村民自治的制约因素分析

第一篇：村民自治的制约因素分析

村民自治的制约因素分析

摘要：村民自治是广大农民直接行使民主权利，依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基层民主制度，是中国民主政治发展的重要创新。新形势下，在村民自治过程中还存在包括经济、政治、文化、法律方面的制约因素，阻碍了村民自治的健康持续发展。关键词：村民自治；民主政治；制约因素；分析

Analysis of the Restrictive Factors on Villagers′ Autonomy

Abstract: Villager autonomy was that farmers directly performed their democratic rights in accordance with the law，which was a grassroots democracy of administered their own affairs，practiced self-management，self-education，self-service.Chinese democracy was an important innovation in development.At present，in the process of villager autonomy also existed including economic，political，cultural，legal constraints，hindered the healthy development of villager autonomy.Key words: the autonomy of villagers;democratic politics;restricting factors;analysis

村民自治始于20世80年代初期，是具有中国特色的农村基层民主制度和农村治理的有效方式。胡锦涛总书记指出：“建设社会主义新农村是我们党在深刻分析当前国际国内形势、全面把握我国经济社会发展阶段性特征的基础上，从党和国家事业发展的全局出发确定的一项重大历史任务[1]。”当前和今后一个时期建设社会主义新农村，“要扩大农村基层民主，搞好村民自治，健全村务公开制度，开展普法教育，确保广大农民群众依法行使当家做主的权利[1] ”。村民自治是建设社会主义新农村的重要内容和政治保证，是广大农民直接行使民主权利的一种基本形式，也是中国基层民主建设的重要内容之一。但由于种种制约因素的存在，在现实的实践中，村民自治还面临着很多问题，致使出现村民自治愿望日益强烈与不能满足村民自治的现状构成了基层民主政治体制的一大悖论。经济因素

马克思主义认为政治发展水平最终是由经济基础决定的，经济关系和经济发展水平是政治发展的第一决定因素。村民自治作为中国民主政治发展的基础工 程，同样也不可能脱离我国农村现阶段经济发展的现实水平。在80年代初中期农村经济体制改革迅速发展和农村经济实力迅速增长的背景下，农村基层治理形式实现了平稳转换并且村民自治运作效果也比较好，农村社会的许多问题和矛盾都被淹没在了大好形势之中。从80年代后期开始，随着改革重心由农村转向城市和农村经济发展逐渐减慢，农村经济体制改革对村民自治的推动作用已不如改革初期那样巨大，原本隐藏的许多问题矛盾也日益突出起来，干扰和制约着村民自治和其它多项农村工作的顺利推进。

实践证明，经济基础决定着上层建筑。从许多西方国家民主政治的发展历程来看，现代意义上的民主政治都必须建立在社会化大生产的经济基础之上。任何一种政治现象及其形成发展的动因都深深地根植于经济社会之中，村民自治作为一种基本的社会政治制度，同样会受到经济条件的限制。1.1农村集体经济实力欠缺

农村集体经济利益的存在是诱使村民参与本村公共事物的重要原因，而村民个人只有从村民自治组织获得利益,才会对自治组织产生向心力。所以村民自治组织要想有效地运作,必须具备一定的经济实力。然而，我国的实际情况却与之相反。在农村经济体制改革之初,许多地方将集体资产分光,形成了许多“空壳村”。据国家统计局对全国11056万个村抽样调查,1993 年底,每个村委会拥有的资金为人均141191 元。这是全国的平均数,如果扣除东南沿海发达地区所占的份额,那么,中西部地区的“集体经济”已经成为“空壳”的就占绝大多数。在缺乏“集体经济”的地方,村民自治组织难以为群众提供良好的服务,因而凝聚力不强,运作效果不好。现在农村集体经济的衰弱，导致了大量青壮年外出打工，以及农村政治精英为了更好的生存而脱离乡村政治，使得农村的村民自治越走越艰难。

1.2农村经济的市场化程度不高

农村市场经济水平比较低，对村民自治实施的支持作用比较薄弱；虽然长期改革开放显著推动了农业的市场化、产业化、现代化进程，但却并没有为农村的小农经济基础带来本质性的变化。在农村,农业生产资料基本实现市场化,但农产品仍然受“定购”等政策的制约难以走向市场,计划经济和商品市场经济并行的 局面使村民自治组织经常面临乡政府的行政干预,使村民自治权难以真正落到实处。

1.3 农村地区经济发展不平衡

改革开放以来,东部沿海地区的经济获得了长足的发展,农村的工业化和城镇化速度加快,经济实力不断增强,城乡差别逐步缩小；而中西部地区农村发展相对滞缓。一般来讲,经济发达地区的农村,农民的利益关系比较复杂,需要农民决断的事务较多,民主氛围比较浓厚，使村民自治组织的服务功能得到有效的发挥。相反,在经济欠发达地区,与农民自身利益相关的事务较少,农民较少参与社会事务的决策，影响了欠发达地区的民主化进程。1.4乡村居民收入差距拉大

农村分配不公和农民职业分化使农民收入差距拉大。部分富裕起来的农民利用自己占据的更多的社会资源,在民主选举中谋求政治权力,富者为官成为农村的一种倾向。对此,会存在以下两种情况：一部分具有市场经济头脑和较高政治素质的富裕农民成为农民群众致富的带头人,将极大地改善现有的村级干部队伍的结构,但另一方面,也有部分富裕农民借助手中的权力进一步增加自己的财富,追求个人的私利。另外,贫富差距拉大使部分农民处于贫困之中。经济收入低的村民，往往生活拮据，甚至仅还处于温饱水平，为了生计，而不得不疲于奔波应付，其主要需求是物质，而不是民主。他们不关心村民自治事务，也没有时间和能力参与村民自治事务，容易因一些蝇头小利而放弃自己的政治权利，政治立场不坚定，制约了村民自治的发展。2 政治因素

2.1国家制度供给的制约

我国的制度变迁是政府主导型的制度变迁,政府不仅在政治力量的对比中处于绝对的优势地位,而且还拥有很大的资源配置能力,能够通过行政、经济和法律手段约束非政府主体的行为。我国村民自治制度的建立主要是国家大力推动的结果。党和国家是制度供给的主体。1987 年《村民委员会组织法》(试行)的颁布使村民自治走向了制度化运作。乡村民主能否进一步发展,取决于权力中心是否及时提供进一步的制度供给。而权力中心是否提供和何时提供进一步的制度供给,取决于权力中心所确立的社会发展总目标和当前的中心任务；取决于对政治稳定 值的判断,对综合国情的分析；取决于现行的宪法秩序,意识形态；取决于权力中心的成本收益和利益集团的约束。推行更高一层的政治民主有赖于我国经济实力的进一步增强和政治稳定性的进一步提高。我国尚处于现代化起步阶段,经济发展速度快，但发展水平不高,深层次的社会矛盾日益凸显,如国有企业问题、腐败问题、失业问题等。冷战后国际环境又出现了许多不利因素。这些都决定了我国的政治民主进程是渐进的、缓慢的,权力中心的进一步制度供给是逐步的。2.2 现行政治体制的限制

村民自治是基层社会民主形式,它是民主政体不可缺少的基础性结构和社会支柱。基层的初级民主可能比民主的其他方面更有价值。但是,国家形态的民主和整个政治体制的民主是其他民主或各民主目标的必要条件。在我国,权力结构层面的政治体制改革还没有大的举措,权力过分集中的政治体制还没有成功转换为民主法理型政治体制，这就严重制约了基层社会民主的发展。2.3 各级国家政权态度和作用存在差异

村民自治作为国家制度安排下的民主实践活动，其运作状况在很大程度上取决于各级政府的态度和组织推动力量。“大致来说，在国家内部组织的层级结构序列中，层次越低的组织对村民自治构成阻力越大；相反，中央政府更多关注和帮助的地方，民主选举成功的可能性就越大”。中央政府和地方政权在村民自治问题上有着不同的利益考虑，中央政府大力推动村民自治主要是为了节约对于农村社会的管理成本和重振国家统治能力，并通过乡村自治权利的兴起对地方自治权力进行制衡；地方政权则因为村民自治要求依法办事限制了其权力权威的任意行使，使得一些在农村不受欢迎的国家政策难以贯彻执行，所以对村民自治有些漠不关心甚至制造压力和阻力。以村委会民主选举问题为例，广大村民希望选出能够代表自身利益的村干部，地方政权则希望那些能够完成政府任务的人当选，地方政权希望任“亲”为用，从中便于自己谋取私利，地方政权的这种做法严重侵犯了广大村民的民主权利，在一定程度上造成了农民与政府之间的关系紧张。2.4 乡镇政权与村民委员会之间存在矛盾冲突

现阶段农村社会管理体制中存在着两种相对对立的权力，一是乡镇政权代表的自上而下的国家权力，功能是在党的领导下将国家行政管理传递到农村社会；一是村民委员会代表的村民自治权力，功能是在有关法律规定范围内对农村社会 进行自我管理、自我教育和自我服务。虽然《中华人民共和国村民委员会组织法》对乡镇政权和村民委员会之间的关系作了较为明确的规定，但在实际运作过程中两种权力之间却存在着许多矛盾和冲突。由于村民自治的实施给乡镇政权权威的任意行使带来了许多障碍，村委会干部为维护群众利益难免就会抵制乡镇政权的不合理要求，因此乡镇政权对于推进村民自治总是持有事实上的抵制和消极态 度。许多乡镇干部纷纷要求缩小村民自治权力范围，将村民委员会下沉到自然村，并在自然村之上设立村公所作为乡镇政权派出机构,以强化对农村社会的行政管理。与此同时，许多村委会干部则对乡镇政权过度千预乡村事务相当不满，认为法律制度规定的村民自治权力并没有落到实处，希望能够进一步扩大村民自治权力范围。正是在不同的利益背景影响之下，乡镇政权和村民委员会“这两种权力”在运作过程中构成了一种此消彼长的博奕关系，并制约着村民自治的运作。

在乡镇政权和村民委员会之间矛盾、冲突的影响下，村干部由于同时扮演政府代理人和村民当家人的双重角色，经常陷入左右为难的困境之中。一方面，乡镇政权希望村干部们能够有效完成国家任务，另一方面，村民们则希望村干部们能够保护和发展本村利益。随着经济发展和需要政府管理的农村事务日益增多，乡镇政权要求村干部完成的行政任务也大大加重，许多村干部实际上已经沦为乡镇政权的“腿”，真正为本村村民服务的时间和精力很少。特别是在如今国家宣布取消农业税后，村干部的公务员化趋势日益明显，村民自治组织对国家财政依赖程度加剧，村民自治组织的群众自治性能在弱化，其行政化倾向却越加明显。这种自治组织的行政化倾向与开展村民自治的精神实质是相悖的，很不利于村民自治发挥正常效能，客观上对村民自治的发展构成了很大制约。2.5 村民委员会与村党支部关系尚未理顺

党的领导与基层民主建设的关系，落实到农村最基层就是村委会与村党支部的关系。在人民公社时期，实行政社合一和党的一元化领导，村的政治权力主要由村党支部执掌，生产大队只是单一的生产管理组织。人民公社体制解体后，实行政社分开和村民自治，在村一级，除保留村党支部外，还建立了村民委员会。与生产大队不同的是，村民委员会不是生产管理组织，而是群众自治组织。由此决定了，在实行村民自治的中国农村，同时存在着两种不同性质的村务管理组织一村民自治组织和村党组织，即村委会和村支部，并由这两种组织组成农村社区 权力结构，直接影响农村社会。从理论上说，这是两个性质和功能完全不同的组织。按照宪法、法律和党章的规定，村民委员会是农村群众性自治组织，由村民直接选举产生，其功能是实现村民的自我管理、自我教育和自我服务；村党支部是党在农村的基层组织，由村民中的党员组成，承担着对农村的政治领导责任，居领导核心地位，包括村委会在内的其它村级组织都要接受它的领导。有农村生活经验的中国人都知道，在当今农村的多数地方，村党支部书记才是拥有实权的领导者，是真正的“一把手”。在广大农村，在相当部分地区和相当长的时间里，党政在组织上分开了，在具体的工作职能上并没有明确的划分。在村一级组织结构中，党组织仍掌握村中大权，村里大小事情还是由村支部决定，甚至是党支部书记说了算。村委会在某种程度上成了党支部的执行机构。有些农民对村委会选举的热情不高，关键一点就是村委会拥有的不是实权，无法为他们谋利，因此农民不愿意花太多时间在“无用的选举”上。由于村里仍由书记说了算，村委会很难独立地办理自治事务。有的村委会也制定办理自治事务的计划，但工作上没有主动权，经济上没有决定权，办事花钱都要找书记批，有些事想办也办不成。有些村主任干脆裸挑子。据媒体报道：广东省2000年就有807个村主任因无法工作而辞职(羊城晚报，2000年)，山东栖霞市有57个村主任集体辞职(崔士鑫，2001年)。另一方面，在某种情况下，村委会自主性的增强也削弱了党在农村的领导地位。有些村委会干部错误地认为自治就是不要党的领导，甚至要求村党支部在村委会的领导下开展工作。上述两种情况都会危害村委会和党支部的正常关系，使得党和政府政策难以在农村顺利贯彻实施。2.6 村官腐败制约着村民自治的长远发展

村官腐败严重影响了党和政府在基层中的形象，严重影响了村民参与村民自治实践的积极性。从不少报道来看，目前“村官”违法违纪现象十分突出，尤其是那些在村里掌握实权的村支书、村委会主任和村会计。据2005年8月2日《中国青年报》消息：2003年以来，湖南省共立案查处村干部违纪违法案件2996件；2004年以来，辽宁省共立案查处村干部违纪违法案件2975件。村官是村民自治组织的主要参与者，是村里的“当家人”，是党和政府传达贯彻落实农村各项方针、政策和工作部署的重要依靠力量，是带领广大人民群众脱贫致富奔小康的“领头雁”，为保障上下政令畅通，发展农村经济,维护农村社会稳定，推 动“三农”持续发展发挥了下可替代的作用。村干部是国家庞大行政机器中的“末梢神经”，直接面对着基层的农民，其一言一行直接关系党和政府的形象。“村官”虽小，面广量大，一旦蜕变，危害不小。由于种种原因，当前“村官腐败”现象己经成为农村“内伤”，制约着农村的经济发展和社会文明，给正在发展中的村民自治蒙上了一层阴影。时下，在农村流传着这样的口号；“要想富，当支书；当村长，就是爽，亲戚朋友都沾光。”尽管这话有些偏激，但它从某种方面折射出“村官儿”以权谋私搞腐败的“阴暗面”。村官一旦走上腐败，就会出现理想泯灭，信念丧失，思想退化，立场动摇，导致办事不讲纪律，不讲原则，不讲党性，不公开公平公正，以私利私欲为中心，打自己的“小算盘”，什么“三个代表”、为民谋幸福全抛到了九霄云外。

村民自治在我国的发展己有20多年的历史，这是一个不断完善、逐步成熟的发展过程。村民自治的实施，主要靠的是基层干部的积极配合和广大农民群众的积极参与，作为农村基层民主发展的带头人，村干部行为得好坏、得失，将直接影响着党和政府政策在农村的实施情况和村民对于党和国家政策的响应态度。自实施村民自治以来，我国出现了一大批的村干部精英，带领着自己的村民走上了小康之路，反过来，在强大经济实力的支持下，这些富裕村的村民自治能力又有了新的提高，新的模式。不可否认的是，另一方面的村官腐败现象，又给村民自治的深入发展抹上了一层阴影，使得部分社会力量对村自治能否继续进行下去产生了怀疑，无疑这些情况的存在，对村民自治的长远发展是不利的。文化因素

3.1中国农村人口文化素质偏低

“文盲是处于政治之外的。”由于长期的历史原因，中国农村人口的文化素质尚不高，农村人口素质相对于农业现代化的发展需要，相对于城镇人口的文化素质更显落后。虽然我国大力开展九年义务教育以及各种职业教育，但农村人口的文化程度仍然偏低，尤其是受国家政策的引导和经济利益的驱动，农村青年人向城市转移、外出打工的现象较普遍，留守在农村的人口多为年龄偏高者，这些人的文化程度相对更低一些。这成为村民自治向纵深发展的滞障。3.2 农民价值观念在向现代化转型中出现紊乱

中国农村社会正处于由传统农村向现代农村转型过程中，各种价值观念相互交织。传统的差序格局、社会的传统观念如自我主义、重人情关系等仍然存在。随着市场经济的发展，在农村又滋生了个人主义、放任主义、享乐主义、拜金主义。这严重影响了一些村民自治组织运行的规范性和稳定性。3.3 农民参与意识淡薄

中国有着两千多年的君主专制历史，封建传统思想根深蒂固，始终较为缺乏民主法制的传统与经验，农民往往习惯于接受“自上而下”的“被”管理。从目前农村村民自治的运作情况看，“无论农民的民主参与目标、民主参与形式，民主参与程序与程度都与预期理想的直接民主有距离，我国农民的民主意识和民主观念都很不健全，他们的参与目标在很大程度上仍然是为了解决经济利益，缺乏现代民主‘政治人’所应具备的权利主体意识以及由此决定的权利实现的主动性，他们的参与形式不是通过现代意义上的组织团体，而多数是停留于历史上的个体性参与。在村民自治的实践过程中，民主意识的淡薄使村民往往对自治置若罔闻，无法激发起亲身参与的热情。

虽然文化程度高度不是制约民主进程的决定性因素，但文化程度较低必然会造成农民对法律知识的不了解，对国家政策方针的漠不关心，对自身利益和权利义务关系的无知，也就谈不上形成积极的公民资格，不具备村民自治所要求的知识基础和意识前提条件；且文化程度较低，也必然导致农民对村委会性质和职责的不熟悉，将村委会当作是政府机构，而不是村民自治组织，这就影响到村民参与乡村公共事务的态度和方向，无法正确地看待自身与村委会的关系问题；同时，文化程度较低也制约着农民掌握现代化的技术和手段，不熟悉政治参与和利益表达的渠道和技巧，难于以平等的身份和能力来参与村民自治活动。法律因素

目前，我国村民自治的法制建设已基本形成了一个以宪法为基础、以村民委员会组织法为核心，以法规、规章和其它规定性文件为补充的较为完善的村民自治的法律体系。这些法律制度，一方面为广大村民广泛参与政治生活，表达政治愿望提供了制度化渠道；另一方面，将村民自治纳入法制轨道，将广大农民的政治参与成功地导入国家秩序允许的范围，避免了可能出现的混乱，保障了村民自治的健康稳定发展。但是，总体审视我国村民自治的法制建设的发展历程和现有 法律体系和制度，我们会发现，在目前基本完备的法律体系和制度中仍存在不少问题。主要表现在：

4.1 法律层次断裂，村民自治的法律体系结构不完善

我国现有的村民自治法律体系不是以村民自治为起点并围绕这一原则展开，而是以村民自治组织委员会为起点并由此展开的，使得与之配套的法律体系也不健全。表现在：首先，现行法主要是针对自治组织的，而涉及到村民自治的一系列规范很难涵盖进去，如村民的地位、权利和义务，村民会议的性质、权限等；其次，现行法以实体规定为主，强调自治组织的地位、任务及与其它组织的关系，缺少程序方面的规范：最后，缺乏中间层次的可操作性、专门性的行政法规或规章，使得村委会组织法的实施性法规一直处于空缺状态，它的缺位必然对村民委员会组织法在全国范围内实施的统一性产生影响，甚至成为各地村民自治发展不平衡的原因之一。

4.2 步调不一，地区之间村民自治的立法发展不平衡

尽管中国是一个历史悠久、长期统一、民族认同感极强的国家，但同时也是一个地区差异很大的国家。这一特点决定了我国村民自治的法制建设，呈现出多样化的倾向，各地法制建设进程不一，内容各异，发展很不平衡。4.3 内容缺陷，部分法规、规章内容与现行宪法精神相冲突

从国家立法层面上说，现有的《村委会组织法》对村民的地位、权利和义务、行使自治权的方式等规定不够，同时，缺乏对组织或个人任意制定、委派、撤换村民委员会成员等侵犯村民民主权利的行为的处罚规定。从地方立法层面上看，在我国一直缺少国务院或民政部基本法实施细则的情况下，各级地方机关制定了大量的地方性法规、规章，规范本地区的村民自治活动，且有一部分也比较完善。但很多地方性法规、规章基本是照葫芦画瓢，内容笼统重复，缺少符合本地区特点的实施细则，更严重的是一些规定直接与现行宪法和法律的基本精神不一致，如，有的省的实施办法规定，村民委员会主任出缺时，可由乡镇人民政府征得村民同意后指定代理人选，在我国农村“熟人社会”的背景下，这实际上赋予乡镇政府过大的权力，必然导致对村民自治权的侵犯，与法律规定的直接民主原则也是直接相悖的。特别值得一提的是新的村民委员会组织法对试行法作了重大变更和修改，但目前很多地方的立法还是按照原来的试行法制定的，虽然有些地方已 按法律进行了修订，但仍有相当多的地方尚未完成这一工作，这无疑也是我国当前村民自治法制建设中存在的一个重要问题和紧迫任务。4.4 延伸失控，一些村规民约和自治章程内容不规范

村规民约和自治章程，不是严格意义上的法律、法规，但它是村民自治法律、法规在农村最基层单位的延伸。由于自治章程和村规民约都是由村民自治组织和广大农民直接淑定的，因而在村民心中具有了法律般神圣的地位和权威。然而，也正是由于自治章程和村规民约是由村民直接制定，而我国村民的政治、文化素质又普遍低下，所以，村规民约和自治章程在很大程度上又存在着问题，有些甚至是明显的缺陷。这势必会对村民自治的进一步深入发展造成一定负面的影响。

结 论

村民自治是我国广大农民群众履行自己基本民主权利的重要机制，是我国新时期农村组织管理体制的重大创新，贯彻实施村民自治对我国农村的发展有着重要的意义。尽管在其发展过程中存在许多制约因素，但只要我们不断总结经验，努力解决村民自治实践中出现的各种问题，实现村民自治各个构成元素之间的协调发展，整个村民自治系统就能更好地朝着理想的方向发展，不断向前推进我国社会主义新农村建设，实现农村富裕、社会安定和政治文明的和谐社会。

参考文献

〔1〕胡锦涛．高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗［N］．人民日报，2007.10.25．

〔2〕李惠斌，薛晓源.中国调查报告：社会经济关系的新变化与执政党的建设〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2003.〔3〕冯毓奎.论村民自治组织运作中的权力冲突与对策〔J〕.上海师范大学学报（哲学社会科学版），2002，（6）.〔4〕于建嵘.岳村政治———转型期中国乡村政治结构的变迁〔M〕.北京:商务印书馆，2001.〔5〕夏良文.农村宗族势力对村民自治的影响与治理对策〔J〕.法制与社会，2009，（1）.［6］ 王国胜．农民公民意识及其增强［J］．理论探索，20l0（1）：97-99． ［7］ 刘志鹏.我国村民自治立法的协调性质疑［J］.华南师范大学学报：社会科学版，2010（8）：145-147．

［8］ 冯毓奎． 论村民自治组织运作中的权力冲突与对策［J］． 上海师范大学学报：哲学社会科学版，2002（6）：73-75．

[9] 景跃进.两票制：组织技术与选举模式———“两委关系”与农村基层政权建设〔J〕.中国人民大学学报，2003，（3）.

第二篇：村民自治的制约因素分析

自 考 本 科 生 毕 业 论 文

论文题目村民自治的制约因素分析

作者姓名

专 业 名 称

行政管理学

准 考 证 号

指 导 教 师

2016 年 10月26 日

村民自治的制约因素分析

摘要

村民自治，简而言之就是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会制度。村民自治制度是农村人民自治的制度，它具有十分重要的民主政治意义。

村民自治的核心内容是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，因此，全面推进村民自治，也就是全面推进村级民主选举、村级民主决策、村级民主管理和村级民主监督。村民自治是中国农民主发展之路的创造性实践，它有利于广大村民参与和自己利益密切联系的政治生活，有利于在中国农村形成良好的政治氛围，并塑造具有积极政治参与意识和认同感的现代公民。村民自治制度从创建到现在出现、存在各式各样的问题，本文将对这些问题进行分析，并提出相应的对策。

关键词：村民自治,问题,对策

目 录

一、村民对村民自治的认识深化.........................................................................................4

（一）村民对自治的定义有了更深刻的认识.............................4

（二）村民对自治的相关的法律法规有了一定的了解.....................5

（三）村民的权利意识在不断加强.....................................5

二、制约村民自治发展的因素.........................................................................................5

（一）经济水平的制约...............................................5

（二）文化水平的制约...............................................6

（三）法律因素的制约...............................................7

（四）内在机制的制约...............................................8

（五）村官腐败制约着村民自治的发展.................................9

（六）村民委员会和乡镇人民政府的关系不协调........................10

三、促进村民自治发展的探讨..........................................................................................10

（一）提高村干部管理水平................................................................................................10

（二）大力发展农村集体经济...........................................................................................11

（三）完善、普及关于农村建设的法律法规................................................................12

（四）完善村民自治的民主制度.......................................................................................12

四、参考文献...............................................................................................................................13

五、结束语....................................................................................................................................14

正文

20世纪80年代初期中国在全国实行改革开放，在农村推行家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制打破了计划经济对农村经济发展的束缚，同时人们压抑已久的思想也开始解放出来。然而随着改革的不断深入和发展，农村的秩序出现了失调，村集体事务无人过问，此时迫切需要一个新的村民组织，在这样的政治经济背景下孕育出了村委会和村民自治制度。村民自治制度在90年代得到普遍推行，特别是1998年《村民委员会组织法》的通过，给村民自治提供了有力的法律依据。

如今已成为当今中国农村扩大基层民主和提高农村治理水平的一种有效方式。实行村民自治，既是中国共产党历史经验的总结，也是顺应农村民主发展形势的重大决策，同时我们又必须清楚的认识到，村民自治的实践和发展并不会因为有了法律法规的规定就完全进入正轨。而且随着社会主义市场经济体制的不断完善，村民政治素养、文化素质的不断提高和村民自治的进一步推进，其实施过程中出现的各种问题需要我们不断地进行认真的思考，并寻找妥善的解决方法。村民自治制度经过30多年的实践发展，已经日趋成熟，然而目前村民自治的发展仍存在多种制约因素。

一、村民对村民自治的认识深化

（一）村民对自治的定义有了更深刻的认识

村民自治经过数十年的发展，部分农村地区的村民对村民自治的理解已经不仅仅停留在民主选举这个表面的层面上了，相当的村民开始对自己选出来的村官进行民主监督、对村里发生的大事进行民主决策。关注并积极参与与自身利益息息相关的各项村级事务的管理。尽管村民自治的现状与法律要求及人们的期望还有一定的距离，但“村民自己选村官”已经成为不争的事实。

（二）村民对自治的相关的法律法规有了一定的了解

经过多年的努力，和农村人口法律水平的不断提高，《村民委员会组织法》在农村得到一定的宣传，民主选举、民主决策、民主管理和民主监督这四个村民自治的重要环节已经深入人心。随着村民的知识水平的提高，村民的法制观念不断加强，我国农村地区已经建立了比较好的村民自治的法制观念基础。村民对村民自治的核心法律《村民委员会组织法》有了基本的认识，并构建了较好的依法自治的观念基础。

（三）村民的权利意识在不断加强

一般情况下，政治参与意识强的村民会比政治参与意识弱的村民更加关注自身的村民自治权利的实现。而村民自身利益的实现，不仅要看他们对规范自治的相关法律法规的认识、接受程度，还要看村民在自治过程中所扮演的角色，参与的程度。尽管目前仍有部分村民尚未完全了解和认识到自身的权利，但在多数村民的思想意识中，权利意识的分量在逐渐的加重。

二、制约村民自治发展的因素

（一）经济水平的制约 1.城乡差距大

改革开放以来中国的经济取得了惊人的发展，人们的生活水平也有了翻天覆地的改变。然而在经济快速发展的同时也出现了，地区差距越来越大，城乡差距越来越大的问题。大量的农村人口来到城市寻求发展，这其中更多的是文化素质较高，综合能力较强的农村人才。这些人才来到城市发展，既推动了城市的经济发展，也给城市注入了新鲜的活力。然而在此之下所带来的就是，留在农村的就是没有文化或者文化程度很低的妇女，老人，小孩。他们文化程度和政治素质相对较低，从而导致村委会的选举参选人数较少，村民选举出合适的人选就比较困难。2.村集体经济发展较差

村级集体经济是农村经济的重要组成部分，也是实现村民自治的重要经济基础。近年来我国多数农村在交通设施、村庄环境、农田水利、文化设施等各方面都取得了较快发展，农民收入稳步提高，但整个村集体经济积累却没有实质性的突破，仍停留在收入渠道单

一、结构形式粗放、综合实力薄弱的尴尬境地。村集体经济较差，村里没有能力对村干部进行工资补助，所以导致村官无法吸引到年富力强的，有较强能力的人去担任。村集体经济发展相对较差直接导致了村民参与村民自治的积极性不高。当村民的温饱问题还没有得到解决的时候，也就不会有太多的精力参与的村民自治中去。

（二）文化水平的制约 1.农村人口受教育程度低

由于长期的历史原因，我国农村人口的文化程度普遍偏低。农村人口素质相对农业现代化的发展需要十分落后，相比于城镇人口的文化素质更显落后。虽然我国大力开展九年制义务教育以及各种职业教育，在农村教育上投入了大量的人力物力，但农村人口的文化程度仍然偏低。据第五次人口普查统计，农村人口中初中及以上文化程度的占41.5%，远低于城市人口占65.4% 的水平。农村人口小学文化程度的占42.8%，15岁以上文盲率为8.3%，远高于城市23.8%和4.0%的水平。农村人口文化水平的落后，不仅影响了农村地区的经济发展，而且会对农村地区的民主制度的发展产生不良的影响。

2.文化水平影响村级事务管理

村民自治制度是我国村一级民主制度，是人民群众直接行使权利、依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实现自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。由此可见民主自治部仅仅是民主选举，村民自还需要广大村民行使自己的决策权监督权。而这些权利的实现往往需要更高的文化水平。只有具备了一定的政治、经济、管理能力的村民才能够对村级事务进行科学的管理。然而在我国大多数农村地区具备较高文化程度的人，都去了城市打工，发展。留在农村的人口的文化水平与原有的农村人口文化水平相比又大打折扣。农村人口文化水平的弱后制约了村民自治制度的推行与发展。3.农民参与意识淡薄

中国有着两千多年的君主专制历史，封建传统思想根深蒂固，始终较为缺乏民主法制的传统和经验，农民往往习惯于接受“自上而下”的被管理。从目前农村村民自治的运作情况看，无论农民的民主参与目标、民主参与形式，民主参与程序与程度都与预期理想的直接民主有距离，我国农民的民主意识和民主观念都很不健全，他们参与村民自治很大程度上是为了获得经济利益，缺乏现代民主的“政治人”所应具备的权利实现的主动性，他们参与的形式不是通过现代意义上的组织团体，而多数是停留在历史上的个体性参与。在村民自治的实践过程中，民主意识的淡薄使村民往往对村民自治置若罔闻，无法激发起亲身参与的热情。

（三）法律因素的制约 1相关法律法规不完善

《村民委员会组织法》是中国农村村民自治的直接法律依据。这部法律的重点是对村民委员会的组织机构建设问题的规定，而没有对村民自治的主体、客体、内容及村民自治的程序、违法实施自治行为的法律责任做出规定。关于村民自治制度的相关法律法规不够完善法律对村民界定，村民参与自治的方式和途径，缺乏明确具体的规定。村党支部和村主任之间的关系、权责缺乏具体规定。《村民委员会组织法》的规定过于原则，实际操作中不宜裁定。此外，与村民自治组织法相配套的法律法规的制定的滞后，严重的影响了这部主干法律的实施。

2自治章程不规范

农村地区的村规民约和村民自治章程不规范，有与法律相冲突的地方。比如有的村规民约违法了妇女权益保障法，尤其限制和剥夺外嫁女的相关合法权益最为突出。有关村级事务重大事项的决策，在实际操作的过程中往往有村民代表会议代替村民会议。另外多数村民自治章程规定村民会议的召开一时间次数为标准，例如“坚持每两年召开一次村民会议”、“村民会议每年至少召开一次”等，这些都明显违反了村民委员会组织法。跟据村民委员会组织法的规定，召开村民不是以时间次数为标准，而是以事项为标准。3村民自治缺乏法律制度保障

发展民主，制度更具有根本性、全局性、稳定性和长期性的作用。邓小平曾指出，为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化，使这种制度不因领导人的改变而改变。农村基层民主是广大基层的干部和群众参与社会政治活动，必须有明确的法律制度来规范。虽然《宪法》和《村民委员会组织法》为农村基层民主制定了法律法规，但是有效民主程序和民主制度还不完善，可操作性不强。民主监督不能落到实处，群众有冤无处诉、有意见无处提。由此可见，没有法律制度保障的民主是不可靠的。

（四）内在机制的制约 1.过分强调民主选举

按照《村民委员会组织法》规定，村民自治包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节。但部分经济落后的偏远乡村在自治运行过程中，只注重强调民主选举，认为对大多数村民而言，自治权利不过就是在三年中参加一次投票而已。村委会也片面重视村级换届选举而忽略其他环节运行；自治组织结构中除村民自治中的执行环节在村民委员会这个“实在”机构之外，民主决策环节及相关的民主监督和民主管理环节都是虚位的。2.村民对村委会缺乏认识

多数村民只明白如何选举产生村委会委员，不了解村委会的职责和权限，不了解如何产生村民代表，不了解如何通过村民代表会议和村民大会制度行使自己的民主决策和民主管理的权利。村务监督和理财小组更是存在形同虚设的情况，很多村务监督和民主理财小组的组成仅仅是文件上规定的组织结构，没有村民的实质性参与。因此导致村民自治制度中出现了部分环节的缺失，村民自治除民主选举外的其他功能出现萎缩。尽管实践证明，村民自治制度是可行且高效的，但仍需要在实践中不断补充和完善。

（五）村官腐败制约着村民自治的发展

村官腐败严重影响了党和政府在基层中的形象，严重影响了村民参与村民自治实践的积极性。目前村官违法违纪现象十分突出，尤其是在村里掌握实权的村支书、村委会主任和村会计。村官是村民自治组织的主要参与者，是村里的“当家人”，是党和政府贯彻落实农村各项方针、政策和工作部署的重要依靠力量，是带领广大农村群众脱贫致富的领头人。为保障上下政令畅通，发展农村经济，维护农村社会稳定，推动“三农”持续发展发挥了不可替代的作用。村干部直接面对基层群众，其所作所为直接影响党和政府的形象。

村民自治在我国的发展是一个不断完善、逐步成熟的发展过程。村民自治的实施，主要靠的是基层干部的积极配合和广大农民群众的积极参与，作为农村基层民主发展的带头人，村干部行为的好坏、得失，将直接影响党和政府政策在农村的实施情况和村民对于党和国家政策的响应态度。

（六）村民委员会和乡镇人民政府的关系不协调 1.乡镇政府与村委会关系的法律定义

《村民委员会组织法》中第三条规定“乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展工作。”这种指导作用主要表现在政策指导，保证村委会的决议、决定及工作符合党的相关政策法规。指导和帮助村委会搞好村级领导班子的建设，特别是村委会的选举工作，并指导村委会依法做好各项工作，如条件家庭纠纷、邻里纠纷等。从村委会的角度来看，一要积极主动的求得乡镇政府的指导、支持和帮助，二要自觉地协助乡镇人民政府开展工作，完成各项任务。2.乡镇政府与村委会关系的实际情况

由于一些地方的乡镇党委和政府对于村民委员会的指导与协助关系没有正确的认识，造成了在村民自治的过程中乡镇人民政府和村委会之间关系不协调的现象。主要有两种情况，一种是乡镇政府过于干涉村务管理，使得村委会的职能弱化甚至消失，失去了村委会在村民自治中应有的作用。另一种是村民自治过于强化，无视乡镇政府对村民自治的指导，出现过于自治的局面。

三、促进村民自治发展的探讨

（一）提高村干部管理水平1.鼓励大学生回到农村

中国实行9的九年 的义务教育制度已经全面普及，农村地区群众受教育程度普遍提高。目前我国九年义务教育普及度达到92.6 %然而随着社会的发展，农村迫切的需要更多的具有高等学历的，具有专业性的人才。目前实行的大学生村官计划极大的弥补了这方面的空白，农村的发展任务是艰巨的 实行村民自治的主题是农民 现在更多的大学生在完成学业后选择留在城市需要鼓励更多的大学生回到农村 来到农村，农村的软实力得到提升是发展村民自治制度的根本。2.大学开设更多农村方面的专业

大学当中应当开设更多相关于农村经济 文化 生态建设等多领域 多方面的专业。鼓励激励大学生学习这些专业。让更多的高学历，高技能的人才愿意来到农村，促进农村的经济、政治等多领域的发展。管理者的水平提高了，农村的经济发展自然会上一个台阶。3.吸引人才

农村的建设与发展，无论是经济建设、政治建设还是法制建设等多方面都离不开具有专业技能的高素质人才，因此人才的培养与吸引极为关键。提高村干部的工资待遇，让更多从农村走出来的大学生愿意回到农村参与农村建设。更多的具备较高管理水平、较强的经济建设能力的等多方面的人才愿意到农村去。高素质的村官不仅是农村建设有条不稳的保证，也是党和政府关于农村的各项方针政策得到有效执行的一个强有力的保证。

（二）大力发展农村集体经济 1.激发村民发展集体经济的主动性

农村集体经济的主体是村民，因此想要发展好农村集体经济必须最大限度的激发广大村民的积极性、创造性。村民中不乏发展经济的能手，但是在没有认识到农村集体经济的重要性，没有感受到集体经济给自己带来的实质性好处的时候，村民是很难对发展集体经济产生兴趣的。因此需要相关的政策引导，鼓励、激励村民主动投身于集体经济的发展与建设中去。2.国家和地方政府给予支持和帮助

国家和地方政府可以加大对农村集体经济的扶持力度，并给出一些实际的切合农村经济发展的优惠政策。有些地方的农村集体经济发展已经取得了不错的成绩，可以由地方政府政府牵头组织学习他们的发展经验。农村的集体经济发展良好，有能力给村干部开出丰厚的工资福利，便可以吸引到更多的有能力的，年富力强的人来参与农村的管理建设。

（三）完善、普及关于农村建设的法律法规 1.完善立法，明确村民自治的法律地位

目前村民自治可以依靠的法律还比较少，现有的法律在具体权责方面较为模糊，缺少明确性。需要通过立法明确村委会在村级组织中独立的主体地位，它不属于任何行政机关，它代表的是农村广大群众的利益。村委会是相对独立的，自主进行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，不受其他组织的干涉。2.开展法律宣传，引导村民学习

当然除了有法可以之外，还需做到让村民知法。现在大部分农村地区的普法教育十分匮乏，在农村地区做法律宣传，学习工作十分重要。通过不断的宣传让更多的村民意识到村民自治的重要性，了解到村民自治的具体法律地位，可由村委会定期开展相关的普法教育。相关的司法部门可以提供一些专业性的帮助。加强农村地区的法制建设，提高村民的法律水平，有利于村民自治制度健康有序的发展。

（四）完善村民自治的民主制度 1.完善村民代表大会及村民会议议事制度

在我国的村民自治实践中，除了民主选举制度已经深入人心外，其他民主制度仍有待完善。一是完善村民代表大会及村民会议议事制度，依法推举村代表，保证村民代表依法行使自己的权利。通过村民代表大会和村民会议讨论决定涉及全村利益的重大问题。

2.完善村务监督及村民理财小组制度

完善村务监督及村民理财小组制度，依法通过村民代表大会或村民会议产生村委监督及村民理财小组，负责对村务公开的全程监督，审查各项收入和支出、债权和债务、收益分配等情况。3.完善基层民主建设规范

完善基层民主建设规范，通过村民代表大会和民主会议产生村级民主制度规范，规定村委会、党支部村民会议、村民代表大会、村务监督及村民理财小组的职责和权限，为基层自治制度提供基础。

四、参考文献

陈子明.关于村民自治及村民自治研究的述评[J].当代中国的研究.2003.景跃进.两票制：组织技术与选举模式——“两委关系”与农村基层政权建设[J]中国人民大学学报，2003，（3）.王国胜.农民公民意识及其增强[J].理论探索，2010（1）

中国法制出版社编.村委会组织法[M].中国法制出版社.2010.五、结束语

村民自治是一项符合中国国情的，利于农村建设发展的政策。村民自治制度的不断发展和完善，将有利于中国农村的经济、文化、政治建设。当前，在深化农村改革、完善农村经济体制、增加农民收入和全面建设小康社会的历史进程中，加强对农村村民自治问题的研究，有利于加快建设社会主义新农村步伐，强化党的领导和促进基层民主建设。

第三篇：村民自治的制约因素分析

村民自治的制约因素分析

从1988年《中华人民共和国村民委员会组织法》（试行）颁布实施算起，村民自治已经在中国农村推行了二十七年。二十七年的广泛实践，使得村民自治制度已经成为继联产承包、乡镇企业之后农村改革的又一重大成果。以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为核心内容的村民自治制度在保障村民民主权利、提高村务管理水平、促进农村集体经济发展、维护社会稳定方面发挥了重要作用。但是，必须清醒地看到，由于制约村民自治发展的各种因素正随着农村改革的深入逐步由隐性走向显性，村民自治的发展前景并不乐观。甚至1998年村委会组织法的修订也不能从根本上扭转这种形势。认真梳理和分析制约村民自治发展的各类因素，积极寻求解决方案，才能使村民自治沿着健康的轨道前进，并在充分发挥其应有效能的同时，对农村基层治理和国家政治体制改革产生广泛的影响。笔者认为，目前制约村民自治发展的因素大体可分为如下六类。

一、思想认识制约

实行村民自治，由农民群众直接选举村干部，民主决策和管理村务，走过了一段不平凡的历程。在实践、认识，再实践、再认识的反复过程中，人们对村民自治的看法也由模糊到清晰，由抵制到认同，由轻视到重视。尤其党的十五届三中全会充分肯定村民自治是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造后，全党全社会对村民自治的认识有了非常大的提高。但是就此认为思想认识问题已经解决了，那就大错特错。口头上拥护、行动上反对的或假冒关心之名、行抵制之实的依然大有人在。从目前来看，随意误解、曲解村民自治的各种模糊乃至错误的思想观点主要表现在这样几个方面：一是村民自治会影响农村社会稳定；二是村民自治会削弱党的领导；三是农民群众文化素质低，实行村民自治的条件尚不成熟；四是村民自治会受到家族、宗族、宗教、帮派等民间势力的操纵；五是村民自治程序复杂、麻烦难行；六是村民自治降低了行政效率，影响了国家政令的畅通；七是村民自治是对乡村干部的不信任。凡此种种，不一而足。

分析上述观点，有的是真关心，有的是真反对，还有的是抱着无所谓的态度。但不管以何种面目出现，其核心只有一个：村民自治不符合中国国情，少搞、缓搞为佳，最好不搞。真是这样吗？深入农村，到亿万农民群众的现实生活中去看一看，了解一下他们在实行村民自治后的欢畅心情和各项事业呈现出的勃勃生机，就什么都清楚了。作为一种调适国家与社会关系的制度安排，村民自治毕竟触及了一大批人的利益。因此，有不同的观点，有不协调的声音并不奇怪。如果只是议论议论而已，也并不可怕。可怕的是，一些地方领导也持这种观点，并付诸实践中。于是，工作的不平衡问题出现了：认识高的，能采取得力措施，真抓实干，工作开展的就好；思想上有疙瘩的，消极抵制，找困难，列矛盾，工作自然就差。选举中的不规范问题出现了：规范了选举程序，不仅工作难度增大，领导中意的人不能当选，因此只好“变通”。村务公开中的假公开、应付检查的问题出现了：有些帐目毕竟是无法“公开”的。思想认识问题实质上是一个如何对待个人或小团体利益的问题。大量事实证明，只要与村民群众的利益保持一致，出于公心，不夹杂个人私欲在里面，就不存在思想认识问题。在实际工作中，只有健全各类保障机制，开展深入的思想教育，澄清各种模糊和错误的观念，才能使广大干部，尤其是村民自治工作第一线的干部真正将思想统一到党的十五届三中全会上来，统一到村委会组织法上来，村民自治工作才能得到全面推进。

二、经济发展制约

民主的发展水平是与社会经济的发展水平相适应的，民主化的程度、方式，往往要受到经济发展水平的制约。美国学者科恩曾经说过，使公民体力情况恶化并迫使他们主要或者完全关心自己或家庭生存问题的经济条件是不可能产生有生气的民主的。经过改革开放30多年的发展，我国的经济面貌发生了翻天覆地的变化。农民的收入不断增加，生活水平不断得到改善。但我国农村的经济发展极不平衡，大多数地方经济发展相对落后，有的农民尚未脱贫，解决温饱仍是他们的头等大事，这些农民首先关心的生计问题，他们没有时间也没有精力去参与政治生活。经济发展落后，社会发展落后，人们为了寻求经济条件的改善，生活条件的改善，大多数人选择外出打工挣钱，成为流动的劳动力。而这些流动的劳动力大多是农村青壮年及知识水平较高的人群，留守在农村的则是老人妇女儿童，他们没有兴趣也没有能力参与村民自治。我国多数的农村经济发展落后，村集体经济基础较差，村里基本没有收入无法对村干部进行工资补助，所以导致村官无法吸引到年富力强、能力较强的人去担任。

三、文化水平制约

我国农村人口的文化程度普遍偏低，据第五次全国人口普查统计，农村人口中初中及以上文化程度的占39.1%，远低于城市人口占65.4%的水平。农村人口小学文化程度占42.8%，15岁以上文盲率为8.3%，高于城市23.8%和4.0%的水平。文化水平的制约不仅仅影响着经济社会、生产力水平的发展，而且对一个地区的民主制度的发展有着深远的影响。村民自治是我国村一级民主制度，是人民群众直接行使权利、依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实现自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。由此可见民主自治不仅仅是民主选举，并不是在选票时划上自己神圣的一票就行使了自己的民主权利，完成了村民自治。村民自治还需要广大人民群众行使自己的决策权、监督权等等。而这些权利的实现往往需要更高的文化水平。只有了解一定的政治经济知识、管理文化的村民才更对村级事务进行科学的管理；只有有一定财务会计基础的村民才能对村级财务进行全面的监督。而在我国农村人口小学文化程度占总人口的近一半，且大多数有着较高文化程度的年轻人都远离家乡，在外打工，无法行使自己的民主权利。所以，留守农村人口的文化水平深深的制约了村民自治这一民主制度在我国农村的推行，可以说是村民自治这一先进的民主管理制度在我国因遭遇了贫瘠的文化土壤而无法茁壮成长。

四、传统因素制约

现代民主制度是建立在“公民”基础之上的。随着社会的不断进步，它对民主的执行主体也提出了越来越高的要求。村民自治制度也不例外。扩大基层民主，实行村民自治是在国家法律法规规定范围内的自治，不是无限自治。它在给予村民民主权利的同时，也要求村民遵纪守法，履行公民义务。也就是说，村民在开展村民自治活动时，要遵守“游戏规则”，既享受权利，也尽到义务。这就是民主素质。从实际情况看，在有些地方，村民的民主素质还没有达到村民自治的要求。有些地方的村民公然要求村委会对抗乡镇政府；有些地方的村民拒绝履行纳税、计划生育等公民义务；有些地方的村民则在村民自治活动中违背规则，采用贿选、拉票、砸毁票箱等手段干扰村委会选举的正常进行，甚至威胁、伤害与之竞争的候选人。一是宗族势力的影响。我国农村多数自然村落的形成是靠一个或多个家族的比邻而居，因此宗族势力对村民自治的影响不容轻视。在有的地方，宗族势力左右选举，由于掺杂宗族倾向，一些村民不是按照德才兼备的原则推荐候选人，选举村干部，而是在宗族势力的影响下盲目随从，投违心票，使公正、廉洁且有能力的候选人不能当选。

二是民主制度的思想基不牢。我国农村长期生活在封建思想的压迫之下，几辈子过着面朝黄土背朝天的安分生活，缺乏追求民主的思想基础。我国现行的村民自治制度，虽然是部分农村人民的自主性创造，我国的第一个自主选举产生的村委会出现在1980年的广西宜州市屏南乡果作村。但这个制度的推广，却是通过国家的政治安排，自上而下的输入到我国农村中去的。因此我国的多数农村缺乏内生型的民主要求，现行的民主制度、民主要求是被教导的被赐予的，我国农村缺少深入人心的自发产生的民主思想和民主传统。

五、外部环境制约

扩大农村基层民主，全面推进村民自治，是农村基层社会治理方式的重大变革，也是一项复杂的系统工程。因此，村民自治不是孤立的，它同整个农村社会的政治、经济、文化、传统等紧密相联。实行村民自治，要求相关变量同步动作，否则必然产生诸多的不协调。从目前来看，村民自治似乎是“一枝独秀”，许多政策都与之不配套，相关变量都没有变，或变化太慢了。比如，户籍管理制度。在村委会选举中，一个重大的问题是选民资格的认定。界定选民资格，当前最重要的依据就是户口。没有户口，就不是本村村民，自然没有选民资格。但是在许多地方，尤其是经济发达地区，外来人口数倍于当地居民。他们长年生活在这里，却无法行使选举权，而户口所在地村由于长年不回村履行村民义务，也被剥夺了参与村民自治的权利。这部分村民的选举权问题无形中就被剥夺了。由现行户籍管理制度引起的空挂户、倒挂户等问题也常常成为村民上访、信访的重要原因。再比如压力型行政体制的运作方式。政府每年将财政收入、税费征收、经济及社会发展指标等分解后，层层下压，一直到村，作为考核和晋升干部的标准。根据村委会组织法的规定，乡镇政府与村委会是指导而非领导关系。但是部分基层地方政府仍存在老观念、老想法，没有充分发挥村民委员会的自治职能，仍把村委会当作基层地方政府的下属职能单位，通过村委会执行行政命令，运用行政手段对村民自治进行干涉。实行村民自治后，村委会向全体村民而非乡镇政府负责。乡镇政府指挥不动村委会如何完成上级政府布置的各种合法或不合法的行政任务？于是通过各种手段控制村委会选举，以期“听话”的人当选自然是首选之策。另外，土地管理政策、流动人口管理政策、社会治安综合治理政策、计划生育政策等都会对村民自治构成或促进或牵制的影响。种种事实说明，外部环境同村民自治的深度发展息息相关。只要影响村民自治的各种外部变量没有相应改革，单纯村民自治的硬性植入必然遭遇扭曲变形的命运。加快相关政策的改革步伐，促进外部环境与村民自治的制度创新良性互动，已成为当务之急。

六、内在机制制约

按照《村民委员会组织法》规定，村民自治包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节。但部分经济落后偏远乡村在村民自治运行过程中，只注重强调民主选举，认为“对大多数村民而言，自治权利不过就是在三年中参加一次投票而已”。村委会也片面重视村级换届选举而忽视其它环节运行；自治组织结构中除村民自治中的执行环节存在村民委员会这个“实在”机构之外，民主决策环节及相关的民主监督和民主管理等环节都是“虚位”的。多数村民只明白如何选举产生村委会委员，不了解村委会的职责和权限，不了解如何产生村民代表，不了解如何通过村民代表会议和村民大会制度行使自己的民主决策和民主管理的权利。村务监督和民主理财小组更是存在形同虚设的情况，很多村务监督和民主理财小组的组成仅仅是文件上规定的组织机构，没有村民的实质性参与。因此导致村民自治制度出现了部分环节的缺失，村民自治除民主选举外的其他功能出现萎缩。尽管实践证明，村民自治制度是可行且高效的，但其内在机制远非完美，仍然需要在实践中不断补充和完善。目前暴露出来的问题主要表现在这样几个方面：

一是罢免程序。村委会组织法规定，当村民联名提出罢免要求时，“村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求”。如果罢免的是村委会主任或全体委员，显然村委会不可能组织村民投票表决罢免他们自己的议案。浙江、内蒙、天津等地已发生多起村民普遍反对，但却无法通过法定程序罢免村委会成员的事例。二是议事程序。村委会组织法规定，村民会议或者村民代表会议都是由村民委员会召集，讨论决定涉及村民利益的事项。如果村委会不召集，村民会议或村民代表会议就无法顺利召开，民主决策自然也就流于形式，村委会极易游离于村民监督之外。

三是选举时间。村委会组织法规定，“村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。”由于实行村民自治是我国政府的制度安排，是以政府行为而不是个体行为为主导。因此，各级政府尤其是乡镇政府对村委会届满改选负有不可推卸的责任。但当村委会选举会损害自身利益或削弱政府权威时，其行动必然消极。这样，故意拖延选举时间，或到期不组织选举的现象时有发生。而选民却没有正常的渠道向处于中立地位的第三者表达自己的诉求。对于村委会选举中伤害选民民主权利的案件，现行法律没有赋予法庭受理的权力。

四是村委会干部待遇。根据村委会组织法的规定，“村委会成员不脱离生产，根据情况，可以给予适当补贴。”其来源主要是“三提五统”中的管理费，数额相当少。造成村委会成员的职位缺乏吸引力。这在集体经济薄弱，社区公共资源欠缺的地区表现的特别突出。在这种情况下，乡镇政府往往利用自身资源，对村委会成员给予“奖励”，达到控制村委会的目的。这，又违背了村民自治的初衷。

五是村委会协助乡镇政府开展工作。根据村委会组织法的规定，村委会有义务协助乡镇政府完成各种“政务”。由于施政行为的不规范，目前乡镇政府向村委会部署的“政务”，也就有了合法的与不合法的区别。村委会是向全体选民负责的，自然有权也有义务拒绝不合法的“政务”。但当村委会连合法的“政务”都拒绝时，乡镇政府该如何“处置”？

六是村委会与村支部的利益冲突，部分地方基层组织制度不健全，村委会及村支部职责不明、权限不分。导致村委会不能充分发挥村民自治的功能或村民自治无法体现党的领导。

七是村委会与村集体经济组织的利益冲突，村委会的职责包括依法管理属于本村集体所有的土地林地及其他集体财产和管理发展当地集体经济，带领人民群众走上富裕的道路。而在村民自治功能缺失、集体财产监督不利的情况下，容易导致集体经济组织财产流失、村干部腐败等等问题。

七、法律因素制约 村民委员会组织法是目前中国农村村民自治行为的直接法律依据。这部法律的重点是对村民委员会的组织机构建设问题的规定，而没有对村民自治的主体、客体、内容及村民自治的程序、违法实施自治行为的法律责任等作出规定。此外，配套法规的滞后严重影响了这部主干法律的实施。

村民自治章程和村规民约不规范，有与法律相冲突的内容也是村民自治过程中一大突出问题。例如，有的村规民约违反妇女权益保障法，限制或剥夺外嫁女的权益。还有就是对村民会议召开的规定与村民委员会组织法规定不相符。有些地方的村规定“本村重大事情要召开村民会议或村民代表会议表决”，“重大事项的决策应及时召开村民代表会议或村民会议决定”，实际中以村民代表会议代替村民会议；另外多数村民自治章程规定村民会议召开以时间次数为标准，例如“坚持每三年召开一次村民会议”、“村民会议每年至少召开一次”等，这明显违反村民委员会组织法。根据这部法的规定，什么时候召开村民会议不是以时间次数为标准，而是以事项为标准。

这些问题的根源都是法律根本上的不完善，在有实体法的基础上没有配套的程序法，没有全国统一的村民自治章程及村务公开条例。

发展民主，制度更具有根本性、全局性、稳定性和长期性的作用。邓小平曾指出，为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。农村基层民主是广大基层的干部和群众参与的社会政治活动，必须有明确的法律制度来规范。虽然《宪法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》为农村基层民主制定了法律法规，但是有些民主程序和民主制度还不完善，可操作性不强。民主监督不能落到实处，群众有冤无处诉、有意见无处提。由此可见，没有法律制度保障的民主是不可靠的。

八、司法保障制约

只有在有效的司法体系保障下，法律才能真正得到贯彻实施。缺乏司法保障是目前村民自治制度遇到一个重大问题。先说村委会选举。对于选举争议，谁有最终决定权？是各级民政部门，村民选举委员会及各级选举指导机构，还是法院？在理论上是明确的。法律由立法机关制定后，行政部门组织实施，司法部门则是“裁判”，判断是否合法。但在实践中，司法部门并没有承担“裁判”的角色，即使在各级人大的选举中，司法只介入到公民使用不正当手段破坏选举，而对有关选举程序的诉讼是不受理的。当选举中出现争议无法解决时，村民只能层层上访，依靠上级派人调查，或某位领导批示后，才会有一个定论。姑且不论这里面“人治”的因素有多大，“上级”或领导是否有权判断选举程序合法就是一个问题。显然，“裁判”角色的错位对于规范村委会选举程序是有害的。就村民自治制度的贯彻实施而言，也存在着一个“裁判”缺失的问题。贯彻村委会组织法，组织村民依法自治，是各级政府的职责，当政府不履行这一职责，致使村民民主权利受到侵害时，村民该怎幺办？我国的《行政诉讼法》和《行政复议法》只保证公民的人身权利和财产权利不受政府侵害，对于民主权利没有纳入这一调节体系。据此，各级法院和检察部门并不受理与之有关的诉讼。当村民无法享受依法自治的权利时，唯一的途径是向上级政府投诉，依靠政府部门内部上下级之间的监督来予以纠正。当然，这种监督的力度是大打折扣的，更多的情况下得不到纠正。

九、理论准备制约

村民自治的发展历程是典型的“摸着石头过河”。没有现成的理论模式可供借鉴，只能依靠实践中的探索。当村民自治这一基层民主形式在全国许多地区蓬勃发展起来后，理论界在相当长时间里并没有把它纳入研究的视野，仍一味在大城市，在上层政治中苦苦寻求中国政治现代化和民主化之路，从而造成村民自治实践的超前与理论研究滞后之间的矛盾。尽管近些年涉及村民自治、农村基层民主的理论研讨逐渐增多，也引发了一些争论，但仍大都停留在泛泛的评述上。对一些重大的理论问题，如村民自治与一般自治理论之间的关系，国家与社会关系视野中的村民自治，村民自治在中国民主化进程中的地位，公民的政治参与与村民自治，村民自治与传统资源等，没有能给出合理的解释，甚至没能提出一套令人信服的分析框架。没有坚实的理论支撑，使得村民自治在遭遇农村改革深层次的矛盾和问题时，显得有些苍白和单薄。我国是一个以农民为主体的农业大国，不研究农民的民主问题，就遑论中国的民主。村民自治需要理论研究做指导，但这种研究必须建立在正视实践在先的基础之上，而不是坐在书斋中的空谈，因为村民自治毕竟是实践中的民主。一味指责“以村民自治为起点，开创中国民主化道路”违背民主政治的发展规律是没有意义的，认为“村民自治是造成农村不稳、管理低效的根源”也不是实事求是的表现。学术界只有与实际工作者更紧密地结合在一起，才能产出有意义的研究成果。实际工作者在理论研究的指导下开展工作，无疑会减少失误，确保村民自治沿着健康的轨道不断前进。

上述九类因素的存在制约了村民自治制度的发展，对于我国农村基层民主政治建设是有害的。解决这些问题，既需要有关部门通力合作，共同规划设计我国政治体制改革的蓝图，又需要进一步加大法律法规、党的方针政策的宣传及对乡村干部的培训力度，使村民自治在实践中完善，在完善中发展。

第四篇：浅谈村民自治制度的制约因素

浅谈村民自治制度的制约因素

内容摘要：我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人。在我国，约有8亿的人口是农民，充分认识村民自治制度，分析找出其中存在的制约因素，这对于解决矛盾，保障人民的权益，维护社会的稳定，促进城乡经济的发展，调动农民的生产积极性都具有重要的意义。村民自治制度是建设社会主义法治社会的重要形式，是人民的选择，是历史实践的产物。本文就我国村民自治制度的内容、意义着手，浅层次的分析村民自治制度在发展过程中存在的制约因素，并有针对性的对各个制约因素提出相应的发展途径。

关键词：村民自治、制约因素、发展途径

目 录

一、绪论...........................................................................................................................................1

（一）、村民自治制度的发展历程.........................................................................................1

（二）、实行村民自治制度的意义.........................................................................................1

（三）、民主选举.....................................................................................................................2

（四）、民主决策.....................................................................................................................3

（五）、民主管理.....................................................................................................................4

（六）、民主监督.....................................................................................................................4

二、我国村民自治制度发展现状...................................................................................................5

（一）、取得的成就.................................................................................................................5

（二）、存在的问题.................................................................................................................5

三、制约因素...................................................................................................................................6

（一）、经济欠发达.................................................................................................................6

（二）、基层政府的干预.........................................................................................................7

（三）、村民民主意识淡薄.....................................................................................................8

（四）、村干部的素质不高.....................................................................................................9

四、村民自治制度的发展途径.....................................................................................................10

（一）、大力发展集体经济...................................................................................................10

（二）、减少基层政府干预...................................................................................................11

（三）、提高农民素质，增强村民的民主意识...................................................................12

（四）、提高村干部的综合素质...........................................................................................13 结论................................................................................................................................................14

正 文

一、绪论

（一）、村民自治制度的发展历程

村民自治制度是广大农民直接行使民主权利参与民主政治，依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本政治制度。民主选举、民主决策、民主管理、民主监督是村民自治制度的重要内容。

村民自治制度发端于20世纪80年代初，在80年代得到了迅速的发展，普遍推行于20世纪90年代。1998年，《中华人民共和国村民委员会自治法》的通过为村民自治提供了强有力的法律保障，使村民自治制度得到蓬勃发展。

（二）、实行村民自治制度的意义

村民自治制度是一项符合中国国情的基本政治制度，它是中国共产党领导亿万人民找到的一条适合中国特色社会主义的推动力。实行村民自治制度对于经济社会的发展都具有重要的意义。

村民自治制度的实行有助于解放和发展农村生产力，推动农村家庭联产承包责任制的完善和集体经济的发展，以先富带动后福，逐步缩小城乡差距、缩小贫富差距。村民自治制度的实行，有助于增强村民的民主意识和法治意识，最大限度地调动农民的生产积极性，激发广大农民以主人翁的姿态投身于社会主义新农村建设队伍中去。

村民自治制度是国家治理方针策略的优化选择，使国家与社会处于相对平衡状态，有效地保障了人民当家做主的地位不动摇，为广大农民提供了一个参与国家管理国家事务的机会，切身地感受民主法治的良好氛围，同时也维护了社会的稳定。

（三）、民主选举

民主选举是村民自治制度的前提和基础，也是检验村民自治能否实现的一个重要标准。民主选举，是指《村民委员会组织法》中所规定的任何组织和个人都不得指定或是委派村民委员会成员、村民委员会主任、副主任和委员，这些人员皆由全体村民直接选举产生，每届任期三年。①

选举权和被选举权是公民的最基本权利，行使这项权利是公民参与国家事务管理的基础和标志。我国宪法规定：“中华人民共和国年满18周岁的公民，不论民族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权，但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”

村级民主选举是现代民主的重要诉求，选举按其选举方式的不同可分为直接选举和间接选举。村级民主选举是由全体村民共同参与直 ① 高阳，《村民自治制度探析》，西北大学硕士学位论文，2010年6月，第11页。接投票选举产生村民委员会，这种选举方式集中体现了村官直选。

村级民主选举实现了人民当家作主地位的不动摇，充分体现了我国人民民主专政的社会主义本质，激发了农民参与政治生活的热情和信心。

（四）、民主决策

民主决策时村民自治制度的关键。民主决策是指按照科学的决策程序，通过民主的讨论以及可行性的研究之后，采取由决策者集体表决的方式而作出的决策方式。村级的民主决策是由全体村民共同参与村中重大事务以及村民共同关注的公共事业和公益事业的讨论并形成决议。凡事涉及全村村民利益的事，都是由村民会议按照少数服从多数的原则讨论决定。

村级民主决策的实施完善与否，直接关系到村民自治制度的进一步发展。建立健全科学合理的民主决策体制，有助于使村民能够真正地表达自己的意愿，将议事范围进一步具体化、明确化，有助于提高村民政治参与的热情，调动村民参与农村治理的积极性。

村民积极参与村级民主决策有着重大的意义。一方面，有助于决策者充分发扬民主，了解民情，反映民意，集中民智；有助于把广大村民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点。另一方面，有助于促进村民对决策的理解，提高村民参与政治生活的热情和信心，锻炼参与决策的能力，增强关心公共生活的政治责任感。

（五）、民主管理

民主管理是村民自治制度的核心。所谓民主管理是指村民委员会对村内各项重要事务进行管理时按照全体村民讨论制定的自治章程和村规民约实行自我管理和自我服务。①

民主管理充分体现了“以人为本”的思想，实现了“自己的事情自己办，自己的难题自己解决”的有效途径。村民以主人翁的身份管理村务，参与村民事务的决策，广泛地调动村民的积极性，弘扬人的主体精神，发挥人的主体能力。另外，在很大程度上有利于矛盾的解决，维护社会的稳定。

民主管理作为村民自治制度的一项重要内容，村民在管理过程中应当遵循科学性原则、民主集中制原则、整体性原则、效能性原则，参与集体财务的管理、民主评议、村务公开等事务。

（六）、民主监督

民主监督是村民自治制度的有效保障。民主监督是指村民通过村务公开、民主评议、村委会定期工作对村干部离任审计等制度，监督村委会的工作情况和村干部的行为。②

村民委员会由全体村民直接选举产生，对村民负责、受村民监督。在村民自治实践中，广大村民创造了村务公开、民主评议村干部、村委会定期报告工作等形式，保证村民能够切实监督村干部的行为和村民委员会的工作，使村民自治逐步走向制度化、规范化的道路。

①②高阳，《村民自治制度探析》，《西北大学硕士学位论文》，2010年6月，第11页。高阳，《村民自治制度探析》，《西北大学硕士学位论文》，2010年6月，第12页。村民在民主监督时，应采用合法方式，坚持实事求是的原则，对村务的相关内容进行监督，对村级事务存在的问题提出处理建议等。实行民主监督有助于克服官僚主义作风和贪污腐败之风，有助于维护国家和人民的合法权益，有助于激发广大农民的积极性，增强改进工作人员的工作。

二、我国村民自治制度发展现状

（一）、取得的成就

村民自治制度自20世纪80年代建立至今取得了一些令人瞩目的成就，这些成就令人备受鼓舞催人上进。在很大程度上大大地促进了农村经济的发展、文化生活的繁荣和民主政治的健全。

原先实行的人民公社制度，村民生产积极性低下，生产力落后，村民民主意识淡薄。村民自治制度的建设，是具有中国特色社会主义的政治制度，落实了民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，加快了我国民主政治建设的进程，维护了农村社会的稳定，推动了农村物质文明、政治文明、精神文明和生态文明的建设。在村民自治制度的发展下，极大地激发村民的生产积极性，调动了村民投身于社会现代化建设队伍中去，也大大地解放了农村的生产力。

（二）、存在的问题

虽然我国村民自治制度在发展过程中取得了一些令人骄傲的成 就，但仍然存在着许多不容忽略的问题。这些问题直接影响着村民自治制度的发展进程。问题处理得好，有助于推动村民自治制度的前进，促进农村经济政治的发展；问题处理得不好，将阻碍村民自治制度的发展，也不利于农村经济社会的进步。

目前，我国村民自治制度存在的问题主要表现为：（1）村民民主素质不高，贿选现象严重。贿选直接使得村民自治大打折扣，其实质是权钱交易，以金钱购买权利，这种“购买权利”不仅搅乱了村民自治的正确方向，而且削弱了本已薄弱的农村集体经济。①（2）民主制度不健全，村民自治制度缺乏强有力的制度保障。宪法和《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律从宏观的角度解释村民自治制度，具有很强的原则性，但是可操作性不强，具体制度及规范相配套缺乏。制度的设置和可操作性上显得粗略和原则化，在行为模式规范上过于空泛。（3）乡镇政府的干涉，村干部的独裁专制。一些基层政府把村民委员会作为自己的附属机构，发号施令，使得村民自治缺乏自主性，村民自治权受到严重践踏。另外有的村干部官僚主义思想腐化，大搞一言堂，不考虑村民的想法和意志。

三、制约因素

（一）、经济欠发达

物质决定政治，物质是政治体制完善发展的基础，政治是物质的 ① 侯锦：《我国村民自治现状研究》，《内蒙古社会科学》，2008年5月，第6页。集中体现。农村生产力的发展情况对村民自治制度的健全起着决定性作用。

当前，我国农村经济发展很不平衡，地区之间存在着很大的贫富差距。如“天下第一村”华西村经济发达，村民生活富裕，而中西部一些偏远的地方，人民生活水平低下，经济落后。物质水平的不富裕直接影响村民自治制度的发展和完善。村级资源匮乏，技术条件落后，民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的实施与理想中的民主有着很大的差距。

随着改革开放的深入和乡镇经济的发展，农村许多劳动力都进城务工了，剩下的便是些老者、妇女和弱者，这些人的思想觉悟不高，对于村民自治热情不高，常认为是事不关己的。另外，农村村民的农作时间长，具有一定的阶段性。在农忙期间，农民忙于耕种，无暇顾及村里的事务。

（二）、基层政府的干预

村民委员会，是由全体村民通过民主选举产生的群众性自治组织。村民委员会的主要职责是管理村务和协助完成乡镇政府所下达的政务。村务是指管理村级的公共事务和公益事业，维护村民的合法权益，依法调解民间纠纷，维护本村的社会治安等。政务是指协助完成乡镇政府所下达的政治性事务，如人口普查、征集入伍士兵、计划生育工作等、在绝大多数情况下，乡镇政府都会把村委会作为自己的直接下属 7 行政组织。对于村委会的日常工作缺少正确的指导、支持和帮助，沿用传统的领导仿佛进行指挥管理。乡镇政府的行政指挥权严重挤压了村委会的自治权，这样使得村民自治变成了一纸空文。有些地方采取委任村干部的做法破坏民主选举的程序，更有甚者乡镇政府的一些官员任意调动、罢免村委会的干部。对属于村委会自治管理范围内的生产、经营横加干涉，任意发号施令，出现了一种“村财乡管”的现象。

（三）、村民民主意识淡薄

在我国农村地区，村民的文化程度普遍较低，大多是小学初中的学历，更有甚者有些农村存在着大量的文盲。文化水平的制约直接对该地区的村民自治制度的发展进程有着深远的影响。在参加民主选举时，一些不识字的村民会选择弃选，或者找他人代选。对于其他权利例如管理权、监督权、建议权的行使，则成为了村民自治制度中的一个空白。

文化对政治生活具有一定的指导作用，良好的文化氛围有助于政治生活的有序进行，落后的文化氛围将阻碍民主政治制度的建设。我国农村在历史的长河中长期接受着传统儒家思想的洗礼，诸如“顺民”、“中庸”等思想和观念直接导致的结果是村民的小农意识，素质低下，目光短浅，民主意识缺乏，一切以自我为中心，事事只关心考虑自身的经济利益，缺乏民主知识和政治主体意识，不能正确地行使民主权利，民主经验和民主习惯欠缺。①同时村民受传统的宗法家族 ① 钟秋莲：《村民自治制度的制约因素和制度安排》，《安徽农业科学》，2011年8月，第89页。思想的渗透，在参与村民自治时大多以家族利益为重，形成若干个家族团体，扰乱了正常的政治活动。

村民即便是参与了政治生活，也都是无组织化、分散的。不受约束的个人主义倾向，使得村民他们并不能真正地行使民主权利。大多村民是“单枪匹马”地参与政治生活，进行利益诉求和表达。村民自治权的行使仍停留在历史上的个体性参与，或是通过传统意义上的家庭组织，而不是通过现代意义的法律程序。①村民无序地参与村民自治，使得个人的合法权益不能切实地得到维护，正常地政治活动无法进行，这就会出现混乱无章的局面。

（四）、村干部的素质不高

当前，我国村干部表现出老龄化现象，大多村干部的年龄在六十至七十岁之间。年龄偏大，学历偏低，思想落后保守。缺乏较强的理论素养和较高的政策水平，对政策的学习不够深透，政策的落实不够到位。在谋划本村经济发展计划时，缺乏必要的可行性和科学性，市场经济意识不强，未能充分发挥本村的地理环境优势等条件；开展工作时缺乏开拓创新精神，“上面让干什么就干什么”，“上面让怎么办就怎么办”，主观能动性、积极性、创造性不够高。

村干部和村民群众关系常初中一种不和谐的状态。由于村干部思想观念的落后陈旧，在对于村民自治而制定村规民约的执行，通常采用“土政策”。对于一些不遵守村规民约的村民，动辄就进行惩罚，① 钟秋莲：《村民自治制度的制约因素和制度安排》，《安徽农业科学》，2011年8月，第90页。使得村民与村干部处于紧张状态之中。一些村干部民主意识不强，对于村内重大事项的讨论，大搞一言堂。即便是经过全体村民集体讨论的事务，最终还是由村干部说了算。村干部的工作方法简单粗暴，人为地制造一些非稳定因素，常造成“官逼民反”的现象。

部分村干部只顾个人得失，不为群众谋利益，长期坐在村委会的办公室里，没有树立“从群众中来，到群众中去”的群众路线。工作缺少积极性和主动性，认为做一天和尚撞一天钟。更有甚者一些村干部大搞形式主义，弄虚作假，迎合上面领导的视察。滋生了贪污腐败、享乐主义、拜金主义等不良作风。

少数村干部缺少内部团结意识，常出现“窝里斗”现象。村委主任和村委书记之间在处理村里重大事务时，不能和气地相互交流，都是为了争当“一把手”而控制对方。“两委”在面对村民反映的事情上，相互扯皮推诿，一拖再拖。有时甚至拉帮结派，形成家族等小团体。

四、村民自治制度的发展途径

（一）、大力发展集体经济

村民自治制度与集体经济发展之间有着密切的联系，集体经济的发展为村民自治制度的完善健全提供了强有力的物质基础。同时集体经济越发达，越需要通过村民自治，扩大村民群众的政治参与，保证 10 集体经济的规范运行，利益得到合理分配，为群众提供良好的社会服务。

集体经济的发展有助于解决农村的就业问题，提高村民的收入。这就会吸引农村的大部分青壮年留在家乡工作，而不选择外出打工，使得村民自治制度的发展有了广泛的群众基础，另一方面，大大激发了村民参与村民自治的热情和动力。集体经济的快速发展，经济生活的充裕，会吸引有文化高素质的年轻大学生回到家乡，为村民自治制度的发展进步建言献策，营造一种充满活力、社会和谐、政治民主的良好氛围。

大力发展集体经济，提高农村经济实力，创造村民自治强大资源优势。随着时代的发展和经济的进步，村民自治的途径变得多元化、简单化、节约化。发展集体经济，能够为村民自治提供了村民参与政治生活所需的资源和技术。例如，通过网络平台，村民参与村务管理、财务监督、民主评议、民主选举等村内各种重大事务。

（二）、减少基层政府干预

根据《村民委员会组织法》的相关规定，村民委员会具有独立的法律地位，政府部门及其他个人组织都不得干涉其正常的自治权的行使。乡镇政府应改变工作方式，精简机构，依法履行工作职责，减轻村级的财政负担，把乡镇政府所管理的许多事务都交给村委会去办理，减少干预村级事务，不随便发号施令，撤换、罢免村干部。在尊重村民委员会自治权的前提下，指导村委会独立开展工作，不应将村 11 委会看做下属机构，也不指令其完成任务。对于村民自治权的正确地行使、村民有序地参与政治生活给予更多地支持和帮助，提供更多的技术服务和政治咨询。

此外，村委会要加强自身建设，积极协助乡镇政府的工作。村委会虽独立行使自治权，不受政府的干涉。但是对于乡镇政府的方针政策应及时向村民传达，如计划生育、征兵等，保障其在基层得到落实。这就要求加强村委会自身的建设，使广大村民和村干部学会如何行使民主权利，以此保证对乡镇政府的工作。

（三）、提高农民素质，增强村民的民主意识

村民是村民自治的主体，村民的民主法律等综合素质的高低直接关系着村民自治制度发展的进程快慢。首先，营造良好的农村文化氛围，让村民认识到参与村民自治的重要性，理解各项权利行使的意义。在村里的街头巷尾拉横幅，宣传村民自治的内涵和意义；在村委会的报栏等场所，张贴有序参与村民自治的漫画，增强村民参与村民自治的主人翁意识，激发村民参与村民自治的主动性。另外，可以定期地组织村民集体学习一些典型示范村村民自治取得的优秀成果。

加强农村文化建设，推进社会主义新农村的建设，提高村民的文化民主素质。加强农村的基础文化建设，例如建立村级图书馆，普及知识文化科技，为村民参与村民自治提供相互交流和相互学习的场所。同时，也在一定程度上提高了村民参与政治生活的能力。

强化提高村民的整体素质。加强村民文化素质教育，提高参政议 12 政能力。通过媒介引导群众教育，积极培育村民社会主义的新型人格，不断提升村民的社会主义公民意识。在宣传国家富民兴民政策基础上，积极向村民介绍村民自治的内涵及运行程序，从而促使农村形成自治参与的良好风尚。①

（四）、提高村干部的综合素质

加强对村干部的教育培训，定期地对村干部进行政治理论培训和政策方针学习，以提高村干部的综合素质，增强其组织领导能力。吸引优秀大学生回乡“做官”，增强村干部队伍的旺盛力和生命力。

加强对村干部的党的领导，提高村干部的综合能力，强化村干部为人民谋利益的大局意识。改进工作方法，提高工作效率，增强工作能力。村干部因地制宜地制定本地区的发展规划和发展目标，积极主动地实施村民自治，协助完成基层政府相关政务。转变村干部的工作方法，优化村干部的工作方式，改变简单粗暴的“土政策”，与时俱进，牢固树立为人民服务的思想，积极深入群众，了解群众所需所想，与村民群众打成一片。

村干部要搞好内部团结，具有集体主义思想，不可拉帮结派，以权谋私。村两委要明确各自的责任，切实地为村民谋利益，及时地解决村民所反映的问题。

① 刘保军、王艳秋，《村民自治制度与农村政治文化互动困境及对策分析》，《山东农业大学学报》，2011年2月，第28页。

结论

村民自治制度是我国在社会主义建设过程中结合本国国情而建立的符合广大村民利益的一项政治制度，村民自治制度的建立对我国的社会、政治、经济、文化发展产生了重大的影响。在社会领域，村民自治制度提高了农村社会的管理水平，促进了农村社会和谐，推动了社会主义新农村的建设；在政治领域，村民自治制度实行的是村民民主，保证了人民当家做主地位的不动摇；在经济领域，村民自治制度的实行解放了农村生产力，调动了村民的生产积极性；在文化领域，村民自治制度提高了村民整体文化素质，提升了村风文明程度。村民自治制度在经历了30年的发展历程，得到了不断地改革和完善。但在实践过程中仍存在着许多不可忽视的问题，如选举贿选、乡镇政府干预等等，这些所暴露出来的问题直接影响村民自治制度的发展。村民自治制度的发展受到多方面因素的制约，如农村经济欠发达、村民素质不高、村干部的官僚主义思想、乡镇政府过多的干涉，分析其中的制约因素，有针对性地提出发展途径，加强农村经济发展，提高村民民主意识和文化素质，加强村干部的培训，减少基层政府的干涉，保障村民自治制度得到科学稳健地发展。

参考文献

1、连儒来，《当前我国村民自治制度存在的问题及对策》，《内蒙古民族大学学报》，2010年7月

2、张克瑞，《我国村民自治存在的问题及对策研究》，《商品与质量》，2011年6月

3、范华玲，《我国村民自治制度现状与完善路径探析》，《现代农业》，2012年7月

4、徐晓柏，《村民自治权行使中的问题及制约因素研究综述》，《安徽农业科技》，2011年12月，5、黄璐，《村民自治制度的未来展望》，《河北师范大学学报》，2013年3月

6、郑庆堂，《村民自治的制约因素分析》，《中共山西省委党校学报》，2010年6月

7、韦少雄，《论村民自治与农村法治》，《北华大学学报》，2013年6月

8、李明，《关于村民自治的制约因素》，《黑龙江八一农垦大学学报》，2012年5月

9、侯锦，《我国村民自治现状研究》，《内蒙古社会科学》，2008年5月

10、杨汉国，《论我国村民自治制度的完善与发展》，《四川理工学院学报》，2006年10月

第五篇：村民自治的制约因素分析

村民自治的制约因素分析 及村民自治的发展途径

行政管理学 蔡凌云

准考证号：***9

工作单位：江苏省宿迁市宿城区仓集镇人民政府

摘要：本文通过对中国当代农村的基层民主实践活动和基层民主政权的建设的发展过程、取得成果的研究，探讨在当代中国的现实环境下，中国农村实行村民自治的道路上存在的各种制约因素。讨论如何克服村民自治发展到今天所面临的困境和问题，探索中国农村村民自治的发展途径。

主题词：村民自治 制约 因素 发展途径

中国13亿人口中有8亿多在农村。如何扩大和发展农村基层民主，使农民在所在村庄真正当家作主，充分行使自己的民主权利，是中国民主政治建设的重大问题。经过多年的探索和实践，中国共产党领导亿万农民找到了一条适合中国国情的推进农村基层民主政治建设的途径，这就是实行村民自治。

村民自治是广大农民直接行使民主权利，依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本制度。民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是村民自治的主要内容。

它发端于20世纪80年代初期，发展于80年代，普遍推行于90年代，已成为在当今中国农村扩大基层民主和提高农村治理水平的一种有效方式。

村民自治经过数十年的实践，已经越趋成熟。但由于各种因素的影响，目前看来苏北村民自治仍存在较多的制约因素。

11、村民自治发展的基本现状 1、1村民对村民自治的法律法规有了一定的了解

经过了数十年的村民自治实践，村民的法制观念不断加强，建立了比较好的村民自治的法制观念基础。村民自治经过了十一年的探索和实践，通过四至五次换届选举的宣传活动，村民对村民自治的核心法律“一法两办”有了基本的认识，比较好的构建了村民依法自治的观念基础。

1.2村民对自治的定义有了更深刻的认识

村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。虽然大多数村民对自治的定义还不尽清楚，但村民对自治的理解已经不仅仅停留在民主选举这个比较表面的层面上，更多的村民开始关注对自己选出来的村官进行民主监督、对村里发生的大事进行民主决策。尽管村民自治的现实与法律要求乃至人们的期望还有一定的距离，但“ 村民自己选村官” 已是不争的事实。1、3村民的权利意识在不断的加强

一般说来，政治参与意识强的村民要比参与意识弱的村民更加关注自身权利的实现。而村民自身利益的实现，不仅要看他们对规范自治的相关法律法规内容的认知、接受程度，更要看他们对相关法律法规的遵守和运用程度。尽管不少村民尚未完全意识到自身的权利，但在多数村民的思想意识中，权利意识的分量正在逐渐加重。

22、影响村民自治发展的制约因素 2、1经济因素的影响

民主的发展水平是与社会经济的发展水平相适应的，民主化的程度、方式，往往要受到经济发展水平的制约。美国学者科恩曾经说过，使公民体力情况恶化并迫使他们主要或者完全关心自己或家庭生存问题的经济条件是不可能产生有生气的民主的。经过改革开放30多年的发展，我国的经济面貌发生了翻天覆地的变化。农民的收入不断增加，生活水平不断得到改善。但我国农村的经济发展极不平衡，大多数地方经济发展相对落后，有的农民尚未脱贫，解决温饱仍是他们的头等大事，这些农民首先关心的生计问题，他们没有时间也没有精力去参与政治生活。

3经济发展落后，社会发展落后，人们为了寻求经济条件的改善，生活条件的改善，大多数人选择外出打工挣钱，成为流动的劳动力。而这些流动的劳动力大多是农村青壮年及知识水平较高的人群，留守在农村的则是老人妇女儿童，他们没有兴趣也没有能力参与村民自治。

我国多数的农村经济发展落后，村集体经济基础较差，村里基本没有收入无法对村干部进行工资补助，所以导致村官无法吸引到年富力强、能力较强的人去担任。2、2法律因素的制约

村民委员会组织法是目前中国农村村民自治行为的直接法律依据。这部法律的重点是对村民委员会的组织机构建设问题的规定，而没有对村民自治的主体、客体、内容及村民自治的程序、违法实施自治行为的法律责任等作出规定。此外，配套法规的滞后严重影响了这部主干法律的实施。

村民自治章程和村规民约不规范，有与法律相冲突的内容也是村民自治过程中一大突出问题。例如，有的村规民约违反妇女权益保障法，限制或剥夺外嫁女的权益。还有就是对村民会议召开的规定与村民委员会组织法规定不相符。有些地方的村规定“本村重大事情要召开村民会议或村民代表会议表决”，“重大事项的决策应及时召开村民代表会议或村民会议决定”，实际中以村民代表会议代替村民会议；另外多数村民自治章程规定村民会议召开以时间次数为标准，例如“坚持每三年召开一次村民会议”、“村民会议每年至少召开一次”等，这明显违反村民委员会组织法。根据这部法的规定，什么时候召开村民会议不是以时间次数为标准，而是以事项为标准。

这些问题的根源都是法律根本上的不完善，在有实体法的基础上没有配套的程序法，没有全国统一的村民自治章程及村务公开条例。

发展民主，制度更具有根本性、全局性、稳定性和长期性的作用。邓小平曾指出，为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。农村基层民主是广大基层的干部和群众参与的社会政治活动，必须有明确的法律制度来规范。虽然《宪法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》为农村基层民主制定了法律法规，但是有些民主程序和民主制度还不完善，可操作性不强。民主监督不能落到实处，群众有冤无处诉、有意见无处提。由此可见，没有法律制度保障的民主是不可靠的。2、3文化水平的制约

我国农村人口的文化程度普遍偏低，据第五次全国人口普查统计，农村人口中初中及以上文化程度的占39.1%，远低于城市人口占65.4%的水平。农村人口小学文化程度占42.8%，15岁以上文盲率为8.3%，高于城市23.8%和4.0%的水平。文化水平的制约不仅仅影响着经济社会、生产力水平的发展，而且对一个地区的民主制度的发展有着深远的影响。村民自治是我国村一级民主制度，是人民群众直接行使权利、依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实现自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。由此可见民主自治不仅仅是民主选举，并不是在选票时划上自己神圣的一票就行使了自己的民主权利，完成了村民自治。村民自治还需要广大人民群众行使自己的决策权、监督权等等。而这些权利的实现往往需要更高的文化水平。只有了解一定的政治经济知识、管理文化的村民才更对村级事务进行科学的管理；只有有一定财务会计基础的村民才能对村级财务进行全面的监督。而在我4国农村人口小学文化程度占总人口的近一半，且大多数有着较高文化程度的年轻人都远离家乡，在外打工，无法行使自己的民主权利。所以，留守农村人口的文化水平深深的制约了村民自治这一民主制度在我国农村的推行，可以说是村民自治这一先进的民主管理制度在我国因遭遇了贫瘠的文化土壤而无法茁壮成长。2、4民主制度部分缺失

按照《村民委员会组织法》规定，村民自治包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节。但部分经济落后偏远乡村在村民自治运行过程中，只注重强调民主选举，认为“对大多数村民而言，自治权利不过就是在三年中参加一次投票而已”。村委会也片面重视村级换届选举而忽视其它环节运行；自治组织结构中除村民自治中的执行环节存在村民委员会这个“实在”机构之外，民主决策环节及相关的民主监督和民主管理等环节都是“虚位”的。多数村民只明白如何选举产生村委会委员，不了解村委会的职责和权限，不了解如何产生村民代表，不了解如何通过村民代表会议和村民大会制度行使自己的民主决策和民主管理的权利。村务监督和民主理财小组更是存在形同虚设的情况，很多村务监督和民主理财小组的组成仅仅是文件上规定的组织机构，没有村民的实质性参与。因此导致村民自治制度出现了部分环节的缺失，村民自治除民主选举外的其他功能出现萎缩。2、5传统因素影响

一是宗族势力的影响，我国农村多数自然村落的形成是靠一个或多个家族的比邻而居，因此宗族势力对村民自治的影响不容轻视。在有的地方，宗族势力左右选举，由于掺杂宗族倾向，一些村民不是按照德才兼备的原则推荐候选人，选举村干部，而是在宗族势力的影响下盲目随从，投违心票，使公正、廉洁且有能力的候选人不能当选。二是民主制度的思想基不牢，我国农村长期生活在封建思想的压迫之下，几辈子过着面朝黄土背朝天的安分生活，缺乏追求民主的思想基础。我国现行的村民自治制度，虽然是部分农村人民的自主性创造，我国的第一个自主选举产生的村委会出现在1980年的广西宜州市屏南乡果作村。但这个制度的推广，却是通过国家的政治安排，自上而下的输入到我国农村中去的。因此我国的多数农村缺乏内生型的民主要求，现行的民主制度、民主要求是被教导的被赐予的，我国农村缺少深入人心的自发产生的民主思想和民主传统。

52.6村民自治面临的利益冲突

一是村民委员会与基层地方政府的利益冲突，部分基层地方政府仍存在老观念、老想法，没有充分发挥村民委员会的自治职能，仍把村委会当做基层地方政府的下属职能单位，通过村委会执行行政命令，运用行政手段对村民自治进行干涉。二是村委会与村支部的利益冲突，部分地方基层组织制度不健全，村委会及村支部职责不明、权限不分。导致村委会不能充分发挥村民自治的功能或村民自治无法体现党的领导。三是村委会与村集体经济组织的利益冲突，村委会的职责包括依法管理属于本村集体所有的土地林地及其他集体财产和管理发展当地集体经济，带领人民群众走上富裕的道路。而在村民自治功能缺失、集体财产监督不利的情况下，容易导致集体经济组织财产流失、村干部腐败等等问题。

63、村民自治发展途径探讨 3、1发展集体经济，为村民自治创造经济基础 经济基础决定上层建筑，经济基础较好的地区群众基础较好，民主化程度较高的情况绝不是偶然。只有发展好集体经济，提高农民收入，改善农村的生活质量，才能进一步提高农民群众的精神文化素质，让他们的关注重点部分转移到民主政治生活上来，才能更好的搞好基层民主。发展好当地的集体经济组织，壮大乡镇企业才能让知识结构水平高、年龄层次轻的青壮年劳动力留下下来，让更多有能力也有精力的人参与到村民自治中来。

3.2提高农民素质，培养自治主体，为村民自治打下群众基础

村民自治是农民群众行使民主权利的过程，农民是村民自治的主体，其素质的高低和自治的能力直接影响村民自治在我国农村的实现。一是培养农村群众的民主思想基础，引导农民认识到民主是他们本身的权利，使农民群众自发的产生村民自治的需要，自觉的维护和参与村民自治。二是提高农民群众的民主技能，加强农村的民主技能教育，提高农村的文化水平。通过宣传、培训的形式使农民群众掌握一门民主技能，如如何开展村民代表大会进行民主决策、如何参与到村务监督及民主理财过程中去等等。通过这些技能的学习，使农民群众有能力有兴趣参与到现代的基层民主政治生活中。3、3完善村民自治的民主制度，为村民自治提供制度基础

在我国的村民自治实践中，除了民主选举制度已经深入人心外，其他民主制度仍然有待完善。一是完善村民代表大会及村民会议议事制度，依法推举村民代表，保证村民代表充分行使自己的权利。通过村民代表大会或村民会议讨论决定涉及全村利益的重大问题，听取村委会报告，监督和审计村级财务。二是完善村务监督及村民理财小组制度，依法通过村民代表大会或村民会议产生村务监督及村民理财小组，负责对村务公开的全程监督，审查各项收入和支出、债权和债务、收益分配等情况。三是完善基层民主建设规范，通过村民代表大会或民主会议产生村级民主制度规范，规定村委会、党支部、村民会议、村民代表大会、党员大会、村务监督及村民理财小组的职责和权限，为基层村民自治提供制度基础。3、4正确处理各项利益冲突，为村民自治保证社会基础

为保证村民自治的健康运行和村委会工作的顺利开展，正确处理各项利益冲突，保证稳定的社会环境是重中之重。一是转变乡镇政府工作人员观念，改进工作方法。乡镇政府工作人员要提高认识，明确乡村关系实质，将上下级隶属、指令性执行观念转变为平等互助、民主协商观念。二是明确村务和政务，政务是政府管理的事务，需要以行政手段保证其的施行。村务是一村的内部事务，是村民自治的范畴，体现一个村村民的集体意志，应该由村民共同决策、共同管理。三是创新组织机制，通过调整组织设置，从根本上解决两位的利益冲突。如采用“党政结合”的模式，鼓励村党支委成员参与村委会竞选，村“两委”成员相互兼职，村支书和村主任实行“一肩挑”。或改变在每个村都设立党支部的做法，而变为几个村联合建立一个党支部，将村委会建成管理村庄公共事务的唯一正式组织。

综上所述，在村民自治发展的十几年中，村民自治的制度已经发生一些变革。随着社会的发展，村民政治素质和民主法治意识的提高，民主制度化和法律化进程的加快，我国的村民自治必将取得更大的进步。

参考文献：

[1]中国法制出版社编.村委会组织法.中国法制出版社.2010.[2]吴绍田.解读村民自治—关于牛溪埠镇村民自治的观察与阐述.中国发展出版社.2001.[3]刘友田.村民自治——中国基层民主建设的实践与探索.人民出版社.2010 [4]王禹.我国村民自治研究——宪政论2.北京大学出版社.2004.[5]陈子明.关于村民自治级村民自治研究的述评.当代中国研究.2003.[6]李汉林.渠敬东.夏传玲.组织和制度变迁的社会过程——一种拟议的综合分析中国社会科学,天津南开大学出版社,1998.[7]程同顺.当代比较政治学理论,天津南开大学出社,2001.234-235 [8]陈益元.革命与乡村：建国初期农村基层政权建设研究,上海社会科学出版社，2006.[9]郭建军。加快农村社会事业发展促进城乡公共事业服务均等化，中国改革论坛，2009.[10]程奇.后农业税时代的村民自治问题研究,行政管理研究，2009（6）.[11]陈文胜.浅析贫困地区乡村关系失范问题及解决思路, 浙江学刊，1998（3）.12 李汉林.渠敬东.夏传玲.组织和制度变迁的社会过程——一种拟议的综合分析中国社会科学,天津南开大学出版社,1998.85-87 程同顺.当代比较政治学理论,天津南开大学出社,2001.234-235 3 陈益元.革命与乡村：建国初期农村基层政权建设研究,上海社会科学出版社，2006.107-109 4 郭建军。加快农村社会事业发展促进城乡公共事业服务均等化，中国改革论坛，2009.30-35 5程奇.后农业税时代的村民自治问题研究,行政管理研究，2009（6）.24-27 6 陈文胜.浅析贫困地区乡村关系失范问题及解决思路, 浙江学刊，1998（3）.29-32