村民自治问题的影响因素及改善对策（5篇范例）

第一篇：村民自治问题的影响因素及改善对策

村民自治问题的影响因素及改善对策

摘要 自1982年村民自治制度形成以来，村民自治在我国广大农村取得了很大的成就：农村基层民主不断发展壮大，村民自治的法制化和规范化程度进一步加强。但是我国的村民自治制度在实施的过程中，也出现了一些严重的问题：村委会干部的权力难以受到有效的制约、关于村民自治的法律还不够完善等。因此，有必要进一步加强村民自治问题的研究，提高农民参政议政的积极性，全面建设社会主义新农村。

关键词 村民自治 基层民主 村务公开

中图分类号：D638 文献标识码：A

Factors and Strategies of Village Autonomy

WANG Qian

(School of Management, Minzu University of China, Beijing 100081)

AbstractSince 1982, the formation of village self-government system, the villagers self-government in China's vast rural areas have made great achievements: grassroots democracy in rural areas continue to grow, the villagers self-government and standardization of the legal system is further strengthened.However, in the implementation process of China's system of village autonomy, there have been some serious problems: the power of village cadres, the difficulty of effective constraints on village self-government law is still not perfect and so on.Therefore, it is necessary to further strengthen village self-government studies, raise farmers' enthusiasm in politics, build a new socialist countryside.Key wordsvillage autonomy;grassroots democracy;village affairs 村民自治问题的研究意义

扩大基层民主，实行村民自治，在农村普遍推行村务公开和民主管理制度，是党中央领导广大农民建立社会主义新农村和提高农村政治民主化水平的重要举措。随着经济的发展和时代的进步，农民的生活水平不断提高，农民要求村级政府公开村务和参与村级决策的呼声不断高涨。在农村推行村民自治，有利于促进我国农村的经济、政治和文化建设，建立起具有中国特色的社会主义新农村。

1.1 村民自治是建设社会主义民主政治，提高农民参政水平的重要战略

中国是一个农业大国，“三农问题”历来是国家和社会生活的首要问题。可以说，没有农村的政治发展就没有全国的政治发展，没有农村的政治民主就谈不上全国的政治民主。随着村民自治制度的推行，农村的民主化水平有了突飞猛进的发展，这有利于推动我国整体民主政治化水平的上升。农村基层民主政治建设直接关系着我国政治民主化建设水平的高低，因此必须在我国的农村大力推行村民自治制度。

1.2 村民自治有利于缓解农村的各种矛盾，促进农村的和谐发展

在农村发展的过程中，出现了各种问题，导致农村存在的矛盾一度很尖锐。在村委会的选举上，村民的选举权并没有很好的得到保护，本应由广大村民以投票的方式选出的村委会成员，一些村却是由上届村支书来指定。国家实行的一些惠农政策和发放的补贴，并没有真正的落实到每个村民，村委会成员贪污了部分款项，农民并没有真正得到实惠。目前农村所存在的村务公开和财务公开方面的严重问题，严重影响了村级民主治理的发展。①虽然国家推行了农村医疗保险制度，但是农村看病问题依然很严峻，看病贵看病难的状况没有得到良好的改善。实行村民自治以后，农民享有了选举村委会领导班子的权利，可以按照自己的意愿选出清正廉洁和能力出众的村领导。实行村民自治，使基层干部学会用民主的、法制的手段来处理问题，让村民自己管理自己的事务，自己选出自己的带头人，从而在干群之间建立起了一种信任和拥护的桥梁。这样，村里的各项事务都能有条不紊的进行，从而促进了村经济的发展，村民生活水平得到很大提高，农村能够和谐发展。

1.3 村民自治标志着我国基层民主建设迈进了新的台阶

我国的基层民主建设包括村民自治和居民自治等，自治组织有村委会、居委会和社会自治组织等。目前，在我国城镇和农村普遍开展了基层民主自治活动，成为了我国民主化进程中的一道亮丽的风景线。虽然现阶段村民自治的推行还存在诸多不可测的因素，但是经过多年的发展，村民自治在草根民主的土壤上已经开始结出果实。②村民自治从开展以来，取得了很大的成绩，积累了丰富的经验，可以借鉴应用到我国基层民主建设中去。村民自治的影响因素

2.1 经济发展是我国村民自治的物质基础

改革开放以来，我国在农村进行了经济体制改革，建立了家庭联产承包责任制度，极大地提高了农民生产劳动的积极性，促进了农村经济的发展，使农民生活迈上了新台阶。农村经济体制改革客观上要求推行村民自治。家庭联产承包责任制要求公平、平等的分配土地，这就需要选出顺应民心和为民做主的村领导。只有村民享有普遍的选举权，才能选出称职的村领导班子，从而合理的分配土地。农村经济生活中的平等、自由的氛围，为民主政治提供了先决条件；推行村民自治必然要花费一定的成本，如果农民没有充足的物质条件和空余的时间，他们不会积极的参与村民自治活动，村民自治也不可能真正的落实下去。只有农村经济得到切实发展以后，村民自治才能在农村生根发芽并且茁壮成长。

2.2 政治行政体制改革是我国村民自治的政治保障

我国进行政治行政体制改革以来，完善了民主化的政治制度，提高了政治生活的透明度，加强了政治法制化建设。并且采取了有效的监督惩罚措施，严惩官员腐败问题，这有利于对村级干部权力的制约和预防村干部以权谋私活动的发生。党政组织的重视和引导，为村民自治创造了良好氛围。1987年第六届全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》。1998年第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议经过多次审议修改，通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》。这在和政治上法律上保障了我国村民自治的顺利进行。村民自治是我国政治体制改革的重要组成部分，其发展与完善大大推动了我国政治体制改革和民主政治的建设。③

2.3 我国的文化条件也会影响村民自治的推行

受我国两千多年的封建文化的影响，我国很多农民缺乏自主意识和维权意识，纵容一些官员实行“家长式管理”，不清楚自己到底享有哪些权利。这种封建残留思想，至今仍存在很多村民的心中，是他们认为自己始终是被压迫的对象，即使自己的权益受到侵害，也不知道如何进行维权，他们政治参与的积极性和热情都较低，不利于农村村民自治活动的开展。但是随着农村经济的发展，村民逐渐接受了新事物、新思想，对于自由、民主的文化的认同程度提高了，村民的主人翁姿态使他们乐意自己管理自己的事务，推行村民自治。

2.4 社会结构因素制约村民自治的发展

在自给自足的小农经济和封建文化的影响下，中国农村保持着稳定的社会结构，主要表现为封闭排外，难以接受新事物、创新能力较低。随着改革开放的发展，我国农村的社会结构由传统型向现代型转变。农村逐渐破除了原来地主、富农和贫下中农等的成分划分。实行了家庭联产承包责任制以后，农村产业结构得到了调整，农民都成了勤劳致富的好村民。我国农民现已分化为很多不同的就业群体：包括农业劳动者，农民工、私营企业主、个体经营者、受雇劳动者等。既然出现了这么多不同的利益群体，各个群体都有自己的利益诉求，就会出现不同群体的利益冲突，村民自治委员会就是这样应运而生。完善村民自治的对策探讨

3.1 处理好村民党支部与村民委员会的工作关系

基层自治部门主要分为村民党支部和村委会两个部门，它们应互相配合，理顺好关系，更好的处理村级事务。但在一些农村，村支部和村委会权限不清，越权现象时有发生，彼此都想拥有更大的决策权。因此基层党组织应明确村支部和村委会是“执政”和“行政”的关系。党支部的执政首要的是发挥党的政治领导和思想领导，把握好全局；村委会则必须自觉接受村民党支部的领导，使村民自治工作始终置于党的领导之下，在党的政策和国家法律的范围内进行各项工作。我国应当完善相关的法律，对党的基层组织与农村基层自治组织之间的关系进行明确和具体的规定。

3.2 防止权力滥用，完善村民自治的监督机制

村支书和村长分别代表村支部和村委会行使权力，要对他们的权限范围做出明确的规定，防止自治权异化，损害村民的权益。要本着民主、公开的原则，加强村级财务管理，搞好村务公开，使老百姓清楚各项决策的执行情况和财务状况等。村里要定期召开村民代表大会，通过村民代表联系群众，真正把群众的声音和诉求传达给村支部和村委会，使他们在制定决策时充分考虑群众的意见和建议。必须强化基层党委在村民自治工作中的作用和优势，保证农村党支部正确领导和引导好村民委员会沿着正确的道路依法进行村民自治工作。④只有建立了完善的监督管理机制，村民自治之路才能走的更长久。

3.3 切实提高村民的民主权利，实现民主选举

加强对农民的教育和培训，使他们懂得自己的民主权利主要有哪些，提高他们政治参与的热情和水平，保障村民的民主权利不受侵害。村级四个民主：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的实践也教会了农民“自我教育、自我管理、自我服务”。⑤村委会民主选举的标准是：民主、平等、公开、竞争、合法。村支部和村委会在选举过程中，要严格按照选举标准进行，保证每个选民都有一票的选举权，可以按照自己的意愿进行投票，真正表达出自己的政治诉求。这样，选出的村官和代表才能代表民意，替老百姓办好事、办实事、带领群众搞好村民自治。

总之，村民自治是我国基层民主建设当中的一大创新，并为我国基层民主建设提供了宝贵的经验，有利于提高我国基层和整体的民主化水平。目前，我国的村民自治仍然在探索的道路上继续前进，也出现了一些问题。只有把握好影响村民自治的各种因素，并提出切实可行的办法，才能更好的推行村民自治的开展。搞好村民自治，才能使我国社会主义新农村建设取得更大的进步。

注释

①马宝成等.村级治理：制度与绩效[M].中国社会出版社,2005:237.②李炳烁,刘同君.村民自治进程主要影响因素分析[J].理论探索,2009(4):125.③徐晓兰.基层民主政治建设的伟大实践-村民自治三十年的回顾与思考[J].前进,2009(2):30.④戴昌桥,吴丁香.村民自治过程中的问题及改善策略[J].湘潭师范学院学报(社会科学版),2004(1):9.⑤邱云生,刘莎.改革30年-村民自治的实践与探索[J].农村经济,2009(4):13.参考文献

[1]蒋传光,张,张文友.中国农村民主与法制进程[M].合肥:安徽人民出版社,2006.[2]狄春丽.村民自治推进中存在的问题与对策研究[N].太原:中共山西省委党校学报,2009.[3]徐勇.中国农村村民自治[M].武汉:华中师范大学出版社,1997.[4]王晓萌.新农村建设背景下村民自治问题研究[D].青岛:中国海洋大学,2009.

第二篇：村民自治：影响因素、存在问题、解决途径及其意义

河北大学2013届本科生学年论文

村民自治：影响因素、存在问题、解决途径及其意义

摘要

村民自治是我国基层民主的重要组成部分，是农民“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的重要的自我管理形式。现阶段，我国的村民自治制度已基本建立，但还存在着些许的问题。人们对农民和农村自治存在着认识上的误区，往往以农村自治过程中产生的村民政治素质欠缺、农村经济发展水平低、农村宗族势力对农村权力的控制为借口否定村民自治。对此，我们要理性地分析，逐渐推动农村民主的进步。要在解决村两委班子矛盾、国家行政权与农村自治权之间的矛盾、村务不公开等方面做出制度上和观念上的调整，以培养村民的参与意识、公共精神，维护整个社会的安定，促进中国的民主化进程。

关键词：村民自治；乡村民主；中国的民主政治；乡镇政府

河北大学2013届本科生学年论文

The villagers autonomy: influence factors、problems、solutions and

its significance ABSTRACT

Coupled with an important part of democracy of the grass-roots level,the villagers autonomy is a kind of important farmers '“democratic elections, democratic decision-making, democratic management and democratic supervision” form of self management.At present, the villager autonomy system in our country has basically established, but also exists some problems.People also have some misunderstandings for farmers and the rural autonomous , who is often deny the villager autonomy with the excuse of the villagers lacking political quality, the low level of rural economic development, and the countryside clans power control forces,which produce in the process of rural autonomous.To this, we have to analysis rationally and gradually promote rural democratic to further.In order to solve these problems ,we have to take a close look at the contradictions of the village's two committees , the contradictions of state executive and village autonomy, village affairs public and its like.We have better make adjustment of system and idea, which will cultivate the public spirit of villager , maintain the whole society's stability, and promote China's democratization process.Key words：The villagers autonomy;Village democracy;China's democratic politics;Township government

河北大学2013届本科生学年论文

村民自治制度是当前我国农村治理的基本制度，它是伴随着农村经济体制改革而出现的乡村治理体制。它的出现弥补了由于人民公社制度解体而导致的农村管理真空，重建了基层权威。如果从1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》① 的颁布算起，村民自治作为国家法定制度已20多年。经过20多年的发展演进，中国村民自治的运行机制已基本建立，并深深的影响着亿万农民的政治实践和日常行为。但从实际的运行状况来看，还存在很多的问题；人们对村民自治还有一些思想认识上的误区，这些障碍严重束缚了村民自治制度的常态运行与完善。本文通过对村民自治的具体分析，试图说明村民自治虽受经济、政治、文化、社会等因素的影响，但这些因素并不是决定性的，而实践中暴露出的问题才是影响村民自治健康发展的真正障碍。村民自治的认识误区

1.1 农民的民主素质与村民自治

当前，在有关农村村民自治的文章中，常见的一种说法就是农民的民主素质普遍不高，因此，搞好村民自治的前提首先要对农民进行民主教育，激发农民的政治热情，提高农民的民主素质。具体来讲，持这种观点的人认为，农民因受小农经济影响，封建思想浓厚，缺乏政治参与的主动性，不能正确利用国家赋予的选举权利。如此，就把农民“妖魔化”，进而忽视他们的正当权利。结果是，农民的权利与义务严重的不对等，只要求农民履行相关的政治义务，而剥夺了他们的正当权利。

诚然，从政治文化的角度来看，农民的政治素质及相应的文化心理确实不利于民主自治实践。但这不足以成为阻止农民参政和自治的借口。首先，如果说农民是“封建的遗产”，熟悉历史的人知道，“封建”是一种政治结构，而它早就退出了历史舞台。因此，“把农民和封建等同起来是一种没有理论基础的意识形态偏见”。② 再有，农民参与选举不积极，并不是因为农民不愿意参加选举，而是选举权利得不到保障，导致他们对选举丧失了信心。而在实际的村民自治实践中，乡镇政府又随意撤换村委会干部，违背村民意愿操纵选举过程，表现出“领导提名，群众举手”、“上面定调子，下面画圈圈”的形式，使村民自治名存实亡。农民的政治权利和人格尊严得不到切实的维护，自然对选举缺乏主动性和积极性。最后，我们缺乏对农民权利的法律保障和制度供给，在观念上就否定了农民的主体地位。如此，导致了恶性循环，农民越是在观念上不受重视，他们的权利越得不到维护，他们的权利越得不到维护，他们参政的积极性和主动性就越差，循环往复，没有终点。

1.2 经济发展水平与村民自治

在关于村民自治问题上还有一种看法，有学者认为经济越发达，民主就越具有增量的基础，从而民主的水平也就越高。也就是说民主与经济发展成正比。依此逻辑可以推测，①《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，http:///zgfg_567_8631.html，2009年3月4日

［8］ 徐勇.村民自治的深化:权利保障与社区重建——新世纪以来中国村民自治发展的走向［J］.学习与探索，2005年，第4期

［9］ 徐勇.村民自治的成长:行政放权与社会发育——1990年代后期以来中国村民自治发展进程的反思［J］.华中师范大学学报(人文社会科学版)，2005年，第2期

［10］ 徐勇.现代国家的建构与村民自治的成长——对中国村民自治发生与发展的一种阐释［J］.学习与探索,2006年,第6期

［11］ 郑梦熊.农民眼中的村民自治——兼议村民自治与党的领导的关系［J］.经济社会体制比较，2008年，第4期

［12］ 李定国.村民自治运作中的问题与对策［J］.经济师，2007年，第4期

［13］ 郭锡兵.提高村民自治意识 完善农村村民自治［J］.成都行政学院学报(哲学社会科学),2003年,第4期

[14] 于建嵘.寻民自治：价值和困境[J].学习与探索，2010年，第4期

[15] 于建嵘.让村民自治成为农民的一种生活方式[J].农村工作通讯，2010年，第1期

第三篇：村民自治的主要问题及对策

村民自治的主要问题及对策

来源： 《前沿》2005年第三期 时间： 2011-11-16 21:40

现行村民自治制度存在的问题,既有制度本身的问题，也有实施和大环境的问题。

扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作，而推进农村基层民主建设的根本途径就是加强和完善农村村民自治制度。目前，我国的村民自治运作存在什么问题 ?应如何加强和完善?对这些问题的探讨无疑具有重要的现实意义和理论意义。

一、村民自治在运作中存在的问题

1、现行制度设计难以实现村民委员会与乡镇政府之间的较好衔接。《村组法 》第 2条规定： “村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”第 10条规定，村民委员会由村民直接选举产生。第 4条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项，村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这些规范只规定了村民委员会是基层群众性自治组织，由村民选举产生，对村民负责，并未明确规定其在政务方面对乡级政府负责;同时，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予的 “指导、支持和帮助 ”，以及村委会对乡、民族乡、镇政府的工作 “协助 ”，其具体内容是什么均不够明确，这样，现实中乡镇与村民委员会之间的关系就很容易被扭曲。在很多情况下，乡镇政府仍然习惯于传统的命令式的管理方式，对村民委员会从产生到日常工作进行干预和控制，把村委会视同自己的行政下级或派出性机构，变 “指导 ”为事实上的 “领导 ”。其主要做法是：通过各种手段干预、操纵村民委员会选举，力求使“自己人 ”当选;通过村党支部事实上 “领导 ”而非 “指导 ”村委会;通过行政命令和资源优势，实现对村委会的控制;一些乡镇还借助于 “村财乡管 ”来加强对村委会的控制，也有一些村委会从本村利益出发，不愿接受乡镇政府的 “指导 ”，甚至力求摆脱乡镇政府 “指导 ”，出现了所谓村委会 “过度自治化 ”的倾向。

2、现行制度设计中村委会与村党支部之间的职权划分不明，使二者的冲突时有发生。《村组法 》第 3条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用;依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”第 2条规定：“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”这里，党的核心作用是什么并未细说，村民委员会办理本村的公共事务和公益事业是否在党的领导下亦未言明。1999年初，中共中央下发的 《中国共产党农村基层组织工作条例 》第 9条规定：本村经济建设和社会发展中的重要问题由村党支部 “讨论决定 ”。而第 19条规定的由村民会议 “讨论决定 ”、由村委会执行的八项事宜，却也都是关于本村经济建设和社会发展的重要问题。这样，村党支部与村委会在理解中央文件和 《村组法 》时，不免会各执一辞，使村委会与村党支部之间纠纷不断。当村委会主任力量较大时，则常出现村支书与村主任争雄的局面，导致二者 “同居 ”的危机。一般而言，是村支部权重，大事、小事 “村支部一切包揽 ”，村支书成了实质上的村委会主任，而村委会主任副主任则成了村支书的僚属。

3、村委会选举制度不完善。《村组法 》村委会选举的规定过于原则和抽象，且存在很多法律漏洞，即使各省自行制定的实施办法和选举办法也有很多规定不合理、不规范。主要问题是：

(1)关于候选人提名的程序不够具体、科学合理。《村组法 》虽然规定了由有选举权的村民直接提名村委会成员的候选人，但并未规定具体提名办法，更未规定候选人产生后，必须要过多少天后才能正式投票选举，以使候选人能有较充分的时间对选民进行演讲宣传，使选民能够较充分地了解候选人，避免盲目投票。目前实际情况是当选者往往是村里的知名人，使一些现任村干虽然任内政绩平平，甚至有严重问题，也能顺利被提名、被选上，而非知名人即使很有头脑、很想为村级治理做点事也很难当选。此外，《村组法 》并未规定如何直接提名候选人，也未规定候选人的名额比应选名额多多少。这样，在采用 “海选 ”的地方，通常由选民采用无记名投票的方式，直接选举候选人，同一个人可被选为村委会主任、副主任或村委会委员的候选人，同一个人在被选为多种候选人时，可选择其中的一个参选，如选择其中较低的一个职位参选，所获取较高职位的选票可以计作较低职位的选票。这就为各类领导展开“工作 ”、进行 “安排 ”提供了方便。

(2)对舞弊及破坏选举行为惩处不力。《村组法 》仅把村级民主权利的纠错渠道界定在群众举报和县乡人大、政府及有关部门的 “应当负责 ”调查处理上。对处理选举争议和纠纷的规定，大部分省都规定了县、乡两级人大和人民政府以及民政部门和其他 “有关部门 ”都有权处理。这种规定表面看来很详尽、很合理，但规定这么多部门都可以受理的结果却往往是各部门之间职责不明确、分工不细致，最后相互推诿，导致大家都不管，或者不同的部门处理结果也不同，使人无法适从。行政诉讼法、行政复议法主要侧重于公民财产权、人身权的保护，村级民主权利也不在它们的调整范围之内。由于法律对违反 《村组法 》的行为缺乏刚性的惩处规定，一些严重破坏村级民主的行为往往得不到及时、有力的惩处。法律法规的不完善和法律漏洞的大量存在，往往给乡镇政府在指导村委会选举中故意曲解法律提供一定的机会，从而导致大量侵害村民选举权利的选举纠纷和违法行为的出现。

4、有选举无监督，即使偶有好官，也难免变坏。《村组法 》第 18条规定村委会应向村民大会负责，第 19条规定与村民利益密切相关的 8大事项只有村委会才有决定权。但是实质上由于村民素质不高，村民大会事实上很难举行，因此 18条、19条中的这些切实捍卫村民权利的规定在很多地方皆形同虚设。于是第 21条中的规定就不免被滥用，一方面村委会、村支部常想方设法使自己满意的群众担任村民代表，另一方面所谓讨论决定村民会议授权的事项实际上就成了讨论决定第 19条其他条款中村民会议讨论决定的事项。更有甚者是，村党支部根据 1999年 《中国共产党农村基层组织工作条例 》第 9条的规定，对村内的上述大事径自做决定，连村民代表会议也不举行。此外，《村组法 》第 22条中关于村务公开的程序和内容的规定虽较具体，但是对于那些不公开或公开不实者的责任追究则语焉不详，久而久之，村务公开不公开，怎样公开，在很多地区似乎完全成了村干们自主的事了。

此外还存在以下问题：村级干部在政治上无升迁的可能性，且大多数地方村委会干部待遇都甚低(虽然他在很多时候都在为国家办公)，所以不能吸引真正有抱负、有才干的人去竞选村委会干部。县乡体制改革滞后，县乡机构重床架屋，官僚主义十分严重，村干们整天疲于奔命，少有时间和精力为群众办事，也加重了村民的负担。民主环境较差，其突出表现是众多村民的民主意识相当淡薄，民主能力十分有限，不尊重手中“神圣一票 ”的权利，很多村民选举时连票都不愿意去投，致使许多地方连正常的换届选举工作都难以进行。

二、加强和完善村民自治制度的对策

1、改进乡镇工作的方式方法，建立服务型、指导型的基层政府。一是尊重村民自治的法律地位，尊重村民自治的权利，相信群众、依靠群众自己管好自己，逐步做到群众的事情由群众自己依法去办;二是放权。乡镇应从过去传统的统治型观念为主向现代的服务型观念转换，要从过去的政治经济社会合一，向以公共服务为主转变，从控制村级组织为主转到放手让村民自治，给予支持、帮助指导上来，凡属村民自治的事务，乡镇政府不越权、越位干预，不搞强迫行政命令;三是指导和引导管理。在村民自治制度下，政府对村的管理又是必要的，而且应该积极提倡中国农村发展的缓慢和停滞业已证明该体制的不足与局限，只不过管理的方式由计划经济时代政府对村内事物的直接管理，转为以村民自治为前提，依法定权限和程序进行的间接管理。政府与村民自治组织具有指导与被指导、管理与被管理的双重属性。乡镇政府要运用思想教育、法律手段、行政管理、经济管理和开展服务的方式指导、帮助村委会工作，不干涉属于村民自治范围内的事项。村民委员会则要自觉接受乡镇政府的指导，依法协助乡镇政府开展工作，保证完成各项工作任务。

2、解决两委关系不协调问题。要解决农村两委关系不协调的问题，必须坚持标本兼治。

(1)科学划分农村两委的权限，明晰两委班子的权责关系。农村工作是一个有机整体，作为农村工作的组织机构，村委会和党支部必须在整体利益的原则下形成高度的统一。明确规定村党支部与村委会的职责范围，使各自的工作职责与范围有清晰的界限，避免出现实际操作中的相互扯皮或相互推诿的现象。最重要的是确认村党支部和村委会之间的领导和被领导的关系。党支部是党在农村的基层组织，是党在农村的全部工作和战斗力的基础，是村级各种组织和各项工作的领导核心。在村民自治中坚持党的领导，主要体现在：首先是要村党支部在带领村民在对日常事务的处理中体现党的意志，按照国家政策办事，而不是要村党支部凌驾于村委会之上;其次是带领村民积极参与村内事务的民主管理，教育党员和村干部自觉遵守 《村组法 》及各种法律和政策规定;再次是搞好组织和监督，确保各项程序的合法，同时对村委会日常管理工作进行监督，建议把组织村务公开的权力交给党支部，让村党支部享有真正的监督，确保依法治村。党支部的领导应是一种宏观层面的指导和帮助，而不是对具体事务的包办和代替。村委会要依法接受村党支部的领导，在党的路线方针政策和国家法律、法规限定的范围内履行职责，开展工作，使村民自治在党组织的指导和支持下健康发展。

村委会行使的权力是广大村民通过选举后赋予的，村委会与村民的关系是代理与委托的关系。村民对自已的权力既拥有委托出去的自由，也有收回的自由。村委会应对村民负责。村党支部在领导村民自治中也要尊重村民的意志，尽最大的努力使党和国家的意志与村民的利益吻合起来。不能使国家利益和村民利益统一起来的村党支部和村委会是难以完成其使命的。

(2)加强制度建设，建立科学高效的村两委工作运行机制。在目前村两委组织自身发育尚不成熟，功能难以界定清楚的背景下，要确保两委班子工作的协调，必须建立一套合理的公共权力配置和运行体系。一是在法定程序上鼓励村党支部成员参与村委会竞选或村委会成员参与村党支部竞选，实现村两委成员交叉任职或 “一肩挑 ”。“一肩挑 ”的方式是一种大胆的、符合实际的选择;这一做法既为我党在乡村提供了寻求 “新的合法性 ”的机会，又与当代世界民主发展的潮流相一致。实践中有三种做法。一种是：在村委会选举中，能够获得大多数村民选票的党员，可以再由村党员大会选举为村党支部书，任村主任的年限与任村党支部书记的年限相同;第二种做法是，把时任村党支部书记的同志作为村主任的正式候选人向村民推出，若能被选上村主任，这也就合理合法的 “一肩挑 ”了;若不能选上，村党支部书记的位置也要空出来;第三种做法是，对选举产生的非党员村主任，上级党组织加快培养步伐，使其早日成为合格的党员。从必要性看，在做到民主选举的基础上，通过交叉任职或一肩挑;使村的各项大事与具体事务都能在一体化的组织里得到落实，可以避免彼此之间因为争权夺利或相互推诿而带来的功能浪费;从实际效用上看，既可以加强党的领导，提高村委会地位，有效避免党的领导地位被架空的可能以及村委会权力虚化的局面，又能使村民在更大的范围内筛选，真正实现好中选优。此外还有利于组织合力的形成，提高办事效率以及减少干部职数，减轻农民负担。二是规范两委的内部决策运行机制，建立党支部领导下的集体决策体制。凡涉及到村庄整体利益、长远利益和村民切身利益的重大问题，可以由村党支部或村委会提出初步议案，提交村两委联席会议讨论并拟定初步决策方案，然后将初步决策方案向群众公布，在广泛征求群众意见的基础上，由两委联席会议形成决议，最后召开村民大会或村民代表大会，经讨论、表决通过后付诸实施。

(3)积极推进领导创新，切实改善党支部的领导。村党支部在摒弃传统包揽型领导方式后，要坚持和加强党的领导，关键是推进领导创新。一是创新干部产生机制。村委会实行直选后，两委干部产生方式有了明显不同，因为直选，村委会的威信和群众基础相应提高，如果村党支部委员的产生还停留在“由少数人选人 ”、“在少数人中选 ”的模式中，那么虽然同样是村干部，但在群众心中就有了高下之别。要创新选举办法，把党员、群众公认的优秀党员选进村党支部班子，这是与村委会成员的直选相衔接，提高村党支部公认度和号召力的有效措施。二是实现工作方式创新。村党支部要有所为，有所不为，保证党组织的先进性。首先要把有知识、有能力、有奉献精神的农村青年团结在党组织周围，适时吸收进党员队伍，同时加强党员的教育和管理，健全激励和约束机制，在民主政治建设中发挥 “一个党员一面旗 ”的先锋模范作用。其次要改进思想政治工作，增强党组织的渗透力。在帮助村民释疑解惑、排忧解难、增收致富上下功夫，不断提高思想政治工作的针对性和影响力。

此外，应发挥上级党委和政府的引导功能，如确定正确的舆论导向，提供良好的服务环境，以促进两委的有机协调。

3、改革现行的村委会选举制度，变 “海选 ”为 “组合选举制 ”。所谓 “组合(阁)选举 ”是安微省社会科学院辛秋水研究员首次提出的。其主要做法是：

(1)提名。召开村民小组会议，采取无记名投票，由具有选举权的村民在全村范围内，分别按村委会主任、副主任和委员三个职位各提出一名候选人。村民选举委员会将各村民小组的提名票数进行汇总统计，以得票多少为序分别确定村委会主任、副主任和委员人选。然后，由每位村委会主任候选人，分别在得票较高的副主任和委员人选中，以差额的原则 “组合(阁)”各自的村委会 “竞选班子 ”。村委会主任候选人及其 “组合 ”名单，都必须在选举日之前张榜公布，让村民甄别、审查。

(2)竞选。一般要求在人口较易集中的村子里举行全村 “竞选大会 ”(只设一个主会场)，在 “竞选大会 ”上各竞选班子轮流发表 “竞选演说 ”，当场回答村民问题，营造民主竞争氛围。而在人口较难集中的村子里(如偏远山区)，各竞选班子则要分片开展竞选活动，发表 “竞选演说 ”，接受村民质询，增进村民对竞选班子的了解。

(3)投票。分两步进行，首先，由村民直接投票选举村委会主任;然后，由村民对当选村委会主任的组合班子进行投票选举，以得过半数票者当选为村委会副主任和委员。该做法较 “海选 ”是有较大的进步，但是仍有值得进一步完善的地方。可做以下调整： 一是变村民无记名投票推选村委会成员候选人为凡是有意竞选村委会主任者，首先必须要组建自己的竞选班子，包括副主任和村委会委员的人选和驻选举委员会的代表;规定只有获得村全体选民的 1/15———1/10以上联名支持，并且缴纳必要的选举经费者，才有资格参与竞选。二是规定正式候选班子确定与投票日必须相隔两个月，以便各路竞选班子能有充分时间进行各种合法形式的竞选活动，使选民能够充分了解自己的主张。三是选民只投票给某一竞选班子，不再投票给单个候选人。四是凡是竞选失败的竞选班子皆可选择 1———2名常年在本地务农或务工、有一定文化修养的人担任村务公开监督委员会委员，享有一定的物质补贴。村务公开监督委员会重点监督村级财务、村重点工作的落实情况等，凡发现重大问题，一经查实，基层政府必须严肃处理。

4、加强村民自治的法律、法规和规章制度建设，为村民自治提供可靠的法律与制度保障。民主政治的推进与法制的完善紧密相连，在依法治国的今天，也必须依法治村。首先，要通过立法、修法，使村民自治制度更加细化，更具有可操作性。健全的法律制度是村民自治合理运行的基本条件，法律制度的漏洞往往成为外来力量干扰村民自治的帮凶。现行的 《村组法 》较以前更贴近实际，但仍需要进一步修订和完善，如选民资格的认定、村民代表选举时间和方式、候选人条件的限制、辞退、违法选举的处理等问题都需要进一步明确。尤其是为真正更好地保障广大村民的选举权利，约束行政权力，及时处理好选举中出现的诸多问题和纠纷，我国应当尽快建立健全村民选举权利的法律救济制度，完善对村委会选举纠纷和违法行政行为的处理机制。具体说来，可以通过建立和完善下列制度来达到上述目标： 一是村委会选举的诉讼救济。应争取尽快制定统一的 《村委会选举法 》，并在该法中确立有关选举的行政诉讼救济制度，将现有的刑法和三大诉讼法加以修改，使其扩大并适用于村委会选举，尤其是将相关行为纳入现行刑法的破坏选举罪中，并规定行政机关应负相应的行政责任和行政赔偿责任;二是村委会选举的行政复议救济、信访救济、行政处分救济、人大监督救济。法律必须明确各救济的主体及其职责、工作程序和应承担的法律责任，以增强法律的可操作性，充分发挥救济的实效。其次，加强村委会日常工作制度的建设，从而实现对村委会成员的监督和制约。要根据法律、法规，加强村民委员会工作制度的建立，如建立健全议事制度、财务制度、村务公开制度、罢免制度等乡规民约，使村民委员会更好地为广大村民服务。

此外，应加快农村经济发展，提高农民的物质生活水平，为村民自治提供物质保证;加大对县以上党政机关、人民团体和事业单位的改革力度，将节省下来的财政资源以签定合同、责任状等方式来补贴经济来源较少、管理甚佳的村级机构，使其能有为民办事的必要经费。

第四篇：村民自治建设中存在问题和对策

村民自治制度建设中存在的问题与对策

浅谈村民自治制度中存在的问题与对策

村民自治制度的确立，是中国农村经济体制改革的产物。20多年村民自治活动的开展己充分展现了村民自治的生命力和有效性。村民自治发挥的作用既表现在物质制度又表现在思想精神层面。一是促进了农村经济的发展，农民生活得到了极大的改善；二是村民自治的制度体系已基本确立，使村民自治活动的开展有了制度保障；三是村民自治的精神和理念逐渐深入人心。但还存在一些突出问题不容忽视，它们严重地影响着村民自治的发展及其深化。

一、当前村民自治制度中存在的问题及原因

村民自治制度是与我国依法治国战略的实施和市场经济体制的改革相适应的农村基层管理制度。从1980年第一个村民委员会建立，到80年代中期，各地普遍建立了村民委员会组织。村民自治的核心内容是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。因此，全面推进村民自治，也就是全面推进村级民主选举、村级民主决策、村级民主管理和村级民主监督。从上个世纪80年代初的萌芽至1998年11月《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布，村民自治经历了一个渐进发展过程。但由于多方面的原因，村民自治在实践中也必然面临一系列 的问题和困难。

一是村民自治制度配套法规的欠缺，无法使之发挥最佳效应。村民自治制度在设置和可操作性上显得过于粗略和原则化，在行为模式与制裁手段的规范上显得空泛。如现行法律制度对村民的界定、权利、义务，村民对村务管理的参与途径和方式等等，缺乏明确具体的规定，在村民自治的实际运作过程中，乡镇管理与村民自治之间，村党支部与村主任之间的关系和权限不明，往往造成乡镇一级或村党支部事实上取代村民自治组织行使村级事务的决策权、管理权。随着农村流动人口增加（本地人口外流，外籍人口流入）导致此类人员的民主权利和应该承担的村民义务难以落实，需要相应的制度来保证他们的权利义务的实现。另外，在村委会中引进有志青年的机制，有些地方进行了有益的的尝试，囿于缺乏制度规范和保障，难于得到推广。

二是村民自治过程受观念意识上的阻碍，导致村民自治制度难以达到预期效果。中国有极为漫长的君主专制集权的历史，而无民主法制的传统与经验，农民习惯于被动接受“自上而下”的管理，并把自己的命运寄托于清官统治上，导致村民普遍自治意识不强。很多村干部素质较差，思想观念未跟上，致使村务公开不规范，甚至流于形式。加上村民自治政策宣传不到位，工作作风、工作方式转变不到位，群众与村干部的关系不太融洽，群众对村级事务的关心程度不够，不愿意参与管理和监督，缺少村务公开、民主管理的群众基础，使村务公开、民主管理工作难以深

入开展。

三是村民自治中的行政化倾向使村民自治制度的实施流之于形式。村民自治是村民直接管理自己，自主处理村级事务的一种社会管理方式。然而很多地方的村民自治在实践中，都自觉不自觉以行政手段安排工作，有一些本应由乡镇完成的职责也被“分解”到村委会，使村委会体现出强烈的行政化色彩，在工作中主要考虑的是先向政府负责而不是向群众负责。自治组织实际上表现为一种政权性组织或者是乡镇的附属行政机构，政府对村委会的指导关系演变成实实在在的领导关系，这些都弱化了村民自治的性质，与国家推行村民自治的本意不符。

四是乡镇与村委会的关系不畅导致国家政策执行不力和乡村事务管理不顺。目前在基层农村管理体制中, 乡镇政权代表国家行使行政管理权，村民委员会代表村民行使基层自治权。乡镇政府与村委会之间是工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系。这种关系的确认和维持无疑是村民自治正常、规范运作的基本前提和根本保障。但现实中的乡镇政权与村委会的关系又常常与成文法律规范存在着种种“偏离”，严重制约着村民自治的健康发展和乡镇行政职能的有效履行。最经常也最突出地表现在许多乡镇仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式，对村委会从产生到日常工作进行行政干预。乡镇对村委会强有力的控制还表现在，乡镇党委(•目前乡镇大都是乡党委书记、乡镇长一肩挑)通过对村党支部的

有效领导，来间接地“领导”而不仅仅是“指导”村委会(村支部书记与村委会主任也基本上是一肩挑)。另外,一些乡镇还借助于“村财乡管”对村级财务实施管理来强化对村委会的控制。虽然主观上乡镇是本着良好的愿望，是为了管好村级财务，防止他们贪污腐败，以权谋私，但客观上弱化了乡镇同村的新型指导关系，强化了传统的领导关系，进而不利于村干部改变过去那种对上不对下的工作作风来服务群众。另一方面,依据村委会自治权，存在少数村委会为了自己特定的利益，有意识地强化乡镇政府与村民之间的矛盾。当村民责怪村委会不能维护村民利益时，村委会就将全部责任推向乡镇，而当乡镇责怪村委会协助工作不力时，它们又把责任全部推给村民。在他们看来，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委会作为村民的合法代言人和代理人，有权决定自己的内部事务，没有必要接受乡镇政府的指导和监督。于是，他们对承担的协助乡镇政府开展工作的职责，抱着消极、冷淡的态度。

五是“两委”矛盾冲突使党务村务管理两难。村委会与村党支部的关系不协调目前表现为两种情况：一是村委会与村党支部两套班子两种管理模式,导致有的村委会不能自觉地接受村党支部的领导，把村民委员会引导村民自治同村党支部的政治领导和保障作用对立起来，加上有的村党支部班子涣散，使村党支部起不到村级组织的核心作用。也有的村级组织的权力过分集中到村党支部，甚至集中在村支书个人手中，村委会和村民会议的自治

权力实际上被悬空。村支书虽说形式上是由村中的党员选举产生的，但实际上往往是由乡镇党委决定的。党支部成员由任命产生，而村委会则由选举产生，于是便形成了“上级来人找支书，村民有事找村主任”的局面。民主选举使村主任在村事务决策中的位势增高，而传统制度仍然捍卫着党支部书记的优势地位。党支部是传统的村务决策实体，而选举产生的村委会要依法行使村务决策权力。这些矛盾严重影响了村民自治的健康发展，大大降低了村民自治的质量。二是现在很多地方通行村委会与村党支部两套班子两种管理模式“二合一”,即通过一些操作途径，让村支书选上村委会主任，或让选上的党员村委会主任当选村支书，或培养新当选的非党员村委会主任为党员，再选任为村支书。这样，两委合二为一后，党组织对村委会的控制加强了，工作中的对立和摩擦也少了，上级对村委会的管理也容易了。但对村委会来说，村民自治事实上就大打折扣了。

另外，税费改革后，虽然村干部的报酬进入了比较稳定的保障时期，农民群众参与选举的积极性日益增长，但也面临一些新情况、新问题：如流动人口增加、农村大量劳动力外出打工、村干部竞争加剧、村组合并，干部职数精简、选举经费缺乏来源等等。

二、村民自治制度中存在问题的对策

一是进一步加强村民自治制度规范配套。以往的农村治理体制是国家从乡村获取资源，这也是导致农村各种矛盾根源。目前

国家取消了农业税，进行转移支付补贴的税制改革。这些为村民自治拓展了广阔的空间，村民自治开始走出体制性困境。“多予少取放活”的政策最终会调动农民的积极性。经过20多年的实践，农民通过逐步学习和掌握了村民自治的知识和技能，培育起自治的意识，开始运用村民自治法律维护和扩展自己的民主权利。因此，进一步加强村民自治制度规范配套，完善村民自治相关法律法规显得更加迫切和必要。在制定村民自治制度配套规范的过程中，还要考虑提高村民自治程度和质量的智力因素。随着国家改革开放的进一步深入，国民的流动导致智力的流动成为常态。现行的户籍制度严重制约经济的发展和文化的交流。户籍制度改革势在必行。因此，村民的界定不应以户籍为唯一依据。愿意为农村建设施展才华的现代知识型青年的进入，对村民自治的长足发展会有很大的促进。在具体制度规范的设计上应该对此给予充分的考虑。

二是加大对村民的民主意识的培养和强化。首先，必须在农村加强文化教育建设。目前在农村实行的免费九年制义务教育，将对农村文化教育产生深远的影响。可以结合农村免费义务教育，以学校为依托，建立政府补贴型的分区式的文化活动室，既为学生也为村民提供学习和交流的文化活动场所。其次是要加大对国家有关村民自治政策及党的各项惠民利民的方针政策的宣传。这种宣传可以结合中华民俗采取各种健康文明而又生动活泼的形式。再次是提高县乡村干部素质，使他们能认真指导村委会

实施村民自治的各项制度，指导村民在参与中提高民主意识和参政议政能力。让村民直接参与各项村民自治制度，既可以启蒙大家的民主意识，也可以使大家体会到这些民主制度给他们所带来的实实在在的好处，从而为他们以更积极的态度参与以后的村民自治活动奠定基础

三是理顺乡镇政府、村委会、党支部三者之间的关系。村委会与乡镇政府的关系，《村民委员会组织法》第四条做了明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”乡镇政府是国家设立在农村的基层政权组织，承担着对所辖乡村行使行政管理权的职能，依法在所辖区域内开展各项政治、经济、社会和文化等方面的政务。在这些职权范围中，不存在村民自治的问题，亦不属于村民自治的范畴，应当行使其领导职能，在所辖行政区域内依法开展法律规定的各项政务工作。村委会是村民进行自我教育、自我管理、自我服务，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的基层群众性自治组织。村委会办理本村的公共事务和公益事务，调节民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民意见、要求和提出建议。乡镇政府对村民自治范围内的事项不能像过去对待行政组织那样，采用行政手段领导村里的工作，而是要从法律、政策、工作上给予指导。村民委员会也应当协助乡镇政府开展各项工作，教育和推动村民依法履行应尽的义

务。村党支部是党的基层组织，接受上级党委的领导。在村民自治活动中，村党支部是政治上、思想上进行领导，依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。村民自治是在党领导下有秩序、有计划进行的，是国家法律范围内的自治，而不是毫无约束的自治。对乡镇政府、村委会、村党支部三者之间的关系的正确处理，虽然各级党和政府下发了一些文件，在实践中仍然难以做到有效落实。

因此,要推行村民自治制度，首先就必须从法律上确立村委会的相对独立的法律地位，某种程度上与乡镇政府平等的法律地位，否则难免又陷入控制依赖关系。

四是疏通信访渠道，认真接待处理群众来信来访。自新的《村委会组织法》颁布实施后，相关部门接待的有关村民自治工作的来信来访量呈大幅度增长态势，而且大量的是集体或群体上访。农民上访反映最多的是村干部违法施政、集体财务管理混乱、村干部贪污腐败、选举程序违法、村务政务不公开等问题。有许多问题是农村基层管理中多年积累而成的，并不是村民自治本身造成的，长期以来农民找不到反映的渠道，有些问题即使反映了也没有得到解决。实行村民自治，特别是《村委会组织法》颁布实施后，给农村多年积累的矛盾找到了一个“出口”。这是村民自治上访增加的重要原因。农民上访说明农民群众还相信党和政府，相信相关部门会给他们一个公正的说法，也说明农民群众的民主意识在增强，法律意识在提高，以及对自身民主权利的重视。

因此，有关部门应相互配合，认真接待处理农民群众的来信来访。通过疏通信访渠道，化解矛盾，维护农村稳定。同时相关部门应加大执法力度，对侵犯农民民主权利的各种违法行为坚决依法查处，以确保《村委会组织法》的顺利实施，依法维护农民群众的民主权利。

另外，实行村民自治和民主选举是有成本的，需要经费支持。因此，应该明确经费渠道，最好是把村委会的换届选举全额纳入地方财政预算。对经济相对落后村的村民自治，地方财政也应考虑给予适当补助。随着村干部职数精减后出现的工作量问题，可以通过大力发展农村经济组织进行分解，培育各种农村经济组织对农村经济的发展也会是很大的促进。目前，在我省部分城中村、贫困村、上访村、难点村、宗族房头问题突出村实行的选举观察员制度出发点不错，只是由于制度不完善，效果不明显。因此，要完善选举观察员制度，必须不断完善选举观察的内容、形式、观察员的选聘、培训、管理等方式。

第五篇：浅析我国村民自治存在的问题及对策

改善村民自治的法律环境探究

村民自治制度是我国基层民主政治制度的重要组成部分，是指农民群众通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,直接行使民主权利,进行自我管理、自我教育、自我服务的基本社会政治制度。我国通过宪法和法律将这种制度确定下来只有二十多年，在确保其实施的法律环境方面存在一些不足，需要我们有针对性的进行改善。

一、当前村民自治法律环境存在的问题

（一）宪法和法律对村民自治的定位易引起混淆。

根据宪法第111条规定,村民委员会是基层群众性自治组织，其职能是办理本村的公共事务和公益事业，调整民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民自治委员会是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，具有独立于其他机关或组织的性质。但是宪法对村民委员会制度的规定是在第三章第五节,而第三章规定的内容是国家机构,第五节规定的内容是地方各级人民代表大会和地方各级人民政府,这种规定容易给人以一种错觉:村民委员会是一级政权机构、是乡镇政权的下级组织,从而混淆村民自治的性质。这种立法上的混淆对之后的执法工作等有着误导作用，对村民自治的顺利进行存在不利影响。

除宪法以外，《村民委员会组织法》对村民自治的规定也不完整、不明确。实施《村民委员会组织法》的实践证明，《村民委员会组织法》规定的基本原则是正确的，但是它有着“先天的不足”。因为村民委员会只是村民自治的一个载体，但《村民委员会组织法》将重点放在了村委会的组织结构建设，用了大量的法律条文规范村委会组织，对村民自治本身的规定则相对较少，与村民自治立法的宗旨和原意相去甚远。

（二）村民委员会和乡镇人民政府的关系不协调。

关于村民委员会和乡镇政府的关系，《村委会组织法》第三条规定“ 乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展工作。”这种指导作用主要表现在政策指导, 保证村委会的决议、决定及工作符合党的政策和法规指导和帮助村委会搞好班子建设, 特别是村委会的选举工作，指导村委会依法做好各项工作, 如调解民间纠纷等。从村委会的角度讲, 一要积极主动求得乡政府的指导支持和帮助，二要自觉地协助乡镇人民政府开展工作, 完成各项任务。但是, 由于一些地方的乡镇党委和政府对与村民委员会的指导与协助关系没有正确的认识,造成在村民自治的实践中存在着乡村关系不协调的现象，主要有两种倾向：一种是乡镇政府过于干涉村务管理，使得村委会的自治职能弱化甚至消失，附庸于乡镇政府，丧失其应有的活力；另一种是村民自治过分加强，无无视乡镇政府的指导，形成过于自治的局面。

（三）村党支部与村委会的关系界定不清。

对于村党支部与村委会两者的关系，《村民委员会组织法》并没有做出直接规定，但是它的第三条规定：“中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”村党支部的核心作用决定村委会必须接受村党支部的领导，这种领导不应是上下级的领导，而应该是对村委会的工作起到监督和保证作用。但是在现行的村民自治法律中，虽规定了村党支部的核心地位，但是却没有明确规定其具体职能，对于村党支部与村委会的关系的规定存在盲点。4首先，在具体的实践中，由于没有相关法律法规来规范党的领导，容易造成党组织这种领导的扭曲与膨胀，对村委会的自治工作进行不当的干涉，根据学者的调查,各村的党组织实

12321 陈国申，李媛媛：试论村民自治法律制度的缺陷与对策，载山东农业大学学报2004年第4期，第29页。天津市依法治市领导小组办公室：村民自治法律制度研究，天津社会科学出版社2006年版，第114页。3 连丽霞，张蓉：村民自治存在的问题与对策，载中国农业大学学报2003年第3期，第25页。4 王禹：我国村民自治研究，北京大学出版社2004年版，第82-83页。

际上是各村的权力中心及实际的领导者、决策者和管理者,各村党组织负责人均是社区权力

5的核心人物。某些情况下村委会和村党支部的关系是否顺当, 往往取决于村主任和村支书的私人关系或者他们的个人威望。其次，还有的情况就是，有的村民自治组织把自治理解成绝对自由, 不接受村党组织的正常领导, 甚至向党组织的领导权威发起挑战。

（四）农村本身存在各种不良因素。

农民是实行村民自治的主体, 农民的法制意识和行为是实行村民自治的最直接的因素, 农村的法制小环境同样对村民自治的深入开展起着促进或阻挠的作用。村民自治确实以前所未有的力量改变这农村的方方面面，其中最为突出的就是提高了群众和村委会干部的素质。在村民自治精神的感召下，中国农村在思想观念、心灵世界、行为方式和知识文化结构方面

6都发生了很大的变化。这些为进一步发展村民自治奠定了一定的现实基础，但是这种基础

还不够深厚，特别在一些贫困地区，干部群众的素质离村民自治的要求还有很大的差距。

由于自私的观念、小集团的观念、家族观念及各种错误思想道德观念的影响, 在实行村民自治过程中, 存在的问题还比较多, 制约和影响了村民自治的深入发展。大体有如下几个方面: 一是在村委会选举过程中出现的问题, 目前农村的家族势力仍旧较有力量, 可能会在一定条件下影响村民委员会选举, 使公正的选举受到家族势力的干预和破坏;二是在民主管理集体经济时, 可能因为个人利益或小集团的利益使村里的经济管理和民主监督受到不同程度的影响;三是对待村委会的工作可能因各种因素的存在采取反对或不支持的态度, 使村委会的工作受到阻碍;四是在制订村民自治章程或村民公约时, 可能因不懂法而出现违法、违反政策的现象, 如有些地区的村规民约简直就是一张罚款单, 罚款细目可以多达几

7十项。

（五）农村的法制建设不够，不能营造健康、完备的法制环境

村民自治是我国农村基层民主发展的趋势，是9 亿农民行使民主权利的广泛实践, 作为国家法律制度的安排, 在缺乏法制传统的农村社区推行, 更需要营造良好的社会法制环境。由于受长期的专制历史影响, 中国农民非常缺乏民主经验和民主习惯, 不善于行使自治的民主权利。当前出现的问题主要有基层干部和广大农民的法律意识和法制观念不够强化, 村民自治没能完全纳入法律化、制度化的轨道, 在一些地区出现了前面说过的“过度自治化”和“附属行政化”倾向, 农村社会出现了不稳定的因素, 对农村基层民主乃至整个社会主义民主的健康发展产生了不利的影响。

二、改善村民自治法律环境的对策

（一）进一步完善立法，明确村民自治的地位。

根据宪法的规定，农村村民建立村民委员会，实行村民自治，理应制定一部完整的村民自治法，保障村民各种自治权利，同时也保障村民自治组织按照自治的原则进行运转，真正达到宪法的要求和目的。但是迄今为止我国还没有一部完备的村民自治法，村民委员会组织法集中解决了民主选举等问题,但对于村民如何进行民主决策、民主管理、民主监督只作了原则性的、一般性的规定, 还没有全面、详细地展开规定, 因而缺乏可操作性。

所以在修订《村民委员会组织法》或制定新法时，应当注重明确村民自治的定位问题，关键是要解决一些问题，包括：

首先，明确村委会在村级组织中独立的主体地位，它不附属于任何行政机构，它代表的是农村最大多数群众的利益；

其次，厘清村委会与国家的关系。村委会是农村公民结成的基础性权力共同体。按照宪法，作为国家公民应当履行公民的义务。因此它要完成法律规定的各项国家任务，接受乡镇

相继全：集体经济背景下的乡村治理，华中师范大学出版社2002年版，第315页。赵秀玲：村民自治通论，中国社会科学出版社2004年版，第83页。王新生：农村村民自治的法律环境评析，载湖南大学学报2000年第4期，第81页。

政府的合法性的行政指导；

再次，在对外关系方面，包括对乡镇政府的关系，村委会是独立的，自主进行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，不受其他组织的不当干涉；

最后，全面、详细的完善村民自治中民主决策、民主管理和民主监督的规定，使各个环节的工作都有法可依，真正做到“让群众明白，保干部清白”，促进村民自治的真实有效和健康发展。

（二）协调村民委员会和乡镇人民政府的关系，促进“乡政村治”格局的长期稳定。为了克服在村民自治问题上“附属行政化”和“过度自治化”这两种错误倾向, 对乡村关系进行适当、有效的整合, 必须从以下两个个方面进行努力：

首先，乡镇政府及其工作人员要提高认识, 转变观念, 改进工作方式、方法。其中提高认识, 就是充分认识乡镇政府与村委会之间是指导与被指导的关系，这是村委会的性质决定的，村委会是村民自治组织, 依法享有自治权利, 因此乡镇政府对村委会的关系不应也不能定为领导关系。改进方法, 就是乡镇政府除采用必要的行政管理方式外, 应更多地运用法律、经济和教育等管理手段, 在尊重村民自主权和村委会相对独立性的基础上实现有效管理。

其次，村委会应引导农民学会正确使用民主权利,自觉协助乡镇政府做好应由村委会承担的工作，要教育群众树立正确的法制观念和民主意识并且要引导他们正确行使自己的民主权力，防止违法违规或者过度自治现象的出现。

（三）厘清村党支部与村委会的关系

村党支部与村委会关系的不协调、不顺畅，实质上主要是二者的权力划分问题。针对这样的问题，主要从以下三点解决：

首先，必须从法律和制度上进一步明确划分村党支部与村委会之间的职责权限。在村民自治的发展过程中，我们要要求严格的依法办事，确立法的至上性。要明确村党支部和村委会要承担的职责和实现这种职责的方式，在制度化和操作性上保证二者的顺畅运行和合作。村党组织和村委会要在法律规定范围内开展活动。党组织应将主要精力用于对村的发展方向的把握, 对其他村级组织建设的指导, 对各类组织之问关系的协调以及自身建设等方面。由村民自己能够处理好的事情, 应尽可能让村民群众根据法律制度自主处理, 以支持和帮助

9村民自治组织独立负责地开展工作。村党支部书记和村委会主任可以一肩挑，但是必须经

过合法选举；村党组织可以在村委会选举前对选举加以组织影响，但对选举结果必须予以承认；党组织拥有量大决策权, 但应以党内民主充分听取群众意见和不侵犯村民自治权为前提。

其次，推广实行两票制，在村党支部的换届选举中支部成员不仅要经过党员的选举投票，而且还要通过普通村民的信任投票，这样能够非常有效地解决村党支部在村民自治中的领导权威问题，把坚持党的领导与实施村民自治有机结合在一起。

再次，加强对村级干部的培训和教育，包括对两委工作人员的培训，因为他们的素质直接影响到两委关系的处理，对其进行培训的工作意义非常大。

（四）大力发展农村文化教育，提高农村群众的文化素质和政治水平。

这一要求包括两个方面：

首先，加强村民的思想文化教育，提高村民的文化素养。文化知识是从事政治活动的必要条件。正如列宁所指出: “文盲是站在政治之外的, 必须先教他们识字。不识字就不能有

10政治,不识字只能有流言蜚语、传闻偏见, 而没有政治。”在现实生活中我们可以看到这样8

天津市依法治市领导小组办公室：村民自治法律制度研究，天津社会科学出版社2006年版，第116页。彭向刚：我国村民自治存在的问题与对策探讨，载吉林大学学报2001年第1期，第86页。10 列宁：列宁全集（第三十七卷），人民出版社1967年版，第59页。

一种现象：凡是在文化比较贫乏的地方，民主制度、民主观念、民主作风就很难树立，而偏执、独断、愚昧、盲从的现象容易流行。所以，大力发展农村社会生产力, 壮大集体经济, 发展农村文化事业具有十分重要的意义。

其次，我们还需加强村民政治素质和政治意识的培养，在村民自治中使村民实现政治社会化，增强村民的主体意识和参与意识，让村民认识到自己在村民自治中的地位和作用。只有这样，才能更好地表达自己的利益需求，实现村民自己管理自己、自己决定自己、自己满足自己。提高农民文化思想水平和民主素养, 增强农民的政治参与意识，是保证村民自治规范运作、健康发展的一个重要条件和必要的前提。

（五）加强农村的法制建设，为发展村民自治营造良好的法制环境。

民主必须匹配着法律化和制度化，村民自治作为一种基层民主发展的趋势，更应在良好的法制环境中健康成长。所以，实行村民自治, 必须贯彻和执行依法治国方略。

首先要加强农村法制建设的规划和指导，在推进省、市、县有步骤实现依法治国方略的进程中, 应有推进农村法制建设的规划, 对农村法制建设分阶段目标,制定明确的规划和计划, 并稳步实施。对农村法制建设状况应有明确的评价指标,并进行经常性的检查督促。

其次，要强化基层干部和广大农民的法律意识和法制观念, 增强他们依法实行民主自治利民主管理的自觉性和主动性。要树立农村干部依法办事、恪守职责, 接受监督的观念；要坚决查处一些农村干部压制和破坏民主、侵犯农民民主权利的行为, 创造一个能够依法保护农民合法权利的公平公正的法制环境；要坚持依法治村, 保障村民自治有序开展。

参考文献

著作类

[1] 天津市依法治市领导小组办公室：村民自治法律制度研究，天津社会科学出版社2006年版。

[2] 王禹：我国村民自治研究，北京大学出版社2004年版。

[3] 相继全：集体经济背景下的乡村治理，华中师范大学出版社2002年版。

[4] 赵秀玲：村民自治通论，中国社会科学出版社2004年版。

期刊论文类

[1] 陈国申，李媛媛：试论村民自治法律制度的缺陷与对策，载山东农业大学学报2004年第4期。

[2] 连丽霞，张蓉：村民自治存在的问题与对策，载中国农业大学学报2003年第3期。

[3] 王新生：农村村民自治的法律环境评析，载湖南大学学报2000年第4期。

[4] 彭向刚：我国村民自治存在的问题与对策探讨，载吉林大学学报2001年第1期。

[5] 吴雷：当前我国村民自治存在的问题及对策探析，载学理论2011年第5期。

[6] 黄荣英：村民自治存在的问题及对策探讨，载“三农”论坛2003年第12期。

[7] 袁凤芝：我国村民自治存在的问题及对策，载中国商界2009年第3期。