第一篇：浅谈村民自治与村庄治理（共）
内容摘要：
作为一种治理制度，村民自治制度效能的村庄基础十分重要。从理论上，社会关联度低的村庄，民主化村级治理的效能较低，而在社会关联度高的村庄传统制度也可能具有较高的效能。村民自治制度是一种能够创造出村庄秩序巨大可能性的良好制度，但若不注意村民自治制度对村庄基础的依赖，将难以理解村民自治制度在不同地区不同的实践后果。
关键词： 村民自治 村庄治理 乡村关系
关于村民自治的关注，一种关注集中于村民自治的民主方面，尤其关注村民自治制度对于中国未来政治制度安排可能具有的影响，这是从外部来关注村民自治：一种关注集中于村民自治的治理方面，将村民自治制度看做一种民主化的村级治理制度，尤其关注这种治理制度对于解决当前农村实际存在问题的能力，这是从农村内部来关注村民自治。总体来讲，当前学术界对村民民主放眯着你的关注远远超过对治理方面的关注，政治学界和海外学者尤其热心于此。希望通过一个理论考察，来讨论一种特定类型村庄即所谓低度社会关联村庄民主化村级治理的可能性，重点考察民主选举和村级治理之间的一种可能内在关系。
一、民主化村级治理的乡村关系前提
村民自治的实质是一种民主化的村级治理。在中国现代化转型时期，如何解决农民问题，将成为最为艰难也是最为关键的问题。正如当前仍然存在的争议一样，村民自治也不是万应良药。村民自治存在的诸多需要解决的问题。村民自治存在的诸多需要解决的问题,要求理论界有更多深入的研究。当前因为村民自治成为热点，而被一些人引向其它领域，这是自然的。但在村民自治研究内部，必须解决以下两个问题：第一，必须了解当前村民自治的实践状况。
今天的村民自治已有十多年的历史，政策争论虽然重要，田野调查更为基础。只 有建立在更多田野调查基础上的政策争论才会真正切合当前农村的实际，而不至于变成抽象的理论争论。不客气地说，当前村民自治的田野调查十分薄弱，建立在局部调查或传媒资料上的政策争论，可能文不对题。第二，必须有更多对村民自治的学术研究。只有将村民自治置于中国现代化这一特定背景和中国农村人口众多，农村文化源远流长这一特定国情下，才可以理解村民自治运作的效果和村民自治本身的价值，也才可以解决关于村民自治的政策争论。正因为学术研究的不足，造成了村民自治总体研究的低水平状况，很多政策争论缺乏实质内容，流于表面，而对村民自治的功能定位，要么脱离了村民自治本身的语境，要么脱离了当前农村社会的现实。
一、民主化村级治理的乡村关系前提
当前村民自治制度安排的一个特点是希望通过村民自治来同事解决村务和政务。1998年通过实施《村民委员会组织法》不仅规定“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调节民间纠纷，协助维护社会治安，乡人民政府反映村民的意见，要就和提出建议”，而且规定“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。实践中，即是希望由村民委员会在处理村务的同时，可以协助乡镇完成各种国家任务，典型是收粮派款和计划生育。决定村委会不仅负担村务而且负担政务的理由，是中国后发型现代化对农村社会的强制要求。中国现代化本质上是一种外在强加于农村的任务，在转型时期，国家通过乡镇行政是加于村级的政务，正体现了这种强加法则。不是村级是否有政务需要完成，而是应由谁来完成它。从理论上讲，院子国家现代化要求的政务可以有三种办法来予以完成：第一是由基层政权即乡镇行政实达于村，比如有乡镇行政直接到农户收取税费，控制生育等等。一般来说，由于当前分田代户造成的事实上小农经济分散经营的特征，乡镇行政机构直接面对欠佳万户的农户，其中的核心是乡镇直接面对农户的交易费用太高，代价太大（温军，2000）。这条路一般地说难以走通；第二种办法是将乡镇行政派下来的另一个村级组织，有这一村级组织来处理政务。这种办法的好处是将村务和政务分开，坏处是新设机构成本太高；第三种办法就是当前村民自治制度安排中奖政务和村务基于村委会一身的办法。这种办法的好处是既可以让乡镇行政安排中将政务和村务基于村委会一身的办法。这种办法的 好处是既可以让乡镇行政安排的政务在村一级有“腿”，又可以降低行政成本。这种办法的坏处是政务与村务难以分开，有时是政务冲击了村务，有时是村务不理政务。以上三种解决村务乡镇办理政务，乡镇干部对于干部的一些利己谋私行为不闻不问；二是村干部作为村民选举的代表，在感受到村民对乡镇不满的同时，作为村民利益的代表抗拒乡镇合理不合理的政务要求，抵制乡镇行政乡村一级的传达。当然，乡村关系除此以外还有两种可能前途，一好一坏。坏的前途是村干部可能利用乡村关系的紧张，借村民的不满情绪，借乡镇的强力压制村民，而村干部们则利用乡村关系的矛盾及制度空隙进行投机，他们本身成为一个既特利益集团。好的前途是村干部凭借自己的责任心和行政智慧，在当前艰难的乡村关系中，既处理好村务又办理好政务，即让村民高兴，又让乡镇满意。村干部如何行为，并不完全是他们自身的道德感和良心决定的。具体地说，村干部的行为既受乡村关系政务村务合一这一制度前提的影响，又受村庄本身的社会性质特别是村庄社会关联度的影响。在当前村民自治制度安排中的村务政务合一这一乡村关系前提下，尤其决定村干部行为决定民主化村级治理这一制度安排效果的，是当前村庄社会的性质。下面我们讨论村庄社会的性质。
二、社会关联度：村级治理的村庄基础
从理论上，我们都辛昂新制度的有效性是与特定社会基础相联系的，具体研究却容易忽略制度安排的社会基础，习惯于抽象讨论制度本身的好坏与效果。对村民的自治这一民主化村级治理制度的讨论不应离开他的村庄基础。
从本文关注的角度，我们将构成村级治理的村庄基础简化为村民一致行动能力的强弱页即村庄社会关联度的高低。村庄社会关联度即在村庄中具体的人与人之间关系的程度，后再维护村庄秩序的过程中村民之间所可能结成的一致行动能力。缺乏分层与却是记忆型村庄，村民与村民之间的关系程度较弱，关系链条较短，成为一种帝都社会关联的村庄。在这种帝都社会关联村庄中，村民累世马克思所说的一个一个马铃薯，他们个人所欲的目标，因为难以形成集体行动，而不能达到，村民集体行动所能行动所能提供的公共秩序和社会服务因此严重不足。缺乏分层与缺失记忆性村庄大都是低度社会关联的村庄，社区记忆较强，社会分 层明显的村庄，则更可能构造出村庄的高度社会关联。强的社区记忆，通过建构村庄认同，不仅使得面子和荣誉对每个村民都很重要，而且是村民在一直行动时，有更多长远的考虑。当村庄秩序面临威胁，村庄利益受到威胁时，村民有能力行动起来，为获取村庄秩序和维护村庄利益行动。明细请按的社会分层不仅可以构造出一些掌握优势精英，而且这些掌握资源的村庄精英很容易获得一户白影的行动能力。因此，当这些村庄精英感到需要维护村庄秩序时，他们有能力通过自己的影响来做到这一点。当然，这些具有一呼百应的村庄精英，也有能力为了个人的私利破坏村庄集体秩序。社会关联这一村民之间具体的关系，便因此具有了影响和决定村庄秩序的能力，正式这种能力，构成了村级治理的村庄基础。很多时候，不是由于特定的制度安排，而是由的定的村庄性质，决定了村级治理的面貌。举例来说，人民公社时期，公社几乎控制着农村所有经济和组织资源的情况下，南方一些农民的大队小队干部确与村民共守村庄秘密，形成了村庄内的利益庇护关系，一消极的方式对抗着人民公社的强制力量；而在河南这样的北方农村，人民公社一通到底。直至今天，河南农村仍然经常处于一种自上而下“超常规、大跨度”的运动式动员之中，南方农村与一河南为主的北方农村构成此种差别的原因何在？其中的一个关键方面是南方农村传统的宗族意识一直存在，在干部在人民公社时期仍然收到强大村庄压力，而河南等北方农村宗族意识大都较弱，人民之间的社会关联度很低，原子化的村民无力抵抗上级可能脱离农村世纪的各种运动，这一点在村民自治背景一样如此。
三、民主化村级治理的村庄基础：以低度社会关联村庄为例
《村民委员会组织法》正式颁布实施以后，村民自治的实施力度大大加强，村民在村干部的选举和村务的决定权方面，与过去不可同日而语，民主化的村级治理名实渐付。按一般的理解，这种民主化的村级理解，一定可以通过选举出代表村民利益的能人来为村民当家办理村务，提供村民所急需的公共秩序和公共服务，村级治理中村务办理方面，也一定会有大进展。
现实是否会如以上设想乐观，还有待人民村级治理更长时间的实践。下面我希望通过讨论帝都社会关联村庄民主化村级治理可能存在的问题，来做一个纯理论上的考察，这种考察有助于我们认识村级治理村庄基础这一重要问题。从理论上讲，有村民选举村干部，村干部就应该成为村民利益的代表着和村庄利益的维护者，特别是在《村民委员会组织法》规定村民可以罢免不合格的村委会和具有在村务决策管理和监督方面权利情况下，村干部的行为会具有典型保护型经济的特征.但是保护型经济的行为并不是平白无故产生的，他们的保护行为一定要有或文化上或经济上的理由。文化上的理由即他们作为村干部，保护村民的利益可以有一种面子、荣耀和心理上的满足，这种利益来自于对村庄的认同或村庄共同体的意识。经济上的理由是村干部在与乡镇行政余力力争时，他们认为在经济上市合算的。在低度社会关联型村庄，是否出任村干部的却大多是有经济收益上考虑的。对于一些优秀的乡村能人，特闷出任村干部的机会成本很高，村干部的报酬大都不能满足他们的收入预期，而在于掌握优势资源的乡镇等上级交往时，可以提升他们的收益感。因此，一个乡村能人出任村干部，他们缺乏与乡镇对立的积极性。
在村干部的报酬不能满足他们的收益预期时，低度社会关联村庄出任村干部的乡村能人便不仅不愿意与乡镇对立，而且期望在与乡镇行政的交往与合作中增加预期收益。在乡村关系紧张的背景下，他很快便成为乡镇行政在村里的代理人，村民心中的恶人。这样的乡村能人不能让村民满意，下次选举，村里不投这种人的票，而希望选一个“好人”来当村干部。
好人干部不能让乡镇满意，因为乡镇行政难以通过好人干部将政务在村中实施下去。好人干部同样不能让村民满意，因为好人干部往往缺乏过去乡村强人办理村务的魄力。村庄事务有时处于瘫痪状态，村庄秩序失去根基。过去强人干部在办理村务时的果断和强悍正是缺乏关联村庄获得秩序的关键原因。比如一个强人干部可以凭借自己的威信有时甚至是威胁，将村中的纠纷调解了，将村中道路修建了，将地痞无赖威慑住了。面对自己选举上来但缺乏办理村务能力的好人干部，村民怀念起以前的强人干部来。这样，在下一次选举中，村民会说，还是选一个强人对村中有益些。要有些魄力哦，要选有处理村庄事务的能力和胆略的那种人。下次选举，有魄力的强悍的乡村能人便选了上来。新上来的强人干部当然 不满足于好人干部乐于维持现状的状况，他们希望有所建树以抵消当村干部的机会成本。但是，如前所述，强人干部因为难以从缺乏社会关联的村庄获得文化上的价值，他们会更多从经济收益上考虑如何补偿自己当村干部所损失的机会成本。他是村民选举上来的，他也有在紧张乡村关系中抵制乡镇行政不合理行为所需要的强悍，但他缺乏抵制乡镇行政不合理行为的积极性。一方面，与乡镇维持良好关系已构成了他预期收益的重要部分，毕竟乡镇掌握着较村庄多得多的各种资源，一方面，他在与乡镇的对抗中，是无法获得缺乏社会关联的村民对自己的组织化支持的。而强人干部凭借自己的强悍，在处理村务时的能力，使原子化的村民事实上丧失了对他的约束能力。他发现，凭借当前村务与政务合一的乡村关系前提，他可以在为乡镇办理政务时，获得利益多多的好处，这种好处不仅有乡镇行政对他的赞赏和经济上的奖励，而且乡镇行政在眼见他凭借自己的强悍办理村务中谋取私利时，不闻不问。这个村民选上去的强人干部的确具有办理好村务和维护村庄秩序的能力，但他只是在形成了与乡镇行政心照不宣的默契之后，他才找到了出任村干部的经济上合算的平衡点。他个人的强悍保证他可以不将那些缺乏社会关联因此缺乏一致行动能力的村民放在眼里。选上来的强人干部在缺乏价值支持和村民强力约束的背景下，变成为赢利型经纪。这样一来，在帝都社会关联村庄的民主化村级治理，竟然可以出现的一种理论上的结果，是村庄治理限于瘫痪状态与盈利经济的交替循环。细心观察当倩中国农村的村级治理，若干地区已有了这种循环的苗头。
以上考察了低度社会关联村庄民主化村级治理的可能后果。那么，高度社会关联村庄的民主化村级治理会是一种什么样的情形呢？作为一种理论上的推论，高度社会关联的村庄，特别是在哪些社区记忆和社会分层均可以产生相互塑造的部就会长生一种秩序，这种秩序依赖于传统和习惯，其提供的成本可以叫外来制度安排高度社会关联的村庄，甚至不需要民主化得村庄治理着一外来制度安排，社区内低廉的多，也有效得多。作为一种治理制度，村民自治制度效能的村庄基础十分重要。从理论上讲，在社会关联度低的村庄，民主化村级治理的效能较低，而在社会关联度高的村庄，传统制度也可能具有较高的效能。村民自治制度是一种能够创造出村庄秩序巨大可能性的良好制度，但若不注意到村民自治制度对村庄基础的依赖，将难以理解村民自治制度在不同地区不同的实践后果。
参考文献
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第二篇：村民自治推荐材料
龙角镇村民自治推荐材料
“为群众提供最优质的服务，让群众满意，才是我们工作的宗旨和根本。”龙角镇龙堰村计划生育协会会长蒲东培这样说。
2011年龙角镇龙堰村成为重庆市首批“计划生育村民自治示范村”之一，代表着该村计划生育村民自治工作得到上级计生部门的肯定。计划生育村民自治一直是稳定农村低生育水平、统筹解决人口问题的一项重要的基础性工作。龙堰村计生协会成立以来，坚持以“为群众服务”为宗旨，做到了事事为群众着想。
“多亏了我们村里的计生协会，我今年才可以纳入农村计划生育家庭部分奖励扶助对象呀”，龙堰村5组的村民谢长中这样说到。原来谢长中在2010年按照龙角镇移民政策后靠移民，户口由原来的农业户口转成了非农业户口，但是一直却没有办理城镇居民养老保险，按照最新的重庆市农村计划生育家庭部分奖励扶助政策，由于政策原因户口转非，并一直没有享受城镇居民社保的独生子女户或双女户家庭，可以界定为农业户口，继续享受农村计划生育奖励扶助政策。龙堰村计生协会了解到这件事情后，及时向镇计生办说明此事，并提交了申请，跑前跑后为谢长中完善了申报材料，并在截止日期之前通过了审批，成为2012年龙角镇农村计划生育家庭部分奖励扶助对象之一。
为群众服务的同时也严格按照制度办事。根据龙堰村村民自治规范，凡村内涉及违法生育的家庭一律必须先到相关部门接受处理，主动缴纳违法生育社会抚养费。龙堰村自成立计生协会以来一直坚持
宣传国家计划生育政策，并对出现的违法生育现象严格如实上报。龙堰村1组村民余洋，2006高中毕业以后就随家人常年在外打工，去年和女朋友回到家中的时候，已经生育小孩，但二人还没有达到结婚年龄，属于非婚生育，按照相关规定应该缴纳一定的社会抚养费。余洋却以不打算给小孩上户口为由一直不到镇计生办接受处理。村计生协会知道这件事情以后，派出协会会员对他们进行了半个月的宣传教育，终于说服这家人办理了相关手续。龙堰村一直都是龙角镇违法生育案例较少的村居，村民主动缴纳违法生育社会抚养费的比例也居全镇之首。
龙角镇龙堰村人口与计划生育工作一直以关注民生、维护民利，让群众满意为宗旨，以共享阳光、共建和谐为主题，经过镇、村干部的共同努力，在全村已初步形成了“阳光计生”管理服务新机制，使广大群众充分享有知情权，参与权和监督权，大大提高了群众对人口计划生育工作的满意程度。2012年龙堰村计划生育村民自治目标任务就是，组织和带领村民制定并落实本村的人口与计划生育发展规划、工作计划，完成镇下达的人口与计划生育责任目标。不断地促进村民婚育观念的转变，教育推动群众自觉履行计划生育的义务。
第三篇：村民自治与政治体制改革
村民自治与中国政治体制改革
村民自治，简而言之就是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。中国改革开放新的历史时期首先是从农村经济体制改革起步的, 它的成功给农村政治体制改革注入了活力。随着经济体制改革的深入，广大农村又开始了实行村民自治的政治体制改革之路。
一、村民自治作为基础民主建设的主要内容，是自下而上的改革，有着独特的优势。作为我国农村社会管理制度的重大创新, 村民自治的实行不仅会推动社会民主, 提升社会权力, 从根本上改善国家与社会的关系, 而且还将通过不断实践与创新, 理顺体制内部关系, 走出了一条自上而下推进政治体制改革的路径。这种自下而上、逐步推进的政治体制改革模式, 其突出的优点在于: 首先,村民自治作为自下而上改革的有益尝试，使得政治体制改革拥有了较广泛的民意基础,推动了改革的步伐。其一，村民自治实践使农民获得了更多的权力和利益,所以这种改革的尝试阻力较少, 农民的热情高。其二，作为最基层的民主政治建设较少涉及政治系统中其他高层次的利益, 所以来自上层的压力也相对较小, 为改革前期发展的顺利进行提供了较为平和的环境。同时也使政治体制改革的深入与攻坚有一个较合理的积累与准备过程。
其次, 村民自治的实施最大限度地调动了人民参与的积极性，为政治体制改革建立了广泛的群众基础的同时为政治体制改革积累大量的经验。自下而上的改革从扩大基层民主做起, 既有利于使广大人民群众在与自己实际生活密切相关的基层政权建
设、基层组织活动和基层社会生活中实施其实际权利, 又可以让人民群众在民主建设在具体实施的过程中边建设、边探索, 总结经验, 并使党和政府在政治体制改革实践和民主政治建设工作从中汲取经验教训中, 注意防止和避免出现类似的失误。
第三, 村民自治作为自下而上的政治体制改革的具体实践, 具有较低的发展成本。通过村民自治这种基层民主、自我管理的实践形式, 有效地使政府的管理权限部分收缩, 从而节约了政府的管理成本。一方面这种方式方面将权力部分让渡给农民, 让村民作主, 通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的形式来管理自己的经济、政治、文化、社会生活事务,这样做使得政府对农村的管理权限部分收缩,相对应的行政管理开支也大为减少，节约了改革的成本;另一方面, 村民自治不是完全放手不管，而是通过乡镇基层政权、基层党组织来影响村民自治的发展方向, 从而符合并体现国家政府的意向, 使村民自治朝着有序、科学的方向发展, 相比起自上而下的强制性改革或管理而言具有改革成本低的优势。
二、在深化政治体制改革中加强农村基层民主政治建设，推动村民自治良性发展。我国上世纪八十年代开始的改革, 其目标设定和过程控制较好, 改革的成果已得到社会公认。但是整个政治体制改革明显滞后于经济体制改革,政治体制改革目标的实现程度与经济体制改革目标实现的程度相距甚远。理论和实践均表明, 农村基层民主政治建设, 是国家民主政治建设中的基础部分, 应当把它纳入政治体制改革的范围内有序进行。惟有如此, 才能在农村基层民主政治建设中取得突破性进展。
(一)在政治体制改革发展过程中，要不断调整农村基层民
主政治建设的目标和体制模式，使其沿正确轨道健康发展。
作为农村政治体制改革的有益尝试，村民自治应该及时纳入政治体制改革的总体规划, 把农村基层民主政治建设、村民自治加以统筹安排。第一, 在政治体制改革中应当涉及并重视村民自治的制度安排，从制度上保障村民自治的目标和体制模式不走形、不变样。过去搞政治体制改革, 主要着眼于党内体制和国家机关体制的改革, 着眼于全局, 这当然无可厚非。但是, 民主是从基层开始的, 过去的政治体制改革制度设计往往不包含农村民主政治建设, 民主政治的基点不牢实。同时, 为了紧跟我国的改革开放的步伐,政治体制改革的制度安排应当更具体, 把农村基层民主政治建设、村民自治的制度安排纳入政治体制改革的总制度涉及中,使得基础民主建设、村民自治的目标更明确，相关制度更完善，才能更好保障基层民主建设、村民自治的有效开展，才更有利于改革的深化和全面展开, 以达到政治体制的总体目标。第二,要更注重发挥村民自治工作中的党和政府的领导和指导作用。搞村民自治，党和政府不是撒手不管农村工作，而是要适时适度的发挥自身的领导和指导作用，才能保障村民自治工作科学发展。由于国情所致很多农民都是从自身的一些具体要求出发去认识和理解村民自治的, 对民主政治的目标和内涵理解很不充分，对村民自治的意义也是一知半解。如果对村民自治工作完全放手不管, 很可能使农民对于党和政府的领导认同度大打折扣，使得村民自治偏离正确的轨道。因此在政治体制改革的大背景下，做好村民自治这篇大文章必须从中国农民文化水平普遍比较低、农民的政治觉悟程度普遍不高、对民主政治的机制和程序以及追求的目标都还不甚清晰的实际出发, 有计划有秩序地推进农村基层民主政
治建设，并且要密切注意村民自治的发展动态，及时纠正不良倾向，保障村民自治不出现背离初衷的状况。党和政府应该做到对施行村民自治的村子内部具体的事务不能包办,但要有明确的指导要求;对农村基层民主政治建设中的重大事务不决定, 但要有监督;对选举村民委员负责人这样的事务不干涉, 但要派人到场督促依法办事。
(二)从约束机制建设入手做好村民自治工作。民主的实质是人民群众当家作主, 民主政治中的一个重要内容就是互相约束和监督, 否则民主就会走向它的反面。我国农民大多一家一户独立生产, 不集中劳动, 也少有集体活动。农民居住相对分散,农民监督自治组织负责人客观上比较难。从各地农村的实际看, 缺乏监督或监督不力, 不仅可能使一些自治组织的负责人滥用权力，由此导致村民的不满, 甚至产生严重的对抗或矛盾, 这些都是不符合民主政治建设的要求的。所以在政治体制改革的前提下更好的发展村民自治，监督是必不可少的，应该从这几个方面加强监督。第一, 严格执行村务公开制度。村内的经济等重大事项应该做到应公开尽公开，使自治组织的负责人或领导班子的行为受到广泛的监督。自治组织是最基层组织,处理的往往都是与农民直接相关的诸如计划生育指标安排、子女当兵入伍资格材料、政策性补贴落实到户(如退耕还林粮食、货币补贴)等具体的事宜, 应当及时向农民通报, 并且应形成有约束力的制度。第二, 建立健全村民监督组织, 具体负责对本村各项事务的监督, 监督组负责对农民群众进行定期通报。现在在很多农村成立了村民理财小组，对村内的财务状况做监督，这个做法很好的监管了村内的财务支出状况，那么应该将监督的组织权限范围进行有效扩大，使其在
其他方面也拥有监督权力，可以更好的对村民自治组织的运行的方方面面进行监督。
(三)用法制保障村民自治的发展。法治是现代社会的象征和标志, 是社会现代化的客观标准之一, 也是社会文明和发达的重要体现。民主没有实现法治化, 民主本身程度就很低。在进行村民自治工作时, 不能只一般性地承认农民自己当家作主的原则, 而是要通过一系列的制度、程序、机制将农民的民主权利具体化, 并且在实践中把它量化为更细致的权利与义务, 使农村基层民主政治建设更具有可操作性和效用性。现在农村中不少出现的家族式管理, 宗族式管理,这是农村民主化程度低的表现, 也是法治化程度低的表现。现在我们的改革目标日趋明确, 无论是社会主义市场经济体制的框架, 还是社会主义法律的模式, 都已经基本确立, 我们要用法治来推动民主政治建设, 用法律来规范人们的市场经济行为和社会活动行为,用法治来确定人们之间以及个人和组织之间的权利义务。总之, 我国现阶段的农村村民自治工作, 只有用法治来规范其内容, 模式和方法, 才能使自身发展到新的阶段。
第四篇：农村人口与计划生育村民自治探讨
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农村人口与计划生育村民自治探讨
作者：张建恩
来源：《新农村》2012年第02期
【摘要】计划生育村民自治是指村民依据计划生育政策、规章及村民自治章程，通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的形式，对村民自己婚姻、生育、节育和接受生殖保健服务等行为进行自我管理、自我教育和自我服务的一种计划生育管理机制。通过村民自治，使农村的计划生育政策落到实处，体现以人为本，从而提高群众的满意度。
【关键词】计划生育；村民自治 ；对策及措施
引言
我国农村实行“村民自治”是政治文明建设的关键一步。计划生育村民自治是村民自治的重要内容,是由群众依法管理自己的生育行为,是国家计生委为促进农村经济持续、稳定、健康发展，全面建设小康社会创造良好人口环境的重要举措。
一、计划生育村民自治是农村经济社会发展的必然趋势
1、实行计划生育村民自治是法制社会的要求
为保证计划生育工作依法开展，我国颁布了《中华人民共和国人口与计划生育法》。对依法实行计划生育的公民，规定了一系列奖励保障措施：一是对独生子女的父母发给《独生子女父母光荣证》，按规定给予奖励。二是建立健全基本养老保险、基本医疗保险、生育保险和社会福利等社会保障制度。国家鼓励保险公司举办有利于计划生育的保险项目，以促进计划生育工作的顺利开展。三是公民晚婚晚育，给予延长婚假、生育假的奖励或者其他福利待遇；公民实行计划生育手术，享受国家规定的休假，地方人民政府可以给予奖励；对农村实行计划生育的家庭，给予资金、技术、培训等方面的支持、优惠；对实行计划生育的贫困家庭，在扶贫贷款、以工代赈、扶贫项目和社会救济等方面给予优先照顾。四是建立健全计划生育技术服务网络，为公民提供计划生育、生殖保健的咨询、指导和技术服务，育龄夫妻免费享受国家规定的基本项目的计划生育技术服务等等。
2、推行计划生育村民自治是人口和计划生育工作新时代的要求
人口和计划生育工作50年代刚认识，60年代刚起步，70年代重视，80年代抓紧，90年代形成一系列政策措施。经过几十年努力，中国人口再生产类型已由高出生、低死亡、高增长过渡到了低出生、低死亡、低增长。出现了较好的局面。为防止人口出生反弹，国家计生委提出推进计划生育村民自治，顺应了改革的历史潮流，也是新形势下稳定低生育水平的重要举措。
3、实行计划生育村民自治是密切干群关系的要求
20世纪80年代基本上是高压政策强力推行的时期，这一点从90年代初出台的七不准文件中可见端倪。过去的干群关系之所以一度扭曲，就在于无法可依的情形下政府行为。在相当长的时间里，在相当大的范围里，我国控制生育的机制基本上就是一条腿走路，就是依靠社会制约机制发挥作用，靠基本政策的影响力和严厉的行政处罚手段过日子。但随着社会的进步，这种做法越来越不可行了。从社会心理承受力的角度看，老让群众“理解的要执行、不理解的也要执行”，这种做法早晚是要终结。
推行计划生育村民自治是人口计生部门坚持群众观点、走群众路线、尊重群众主人翁地位的具体体现，也是人口计生部门切实转变职能，由管理型向服务型转变的实际行动。帮助村委会依法制定计划生育自治章程，完善合同管理，纳入村务公开，接受群众监督。加强基层计划生育协会建设，发挥广大会员在基层计划生育工作中的主力军作用。只有实行计划生育村民自治才能赢得群众的信任，才能进一步密切党群干群关系。
二、计划生育村民自治可能存在的问题
1、认识上的误区。一些干部可能认为村民文化水平普遍不高、民主意识不强、自治的自觉性不高，村民不可能自己管得好自己的计划生育。另一些干部认为计划生育村民自治是一项要求很高的工作，只能在群众民主意识强、村级经济条件好、计划生育工作基础较好的地方推行。还有人认为推行计划生育村民自治应有一个渐进的过程，现阶段在欠发达农村全面推行，条件不成熟，缺少推行计划生育村民自治的群众基础，现阶段全面推行，不符合中国国情。以上这些认识上的误区直接影响计划生育村民自治的开展。
2、农民存在后顾之忧。在旧生育观念的影响下，没有男孩的家庭总想生个男孩传宗接代。有些干部对一孩户多是深表同情，不想管、不愿管、不敢管。养老依靠儿子,这从根本上影响了村民参与计划生育自治工作。
3、管理体制不完善。党和政府部署的无论哪一项农村工作，最终还是由村委会和广大村民去落实，计划生育工作更是如此。加上乡镇级基层管理体制的原因，经济上自身难保，难以全力支持计划生育村民自治，计划生育这一原本就十分敏感、难度大的工作，村委会一但失去乡镇的支持就很难开展工作。
4、无人带头开展计划生育村民自治。一些村民只忙着外出经商、务工，对一些政治问题漠不关心，文化水平稍高一些的青壮年多是外出打工了，有些村都很难找到一个文化稍高的合适的村干部，无人带头开展计划生育村民自治。加上基层干部和群众的文化素质和法律意识不高。没有较高素质的村干部直接影响计划生育村民自治的开展。
三、计划生育村民自治应具备的条件?
开展计划生育村民自治必须具备的条件是：一是有良好的计生工作基础。在具体操作制定《计划生育村民自治章程》和《村规民约》时要广泛征求村民意见，将国家有关计划生育的方针政策、法律法规原原本本交给群众，直接由群众讨论自己该做什么，不该做什么。通过自定的这一制度可以有效规范村级干部的行政行为和村民的婚育行为。二是有以村党支部为核心的强有力的村级领导班子。三是村计生协会组织健全。广泛发动群众关心、支持计划生育工作，让群众在计划生育村民自治过程实现自我教育、自我管理、自我服务。四是村级经济有一定实力，能够足额落实计划生育各项奖励和优惠政策。五是有技术服务室，具有基本的计生技术服务设施和条件，开展经常性的生殖保健服务；有人口学校，能够经常性开展宣传活动。六是村干部和村民有较强的“参政”、“议政”意识，有实行计生村民自治的积极性。应当接受乡镇人民政府的指导，并协助乡镇人民政府开展工作。
四、贫困地区农村计划生育村民自治的对策及措施
一是建全组织，明确职责。首先成立了计划生育村民自治领导小组，由党委书记担任领导小组组长。计生办、卫生、民政等有关单位的领导为成员，主要职责是指导村民自治工作。试点村领导小组组长由支部书记担任；村主任、协会副会长为副组长；计生专干、协会理事为成员。主要职责是领导本村的村民自治工作。这样形成了党支部、村委会、协会三位一体的领导体制和以计生专干、宣传员、协会小组长(中心户长)三位一体的活动网络。职责是做好育龄妇女宣传服务工作。?其次，村两委班子根据本村情况，落实创建村民自治示范村的具体实施办法，并对班子成员进行了分工，除两委班子一把手具体负责外，还明确一名德高望重、群众威信高的退休干部为计生协专职副会长。村委会本着公平、公正、公开的原则，在已婚育龄妇女中采取自愿报名、业务考核及面试、村委把关、群众选举的方法，选出了10名高中毕业的年轻育龄妇女为村计划生育宣传管理员和10名自觉遵守计划生育政策，热爱计生工作，愿意为群众服务的村民自治小组长。并按方便群众学习、生活、生产的原则，建立了以多个育龄妇女为中心的学习户，每月10日中心户组织学习。
二是宣传发动，统一认识。在市、县、乡的指导下宣传发动群众，提高对村民自治工作的认识。相继召开“两委”班子会、党员会、群众代表会、协会理事和会员会，层层动员，广泛发动，认真组织广大党员、干部、群众学习《村民组织法》、《计划生育村民自治工作方案》等有关文件，同时，还通过举办村干部培训班、村民培训班；发放宣传资料、文艺演出等多种形式的宣传，营造了良好的计划生育村民自治社会氛围，消除误解，达成共识，把思想统一在广大群众参与计划生育工作是稳定低生育水平的有效工作机制上来。
三是民主定章程，诚信签协议。《计划生育村民自治章程》是搞好村民自治工作的核心。在县乡两级的指导下，根据村里的实际情况及群众意愿，制定《计划生育村民自治章程》、《村规民约》、《已婚育龄夫妇计划生育合同》、《服务承诺》等，做到有章可循。同时，育龄夫妇也应履行计划生育义务；在实施中主要涵概了计划生育管理方面的内容，即学习教育内容、生育管理内容、民主监督内容、避孕节育内容、流动人口内容、民主监督和政务公开内容等；在奖励与限制方面，规定对自觉落实计划生育政策的村民给予奖励和表彰，对违犯计划生育政策给予处罚。同时《章程》规定对有困难育龄夫妇提供生产上的帮助和生活上的照顾。在组织职责中，明确党支部、村委会、计生协会的职责，明确村计生宣传员和协会组长的职责，并签订责任目标管理。在诚信的基础上，按照《章程》规定的内容与育龄妇夫签订计划生育协议。把两者之间的责任、义务、利益、紧密地结合起来，实行法制化管理。
第五篇：村民自治_回顾与展望
年 第期 调查与研究
村 民 自 治 ：回 顾 与 展 望
郝涛
十七大报告指出，扩大基层民主，保证人民群众 直接行使民主权利，依法管理自己的事情，是社会主 义民主最广泛的实践，是社会主义民主政治建设的基 础性工作民主的发展离不开一定的社会基础，更离 不开基层群众的广泛参与，基础不牢地动山摇，村民 自治作为基层民主的重要组成部分，在乡村治理中发 挥了积极作用，也影响着我国社会主义民主政治的发 展，因此，有人认为村民自治是一场 静悄悄的革命 一 村民自治的发展历程及特征
我国的村民自治发端于 世纪 年代初，这一 新生事物在党和国家的支持下逐渐成熟完善，现已成 为基层民主政治制度建设的重要内容
（一）村民自治的发展历程 起步阶段 改革开放后，人民公社逐步退出了历史舞台，三 级所有，队为基础的农村管理制度发生了变化，农村 开始实行家庭联产承包责任制，农民一下子从过去高 度集中的政社合一的管理体制中释放了出来，积极性 得到了极大发挥，农村有了前所未有的发展活力 然
而，旧制度退出历史舞台时，新的制度并没有 及时建构起来，于是乡村社会陷入了旧制已亡 新制 未立的制度真空状态，由此造成的一系列问题也浮 出了水面社会的急剧转型让农民无所适从，以个人 为中心的价值观逐渐取代了集体主义的价值观由于 失去了掌控农民的制度资源，一些村级组织处于瘫 痪 半瘫痪状态，乡村治理的管理功能不断弱化，村组 织再也不像过去那样无所不能了，农民的命运逐渐掌 握在自己手中
在此背景下，一些地方的农民自发建立了村民委 员会，这一新的社区管理组织在国家的认可下，迅速
在全国推广开来通过总结各地的经验，年修改
宪法时，把村民委员会这一组织形式写进了宪法条
文，明确规定了村民委员会的性质和任务，从而在法 律上确认了村民委员会的合法性地位，这为其此后的 进一步发展奠定了法律地位
探索阶段
村民委员会的建立填补了人民公社解体后的组 织真空，其在乡村治理的独特作用得以充分体现，不 仅得到党和政府的重视，也受到了农民的欢迎
年第六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过 了村民委员会组织法（试行），该法律是在总结村民 委员会建设的基础上出炉的，自此之后，村民自治走 上了法制化规范化道路，也开启了我国自下而上的 民主化改革，在社会主义民主政治建设中具有十分重 要的意义
伴随着村民委员会组织法的试行，全国各地的 农民踊跃参与了村自治，尤其在村民委员会选举中，农民表现出了极大的政治热情，一改过去事不关己 高高挂起的政治冷漠态度所以，这一时期是村民自 治不断探索的时期，各地农民充分结合自身的实际，创造了一些很有价值的村民自治形式
完善阶段 通过村民自治的民主实践，农民参与民主的意识 日益提高，也掌握了一定的参与技巧，这意味着村民 委员会组织法的试行促进了村民自治在农村的迅速 发展，并在实践中不断完善在总结过去 年试行的 经验教训基础上，年，村民委员会组织法正式 颁布实施，村民自治迎来了发展的春天，农民作为村 庄的主人，参与村庄治理的积极性空前高涨，对村庄 事务更加关心，民主选举民主监督民主决策和民主
调查与研究
党 政 干 部 论 坛
管理的制度不断完善
（二）村民自治发展的特征
世纪 年代以来，村民自治从产生到发展经
历的时间并不长，其间有过挫折，甚至遭到很多人的 质疑，但村民自治仍在徘徊中艰难前行，其发展历程 具有特殊的历史性和鲜明的时代特征
一是外在性二战以来，世界民主化浪潮席卷全 球，民主成了衡量政治正确性的标准之一，否则，就会 在国际主流话语中处于劣势地位肇始于 世纪 年代的村民自治无疑也契合了这一国际背景
二是自下而上性 世纪 年代末 年代初，东欧剧变，苏联解体，国内外的形势使我国面临巨大的 改革压力，如何进行政治体制改革成为一个难题 高层 改革牵一发而动全局，如果一步走错，就会酿成难以挽 回的损失，我国社会主义民主建设必须另辟蹊径，于是 党和国家着手从基层进行改革，开始在农村实行村民 自治，希冀通过这种自下而上的民主改革方式，提高民 众的民主意识，锻炼民众的参与能力，提高民众的参与 技巧，待条件成熟时逐步进行更高层次的改革 三是农
民的首创性村民自治最早是由农民创造的，其后来的发展也始终没有离开农民的首创精神，从这个意义上说，农民为我国基层民主乃至整个国家 的民主建设做出了重大贡献
四是政府的主导性农民是村民自治发展的首创 者，政府是村民自治的主导者，如果农民对村民自治 的实践没有得到政府的认可，村民自治也不可能蓬勃 发展，更不可能在全国得以普遍推广一直以来，政府 在村民自治的发展中扮演了主导者角色，它在总结村 民自治经验教训的基础上，制定了村民委员会组织 法等法律法规，从而使村民自治的发展沿着法律的 轨道进行
二 影响村民自治的主要因素
是村民的自治组织，组织性质上的截然不同使两者关 系难以协调根据村民委员会组织法的规定，乡镇政 府与村委会不是领导与被领导的关系，而是指导与被 指导的关系，这一模棱两可的规定仅具有理论上的意 义，实际操作起来难度很大，村民自治不可避免地陷 入尴尬的境地，走向两个极端
一是村干部只对乡镇政府负责 在实际工作中，由 于指导与被指导的关系缺乏操作性，乡镇政府更多的 在领导着村委会，村委会成为执行乡镇政府命令的下 级机构，仅有自治之形，而无自治之实从村民自治制 度运作过程来看，目前村民自治中出现的问题主要源 于村干部偏离其应然角色，即作为村民利益代表者与 维护者 调查发现，很多乡镇政府把政治触角延伸到 了村里，年初会让村干部签订工作责任状，年底对村干 部进行考核 在考核压力下，村干部往往背离村民自治 的目标，仅对乡镇政府负责，不对村民负责
二是村干部游离于乡镇政府的管理之外有些村 干部认为自己是村民选举出来的，不是乡镇政府任命 的 可以不服从乡政府的管理在调查中，一位村主任 就表达了这样的想法：想齿它就齿，不想齿就不齿，反正我是老百姓选出来的 按照谁授权向谁负责 的政治学原理 村干部的这个想法并没有错，也是可 以理解的但问题是，村干部游离于政府的管理之外，既不利于国家基层政权建设，又将使乡镇政府在政务 管理上陷入困境 因为村民自治的范围也是有限度 的，村庄内部的事务可以自行解决，而有些事务不仅 是村庄内部的事情，更是关系到整个国家宏观管理的 大问题，比如计划生育是我国的基本国策，农民应该 积极响应国家的号召
在乡政村治格局下，村干部究竟代表谁的利 益？看来不同的场景会有不同的表现形式，这一独特 现象还会在乡村关系中长期存在经过几十年的发展，村民自治取得了举世瞩目的
（二）两委之间的制度张力 两委指的是村党支部委伟大成就，已经成为我国民主政治建设的一道靓丽的 员会和村民委员会，两者
风景 正是基于村民自治等制度的逐渐成熟和完善，之间的制度张力主要表现为书记与主任关系的紧张 十七大把基层群众自治制度作为我国的政治制度写 根据村民委员会组织法的规定，村主任是由村民自 进了党的报告从调查来看，村民自治的发展也不是 己选举出来的，而村党支部书记大多是由乡镇党委任 一帆风顺的，其发展受到了不少因素的制约 命的 村党支部委员会是党在农村的领导核心，贯彻落
（一）乡政村治 格局的乡村关系 人民公社解体实党的大政方针，主任和书记的合法性来自于不同的 后，乡镇政府以及村民委员会登上 系统，这就难以避免地出现了一个困境 即究竟谁是一 历史舞台，填补了农村社会管理的组织真空，以研究 把手 有人认为主任是全村村民选举出来的，书记应该 基层民主政治著称的张厚安等学者称此为 乡政村 服从主任，又有人认为共产党是执政党，主任应该服从 治格局 也就是说，乡镇政府属于我国最基层的政 书记如何协调好二者之间的制度张力成为影响村民 权组织，是政府管理序列的神经末梢，而村民委员会 自治发展的制约要素 一些地方也尝试探索解决之道，年 第期 调查与研究
比如湖北随州的 两票制 就是这方面的典范
（三）乡村社会内部的制约力量 在乡村社会，有很多因素影响着村民自治的健康 发展从调查来看，当前有两个方面的制约因素值得 重视
一是宗族势力少数服从多数是民主的主要游戏 规则，在村民自治中，人数多就是政治优势表现得淋 漓尽致，宗族势力较大的候选人往往在选举中占据优 势，而宗族势力较小的候选人就很难当选 同一宗族 的人，可以充分利用本宗族的人脉资源，通过串联，共 同选举本宗族的候选人，以合法的方式控制村委会的 组成 从一定意义上说，这也是一种不平等和暴政，人数决定选举的政治逻辑剥夺了宗族势力较小的候 选人的权利
二是宗教势力近年来，宗教在农村得到迅速发 展，越来越多的农民加入信教的队伍究其原因，可谓 错综复杂，比如农民缺少丰富多彩喜闻乐见的精神 文化生活，或者遇到天灾人祸，就把希望寄托在神灵 的身上等，加之宗教有组织地帮助农民解决一些生活 实际困难，这为农村的传播奠定了社会基础，以至于 有些地方出现了农民相信宗教组织，却不相信基层组 织，严重影响了村民自治的健康发展
三 村民自治的发展与展望 面对村民自治的困境，需要从多方面进一步发展 和完善，下面几个主要方面应引起重视
（一）处理好乡镇与村之间的关系 乡镇人民政府
与村民委员会的关系问题，是推进 村民自治的首要问题之一，也是农村基层政治体制和 管理体制中的重大问题 实行自下而上的村民自治 无疑具有十分重要的民主价值，农民通过自主参与村 庄治理，可以提高参与的意识，增强政治参与的责任 感，锻炼参与的能力，掌握参与的技巧，与此同时也需 要顶层设计，因为仅仅靠农村基层改革，而上面岿然不 动的话，村民自治的积极功能终究会消耗殆尽
因此，在发展村民自治的同时，只有从宏观上进 行政治体制改革，理顺村民自治与上面的关系，才能 真正弥补乡村关系的制度张力
（二）破解两委关系的困境 村党支部具有政治领导 思想领导和组织领导 的职能，而村民委员会则是自我管理自我服务自我 教育的群众性自治组织，两者的权力来源不同，前者 的 权 力 来 源 是 中 国 共 产 党 农 村 基 层 组 织 工 作 条 例，而后者的权力来源则是村民委会组织法 如何协调好两者之间的关系，直接决定着村民自治的实践效果，基于现实法律和政治的考量，破解两者困 境的主要路径有两个方面 一是完善法律制度，使两委
能在法律规定的范围 内，各司其职，各负其责正如黄海所言：两者的部分 内容交错重叠是造成两委职权冲突 的根本原因，因 此，完善相关的法律制度才是解决两委紧张关系的治 本之路
二是大胆创新，积极探索两委关系的新形式实 际上，一些地方的农民也创造了不少好经验比较典 型的有两推一选以及湖北省随州市 的两票制 两会制；山东威海等地为了避免二者的冲突，干脆 实行书记 主任 一肩挑
（三）培育农民的公民文化意识 党的十七大报告明确要求：加强公民意识教育，树立社会主义民主法治自由平等公平正义理念 列宁也指出：文盲是处在政治之外的，必须先教他们 识字不识字就不可能有政治，不识字只能有流言蜚 语谎话偏见，而没有政治 因此，培育农民的公民 文化意识，关键在于教育通过教育从根本上提高农 民的整体素质，增强参与的权利意识和责任意识，实 现农民由动员式参与为主向自主式参与为主的转变
参考文献 张厚安：中国农村基层政治建设，四川人民
出版社 年版 陈永刚毕伟：村干部代表谁，应然视域下村 干部 角色与行为的研究，兰 州 学 刊 年 第 期
刘雪华 田玉麒：农村宗族势力的时代变迁对
村 民 自 治 的 影 响 以山东省临沂市河湾 村 为个案，行政与法 年第期
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管理问题探究，贵州师范大学学报 社会科学版
年第期
曹利：村民自治的困境与出路，广东社会科 学
年第期
黄海：化解农村两委矛盾需要从制度入手，中国改革报 年 月 日 胡锦涛：高举中国特
色社会主义伟大旗帜，为
夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗，人民日报
年 月 日
列宁全集第 卷，人民出版社 年版，第 页
（作者单位湖南省张家界市委党校）
（责任编辑杨慧）
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