事件中的信息披露制度就显得迫在眉睫。行政机关应当在法律允许的范围内，将相对人关心的、涉及相对人切身利益问题的政策执行内容公之于众，让相对人全面清楚的了解相关政策中自己的权利义务，使相对人的自我利益和意见能够得到及时的表达。此外，相对人还有权全面了解群体性事件处置的过程，了解事件处置的执行方案，进而对群体性事件处置进行全面的监督。

（四）完善以保障相对人有序参与为主要内容的行政责任制度

由于相对人参与群体性事件的主要目的是为了维护自身权益，如果他们参与维权行动和政府处理过程之后，并不能有效传达利益诉求和得到具体明确的回应，那么公众参与本身也就失去了实际意义。因此，行政法制度设计还需要细化规定行政机关及其负责人处理群体性事件的责任制度，特别是行政机关对群体性利益诉求的回应或者行政机关与相对人达成的共识，是否得到及时和有效的实施与解决的责任制度。我国从2005 年至今，从中央到地方有关行政问责的法规、规章和规范性文件陆续出台，其中绝大多数都涉及群体性事件中的党纪责任和行政责任的规定，至于地方各级政府已经普遍建立的《大规模群体性事件应急预案》，则普遍对群体性事件中的官员党政责任作出了明确规定。[18]但这些立法性文件所预设的官员责任机制，总体上是以追究官员未能有效处理和控制群体性事件的“结果责任”为宗旨，而并不是从保障公众有序参与群体性事件处理过程为目标的担保机制。实际上，每一次群体性事件看似突然爆发，但从“民意”发展到“民怨”直至最后的“民爆”，都会经历一个漫长的发酵过程，如果政府部门及其工作人员能够高度重视，在事前、事中及时充分了解情况，及时采取措施充分回应民意，那绝大部分群体性事件都可以阻却在萌芽状态。[19]

总之，对于相关政府部门和有关领导未能有效回应或解决相对人的合理诉求，现有的责任机制规定过于抽象和笼统，因而难以通过责任机制来保障公众有序参与群体性事件处置过程，从而造成公众民主参与所可以获得的理想效果大打折扣。因此，今后要从保障公众有序参与整个群体性事件治理的全过程的角度来设计行政责任制度，要追溯事件发展的整个过程，开展责任倒查，并进一步明确追责部门、责任主体、追责事由，完善责任追究程序，避免过去那种因责任体系弹性过大、责任单纯集中于结果，造成问责不当和问责失效的情况反复出现。

注释:

[1]国家法律规范对“群体性事件”这一概念的适用，可以参见公安部2008 年颁布实施的《公安机关处置群体性事件规定》〔公通字(2008)56 号〕。

[2]参见于建嵘: 《当前我国群体性事件的主要类型及其基本特征》，《中国政法大学学报》2009 年第6 期。

[3] ［美］ 理查德•斯图而特: 《美国行政法重构》，沈岿译，商务印书馆2002 年版，第3 页。

[4]有学者曾经提出压制型行政模式，这与笔者所探讨的“压制式”治理模式存在共同之处。参见崔卓兰、蔡立东: 《从压制型行政模式到回应型行政模式》，《法学研究》2002 年第4 期。

[5]参见于建荣: 《群体性事件症结在于官民矛盾》，《中国报道》2010 年第1 期。

[6]沈岿: 《平衡论: 一种行政法的认知模式》，北京大学出版社1999 年版，第7 页。

[7]张翔麟: 《稳定论》，中央文献出版社2004 年版，第161 页。

[8]刘子富: 《新群体性事件观———贵州翁安“6•28”事件的启示》，新华出版社2009 年版，第63 － 65 页。

[9]参见罗豪才等: 《现代行政法的理论基础———论行政机关与相对一方的权利义务平衡》，《中国法学》1993 年第1 期。

[10]参见戚建刚: 《风险规制过程合法性之证成———以公众和专家的风险知识运用为视角》，《法商研究》2009 年第5 期。

[11]本书编写组: 《预防与处置群体性事件党政干部读本》，人民日报出版社2009 年版，第178 － 179 页。

[12]李伟权: 《行政机关回应论》，中国社会科学出版社2005 年版，第64 页。

[13] ［德］ 托马斯•海贝勒、君特•舒耕德: 《从群众到公民———中国的政治参与(城市卷)》，张文红译，中央编译出版社2009 年版，第15 页。

[14] ［英］ 戴维•赫尔德: 《民主的模式》，燕继荣等译，中央编译出版社，2008 年版，第243 页。

[15] 〔15〕靲江好、王郅强主编: 《和谐社会建设与社会矛盾调解机制研究》，人民出版社2008 年版，第155 － 156 页。

[16]蔡定剑主编: 《公众参与———欧洲的制度和经验》，法律出版社2009 年版，第26 － 36 页。

[17]王锡锌主编: 《公众参与和中国新公共运动的兴起》，中国法制出版社2008 年版，第149 － 156 页。

[18]例如，2009 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、2006 年广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅印发《广东省预防和处置群体性和突发公共事件责任追究办法》、2007 年《安徽省人民政府行政问责暂行办法》、2005 年《深圳市人民政府部门行政首长问责暂行办法》、2007 年《哈尔滨市行政机关领导问责暂行办法》等。

[19]黄毅峰: 《群体性事件行政问责的现状及对策思考》，《求实》2010 年第2 期，第70 页。

作者简介：戚建刚，中南财经政法大学法学院教授，法学博士，博士生导师。

第四篇：不断探索有效处置群体性突发事件的正确方法

不断探索有效处置群体性突发事件的正确方法

当前，我国已进入改革开放的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前深刻的社会变革，在给我国发展进步带来巨大活力的同时，与此相伴随的各种深层次矛盾也逐渐显现。其中，对社会和谐影响最大、处理也最为棘手的就是群体性突发事件。据有关统计资料显示，近十几年来，我国社会群体性突发事件呈直线上升趋势：1993年发生0.87万起，2005年上升到8.7万起,2006年逾9万起。大量的鲜活事例表明，对这类事件如果应对不力，处置不当，极易使矛盾激化，造成事态扩大，损害党和政府在人民群众中的威信，甚至动摇党的执政基础。对此，必须高度重视，认真对待。笔者认为，在新形势下妥善处置群体性突发事件，需着重抓好以下几项工作。

第一，要以科学发展观为指导，深刻认识新形势下群体性突发事件的特点和本质。所谓群体性突发事件，是指突然发生的，由多人参与，以满足某种需要为目的，使用扩大事态、加剧冲突、滥施暴力等手段，扰乱、破坏或直接威胁社会秩序，危害公共安全，应予立即处置的群体性事件。从实践看，当前的群体性突发事件具有参与主体多元、涉及人员多、成因复杂、对抗性强、破坏性大、蔓延速度快、开放性强、处理难度大等特点。总体来讲，大多是合理要求伴随着非法行为，不明真相的群众与别有用心的人混杂交织在一起，情况异常复杂。但从根本上来说，我国目前发生的群体性突发事件，大多是群众为实现自己的利益诉求引发的，卷入事件的绝大多数群众，本质上是拥护党的领导的，这类事件完全属于人民内部矛盾的范畴。因而对此不能简单地套用阶级斗争的传统思维方式将其视为反对执政党的政治行为，简单地抓“幕后操纵黑手”，简单地保持“高压”、“严打”态势，搞一刀切，而要正确认识和处理在新的历史条件下两类不同性质的矛盾：对盲目卷入的绝大多数群众，要耐心疏导，通过批评帮助、说服教育，最终达到团结的目的；对极少数策划、组织、指挥闹事，聚众冲击国家机关、聚众扰乱国家秩序、带头打砸抢烧的不法分子、黑恶势力骨干分子，则要依法严厉打击，确保社会安宁和人民生命财产安全。

第二，要准确把握群体性突发事件产生的根源，对症下药。引发现阶段群体性突发事件的原因是多方面的，既有体制转型带来的震荡，也有诉求渠道不通畅、利益关系协调失衡、政府工作不到位、公民的民主法治意识缺失、媒体舆论导向失控及极少数不法分子进行捣乱破坏等方面的问题。可以说，其发生的背景和原因十分复杂，表现形式也多种多样。为此，必须具体情况具体分析，有针对性地采取处置措施。具体而言，对因一般性矛盾引起的群体性突发事件，如农民负担、下岗职工再就业、拖欠农民工工资、分配制度改革、社会保障等热点问题，在处理上要持之以恒，常抓不懈；对因特殊性矛盾引起的群体性突发事件，如发生了打砸抢烧，在处置上则需要决策果断，行动及时，“快刀斩乱麻”，迅速平息事态。同时，要弄清楚引发事件的是利益冲突还是思想矛盾。如果属于思想矛盾，就要通过说服教育解开思想疙瘩，化解矛盾纠纷；如果属于利益冲突引发的矛盾，则要通过调整利益格局，采取法律的、经济的手段以及行政调解、思想教育等方法配合解决。

第三，领导干部要不断提高有效处置群体性突发事件的能力，并坚持“靠前掌控”。坚强有效的组织领导是化解群体性事件的关键所在。实践表明，在处置群体性突发事件时，领导者能不能做到判断准确、指挥有力，到不到一线做工作，效果大相径庭。领导者亲临现场，指挥得当，方法对头，就能起到“灭火”的作用，能有效缓解紧张气氛，控制事态的进一步扩大，为事件的有效处置赢得主动权；反之，则常常会导致“火上浇油”，使事态进一步扩大，造成处置工作的被动。因此，领导干部一定要树立忧患意识和危机意识，不断提高驾驭复杂局面和有效处置群体性突发事件的能力，努力使自己具有良好的心理素质、丰富的理论知识和工作经验、敏锐的洞察力和准确的判断力。一旦事件发生，相关部门的主要领导要按照当今中外处理社会突发危机“现场第一原则”，以身作则，第一时间到达现场，在第一线做工作，指挥靠前，处变不惊，沉着应对，全面掌握事态发展状况，最大限度地控制事态的蔓延和恶化，为妥善处置事件赢得时间和空间，赢得主动权。

第四，要给广大人民群众以充分的知情权。宣传舆论工作的作用在于统一认识，凝聚人心，鼓舞斗志，让人民群众知道党委和政府在想什么、做什么、怎么做。信息公开透明，一方面得以使党委和政府的工作置于人民群众的监督之下；另一方面可以让人民群众及时了解到事实真相，避免上当受骗。基此，根据新闻“先入为主”的特性，在处理群体性突发事件的过程中，应通过党委、政府和宣传部门、公安机关等渠道，及时将真实情况向人民群众公布，向媒体通报，主动引导舆论，披露事实真相，争取主动，严防别有用心的人趁机蛊惑人心，误导舆论。要主动贴近人民群众，坦诚地与人民群众对话，讲明事实真相，以此说服群众，教育群众，稳定人心。只有这样，才能消除群众的疑虑和积怨，凝聚民心，赢得人民群众的理解和拥护，人民群众也才会真心实意地支持党委和政府的工作。

第五，要坚持依法办事。历史经验证明，解决群体性突发事件，搞“人治”不行，必须通过“法治”来实现。随着人民内部矛盾引发的群体性突发事件的持续高发，不少事件因涉及社会稳定最终进入法律程序，法律手段已成为处置这类事件的重要手段。正如胡锦涛总书记所指出的：“要积极预防和妥善处置群体性事件，坚持依法办事、按照政策办事，既依法维护群众正当权益，又依法维护社会安定团结。”（胡锦涛：《在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话》，《光明日报》2005年6月27日）因此，在处置群体性突发事件时，要坚持以维护群众的正当权益、维护社会安定团结为出发点，在弄清是非的基础上，坚持依法办事，严格按照国家法律法规和政策，妥善解决群众反映的问题。对群众的合理诉求能解决的要及时解决；一时不能解决的，要列出时间限期解决；对于按照政策法律确实不能解决的，要做好宣传、解释、说服、教育工作。同时，对于损害群众利益的事件直接责任者，要根据相关法律和政策，追究其行政、民事或刑事责任。而对于在事件中趁机制造事端者，要根据法律给予惩处。只有这样，才能从制度上保证社会公平正义，保证绝大多数人的利益。

第六，要着眼长远，及时总结。对一起群体性突发事件的处置完成以后，领导干部要注意积累收集资料及时总结，并善于从中发现决策和处理过程中成功的一面和不足的一面，找出共性，着眼长远，积极探索建立健全权责明确、反应灵敏、运转高效的应急预案。同时，在对已发生的群体性突发事件发生的特点和规律进行深入研究的基础上，逐步建立起预防、化解人民内部矛盾的动态的长效管理机制。包括建立健全党和政府主导的维护群众利益机制，建立健全完善处理社会矛盾的工作机制和预警机制，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制、责任追究机制等。搭建多种形式的沟通平台，深入开展矛盾纠纷排查化解工作和领导干部“大接访”活动，对潜在矛盾和问题，做到早发现、早报告、早控制、早解决，及时消除诱发群体性突发事件的各种因素，最大限度地把隐患化解在萌芽状态、解决在初始阶段。

总之，群体性突发事件涉及多层次的社会关系、多样化的矛盾主体、多领域的利益冲突以及体制、机制、制度、政策、法律、观念等多方面的因素，需要不断借鉴历史，关注现实，创新方法，多管齐下，综合解决。

（作者：中共山西省委防范和处理邪教问题领导小组办公室副主任）

第五篇：论运管系统处置防范群体性上访突发事件处理

由于道路运输行业覆盖面广，门类繁多，构成复杂，涉及到社会的方方面面，当前道路运输行业正处于全面加快的“黄金发展期”，也是改革继续深化的“矛盾凸显期”，所以新情况、新问题、新矛盾不断出现，道路运输领域深层次的矛盾和问题在得不到及时妥善解决的情况下，所引发的道路运输经营者群体性上访的事件呈日益上升趋势。据了解，某省运管局2005年受理群众来信来访1320件（人）次，其中集体访34批1070人次,占总上访人数的81，2005年上访人数和集体访次数都创历年新高。宜昌市运管处在2008年上半年审批宜昌至长阳线路新增运力时，原“宜长”车队的经营者为阻止运管处新增运力，竟在线路审批听证会后，全体歇业到运管处上访，阻止并威胁运管处不得同意运力新增。这些群体性上访事件，在一定程度上影响了道路运输行业的社会形象，影响到了道路运输事业的快速、健康、协调发展。一些重复发生的群体性上访事件，严重影响了当地社会稳定，甚至在一定程度上妨碍了地方经济的发展，一些重大群访事件每次都引起政府交通、公安等主管部门的高度关注与严重担忧。在新形势下，运管系统如何做好日常信访工作，特别是出现了群体性、突发性信访事件，如何及时妥善处理，不让“小事拖大，大事拖炸”，笔者认为道路运管机构应构建起科学、长效的防范处置道路运输经营者群体性上访机制，进一步加强和改进信访举报群体性事件监管能力，改进工作，提高执政能力，加强和改善行业管理，从根本上遏制道路运输领域群体性上访突发事件的发生，维护好道路运输市场的稳定，促进当地经济发展。本文对此进行探索和思考。

一、树立信访亲民作风，提高群体性上访事件的防范能力.处理道路运输经营者群体性上访是一项极为复杂而敏感的工作，当前此类群体性上访事件都是一种以非正常手段为表现形式的突发性行为，具有明显过激性特点，但他们的要求往往也同时具有一定的合理性，因此处理方法上，必须综合运用行政、经济、法律等手段，通过宣传教育、协商调解、责令处理等方法，依法及时处理道路运输经营者反映的信访问题，引导他们合法有序地伸张心声。

理智善待上访者。综观当前道路运输领域引发群体性上访事件主要有两大原因，一是客运市场管理不规范，运管部门监管不力，客运线路审批把关不严，客运市场管理混乱等问题，即一类是非法营运及客运线路纠纷引发的投诉；另一类是执法队伍执法行为不规范，乱收费、乱罚款问题，以及旅客被侵权引发的投诉。集中表现在三个方面：一是因经营主体利益关系调整而引发的集体哄闹行为，如在整治宜野线“黑车”时，省局采取“疏堵”结合的方式进行，2008年同意在该线路新批线路牌10块，为此就引发了宜野车队群体性到省局上访。二是因履行职责不到位、行政不作为或乱作为而引发的经营者抗争行为，如“宜野线”和“宜兴线”是我市两条重要山区客运线路，由于多种原因，一度“黑车”横行，经营者反响强烈，为此多次向各级运管部门投诉，甚至组织人员到市处和省运管局群访，并将书面投诉材料向省市政府和有关部门发送。三是因基层信访渠道不畅通，经营者的合理要求长期得不到重视和解决等问题而引发的经营者抗议行为。这些群体性事件的最终目的都有是希望通过集体哄闹、扩大事态影响而引起行业管理部门的重视和社会的关注，使问题得到解决。因此，当群体突发事件发生时，首要抓住稳定上访者情绪这个关键环节，在教育疏导过程中，掌握参与突发事件中经营者的思想特点及其变化，对症下药，说服上访者选出代表与行业管理部门进行对话协商，尽快恢复运管机构的正常工作秩序和道路营运秩序，这样才能取得事半功倍的效果。

及时接待上访群众。运管部门的领导干部特别是一把手要充分认识群体性突发事件的影响性和危害性，按信访工作制度定期接待群众来访，对于群众反映道路运输领域的有关问题，负责接访的领导干部要及时组织有关人员去现场办公，妥善处理好问题，防止重复上访未果而最终引发群体突发事件。当前的群体性突发事件，大都表现出无组织、无秩序、无领头人的情况，而运管系统的信访工作人员因未经专业培训，往往对此缺乏思想准备和应对措施，这些都给信访工作增加了难度。为此，各级运管部门的信访机构特别是投诉处理机构应加强和改进接访工作，认真落实接访工作责任制和首访责任制，减少相互推诿扯皮的事情发生，提高解决信访问题的效率。按照“谁主管、谁负责”的原则，一级抓一级，层层负责，层层抓落实，属于哪一级的权限，就由哪一级负责解决，上一级要加强督办；属于哪个部门的职责，就由哪个部门负责处理。同时运管系统内要建立健全集体上访应急处理机制和处理重大集体访协调机制，加强协调配合，形成合力，一旦事发，要采取有效措施，妥善快速控制和消除突发事件的影响，维护正常秩序和社会稳定。如宜昌市的“宜野线”和“宜兴线”由于多种原因，而造成“黑车”一度横行，经营者反响强烈，多次组织人员前往运管部门进行群访，