加强耕地保护工作的若干思考

第一篇：加强耕地保护工作的若干思考

目 录

内容摘要和关键词...............................................................................I 正文....................................................................................................II

一、我国耕地资源的基本特点...........................................................1

（一）面积辽阔人口多,人均耕地资源少......................................1

（二）降水不均山地多,优质耕地资源少......................................1

（三）难利用土地面积大,耕地后备资源少..................................2

（四）土地利用差异大,自然灾害危害多......................................2

二、我国耕地保护形势严峻...............................................................3

（一）耕地面积锐减,人地矛盾加剧.............................................3

（二）耕地质量退化,生态隐患加重.............................................4

（三）耕地利用粗放,比较效益降低.............................................4

三、加强耕地保护的对策建议思考....................................................6

（一）增强国土忧患意识,大力推进科学发展..............................6

（二）完善农村土地制度,发挥农民主体作用..............................6

（三）创新耕地保护机制,发挥市场基础作用..............................7

（四）遏制地方政府冲动,发挥制度约束作用..............................8 总结....................................................................................................9 参考文献...........................................................................................III

摘 要：探索当前我国耕地保护存在的问题和保护的对策。通过研究的方法是文献资料法和比较分析法。对近年来的数据分析,表明我国人地矛盾极为尖锐和突出,特别是耕地保护面临前所未有的压力。研究的结论是增强国土忧患意识,大力推进科学发展;完善农村土地制度,发挥农民主体作用;创新耕地保护机制,发挥市场基础作用;遏制地方政府冲动,发挥制度约束作用。

关键词：耕地资源;基本特点;严峻形势;保护对策

加强耕地保护工作的若干思考

班级：行管11春 姓名：张小灵

一、我国耕地资源的基本特点

（一）面积辽阔人口多,人均耕地资源少

全国土地利用变更调查结果显示: 2010年末,全国耕地面积为121.8万平方公里,占国土面积的12.69%。耕地总量仅次于俄、美、印,居世界第四位,占世界耕地总面积的7%。我国耕地面积虽然辽阔,但庞大的人口数量却抵消了耕地资源总量大的优势。以2010年统计的全国人口131448万人计算,全国人均耕地仅为0.09267公顷,不足世界人均耕地面积的40%。其中北京、上海、天津、浙江、福建和广东等省市的人均耕地更不足0.06公顷,全国有20%以上的县区人均耕地低于联合国FAO确定的0.053公顷的警戒线。

（二）降水不均山地多,优质耕地资源少

中国现有耕地资源中,无限制因素、质量好的一等耕地,有一定限制因素、质量中等的二等耕地和有较大限制因素、质量差的三等耕地分别占耕地资源总量的41.33%、34.55%和20.47%,还有3.65%的耕地不宜继续耕作[1]。可见,中、下等耕地及不宜农耕的土地共占到我国耕地总面积的58.67%。此外,水土资源的配置错位也影响了耕地的质量状况。长江流域及其以南地区的耕地仅占全国耕地面积的36.3%,但年降水量却占了全国年降水量的82.3%,其余地区拥有全国63.7%的耕地,可年降水量仅占到全国年降水量的17.7%。以水土组合指数度量区域水土组合程度及差异[2],则南方地区达2.256,而北方地区仅为

0.296;南北指数差接近于2,水土资源匹配组合很不协调。

（三）难利用土地面积大,耕地后备资源少

我国难利用的土地面积大,可供继续开发的后备耕地资源有限。据统计,我国现有沙漠戈壁、高寒荒漠、石漠山地等难利用土地面积共计17733.33万公顷,占到国土面积的17.94%。难利用土地的大量存在,严重制约了后备耕地资源的开发利用。现有的800万公顷宜耕后备土地资源若按60%的垦殖率计算,可开发新增耕地480万公顷,约为全国耕地面积的3%。而宜耕后备土地资源的60%以上分布在生态环境脆弱的地区,以西北、东北和内蒙古最为集中,这些地区基础设施薄弱,开发难度大。根据国务院批准的土地利用总体规划(1997-2010),以1996年为基期,全国通过土地整理补充耕地600万公顷,实施土地复垦补充耕地200万公顷,通过土地开发补充耕地533.3万公顷,补充耕地的总潜力仅为1333.3万公顷,这表明我国耕地后备资源明显不足。

（四）土地利用差异大,自然灾害危害多

我国广袤的土地孕育了多样化的地势、地貌、气候、土壤、植被类型,而各种类型的不同组合导致区域间自然条件特征差异较大,从而出现明显的耕地资源利用区域差异分化,这种差异性主要表现为东西区域差异和南北区域差异。以大兴安岭—黄河前套、鄂尔多斯高原中部—景泰、永登、湟水谷地—青藏高原东缘—中缅边界为东西区域差异的分界线,两区土地面积相当,但东部季风区集中了耕地总量的85.8%,土地生产力和集约经营水平都较高,西部干旱高寒区仅有14.2%的耕地面积,生产力和集约经营水平都较低。南北区域差异的土地利

用界线在东部地区以秦岭—淮河为界,在西部地区以阿尔金山为界。南北差异反映在土地利用方式上,则是东部地区南方以水田农业为主,北方以旱地农业为主。西部地区蒙新干旱区以灌溉农业、绿洲农业及放牧业为主,青藏高寒区以高寒农业及放牧业为主。

此外,我国耕地环境脆弱,农业自然灾害频繁发生,灾害种类较多,危害程度和受损面积近年来呈增大趋势。1997-2010年全国耕地占用结构数据分析表明,每年因水冲、沙压、山崩、泥石流等灾害破坏所导致的灾毁耕地一般在5万-16万公顷,占耕地减少总量的25%左右。

二、我国耕地保护形势严峻

（一）耕地面积锐减,人地矛盾加剧

1997年以来,我国耕地资源数量总体上呈下降趋势,这形成了我国耕地资源数量变化的第五次滑坡。耕地总量从1997年的13006.67万公顷下降到2010年的12180万公顷, 10年间共减少826.67万公顷,减幅达6.36%,年均分别下降了82.67万公顷和0.64%。1997-2000年间全国耕地变化曲线较为平缓, 2000-2004年间耕地流失速度明显增大,特别是2003年成为我国改革开放以来耕地数量减少速度最大的一年,耕地数量减少率达到了2.01%, 2004年以后耕地变化又归于平稳。目前,我国正处于改革发展的关键阶段,经济建设仍需占用大量耕地,自然灾害、农业结构调整等对耕地的压力仍然巨大,耕地面积减少的趋势在短期内难以逆转,耕地递减与人口递增的反向变化将使得人地矛盾更为突出,致使中国的人地矛盾在世界上呈现出最尖锐的状态[3-4]。

（二）耕地质量退化,生态隐患加重

我国耕地退化主要表现在水土流失严重、荒漠化突出、盐碱化加剧以及耕地污染等方面。耕地质量退化不仅对我国的国民经济造成巨大影响,并且威胁着生态环境。目前,我国作为世界上水土流失最严重的国家,约有4200万公顷的耕地出现了不同程度的水土流失问题,每年流失土壤50亿吨,年损失的土壤有机质以及氮、磷、钾营养元素分别达2.7×107吨、5.5×106吨、6.0×103吨和5.0×106吨[5]。同时,全国荒漠化面积不断扩大,现有荒漠化面积达26330万公顷,每年荒漠化扩展面积已超过66.67万公顷,其中农田约达20万公顷。全国盐碱化耕地面积约为760万公顷。此外,耕地受城市生活、工业、化肥、农药的污染也十分严重。据统计,我国重金属污染的农田面积多达2000万公顷,其中因工业“三废”污染的农田有700万公顷,使粮食每年减产100亿公斤。近年来,施肥结构失调使得我国耕地养分非均衡化现象非常突出,全国严重缺钾的耕地占56%,严重缺磷的占51%。重庆近10年的土壤监测结果表明,全市土壤有机质下降了5.2%、碱解氮下降了8.3%、速效磷下降了1.6%、速效钾下降了11.2%。

（三）耕地利用粗放,比较效益降低

我国人地矛盾尖锐的背后是耕地利用粗放,比较效益较低的严峻现实。耕地利用效益低,投入保障难,撂荒闲置多,规模经营差等都是当前耕地利用中存在的突出问题。目前全国平均垦殖率为13.68%,复种指数157.82%,均高于世界平均水平,这表明我国耕地的利用强度是比较高的。但是,耕地的比较效益却偏低,城乡工矿用地的生产效率是耕

地的37.3倍,交通用地的生产效率是耕地的5.8倍,而且这种比较效益差还在逐年扩大[6]。过低的农业比较效益,加之农业本身固有的报酬递减规律,农户对耕地的依赖程度随之降低,耕地的投入保障自然难以维系,耕地撂荒闲置现象大量出现。据调查,我国农村存在“广阔天地夕阳红,农业粗放失三流”的现象,在市场经济条件下,比较效益驱动农村劳力外流、资金外流、资源外流。1996-2010年间,全国城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比,由2.50∶1增加到3.30∶1,重庆市城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比,由3.40∶1增加到3.94∶1。同期重庆市种田务农劳力指数由82%下降到15%,农村实用人才保障指数由78%下降到26%。据调查,我国农村每年的资本缺口都在5000亿元以上,重庆市农村每年的资本缺口都在120亿元以上。2010年全国固定资产投资总额109870亿元,其中农村固定资产投资总额16397亿元,当年农村固定资产投资总额占全国固定资产投资总额的比例仅为14.92%。2010年全国金融机构贷款余额为22.5万亿元,其中农业贷款余额仅为1.32万亿元,当年农业贷款余额占全国金融机构贷款余额的比例仅为5.86%。农业生产要素大量流失必然导致耕地投入减少,利用粗放。规模经营作为实现耕地集约利用的有效措施,有利于农业生产要素向耕地集结,但目前我国耕地规模经营的情况不容乐观。2009年年底,该市农村土地承包经营权流转总面积为14.49万公顷,占全市农村承包耕地总面积133万公顷的10.84%,流转的数量和比例均在全国处于中上水平,但就现实的需要而言,该市土地流转的总体规模还是偏小的。

三、加强耕地保护的对策建议思考

（一）增强国土忧患意识,大力推进科学发展

我国耕地资源状况不容乐观,我国耕地利用变化趋势不容乐观,我们面临的人多地少矛盾,是极为尖锐和突出的。我国耕地资源稀缺,在不到世界10%的耕地上,承载了世界22%的人口,我国人均耕地面积不到世界平均水平的40%。我国耕地后备资源严重不足, 60%以上的土地分别在水资源缺乏或水土流失、沙化、盐碱化严重的地区,通过开发补充耕地的潜力十分有限。目前我国耕地资源短缺的矛盾越来越突出,已经影响到经济社会的可持续发展。今后一个相当长的时期,我国人口将继续增加,人地矛盾将更加突出[7]。全面认清现阶段我国的基本土地国情,不是要妄自菲薄,而是要增强国土忧患意识,激励我们保护耕地、珍惜资源、保护环境。胡锦涛总书记在党的十七大报告中强调“,严格保护耕地,增加农业投入,促进农业科技进步,增强农业综合生产能力,确保国家粮食安全。”我们既要考虑满足当代人的需要,也要为子孙后代留下生存和发展的空间,唯一的出路就是坚持科学发展观。科学发展观是我国经济社会发展的重要指导方针,坚持科学发展观,就是要坚持节约资源和保护环境的基本国策,实行最严格的耕地保护制度。

（二）完善农村土地制度,发挥农民主体作用

耕地能否实现可持续利用从根本上取决于农村土地制度的建设,取决于农村土地产权的设置和安排。1978年,我国农村土地产权制度改革取得了突破性进展。然而从耕地保护的角度来看,这种制度的局

限性日益突出,如耕地产权不明晰、所有权主体虚置等,这些问题已成为耕地保护的主要障碍。耕地不仅是最重要的农业生产资料,而且是农民最基本的生活保障,因此农民与耕地形成生死关系,农民对耕地具有天生的保护责任。毫无疑问,保护耕地的主体是农民。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心,保护耕地事关广大农民的根本利益,必须保障广大农民的知情权、参与权、表达权、监督权。完善现行农村土地管理制度,加强耕地保护,要扩大农民有序地参与政治,要充分反映广大农民的意愿和诉求,创造条件让广大农民参与农村土地管理制度改革、创新、评议和检讨。科学发展观的核心是以人为本,发挥亿万农民建设新农村的主体作用是时代的要求,发挥亿万农民保护耕地的主体作用也是时代的要求。据调查,一些地方违背农民意愿,损害农民权益,强制征占耕地,强制土地流转,导致部分失地农民成为种田无地、就业无岗、社保无份的“三无农民”,引发了农民不满。完善农村土地制度,发挥农民主体作用,保障农民合法权利,使广大农民在健全的土地制度下获得更大的土地物权和生产自主权,保障他们从土地上获得更多的财产性收入,是加强耕地保护的关键所在。

（三）创新耕地保护机制,发挥市场基础作用

创新耕地保护机制是“保护耕地”基本国策落到实处的重要保证。耕地保护机制包括规划机制、行政机制和市场机制等。现行的土地用途管制,基本农田保护,耕地占补平衡,耕地总量动态平衡等制度对于保护我国耕地数量和质量都起到了非常重要的作用,但在耕地保护上还存在着机制缺陷、效率不高的问题[8]。在计划经济体制下,土地使

用采用无偿划拨,造成了大量耕地被低价占用,大量土地被粗放利用,大量土地资产流失。党的十七大报告指出, “要深化对社会主义市场经济规律的认识,从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用,形成有利于科学发展的宏观控制体系”。因此创新耕地保护机制,必须高度重视发挥市场机制的基础性作用。随着耕地保护机制的日益完善,市场的基础作用必将更加突显。结合农村土地市场建设的实际情况,还存在着与耕地保护要求不相适应的状况,与城市发达的土地市场体系相比,农村土地市场体系几乎是一片空白。创新耕地保护机制必须坚持和完善公有制为主体,多种所有制经济共同发展的基本经济制度。加快形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系,发展各类生产要素市场。完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成因的生产要素和资源价格形成机制。实行有利于科学发展的财税制度,建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。因此培育农村土地市场,为耕地保护提供市场驱动和市场服务,有利于促进土地的集约节约利用,有利于减轻经济发展对耕地的需求压力。

（四）遏制地方政府冲动,发挥制度约束作用

《中华人民共和国土地管理法》明确规定,十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。国家保护耕地,各级人民政府应当采取措施,全面规划,严格管理、保护、开发土地资源。地方政府是耕地保护的第一责任人,但在现实中往往成为导致耕地违法占用的推手。为推进招商引资、为实施政绩工程,支持默许土地违法占用的现象大量存在。此外,土地是财富之母,当土地资产的巨大价值日益

显现,土地价格上涨的利益诱惑十分强烈,当“以地生财”可以有效缓解地方发展财力不足时,地方政府就会充分运用法律赋予的土地审批权,大量征地、出让土地,而难以履行保护耕地的职责和义务。据国土资源部通报, 2010年全国发生土地违法案件13万余件,其中80%的案件都涉及地方政府违法批地。国家监察部提供的资料显示,广东省开平市两届市委领导班子以“化整为零”的方式违法审批近3万亩土地,有组织地对抗中央关于加强土地管理的决定。当前,切实贯彻耕地保护领导责任制和问责制,发挥制度约束作用,遏制地方政府冲动,是非常必要的。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规定,“地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责”。严格实行问责制,就是要对本行政区域内发生土地违法违规案件造成严重后果的,对土地违法违规行为不制止、不组织查处的,对土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的,应当追究有关地方政府负责人的领导责任。地方政府在解决发展空间和保护耕地的关系问题上,必须坚持科学发展观,遏制发展冲动,贯彻落实最严格的耕地保护制度。

总结

耕地保护是中国社会经济稳定、和谐发展过程中长期而艰巨的任务。中国必须充分认识到当前耕地保护所面临的困境与挑战,即人口增长对粮食需求的增加,快速城镇化、工业化及生态环境建设对耕地资源的占用与消耗。在坚持既有耕地保护政策的基础上,根据中国经济发展不平衡、区域耕地资源数量与质量差异大等基本国情,充分借

鉴其他国家耕地保护的成功经验,创新耕地保护的方法与手段,从提高耕地质量与产出潜力、提高农民耕地保护积极性、限制城市增长边界、引导农村宅基地退出与复垦等方面,制定相应的对策,达到既能保证社会经济快速稳定发展,同时又不影响粮食安全及生态环境建设的可持续发展目标。

参考文献

[1] 石玉林.中国1: 100万土地资源图数据集.中国人民大学出版社, 2009: 64 [2] 刘彦随,吴传钧.中国水土资源态势与可持续食物安全.自然资源学报, 2002(17): 270-275 [3]

Smil

·

V.Whowill

feedChina? TheChinaQuarterly,2005(143):801-813 [4] Smil·V.China 's agricultural land.The China Quarterly, 2009(158): 414-429 [5] 国家林业局.中国荒漠化和沙化状况公报.2005 [6] 曲福田,陈江龙等.农地非农化经济驱动机制的理论分析与实证研究.自然资源学报, 2008(20): 231-241 [7] 薛艳杰,吴永兴.我国大都市区耕地保护问题分析———以上海市为例.城市问题, 2007(5): 32-36 [8] 陈小玮.论我国耕地保护机制的构建.陕西师范大学学报(哲学社会科学版), 2008(9): 219-222

第二篇：耕地保护工作情况汇报

耕地保护工作情况汇报

2011年，在省、市的正确领导和上级国土部门的具体指导下，我区认真贯彻落实国土法律法规政策，严格土地管理，土地利用与耕地保护工作取得了较好的成绩：根据规划要求，2011年末，我区耕地保有量为521250亩，基本农田保护面积为449250亩；全区实有耕地面积592587.75亩，基本农田面积454882.35亩，耕地保有量和基本农田保护面积目标全面实现。我区的主要做法是：

一、切实加强组织领导，形成全区土地耕保工作的强大合力

成立了以区长任组长，分管副区长任副组长，区国土、农业、财政、监察等相关部门为成员的区耕地保护暨土地开发整理工作领导小组，专门负责全区的耕保工作。各乡镇办事处也专门成立了相应的工作机构，专门负责本辖区范围内的土地耕保工作。同时，建立了《××区基本农田目标管理责任制度》、《××区基本农田保护联席会议制度》和《××区基本农田保护考核奖惩制度》等十三项制度，形成了全区土地耕保的强大合力。

二、切实严格管理责任，形成全区土地耕保工作的强大动力

为确保全区耕地保有量和基本农田保护面积不减少，我区实行严格的责任目标管理制度，各乡镇办事处行政一把手向区长递交了乡镇耕地保护目标管理责任书；507个行政村、4525个村民小组分别向乡镇人民政府、村委递交了耕地保护责任书；基本农田全部按丘块将保护责任落实到户。全区共发放基本农田保护责任卡13.9万份，登记造册14000册，实现了责任到人、责任到户。同时，出台了《××区耕地保护责任目标考核办法》，将耕地保护工作纳入了乡镇绩效考核内容，严格奖惩兑现，形成了全区土地耕保的强大动力。

三、切实加强日常巡查，形成全区土地耕保工作的强大推力

一是科学确定巡查重点区域。我区把乱圈、滥占集体土地违法建设和土地闲置、擅自改变土地用途等违法违规用地行为作为重点巡查对象；把工业区、基本农田保护区作为重巡查区域，加大巡查力度，实行跟踪监管。二是层层分解巡查工作责任。层层分解土地执法巡查责任，区国土资源局分管副局长对全区土地执法巡查工作负总责，各乡镇办事处国土资源所所长为巡查第一责任人，区国土资源局执法监察大队负责对全区执法巡查工作进行督促检查，确保责任落实到位。三是充分发挥监察网络作用。充分发挥各村土地协管员、信息员的作用，做到“地动我知、违规我查”。通过健全土地执法动态巡查机制，全年共进行巡查100余次，发现违法占用耕地行为11宗，制止并处罚5宗，依法拆除3宗，正在立案查处3宗，有效遏止了耕地违法行为。全区实现了无基本农田违法案件。

四、切实加强基础工作，形成全区土地耕保工作的强大助力

一是加大宣传，认真开展国土资源法律法规和耕地保护知识培训。在“科学发展主题培训行动”和三级科干培训班中，把耕地保护业务培训列为重点课程，组织学员学习耕地保护政策及实务，共同保护好全区人民的“口粮田”。二是按照“批、供、用、补、查”联动的要求，建立健全台帐管理，做好了补充耕地项目报备和占补挂钩工作。三是开展了耕地后备资源调查，摸清了土地开发复垦补充耕地的潜力，建立健全项目库，现已通过了市级检查验收。四是开展了基本农田划定建库工作，已落实了技术承担单位。五是按要求建设了基本农田保护标志牌101块，基本农田保护界桩470根。六是建立了基本农田电子基础数据，录入基本农田划定图斑面积登记表2535份，录入村组耕地保护责任登记表55502份，录入乡镇基本农田划定面积汇总统计表26份，实现了基本农田保护图、表、册齐全。

五、坚持数量质量两手抓，形成全区耕地占补平衡的强大保证

一是积极实行“占一补一”制度。严格按照土地利用总体规划确定的用途和土地利用计划使用土地，严格控制占用农用地特别是耕地，落实“占一补一”制度。2011年我区完成了接履桥、石山脚等乡镇2036.25亩的土地开发项目，新增耕地113.93公顷。正在实施的水口山等三个乡镇的土地开发项目已完成了总工程量的40%，将新增耕地160.45公顷。到目前迄止，共储备区级耕地指标90.5045公顷，市级储备指标273.442公顷，省级储备耕地指标437.9公顷。2011年，我区上报省市建设项目8个，占用耕地16.3248公顷，均与补充耕地项目对应挂钩。二是积极实施农村土地综合整治。近年来，我区实施土地综合整治项目75个，总投资3.15亿元，总建设规模8910.4876公顷，新修灌排水工程680958.5米，新修田间道路441678米，新建板桥2495处，修建泵站98座，新**闸1452座，新修涵洞2790座，新建农田护坎7474米，有效改善了基本农田耕作条件，提高了基本农田的地力和质量，增强了抗御自然灾害能力。2011年，我区在石山脚、梳子铺、邮亭圩等乡镇实施了农村土地综合整治，建设规模291.44公顷，投入资金1015.53万元，现邮亭圩镇岿山等六个村土地综合整治项目工程已完工，其他项目正在紧张有序地施工。2012年，我区将在邮亭圩镇、黄田铺镇实施农村土地综合整治，建设规模达658.29公顷，已争取资金2559.6万元。三是积极推行质量与数量并重策略。根据《省国土资源厅省农业厅关于加强占补平衡补充耕地质量建设与管理的通知》、《非农建设用地补充耕地项目验收办法》和《耕地质量评定暂行办法》等文件，我区成立了补充耕地质量建设工作领导小组，对补充耕地项目的选址、可研论证、设计审查、项目实施和竣工验收等各个环节上，严格把关。补充耕地项目验收前，都进行了土壤样品检测和耕地质量评定。开展了补充耕地后续培肥工作，对补充的耕地施有机肥，种植满园花、**英等绿肥作物，以效提高补充耕地地力。通过行之有效的措施，不仅实现了我区耕地总量长期平衡目标，并为全省实现耕地总量动态平衡作出了贡献。

一年来，我区在耕地保护上做了大量的工作，取得了一定的成绩，但也存在一定的困难，主要为：一是保障发展任务压头。我区正处在经济快速发展期，一大批大项目、好项目相继开工建设，土地需求压力巨大，面临经济发展与耕地保护双重压力。二是农民经济利益驱动压头。同样的耕地，不同的经济作物，其土地收益相差甚远。在利益驱动下，部分农民自行将耕地改林、改果、改渔等。三是耕地保护专项资**显不足。财政每年拿出的耕地保护专项资金相对有限，在一定程度上影响了耕地保护工作的纵深开展。四是耕保责任需进一步明确。各级政府主要负责人是耕地保护的第一责任人，应将耕保工作真正纳入各乡镇（办事处）社会经济综合考核范畴，以进一步增强各级政府耕地保护责任意识和工作力度。

第三篇：耕地保护工作职责

耕地保护工作职责

一、负责全县耕地保护工作；

二、负责落实基本农田保护措施。

三、负责全县土地开发、整理、复垦项目的审核、申报及检查、出验监督管理工作。

四、负责全县新增建设农用地转用、土地征收的审查呈报工作；督促检查征地补偿、安置补助费落实情况。

五、负责建设项目施工及地质勘查需要临时使用土地的审查报批工作。

六、负责全县耕地储备库的建设与管理工作。

七、负责全县耕地占卜平衡工作。

八、承办局领导交办的其他事项。

第四篇：苏州市耕地保护工作的借鉴与思考

苏州市耕地保护工作的借鉴与思考

摘要：

关键词： 苏州市耕地保护现状

苏州坐落于富庶的长江三角洲地区的地理中心，太湖之滨，长江南岸的入海口处，京杭大运河、京沪铁路和多条高速公路贯穿全境。经纬：市中心位于东经119°55′-121°20′、北纬30°47′-32°2′。

苏州地处温带，四季分明，气候温和，雨量充沛。属北亚热带季风气候，年均降水量1100毫米，年均温15.7℃，1月均温2.5℃。7月均温28℃。苏州境内河港交错，湖荡密布，长江及京杭运河贯穿市区之北。苏州地区河网密布，市区是江南水乡的中心和全国河流最密集的地区，周围是全国著名的水稻高产区，农业发达，有“水乡泽国”、“天下粮仓”、“鱼米之乡”之称。有宋以来有“苏湖熟，天下足”的美誉。

苏州市隶属于两个省一级的自然地理区：沿江三角洲平原地区和太湖平原地区，分属于4个二级自然区：沿江平原沙洲区、苏锡平原区、太湖及湖滨丘陵区、阳澄淀泖低地区。地貌特征以平缓平原为上，全市的地势低平，自西向东缓慢倾斜，平原的海拔高度3～4米，阳澄湖和吴江一带仅2米左右。

市共辖6个市辖区，其中行政区5个：姑苏区（苏州国家历史文化名城保护区）、虎丘区（苏州高新技术产业开发区）、吴中区、相城区、吴江区[13]，国际开发区1个：中国—新加坡苏州工业园区；代管4个县级市：昆山市（从2012年10月1日起开始江苏省直管市的试点[14]但行政区划仍属于苏州市）、常熟市、张家港市、太仓市。主要做法与经验

2．1 统一思想，提高认识

苏州市党委和政府高度重视土地管理和耕地保护工作。随着工业化、城市化的快速推进，占用土地是不可避免的，同时考虑到人口增长的因素，必须坚决守住基本农田这条红线。要实行最严格的土地管理制度，新上工业项目一般不要占用耕地，不能搞“零地价”招商引资；城市建设用地要认真执行土地利用计划，严格控制占地规模，控制增量，盘活存量，提高土地利用效率和集约化程度。

各区、市采用多种多样的形式加强宣传教育，将日常的法制教育与集中宣传相结合，以“4.22地球日”、“6.25”全国土地日、“12.4”全国法制宣传日为契机，开展集中宣传活动。通过宣传教育，增强了广大干部群众依法管地、依法用地和切实保护耕地的自觉性。

2．2 明确责任，层层落实

为切实做好市耕地保护工作，完成耕地保护责任目标任务，苏州市成立了耕地保护工作领导小组。领导小组由市长任组长，分管副市长任副组长，市委农办、农林、统计、国土等部门为成员，主要负责对耕地保护工作的组织领导，监督指导各区、市耕地保护工作，检查考核各区、市耕地保护责任目标落实情况。

根据国务院、省关于建立健全各级政府耕地保护责任目标考核制度，切实加强耕地保护工作的有关文件精神，制订了苏州市耕地保护责任目标考核办法。将上级下达给我市的基本农田保护面积、耕地保有量分解落实到各区、镇，作为各区、镇耕地保护责任的考核目标，并细化、量化了考核办法，将考核目标与主要领导工作业绩考核相挂钩，奖优惩劣。同时为将考核工作落到实处，市政府与区政府、市国土资源局与各分局（所）之间层层签订了耕地保护目标责任书与基本农田保护责任书，签订率达到100%，使耕地和基本农田保护工作得到显著加强。

2．3 完善基础业务，强化基本农田保护

基本农田保护台账，是基本农田保护的基础。凡是有基本农田保护任务的乡镇，都建立基本农田保护统计台帐，反映基本农田保护情况的文、图、表齐全，档案资料完整；基本农田做到七个定：定面积、定位置、定地类、定质量、定保护标志、定保护责任人、定保护措施，为抓好基本农田的长效管理打好基础。

为巩固基本农田保护区划定成果，及时了解基本农田保护情况，制止非法占用或破坏基本农田的违法行为，建立基本农田动态监测网络，专门在基层建立并落实了一支动态监测员队伍。每个保护片块都有明确的保护责任人和动态监测员。保护责任人和动态监测员对所负责保护片块的基本农田，要定期或不定期进行巡回检查，及时反馈基本农田保护信息，逐步建立了基本农田保护信息的快速反应机制，使基本农田经常处于良好的保护状态。2．4 加强规划计划调控，严格用途管制

在土地利用和管理上，苏州市坚持按照土地利用总体规划依法严格土地管理，合理安排各业用地，严格按照土地利用总体规划确定的土地用途安排项目用地。在农用地管制方面，遵守耕地保护和农用地管制的各项要求，严格执行土地利用计划，把耕地保护和农用地管制依法落到实处。

（1）加大宣传力度，提高全社会对规划重要性的认识，特别是各级政府和政府部门的领导要自觉执行规划，维护规划的严肃性和权威性。

（2）严格执行土地用途管制制度，严格规划审查，确保所有建设项目用地必须符合规划，再办理相关用地手续。在建设项目进行可行性研究阶段或建设项目单独选址报批审查中，严把建设用地预审关。凡不符合土地利用总体规划、没有农用地转用计划指标，不得通过项目用地预审。

（3）依法修改规划，对于一些不符合规划的交通、能源、水利等国家重大基础设施项目，严格按照国家和省有关规划修改的规定程序修改规划，做到规划修改方案必须经依法批准后实施。

（4）土地利用报批严格按照上级下达的新增建设用地计划进行操作，实施计划的全程台帐化管理，及时、准确、真实地反映计划使用情况，并将计划台帐逐级上报，确保按计划用地。

2．5 先补后占，确保耕地占补平衡

自省国土资源厅《关于调整耕地占补平衡补充耕地项目库项目竣工验收方法的通知》（苏国土资发[2007]172号）下发以来，城市分批次建设用地涉及非农建设占用耕地的，应使用“先补后占”的方式进行占补，根据省厅建库文件要求，建立了耕地占补平衡补充耕地项目库，为确保新增耕地在地类和面积上过得硬，对整理前的地类及面积，逐个项目逐个图斑地进行了核查，对不符合规定的予以了剔除，对破图斑的地块要求进行宗地面积测量。建库后，要求各地抓住夏收夏种的有利时机抓紧项目的实施，并及时进行了督促检查，项目竣工后，我们及时申请上级验收。

经验收合格的耕地，已全部用于新增建设占用耕地的“占一补一”，所有建设用地项目与补充耕地项目实行了挂钩管理。在建设用地项目报批拟定补充耕地方案时，就将补充耕地任务落实到了具体的补充耕地项目上，并建立了补充耕地项目的台账，做到了补一笔核一笔。由于苏州市耕地后备资源匮乏，建设项目用地单位主要以缴纳耕地开垦费的形式补充耕地，缴费标准为13元/平方米。收缴的耕地开垦费扣除2%的规费后全额拨付给占补平衡项目库项目所在地方政府（村委会）。

每年的新增耕地项目库经验收合格后，在统一的土地利用标准分幅图上标明项目图斑位置，同时将项目库有关资料及时提交给地籍部门，进行登记变更。

2．6 加大资金投入，重视耕地质量建设

苏州市认真贯彻执行国务院、江苏省《基本农田保护条例》等法律法规，积极争取、运用部分土地出让金用于耕地质量建设，市专门建立基本农田保护和建设基金，投入的资金主要用于基本农田保护区内中低产田改造、土地整理、地力培肥、农田水利设施建设等方面。（1）建成基本农田质量监测网络并投入运行。为搞好基本农田质量监测工作，苏州市农业部门积极与国土、财政部门沟通，联合下发了《关于下达2005年苏州市基本农田保护区耕地质量监测补助经费的通知》，投入专项资金，将基本农田保护不仅仅落实在保护基本农田数量不减少上，而且还落实到基本农田的质量建设上，真正将基本农田保护好。目前苏州市在基本农田保护区内已建成耕地质量监测点108个，监测所需各项基础设施建设已全部完成，目前正按照工作技术方案开展监测和检测工作。

（2）耕地质量调查与评价工作即将全面完成。2003年以来苏州所辖各县（市）陆续开展了耕地质量调查与评价工作。通过精心组织、认真实施，吴江、张家港、常熟、太仓四县（市）已完成耕地地力调查与评价工作，形成了耕地质量调查工作报告、技术报告、专题报告、耕地质量数据库与耕地质量管理信息系统，为实现该区域耕地质量管理提供了基础平台和科学依据。昆山市耕地质量调查即将启动实施，全市耕地质量调查与评价工作即将全面完成。（3）高产稳产基本农田建设初见成效。近年来，苏州市采取各种有效措施提高耕地产出水平，推广绿肥种植、秸秆还田技术，加大对使用有机肥料的支持力度，培肥基本农田地力；大力推广应用测土配方施肥、退化耕地修复等技术，提升基本农田地力等级；加大对基本农田保护区农田基础建设的投入，改善农业生产条件，提高基本农田质量。“十五”期间，苏州土肥站共完成国家和省土地开发整理项目以及市、县级的整理项目8个，建立高产稳产基本农田示范基地3个，实施面积达2000多亩，有力促进了全市耕地综合生产能力的提高。2．6 建设土地执法监察机制建设，提高土地执法质量

坚持事前巡查、事中监督、事后查处的工作方法，加强动态巡查，及时发现并制止非法占地行为。为保障基本农田执法监察工作落到实处，制订了基本农田执法监察动态巡查责任制、动态巡查信息统计制度、工作考核奖惩制度等相应规章制度。

苏州市建设耕地和基本农田保护共同监管的新机制，与市监察局共同建立了土地违法案件定期通报制度，与市公安局共同设立了国土公安联合执法办公室，市公安局向国土部门派驻警务室。全市国土系统都建立了土地执法监察机构和队伍，健全了日常巡查制度，定期开展耕地保护情况巡察，及时发现和查处破坏耕地行为。基层还普遍设立了村级土地监察员，聘请村组有经验、责任心强的人大代表、政协委员、村组干部为土地监察员，负责督察本行政村的耕地和基本农田保护情况。3 存在的主要问题

3.1 城市建设与耕地保护的矛盾日益突出 由于全市的城市化、工业化进程加速，土地供求矛管日益突出。目前，全市规划建设用地占用耕地指标偏紧，且区域间指标分布不均衡。建设用地指标偏紧的原因主要体现在两方面：一方面规划建设用地占用耕地指标的有限与全市经济高速发展对供地需求总量无限的矛盾十分突出；另一方面土地利用计划“地根”紧缩与历年来批而未用、批多用少、土地闲置和一部分区域产业分布欠科学合理，二地利用效益的投资密度、强度与土地资源节约利用、集约化水平低问题并存。

3.2 耕地保有量基数偏大，多数靠异地调剂指标

耕地保有量指标是区域土地利用总体规划三大重要指标中的一个基础性指标，是其它二项指标划定的依据。《土地管理法》规定了行政区域内耕地总量必须实行动态平衡，即非农建设经批准占用耕地的，应当补充质量相当的耕地的“占一补一”制度。而我市特定的区域经济优势与后备补充耕地资源匮乏并存，在加速经济发展的同时也使得全市耕地总量减少较快，虽然全市加大了土地开发复垦整理力度，但新增耕地数量难以平衡耕地减少数量，两者之间的缺口势必也愈来愈大。按目前全市可利用后各耕地资源现状，并考虑生态保护因素，设想通过本区域内新开垦耕地来实现耕地总量动态平衡目标可能性已不大。随着我市土地可利用后备资源总量减少、复垦难度加大与建设占用耕地不断增加，绝大部分建设占用耕地只能靠异地调剂指标来补充平衡。

3.3 耕地保护信息化管理水平有待提高

信息化是耕地保护的重要抓手，虽然目前苏州市已建立了基本农田保护台账，完善了基本农田图表册信息，但其信息化管理水平还有待提高。思考与建议

（1）统筹兼顾，协调发展。建议区政府以目前开展的新一轮土地利用总体规划修编为契机，以部省级重点建设工程为突破口，积级调整利益机制，合理落实基本农田保护区面积。市政府应根据区域功能定位、经济布局及城镇化格局，合理落实基本农田保护面积的划定，逐步建立“工业反哺农业”的耕地保护，特别是基本农田保护激励机制，对因从事农业生产，履行保护耕地职能，而使其合法经济权益受到明显损害的地区或经济主体进行一定的经济补偿或提供新的发展机会，为本区域保护与发展优势互补提供必要的平台。

（2）因地制宜，开源节流。结合建设社会主义新农村，因地制宜，高起点、高标准制定各镇区的村镇规划。通过对零散农村居民点合理归并整理和对废弃工矿地及25度以下的荒坡地适度开发复垦，既增加耕地面积，改善农民生产生活条件，提高经济收入，又为区域经济发展提供空间，缓解土地资源供需矛盾。原则上本区所取得的耕地占补平衡指标只用于保证区政府重点、实事工程项目补充耕地需要。其它建设项目所需的占补平衡指标，建议市政府领导牵头，带领相关部门与苏北有关地区洽谈易地调剂指标事宜，充分发挥资源与资金互补优势，并不断增加地区相互间的交流与沟通，以达到长期友好合作、互补共寻的目标，以实现全区的耕地总量动态平衡目标。

(3)内涵挖潜，节约集约。全市要大力营造节约、集约用地的社会氛围，切实转变经（发展模武，从原来以外延扩张、粗放经营为主向内涵挖潜、集约高效为主的转变，从建设用地以增量为主向以盘活存量为主的改变，上级下达的土地利用计划只重点保障区级重点建设项目及开发区建设项目，镇（街道）的用地指标则通过盘活存量指标途径解决，以实现土地有限、发展无限的规划目标。

(4)积级开展土地整理工作。按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。

(5)提高耕地保护信息化管理水平。建议以现有土地利用动态管理信息系统和土地利用规划系统为基础，充分利用网络技术、时空数据库技术以及3S技术，结合土地利用现状数据、基本农田保护数据、土地利用总体规划数据以及基本农田管理台账，逐步建立和实施基本农田保护信息管理和动态监测系统，实现基本农田信息及时有效的采集、处理、上报、反馈，准确地反映基本农田现状和利用变化情况，为基本农田占用、补划、执法监察、统计分析等提供依据。

参考文献: [1] Thomas Devogele.On spatial database integration[J ].Geographical Information Science , 2004 ,12(4).[2] 黄旭初.新世代的GIS编码标准-地理图形标记语言GML,国土信息系统通讯,2002(42).[3] Yaser Bishr.Overcoming the semantic and other barriers to GIS interoperability [J ].Geographical Information Science ,2005 ,12(4).[4] Open GIS Consortium , Inc.OpenGIS Geography Markup Language(GML)Implementation Specification 310[ EB/OL ].http :/ / www.xiexiebang.com [6] Mark Reichardt.OGC’s GML 3.0:A New Wave of Open Geoprocessing on the Web.[EB/OL].http://www.xiexiebang.com

第五篇：关于加强耕地保护的思考

内容提要

工业化、城镇化是我国现代化的大趋势，在这个过程中必然要占用一部分耕地，但如何防止盲目滥占耕地，防止侵占农民利益，是一个迫切需要解决的问题。本文提出，面对巨大的超额利润，管住“圈地”治本的措施要靠机制和制度，将最严格的耕地保护制度具体化、规范化。文章从建立企业占地规模与行业特点挂钩的制度、用地听证制度、“农转非”土地表土的再利用制度和形成有利于保护农民权益的土地增值分配机制等几个方面提出了建议。

大家对保护耕地的重要性的认识似乎都很清楚，但现实生活中耕地占用仍然在加剧，形成了“道理都明白，思想不统一”的现象。面对巨大的超额利润，单靠教育不可能管住“圈地”，治本的措施要靠机制和制度，实行世界上最严格的耕地管理制度，把“合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的国策落到实处。

一、实行最严格的耕地保护制度要具体化、规范化

（一）基本农田保护区要落实到地块

目前我国划定的基本农田达到17亿亩，保护率达到83％，应该说不算低。但现在的基本农田是个总数，许多地方并没有真正落实到地块。基本农田要一个村一个村落实，一块地一块地落实，地块、面积、等级要绘制成图并上网公布，每一块土地信息都可以随时调用，公开透明，便于农民和社会监督。这是一项很必要的基础性工作。

（二）强化规划约束和用途管制

地方各级政府都要制定土地利用规划，规划要经过同级人大审议通过后颁布实施，不能随意改动。强化规划对建设用地总量的控制，建设用地要严格限制在规划用地数量范围之内，并尽可能高效集约、少占耕地，严禁在规划圈以外占地，不得突破建设用地总量。因交通、水利、国防等国家重点公共设施建设需要而超出规划范围的，要经过省级以上政府批准

（三）严格基本农田审批制度

首先要明确，一般的城市扩张和商业开发不能占用基本农田，以稳定基本农田面积。目前，城市扩区占用土地较多，而且城郊的地大都是有水浇条件的好地。这方面一定要严格控制，不得以路圈地，不能划进城区就算征地。因国家建设确需要占用基本农田，要一亩一亩地批。在审批体制上要上收权力，严格按照法律法规规定，地方政府不能使用或变相使用基本农田占用审批权。

（四）实行基本农田占用复议期制度

凡基本农田经批准转移用途后要上网公布，向社会公开。占用方案经批准后，要留有一定的复议期，便于承包农户、集体经济组织及有关方面监督，发现漏报、少报、不当占用要及时纠正。

二、实行企业占地规模与行业特点、投资规模、产业水平挂钩的制度和评估体系

现在招商引资、企业投资中有一个普遍的问题，一个企业动不动就占几百亩地甚至上千亩、几千亩地，盖大车间，修大草坪，跑马占地。许多项目根本不需要占那么多地，很多企业是为了自己再招商，甚至是为了将来搞房地产。由于当地政府急于招商引资上项目，往往满足企业的过分要求。这是土地大量占用的主要问题。

国外土地管理先进国家对单位土地面积的投资及产出是有标准的，对不同行业有不同的要求，不允许超越项目发展需要“圈地”。我们也应当建立这样的制度和评估体系，对什么行业、多少投资、多大产出，至多允许占用多少土地，要建立相应的参考标准。企业申请用地后，由土地管理部门组织按标准评估，按评估结果批准占用一定规模的土地，评估结果要向社会公布。政府批地规模要以此为依据，不能企业想要多少就批多少。通过这个办法促使企业用地集约化，尽量节约用地，防止企业投很少的钱，办不大的厂，占很多的地。

三、建立用地听证制度

现在商业用地基本上是开发商和政府确定，农民较少有机会参与谈判，出现补偿标准低、占地面积超过实际需要的情况。有的甚至暗箱操作，农民的合法权益得不到保障，这是引发占地纠纷的一个重要原因。而公益性用地的征用基本上是政府确定，农民执行，对于征用土地面积是否必要、合理缺乏监督，多征地比较普遍，以至一些地方兴建比天安门广场只小几平方米的超大广场。必须建立社会各方面参与的约束监督机制。对商业用地要建立价格听证制度，让商业用地增值情况公开透明，使之成为制约商业占地的有效机制。对公益性用地要建立征地听证制度，让社会各界能够参与评价，使之成为制约一些地方政府盲目扩大公益性征地，搞脱离实际、劳民伤财的“政绩工程”、“形象工程”的有效机制。

四、重视“农转非”土地表土的再利用

我国土地后备资源不足，而且现有后备土地大多地处边远地区，土壤比较贫瘠。现在，不少地方土地“农转非”以后，表土也随之废弃或作建材原料用，非常可惜。土壤的形成要历经自然界千百万年的演化，被占用的城郊土地又经过多年利用和熟化，大多比较肥沃。虽然采取耕地占补平衡，但新地大多土质较差，土地肥力难以补回来。应建立“农转非”土地表土再利用制度。土地“农转非”以后，至少要将表层20公分的土壤取出再利用，在生态条件许可的情况下对劣等地进行土壤改良。这项工作可以结合耕地占补平衡，作为土地复垦和土地整理的一项内容。如果一时没有条件利用，也可在城市小区中堆积成假山暂时储存起来，上面还可以搞绿化，但不能废弃，更不能做建材原料用。表土再利用费用要列入用地单位建设预算。政府可以设立专门基金，用于鼓励表土的再利用。这是一件看起来小而其实不小的事。

五、建立有利于保护农民权益的土地增值分配机制

土地是农民的命根子，是农民赖以生存的生产资料和终生依靠的社会保障，要维护好农民的这个基本权益，必须占用的土地要给农民以合理的补偿，安排好农民的生计。

改革征地制度。总的思路应是扩大市场配置资源的范围，严格控制占地规模，切实保护农民权益。对带有赢利性质的商业开发要让农民参与征地谈判，合理确定补偿方式和补偿数量。高速公路等项目建设可以采取土地使用权入股、土地租赁等形式，让农民参与收益分配，以获得长期补偿。城镇建设征地要适当留地开发安置农民。通过这种方式，实现农民对土地增值的分享，降低开发商的超额利润，这在一定程度上也可以遏止对耕地的商业性开发。

地方政府在维护农民利益上要承担更多的责任。不能为了追求政绩和财政收入，站在开发商的一方，甚至代替农民决策，强迫农民放弃自己的权利。过去我们靠工农产品的剪刀差来支持工业化，这在当时的历史条件下是必要的，现在我们的工业化水平和城市资本积累水平已经很高，不能靠用农民的级差地租来搞城镇化，更要防止把农民的土地通过低价征用转变成部分企业的商业利益。农民失去土地，又没有新的就业机会，产生大量的流民，不利于城镇化发展，还会影响社会稳定。这个包袱最后还要政府来背。