第一篇：关于宪政建设和人民代表大会制度理论研讨会综
宪政建设和人民代表大会制度理论研讨会综述
邹平学
我国人民代表大会制度(以下简称人大制度)自创立以来，迄今已经50周年。如何完善人大制度，是纪念人大制度50周年之际需要认真研究的课题。2004年8月20日至22日，北京大学政治发展与政府管理研究所、北京大学法学院人民代表大会与议会研究中心、甘肃省人大常委会研究室、《人大研究》杂志社在甘肃省兰州市联合举办了宪政建设和人民代表大会制度理论研讨会，参加这次研讨会的有全国人大常委会机关、部分省级和市级地方人大常委会机关的领导同志，中央党校、中国社会科学院、北京大学、深圳大学等法学、政治学界的专家学者，《法制日报》、《检察日报》、《南方周末》等媒体人员约70 多人。会议主要围绕从政治文明和宪政建设的高度探索完善进一步完善和改革人大制度。现将会议论文及讨论的主要观点综述如下。
关于中国宪政建设的经验教训及发展前景
(一)中国近代百年宪政历史的经验教训
中国人民对宪法、宪政的认识和追求肇始于近代中国抗击外侮、救亡图存运动，迄今已有百年历史。有学者总结了中国近代百年宪政历史的经验教训：一是清王朝在严重的社会危机面前，只顾眼前利益，对政治改革未能表现出应有的历史主动，一再错失政治改革的良机。而其后连绵不断的战争、**，营造的是对暴力、权力、英雄和个人的崇拜，这构成了建设宪政的一大障碍;二是缺乏宽容的政治文化和环境，不同的政治力量可以共患难，不可享其成。而宪政社会必须宽容;三是统治者和政治精英的愚民思想是宪政不成功的重要原因。
(二)中国宪政建设的难点所在
有学者认为中国进行宪政建设，有五大难关，一是宪政观念和知识的普及;二是宪法和法律至上、依法治国的实际推行;三是全能政府变成有限政府、对政府权力的法律控制和实际的控制;四是司法独立的真正实行;五是党政关系的切实改善，特别是党对人大领导的最优化体现。为了过好这五关，该学者提出的初步制度设计构想是：以人民代表大会制度为国家制度架构的龙头，下设各个国家机关，中国共产党作为执政党，在各级人民代表大会内活动，在直接和间接选举的基础上取得多数，进行组阁，派遣干部，将党的意志通过法定程序变成法律，全国执行，以这种方式实现自己的政治领导、组织领导和思想领导。这样的制度设计是符合马克思主义人民代议制思想的，但如何让人们同意或接受这样的制度设计，却是许多工作要做。
(三)宪政建设实践的可喜变化
大会家普遍认为，经过20多年的改革开放，我国现在正处于宪政建设的最好时期。一些学者指出，我国正处于宪政民主的入口。有的学者列举了当前宪政建设面临的可喜变化：第一，公民社会的孕育和发展对宪法实施正在产生巨大的推动作用，“山东齐玉苓的教育权案”、“山东高考生诉讼教育部侵犯受教育平等权案”、“四川成都公务员录用中的身高歧视案”、“安徽芜湖录用公务员中歧视乙肝病毒携带者案”、“河南洛阳李慧娟法官案”以及各地房屋拆迁中暴露的公权滥用及受到治理的事例充分说明了这一点;第二，公民高度的制度参与行为推动了人大制度的宪政回归，如去年深圳、北京等地方人大代表选举中出现的竞选现象，各地涌现出越来越多的民意代表;第三，在“孙志刚案”、“孙大午案”、“沈阳刘涌案”、“湖南嘉禾拆迁案”等影响巨大的社会事件中凸显媒体和公众积极参与对政府的监督和公民权利的保护，而学者们通过公民建议书的形式呼吁最高国家权力机关启动违宪审查机制、通过法律援助的方式参与维权案件的代理等行动，代表了了知识精英尝试在体制程序内输送正义、推动宪政变革的可贵探索;第四，许多地方特别是基层党委和政府出现了主动进行政治民主改革的探索，如乡镇长直选、公推公选、县党代表的直选和党代会的常任制改革等。
(四)推动宪政建设的路径选择
许多同志对如何推动宪政建设提出了具体的意见和建议，概括起来有：(1)鉴于目前实行违宪审查还有很大困难，可以先走一条宪法私法化而司法化的途径，使宪法在保护公民私权方面适用起来;(2)通过修宪、制定政党法和政治体制改革，明确党的领导权和国家权力的关系，使领导权掌握国家权力在宪法法律规定的具体途径和形式上进行，避免党权直接领导和支配国家权力，以解决宪法地位虚化、人大地位被架空等问题;(3)努力解决地方如何在中央表达利益的问题，可考虑在常委会组成上充分考虑地方的人选，使全国人大常委会会议成为全国各地最重要的利益表达和利益综合的场所;(4)大力倡导公民教育，培养国民宪法意识;(5)以推进党内民主来促进人民民主。
人大制度建设的历史回顾及经验总结
(一)人大制度建设的历史回顾
与会者普遍认为，人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，已走过漫漫五十年历程。五十年来，人大制度建设经历了艰难曲折的发展过程。特别是“文革”十年浩劫，几乎使人大制度陷于瘫痪境地。改革开放之后，人大制度建设迎来了春天，从此步入正常发展的轨道并不断取得重大成就。1982年宪法坚持和完善人大制度，规范政府的权力，确立了司法机关依法独立行使职权的司法体制。中国共产党建立了集体领导制度，在宪法和法律的范围内活动。中国共产党建立健全了集体领导体制，在宪法和法律范围内活动。在党的“十六大”上，又提出了转变执政方式，加强权力制约，推进政治文明的主张。十六大报告还指出：“坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行职能，保证立法和决策更好地体现人民的意志。”在今年的第四次修宪中，“三个代表”重要思想、政治文明、国家重视和保障人权、保护公民的私有财产权等载入宪法，标志着国人上下对宪政、政治文明的认知达到前所未有的高度，也为中国人大制度建设奠定了良好基础。
大家普遍认为，人大建设半个世纪的历程充分证明：人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是国家政权赖以建立的基础，也是中国共产党执政得以实现的主要方式和渠道。人大制度的发展和完善与我国政治文明建设息息相关，是衡量我国社会主义政治文明建设水平的一个重要标志。
(二)人大制度建设在宪政建设中的地位和作用问题
与会者指出：(1)人大制度是中国特色政治文明的制度创新;(2)人大制度建设是宪政建设的重要内容，宪政建设的发展完善离不开人大制度的发展完善;(3)从人大制度发展的历程和成就可以看到，人大制度建设的发展和政治架构的改善，为中国宪政建设奠定了初步的基础;(4)人大制度是民主政治建设的重要体制内资源，是民主政治发展的基本生长点;(5)提高中国共产党的执政能力，完善共产党的执政方式，最重要的内容就是运用人大制度实现党对国家权力的掌握;(6)在中国加强宪政建设，首选目标是加强人民代表大会的制度建设。按照宪政体制的要求来加强和完善人大制度建设，其基本方向是确立宪法至高无上的地位、保护人权、权力制约、有限政府、司法独立。
有学者总结了坚持和完善人大制度对中国宪政建设的价值和功能：(1)人大制度是一种新型的、具有中国特色的代议制度，它建构了国家权力所有者(人民)与国家权力行使者(国家政权机关)的宪政关系，奠定了国家权力来源的合法性和正当性，确定了国家权力分配和行使的宪政程序，因而是实现中国宪政目标的基本政治形式;(2)人大制度是中国宪政建设的基本的活动平台和核心中枢;(3)人大制度是推动政治体制改革、建设政治文明、推进宪政建设的动力之基、活力之源;(4)我国宪政建设的诸多不足植根于人大制度各个环节的缺陷，因而完善人大制度有助于宪政建设的完善，而且人大制度建设的可预期性强，政治风险较低，成本收益较合理，对宪政建设的推进是深层次的、稳定有序的。
(三)人大制度50年历程的经验教训
与会者在充分肯定我国人大制度所取得的巨大成就的同时，也客观冷静地看到了它与宪政建设和政治文明的要求还存在相当大的距离，客观地分析了人大制度具体运行中的存在的问题和不足，综合来看主要
有：违宪审查机制不健全;执政党与人大的关系没有完全理顺;人大与其他国家机关的权力关系也没有完全理顺;选举制度缺乏应有的价值追求，在程序方面存在诸多缺失;兼职代表制为主的现状不利于代表发挥作用;人大会期过短、代表人数过多、会后代表活动流于形式，使得代表执行代表职务的效能方面存在名实反差大、权威不高、运作真空多现象;代表大会及其常委会职权运用方面有效运作不足，无效运作过剩，如监督方面很少行使法定的质询、成立调查委员会、审查规范性文件的合宪性及合法性等权力，却花大量时间和精力从事执法检查、执法评议、述职评议等宪法组织法没有明文规定的活动;人大工作制度方面的立法滞后，人大及其常委会在监督权、决定权等具体的职权行为方面无法可依现象长期没能改观;没有合理解决最高国家权力机关的至上性和宪法至上性的关系，没有解决对人大自身的监督问题，以致建立独立权威的违宪审查机制存在无法逾越的认识和体制障碍。对于这一点，另有学者概括为最高国家权力机关的定位存在主权常设化的倾向，不利于宪法最高权威的树立，他认为人民主权的实质是由人民制定宪法，一旦宪法制定出来后，就不应当允许存在高于宪法地位的任何主体，即不能允许主权常设化，只有这样才能建成宪政国家;
人大制度健全完善之探讨
(一)完善人大制度的路径选择
有学者认为，首先应当在制度层面上应保证人大及其常委会依法履行职能，把人大建设成为名副其实的国家权力机关。要把将人大仅仅看做是“咨询机构”的传统观念转变到确认人大是“国家权力机关”的宪政观念上来。其次是完善人大审议和责任追究制度，加强人大监督的力度。各级人大除了严格审议“一府两院”的工作报告外，还应加强对财政项目的审议。建立重大活动和重大项目的财政支出必须经过人大审批的制度，切实改变政府决策“先斩后奏”，人大事后认可的形式主义。对违法决策、决策失误的要及时质询，追究责任，严肃处理。避免以“引咎辞职”来摆脱责任，不了了之。
有学者指出，完善人大制度的路径选择应当从人大制度的特定主体-代表出发，着眼于完善代表的选举方式、逐步完善代表的组织构成、提高代表的素养、建筑坚实的活动平台、建设代表履行职务的实在环
境和保障措施、加强对代表的监督制约机制、提高人大的权能、加强人大制度运行的有效供给，为人大制度和宪政建设奠定真正的主体之本、动力之基、活力之源。由于任何制度都是由特定的人来运作，特定的人的素养和行为影响着制度功能发挥和它的整体形象。中国的农村改革、企业改革的制度创新都是着眼于发挥特定经济组织制度内人的积极性、主动性和创造性这一根本目的而展开的。各级人大代表是各级人大的组成人员，其素质和议政能力关系到人民代表大会作用的发挥。所以，从人民代表这一政治主体入手，有助于抓住人大制度改革的根本。与此同时，还需要加强和完善各级人大常委会的组织机构建设，优化常委会的人员结构。该学者还认为，在坚持宏观构建和系统把握的前提下，着重从程序入手、着眼于具体细节、立足于微观环节，采取先易后难的改革思路，具体而微地、积极稳妥地、渐进地完善人大制度。人大制度作为宏观性的根本政治制度，需要有大量微观层面上的具体制度作为辅助，作为延伸，才能付诸实施，发挥实效。而我国人大制度虽然在宏观层面上已经建立，但微观层面上的具体制度还很不完善，以致民主政治难以在代议制度的具体程序中实现，无法落实于具体环节细节中。因此，高度重视人民代表大会制度的内部组织制度、工作程序的健全完善，是今后一个相当长的时期内，完善人大制度的主要方向。一些学者也认同这一点，认为细节往往决定结果，自我设计的系统、全面的方案不一定能奏效，碰到什么问题就解决什么问题，完善每一个细节可能是一条切实可行的路子。还有的学者认为，人大制度的问题不单纯是人大自身的问题，而是整个国家政治体制中各种权力配置和来源的反映，故探讨人大制度的发展要从整体、全面的视野加以审视。
有学者指出，“代议”作为人类社会处理公共事务的一种程序性制度，属于人类政治文明的成果。当今代议制度已成为一种较为完善、成熟的国家政治制度，是人类智慧在社会政治领域里取得的一项文明成果。我们应当探索借鉴当今世界议会制度发展揭示的理念：一是法治至上，权力制衡;二是认同社会多方利益的合理存在;三是认同现代选举的基本精神和规范。该学者提出要“先谋于局，后谋于略”，建议从政治技术的引进层面借鉴世界议会的成功经验。
(二)完善人大选举制度
选举制度是人大制度的逻辑起点，与会者认为，完善人大选举制度应当从以下方面入手：(1)适时扩大直接选举范围，直至最终实现全国人大代表的直接选举;(2)在条件成熟的情况下逐步取消城乡代表的每一代表人口数的不平等比例规定，为解决三农问题提供民意机制和制度保障;(3)改进和健全代表候选人的提名程序，依法平等对待各政党、团体的提名和选民或代表的提名，改变硬性规定代表构成和各种比例代表制的做法;(4)增强选举的竞争性和开放性，逐步建立竞选制度;(5)推行与扩大界别选举制，使之与地域代表制有机结合。
(三)逐步建立专职代表制
与会者普遍认为，兼职(业余)代表为主不利于发挥代表的作用，普遍认同我国应当逐步建立专职代表制，这也是世界各国代议制的普遍要求。建立专职代表制可从几个方面入手：(1)减少代表人数。我国各级人大会人数太多，达300多万，全国人大代表几近3000人，为各国议会之最，这样的规模不利于议事效能的提高。有学者称之为“政治劳动密集型”代表结构，与当代世界议会的“政治专业化高科技化”潮流结构不合拍。根据国外政治学家提出的一个国家国会的理想规模应当是其人口总数的开立方之理论，可以计算出我国全国人大的理想规模不超过1100人;(2)有计划、有步骤地推行代表专职化。有两套方案：一是先在全国人民代表大会实行专职代表制，自上而下，逐步实行全部人大代表专职化。二是在人大常委会所有委员都专职化的基础上，再在其他代表中按比例逐届扩大专职代表的数额;(3)大大增加例会会期。有的学者建议，在目前代表人数尚未减少的情况下，全国人大的例会可延长至20天或30天。有的学者认为，如果实行专职代表制后，代表大会可以参照现行人大常委会的作法，即每两个月召开一次会议，每次会议15至30天，保证每年有大约一半的例会时间。还有的学者建议全国人大常委会每月举行一次会议，会期10 天左右;(4)健全完善议会辅助性、服务性的机构，借助专业培训提升代表参政议政能力。配置引进人大专职助理，将专职助理的经费开支列入人大预算，由国库开支，建立专职助理的资格认定和考试制度;(5)大力加强代表执行职务的物质保障和法律保障。
(四)加强对代表的监督制约机制
不少学者认为，加强对代表的监督制约机制，可以采取的措施有：(1)实现代表履行职务的公开化。增加人大会议及常委会会议的透明度;人大的公报、工作刊物应向社会公开发行，群众可以随时查阅;在制度上建立群众旁听大会和常委会会议的程序与方法;(2)建立代表接受选民委托的制度。任何公民或社会团体组织有权通过书面或口头的方式向代表提出委托，代表负有义务向本级人大及其常委会反映这些委托，委托对代表行为没有强制约束力;(3)建立代表述职制度。应明确规定一定的时间、保证一定的场所和必备的物质条件，由代表向选民或选举单位作履行职责的述职报告，听取选民或代表的询问、批评或建议。目前尤其要使间接选举的代表每年安排一定时间回原选举单位参加述职，可在每年一次的代表大会上，要求出席上一级人大会议的代表回选举单位述职，一半以上的代表对其不满意的应当依法罢免。当然，在完全实行直接选举及人大会议会期大大延长的时候，此时的述职主要是回选区向选民述职。此外，我国全国人大有相当数量代表本身并不居住在选举单位所在的省、自治区或直辖市，比如居住在北京的相当多的党政高级领导其代表候选人资格是分配到各个省、自治区或直辖市的，由这些地方的人大选举当选的，在一定的时期，这样做有合理性和现实需要，但在今后条件成熟时，应当改变这一做法，使任何选举单位选举产生的代表必须是居住在选举单位所在的地区，这是近现代代表制的原则要求;(4)建立代表视察、走访制度;(5)建立代表约见制度。现在许多地方人大有代表约见制度，但流于形式，一般每年举行一次，每次二、三天左右，其余的所谓约见，大都由常委会机关干部代劳，事实上，人大机关干部接待来访其法律性质和法律后果与代表接见来访是不同的。必须建立长期的代表约见制度，分期分批地安排代表参加约见，使每一个代表每年应当有相当的时间接见选区选民，当然，这与代表的专职化分不开的;(6)建立代表回避制度。现在人大立法中已经出现立法腐败现象，监督也有从代表自身特殊利益出发进行监督的苗头，应当在制度中规定：代表在立法和对政府、法院和检察院及国家工作人员的行为进行监督时，应当遵循回避利益冲突原则。在具体制度设计上，可以借鉴诉讼法的有关规定，凡人大代表或常委会组成人员与所决定的事务或问题的处理有利害关系，就应当自行申请回避;有关机关和个人也有权申请该代表或常委会组成人员回避。是否回避由大会主席团或委员长会议、常委会主任会议决定。当然，如果完全实行代表的专职化，每一个当选代表必须辞去其他的任职或职务(如党政职务、企业事业单位的职务等)，专心从事代表职务，则不需要建立代表回避制度;(7)建立代表行为惩戒制度，对代表的违法、渎职和不作为等行为进行惩戒。现在有
些代表，违反代表法、选举法的规定，或者进行贿选，或者收受贿赂为他人谋取不正当利益;有的从事与代表的诚实、信用原则相违背，作出有损人大制度的行为，有的利用代表身份在社会上从事不正当行为，对此应当健全惩戒制度，可以建立专门的代表监督机构县级以上地方各级人大常委会可考虑将代表资格审查委员会改为常设性的代表监督委员会，或另设代表监督委员会，其职能就是受理对代表的指控;听取被指控代表的申诉并组织调查、组织听证会，提出调查处理报告;受理罢免议案的初审并提出审查报告;受理当选代表的拒任和已选代表的辞职;受理对代表的质询等等;(8)完善罢免制度。明确罢免标准，树立科学的代表行为价值观念。罢免的范围不能仅限于极个别严重违法乱纪的代表，还应当包括那些无视选民意愿、严重脱离群众、无能履行代表职责的“拍手代表”、“举手代表”等。
(五)加强人大监督
与会者普遍认为，宪政建设必须加强人大监督，健全监督机制，大家呼吁尽快出台监督法。许多学者认为改善党的领导、理顺党政关系是加强人大监督的关键。完善监督机制应围绕真正树立人大监督的权威地位，健全监督机构，完善监督程序、强化监督责任，拓宽监督渠道来进行。有学者建议将审计、监察部门从政府序列中独立出来，成为直接向人大负责的机构，由人大选举产生，对人大及其常委会负责并报告工作，以加强人大对政府监督的力度;成立专门的监督委员会。有学者主张，人大监督应当多用询问和质询;人大对司法的监督应当以集体性、间接性、形式性为原则，在内容上应当监督人(法官)、司法制度的运行、司法政策三个方面，以促进司法机制的完善和法官素质的提高为宗旨，而仅仅局限于纠正个案。
(六)完善地方立法听证制度
不少学者围绕完善立法听证制度发表了观点。大家认为，立法听证是中国立法体制改革过程中出现的新型的、正式的参与形式，提高了立法的开放性和公众的参与度，有助于提高立法质量，能生动地反映公民社会的发育程度。有的学者认为，各地在实践中举行的立法听证会暴露出四个不足：(1)听证规则比较粗糙，有的甚至没有听证规则;(2)有的举行前没有发布公告，有的没有公开举行，类同于立法座谈会;(3)听证人何谓听证陈述人的权利义务欠明确;(4)听证意见没有得到应有尊重。也有学者从公民参与的角度认
为现有的听证会尚未成为公民参与立法的一种“日常化”的渠道，存在明显的临时性和随意性。除了公众参与不积极外，还存在三个不足：一是组织者对会场秩序的过度强调在一定程度上压制了公民在发言中的活跃表现，难以形成观点交锋，辩论性不足;二是组织者选择作证人时邀请的政府有关部门人选过多，影响了作证人的内部平衡;三是听证者是以某个委员会这一集体形象出现的，而不是以立法者个体出现的，而委员会内部实行科层制，强调集中，这样作证者与听证者难以形成有效的互动，听证会成为征求意见会集体。学者们指出，完善听证制度，关键是要从根本上提高公众的参与，完善听证的程序，使听证规则和程序与听证的实质相符合，确保听证会的质量，为此要一方面要扩大公民的参与、实现立法程序的民主化。另一方面要实现立法机关的民主化，改造科层制的运作模式，真正发挥代表、常委会委员在与公民密切而良性的互动基础上的立法参与积极性。
(七)关于地方党委书记兼任同级地方人大常委会主任的模式
在改革和完善党的领导方式和执政方式的过程中，许多地方党委书记兼任了
同级地方人大常委会主任，对于这一模式，一些学者认为其实际效果并没有达到提高人大地位这一制度设计初衷，反而削弱和贬低了人大地位。其存在的问题是：导致人大自身领导人的缺位;增加了工作流程，降低了工作效率;容易使人大常委会的工作班子变成党委直接下属机构;加剧了党政不分、以党代政的倾向;不利于强化人大的监督职能。但也有学者认为，地方党委书记兼任同级人大常委会主任，这样的党政部分其实是一件好事，因为一般来说，人大的实际地位是比较低的，实际权力比较小，作为真正执掌国家权力的党并不真正愿意与之合二为一。我们看到党和政府之间的党政不分有其客观必然，因为党、政府的权力都很大，它们之间的党政不分是“强强联合”.所以，党委书记进入人大是可喜变化，对于人大的发展完善是有利的，现在的问题是把这件好事办好。这位学者还认为，一般地谈党政分开也许并不合适，因为党内集聚着中国的绝大部分精英，它的人员众多、组织系统严密庞大，它拥有强大的执政资源和执政能力，如果党政分开是使其边缘化，这样作将造成政治资源的极大浪费，所以关键的问题是怎样使党的执政能力依法科学合理地进入国家政权体制内来运行。
你好哦啊，
第二篇：论人民代表大会制度的完善与中国宪政建设1
论人民代表大会制度的完善与中国宪政建设*———
为纪念我国人大制度五十年而作（下）
论人民代表大会制度的完善与中国宪政建设* ———为纪念我国人大制度五十年而作（下）
●邹平学
三、完善人民代表大会制度的具体途径
（一）完善人民代表大会制度必须坚持和把握的原则
完善人民代表大会制度是政治体制改革的重要内容，是社会主义政治制度的自我完善和发展，是社会主义政治文明发展的组成部分，为此必须坚持和把握以下几个原则：
一是必须坚持“三个代表”重要思想。“三个代表”重要思想是在新的历史时期我们党和国家的指导思想，是全面建设小康社会、指导社会主义现代化建设各个领域不断发展进步的强大理论武器，自然也是完善人大制度的指导思想。实践中正在实施或准备推出实施的人大各项制度、具体程序是否正确，最终要以是否符合“三个代表”重要思想为标准，符合的就应该坚持，不符合的就予以完善甚至摒弃。
二是要坚持五个“有利于”作为完善人大制度的总目标。十六大报告指出：“推进政治体制改革要有利于增强党和国家的活力，发挥社会主义制度的特点和优势，充分调动人民群众的积极性创造性，维护国家统一、民族团结和社会稳定，促进经济发展和社会全面进步。”这“五个有利于”既是继续推进政治体制改革的总的目的，也是完善人大制度的总目标；
三是要正确处理好坚持党的领导与人大行使职权的关系，按照党的十六大政治报告提出的“把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”的要求，切实加强和改善党的领导，科学把握执政规律，提高执政水平。最关键的就是各级党组织和党员领导干部要作到严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。加强政权建设必须在党的领导下进行，但党本身也要置身于宪政程序之中，宪法一方面规定了宪法的最高法律地位和根本行为准则，另一方面也确立了党的领导原则，党章规定了“党必须在宪法和法律范围内活动”。可以说，中国共产党的依法执政是新时期完善人民代表大会制度的根本出路。四是要坚持从我国国情出发，总结自己的实践经验，同时借鉴人类政治文明的有益成果，绝不照搬西方政治制度的模式。要着重加强人民代表大会的具体制度建设。人民代表大会制度是根本政治制度，但任何宏观层面上的制度都需要有大量微观层面上的具体制度作为辅助，作为延伸，才能付诸实施，发挥实效。我国的人大制度虽然在宏观层面上已经建立，但微观层面上的具体制度还很不完善。长期以来，人民代表大会制度建设过程中确实存在“重内容、轻形式”、“重实体、轻程序”的不足，只重视人民民主的原则宣告、宣传，忽略具体的制度建设、轻视民主程序的健全。因此，高度重视人民代表大会制度的内部组织制度、工作程序的健全完善，是今后一个相当长的时期内，完善人大制度的主要方向。
（二）提高各级代表的素质与执政能力，充分发挥代表作用
任何制度都是由特定的人来运作，特定的人的素养和行为影响着制度功能发挥和它的整体形象。中国的农村改革、企业改革的制度创新都是着眼于发挥特定经济组织制度内人的积极性、主动性和创造性这一根本目的而展开的。所以，从代表这一政治主体入手，有助于抓住完善人大制度的根本。因为各级代表是各级权力机关的组成人员，他们的素质和执政能力如何直接关系到整个代表大会的作用发挥。为此，要做到：
1、完善代表的选举办法。（1）适时扩大直接选举的层面，直至最终实现全国人大代表的直接选举。直接选举较间接选举有许多明显的优势，目前只在县、乡两级人大实行直接选举，有必要适时逐步提高直接选举的层次，为人大制度打下更为坚实的民主基础；（2）在条件成熟的情况下逐步取消城乡代表的每一代表人口数的不平等比例规定，为解决三农问题提供民意机制和制度保障。现实的不平等规定带来城乡不平等、拉大城乡差距，不利于工农联盟；（3）改进和健全代表候选人的提名程序。在推荐代表候选人阶段，应适当限制各政党、团体提名，充分发动选民或代表联名提名，合法提名一律列入初步候选人名单；在酝酿、讨论、协商阶段，必须平等对待各政党、团体的提名和选民或代表的提名，改变硬性规定代表构成和各种比例代表制的做法，拓展选民或代表参政议政的基础；（4）增强选举的竞争性，保障素质高的候选人能够当选。有必要改进候选人的提名方法，适当放宽对于候选人的提名限制。同时改变以往代表候选人与选民或代表的被动式沟通方式，采取主动沟通方式，激发候选人的参政热情、民族意识及政治责任感，建立竞选制度使高素质的候选人能够当选为代表；（5）推行与扩大界别选举制，使之与地域代表制有机结合。目前我国的界别选举只在人民解放军范围内进行，为优化代表构成，可以适当推进和扩大界别选举的范围，比如教育、科技、文化、卫生、宗教、少数民族、归侨、台胞台属等特定界别，使其与地域代表制更好地结合。
2、逐步建立专职代表制。（1）减少代表名额。在代表的人数问题上，既要考虑到代表的广泛性，又要考虑到发挥议事效能等诸种因素。专职代表制下，代表具有更高的素质，减少代表数额，有利于代表发挥个人能动性，充分讨论决定问题，同时也降低了决策成本，节省了大量人力和经费；（2）有计划、有步骤地推行代表专职化。有两套方案：一是先在全国人民代表大会实行专职代表制，自上而下，逐步实行全部人大代表专职化。全国人民代表大会相对于省级人民代表大会及省级以下人民代表大会而言，其负担的职能更多，更重要，因而更加迫切要求全国人民大会代表有足够的时间和精力熟悉全国各地的情况，而只有代表专职化才能保证他们做到这一点。在全国人大代表专职化以后，在省一级实行人大代表专职可以先在某些条件较好的省份试点，然后自上而下逐步推广。二是在人大常委会所有委员都专职化的基础上，再在其他代表中按比例逐届扩大专职代表的数额，当所有代表都完成专职化后（肯定是较长远的时期），可以考虑取消县级以上各级人大设立常委会的做法（现行的两级架构有可能导致常委会凌驾于大会之上，比如常委会通过的法律案或人事任免案，假如在代表大会上表决，可能不同意通过，从而损害代表大会的最高权威性）；（3）大大增加例会会期。专职代表制下，人大代表成为一种职业代表行使职权有了充分的时间精力保障。因此，有可能建立经常性的会议制度以提高人大的议事广度、深度和效率。资本主义国家的议会由于采取专职代表制，议会的例会一般时间较长，我国一旦推行专职代表制，可以参照现行人大常委会的作法，即每两个月召开一次会议，每次会议15至30天，保证每年有大约一半的例会时间，使之胜任代表人民行使国家权力神圣职责；（4）大力加强物质保障和法律保障。在西方国家，议员都有相当优厚的职位工资、津贴以保障能够安心工作、聘请助手和秘书。我国推行代表专职化，代表一旦当选必须辞去原有工作和职务，专心奉职，为使之安心履行职务必须保证代表有优厚的待遇，相关开支应当由国家财政独立统一划拨。此外，现实中人大代表执行职务时遭
遇迫害、人身侵犯的事不乏其例，所以还应加强言论免责权、人身特别保障权的保障措施。还要完善代表履行职务时相关国家机关、社会团体、企业事业单位和公职人员如何配合的制度规范，明确要求有关机构和人员负有受理代表履行职务的要求，如提供必要的资料和如实回答有关询问，如果不配合甚至阻扰压制，代表机关可以督请相关部门给予纪律处分。
3、在制度中明确代表行使权力的身份关系。代表经过选举产生，分别来自不同的选举单位、选区、行业和党派团体，在身份上具有重叠性，在代表利益上具有多元性。他们作为一定的选举单位或者选区选民选举产生的代表，理应代表和反映他们的利益和意志，但如果特定选举单位或者选区选民的特殊利益和意志与全体人民的利益和意志或者与代表所在的行业、党派的利益和意志或者与代表本人的意志发生冲突时，代表在议事活动中究竟应当怎样取舍？简言之，就是代表在代议机关里究竟应当代表谁的利益、对谁负责、以什么样的身份来行使权力？这既牵涉到代表的代表利益问题，也牵涉到代表的责任问题。我国的宪法、选举法、代表法对此规定并不明确，有必要在立法中明确：（1）代表身份的重迭性和责任的重迭性。即全国人大作为一个整体代表全国人民，对全国人民负责，其各个组成人员也是代表全国人民、对全国人民负责的一员，根据罢免权的规定，全国人大代表还应当代表选举单位人民的利益，也应对选举单位的人民负责。地方各级人大代表既要对其组成的权力机关所在区域的人民负责，也要对选举产生他的选区选民或选举单位的人民负责。同时，各级人大代表也应注意反映自己的生产单位、生活区域或所在界别的利益和要求；（2）代表议事的选择性。在代表的各种利益发生冲突时，全国人大代表和地方各级人大代表都没有接受强制性委托的义务，他们均有合法的抉择权，即既可站在选举单位或选区或界别的立场上，维护局部利益，也可以不受局部利益的约束，维护国家或区域的整体利益。[1]
4、加强对代表的监督制约机制。（1）实现代表履行职务的公开化。增加人大会议及常委会会议的透明度；人大的公报、工作刊物应向社会公开发行，群众可以随时查阅；在制度上建立群众旁听大会和常委会会议的程序与方法；（2）建立代表接受选民委托的制度。任何公民或社会团体组织有权通过书面或口头的方式向代表提出委托，代表负有义务向本级人大及其常委会反映这些委托，委托对代表行为没有强制约束力；（3）建立代表述职制度。应明确规定一定的时间、保证一定的场所和必备的物质条件，由代表向选民或选举单位作履行职责的述职报告，听取选民或代表的询问、批评或建议。目前尤其要使间接选举的代表每年安排一定时间回原选举单位参加述职，可在每年一次的代表大会上，要求出席上一级人大会议的代表回选举单位述职，一半以上的代表对其不满意的应当依法罢免。当然，在完全实行直接选举及人大会议会期大大延长的时候，此时的述职主要是回选区向选民述职。此外，我国全国人大有相当数量代表本身并不居住在选举单位所在的省、自治区或直辖市，比如居住在北京的相当多的党政高级领导其代表候选人资格是分配到各个省、自治区或直辖市的，由这些地方的人大选举当选的，在一定的时期，这样做有合理性和现实需要，但在今后条件成熟时，应当改变这一做法，使任何选举单位选举产生的代表必须是居住在选举单位所在的地区，这是近现代代表制的原则要求；（4）建立代表视察、走访制度；（5）建立代表约见制度。现在许多地方人大有代表约见制度，但流于形式，一般每年举行一次，每次二、三天左右，其余的所谓约见，大都由常委会机关干部代劳，事实上，人大机关干部接待来访其法律性质和法律后果与代表接见来访是不同的。必须建立长期的代表约见制度，分期分批地安排代表参加约见，使每一个代表每年应当有相当的时间接见选区选民，当然，这与代表的专职化分不开的；（6）建立代表回避制度。现在人大立法中已经出现立法腐败现象，监督也有从代表自身特殊利益出发进行监督的苗头，应当在制度中规定：代表在立法和对政府、法院和检察院及国家工作人员的行为进行监督时，应当遵循回避利益冲突原则。在具体制度设计上，可以借鉴诉讼法的有关规定，凡人大代
表或常委会组成人员与所决定的事务或问题的处理有利害关系，就应当自行申请回避；有关机关和个人也有权申请该代表或常委会组成人员回避。是否回避由大会主席团或委员长会议、常委会主任会议决定。当然，如果完全实行代表的专职化，每一个当选代表必须辞去其他的任职或职务（如党政职务、企业事业单位的职务等），专心从事代表职务，则不需要建立代表回避制度；（7）建立代表行为惩戒制度，对代表的违法、渎职和不作为等行为进行惩戒。现在有些代表，违反代表法、选举法的规定，或者进行贿选，或者收受贿赂为他人谋取不正当利益；有的从事与代表的诚实、信用原则相违背，作出有损人大制度的行为，有的利用代表身份在社会上从事不正当行为，对此应当健全惩戒制度，可以建立专门的代表监督机构县级以上地方各级人大常委会可考虑将代表资格审查委员会改为常设性的代表监督委员会，或另设代表监督委员会，其职能就是受理对代表的指控；听取被指控代表的申诉并组织调查、组织听证会，提出调查处理报告；受理罢免议案的初审并提出审查报告；受理当选代表的拒任和已选代表的辞职；受理对代表的质询等等；（8）完善罢免制度。明确罢免标准，树立科学的代表行为价值观念。罢免的范围不能仅限于极个别严重违法乱纪的代表，还应当包括那些无视选民意愿、严重脱离群众、无能履行代表职责的“拍手代表”、“举手代表”等。
4、加强对代表的培训，提高其执政技能。美国国会每届都举办新当选议员的培训班，课程内容有国会记录、制定预算方面的知识。前苏联各级苏维埃也很注重对代表的培训教育，主要形式是送代表去大学苏维埃建设系学习，以及举办各种讲习班、讲座，使代表学习宪法、法律、政策、经济学、管理学、决策学等方面的知识。我们也要借鉴这些先进做法，以各种有效形式组织代表学习马克思主义国家学说及社会主义民主法制建设的理论，学习法学、经济学、管理学、决策学等必要的知识。
（三）加强和完善人民代表大会的组织机构和工作程序
有必要从以下几个方面进一步加强、完善：
1、加强和完善各级人大常委会的组织机构和工作制度。（1）优化常委会的人员结构。党的十六大报告正式提出“优化人大常委会组成人员的结构”，[2]一是要优化年龄结构，现在各级人大常委会组成人员的年龄结构偏向老龄化，平均年龄远远高于政府、法院、检察院组成人员，使得人大工作活力不够，影响常委会工作的稳定性和连续性。必须逐步降低人大常委会组成人员的平均年龄，从长远看，人大常委会组成人员的年龄应当与在党委、政府、法院、检察院、军队任职年龄一样要求，适当增加相当数量至少能够任满两届的年轻委员，形成“两头小中间大”的梯次结构，使人大常委会每一届都有相当数量的委员继续留任，避免出现大出大进、一届一茬、频繁换班的现象，以增强人大常委会的活力，保持人大常委会工作的稳定性和连续性。二是优化人员结构，现在比较多地考虑将党委、政府、法院、检察院、军队的干部年龄到线后转岗到人大常委会工作，造成监督“一府两院”的动能先天不足，应当适当加以改善，尤其要减少行政机关、司法机关退居二线的高级官员担任常委会委员的人数。三是全部实行常委会组成人员专职化；（2）适当扩大规模，增强其代表基础。[3]全国人大常委会可考虑将规模扩充至300——400人，要保证各选举单位都能有自己产生的全国人大代表进入常委会，具体产生的办法可考虑一半委员名额分配给各代表团，有代表团选举产生，另一半名额有全国人民代表大会选举产生。地方各级人大常委会也应适当扩大规模，充分考虑专职委员的年龄、文化程度、职业经历、专业背景等方面的因素，拓广专职委员的来源，全面提升常委会组成人员议政能力和效率；（3）适当减少常委会会议次数，延长会议期限。我国1982年宪法扩大了全国人大常委会的职权，全国常委会承担着越来越重要的职责，县级以上地方各级人大常委会也承担了日益繁重的工作任务，而现行的两个月开一次例会、每次会议五、六天时间已不敷形势需要，在代表大会每年例会无法延长的情况下更有必要逐步延长常委会会议期限，不妨合并会议次数为3次，每次1个月至2个月；（4）改善常委会委员的工作条件，提高工作效率。一方面有必要借鉴国外为议员配备助手、秘书的做法，为委员们配置相应的工作人员，协助他们处理日常事务，使委员们集中精力履行职务，有关经费由财政承担。另一方面要使常委会组成人员尽量并最终进入专门委员会，参加各个专门委员会的日常工作，每位委员应至少参加一个专门委员会，但不宜超过两个专门委员会，提高常委会组成人员的议政素质和治国能力，更加准确地、更加有效地履行各项职能；
（5）重视常委会工作机构的建设。常委会的大量日常基础性工作是由其工作机构完成的，工作机构的工作效能对常委会的职能作用有着相当大的影响。因此，充分调动常委会工作机构中工作人员的积极性，最大限度地发挥他们的聪明才智，本身也是在加强常委会自身的建设。要尽快实行并扩大人大机关的干部与党委、政府机关的干部相互交流制度，并在干部培训、待遇等方面与党委、政府一视同仁。
2、完善和加强各级人大的专门委员会。（1）在扩大常委会规模的基础上，适当增加专门委员会的数量。目前全国人大的专门委员会为九个，县级以上地方各级人大的专门委员会数量均没有超过全国人大，总的来看数量偏少。从全国人大来说，亟待增设的应当是宪法委员会，以加强全国人大宪法监督实施的效能。地方各级人大也应结合本地实际，相应增设专门委员会，如计划与财政预算审查委员会等；（2）加强专门委员会的监督职能。在议案初审过程中，专门委员会可举行听证会，要求有关部门派员出席接受询问或提供必要材料；
（3）制定完善专门委员会的议事规则，使专门委员会的工作程序化、规范化。
3、完善会议制度。（1）完善人大会议的审议、表决制度。为克服分组审议的局限性，可以就一些关系国计民生或人民群众普遍关心的热点、难点问题组织大会发言、辩论，或借鉴全国人大常委会的做法，就一些重要议题采取联组会议的方式，扩大讨论的范围。为克服整体表决法律法规（草案）的不足，可以借鉴西方议会制度的一些做法，进行逐条表决或者采取修正案方式，也可以在草案中提供备选方案供委员们选择；（2）进一步扩大代表或委员了解信息的渠道，可以举行各类听证会，听取行政管理相对人或有关方面代表的意见，或听取有关部门就立法背景、相关制度等进行说明；（3）完善会议旁听及公开报道制度。要制定人大会议及常委会会议允许旁听的规则，使人民旁听人大会议制度化、程序化。新闻媒体除报道人大及其常委会会议开幕、闭幕场面外，要加强对有关审议、讨论情况的报道，在可能的情况下实行现场直播。
（四）保障人民代表大会依法充分行使职权
人大依法行使职权，是真正实现人民当家作主的具体体现，目前
要着力做到：
1、提高对人大的认识，加强宪法和人大制度的宣传教育，用宪法和法律的规定来统一人们对人大的认识。
2、其次要保障人大及其常委会行使各项职权，人大的立法、监督、人事任免和重大事项决定都需要遵循更完备、更具可操作性的法定程序，完善各项工作制度。目前尤其要做好立法和监督工作。（1）就立法来说，立法法已经颁布实施，但仍有许多问题需要在实践中继续探索、逐步完善和具体化。如立法法规定了有关部门对法律案听取意见的方式包括召开座谈会、论证会和听证会。但对听证的程序、听证结果的效力等都未做规定，有必要制定专门的听证规则。还有，立法法对最高人民法院、最高人民检察院制定的司法解释的效力，以及同宪法和法律相抵触（现实中这种情况是存在的）时如何处理也未做规定，同样需要进一步研究。（2）就监督来说，已提交全国人大常委会审议的监督法应尽快制定出台。同时对地方各级人大探索出的述职评议制度、个案监督制度是否在该法中规定应当慎重考虑。全国和地方各级人大尤其要注重加强财政预算审议权力的运用，以经济和法律手段监督政府的活动。目前在中央层面，已经出台了《全国人大常委会关于加强经济工作监督的决定》及《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》，有的地方人大也出台了相关的地方性法规，设立了相关的专门委员会，关键就在于依法实施这些法律、法规，以加强人大对政府经济工
作的监督，为全面强化人大的监督效能探索经验，打下基础。
（五）完善与人大工作有关的配套法律
现行的宪法、全国人大组织法、地方组织法、代表法、国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、人大议事规则、常委会议事规则对各级人民代表大会及其常委会的职责权力都作了原则的规定，对推动人民代表大会制度的建设，起到了积极的作用。但其中不少条款缺乏程序上的具体规范，执行时难度较大。有必要加强相关具体法律、法规的制定完善，如议案、质询、罢免、听证等程序方面的制度。
本文发表在《公法评论》第2卷，第92—107页，北京大学出版社2004年版。
*本文系作者承担的北京天则经济研究所、上海法律与经济研究所“政府体制改革研究项目——立法和司法体制改革”项目之子课题的初步研究成果，特此说明。
[1]关于该问题，可参见邹平学：《关于人大代表行使权力的身份的理论与实践》，载《中国法学》1994年第四期；邹平学：《西方代表说理论述评》，载《法学学刊》1992年第一期。
[2]十届全国人大常委会增加了19名来自法律、教育、科技、经济领域学历较高、年富力强的“特别成员”，一些地方在刚结束不久的换届选举中也注意吸收部分比较年轻的专业人员进入人大常委会工作。这是一个可喜变化。
[3]历届全国人大常委会的组成人员与同级代表大会的代表人数相比，规模太小，历届都没有超过200名，如九届全国人大常委会组成人员155名，十届全国人大常委会为175名。如果仅以全国人大常委会组成人员比较，许多国家议会的规模都大于我国。
第三篇：美国宪政制度
宪政制度，是一个国家民主法制进程的重要保证。所谓宪政，是以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基石，以保障人权为目的政治形态或政治过程，这是宪政一词的法理解释。作为世界上最早开始宪政制度的国家，美国的宪政无疑是各国之中发展最为完善的。因此，对它的了解很有必要，因为它能够对我国宪政的发展起到很好的借鉴作用。联邦制、三权分立和制衡是美国宪政制度的基本特征，也是它的保证。自产生之日起，美国通过传统的继承,对新思想的吸纳,对自身经验的总结，迄今已形成了比较完善的宪政制度。这是美国获得长治久安、国力突飞猛进的制度保障。
联邦制。联邦制的国家结构形式是美国宪政制度的一大特征。在这个国家成立之初，它的先人就为组建一个什么样的国家而进行了探讨，最终他们选择了联邦制来治理这个国家，事实证明他们的选择是正确的，在一个幅员辽阔的国家实施联邦制，给州政府以充分的自主权，这有利于各州根据自身的情况，来因地制宜的进行管理，从而确保国家的稳定和发展。在联邦制体制下，中央政府和州政府都可以对同一地区及其人口行使权力。中央政府的法律适用于任何生活在美国境内的人，但五十个州的各州法律只适用于该州居民。依据宪法，国会无权废除任何一个州，也没有任何一个州可以僭越只有国家政府才可以行使的权力。事实上，在美国所实行的联邦制下，美国宪法是国家政府和州政府的权威所在。反过来，宪法也反映了美国人民的意愿，而人民的意愿是民主政体中的最高权力所在。在权力的划分上，中央政府对对外事务拥有完全的主权，但在对内事务上，州政府却拥有很大程度的独立权。具体来说，美国联邦政府和州政府的权限划分如下。联邦政府的权力包括：按统一标准，在全国征收各种税收；规定美国的对内对外贸易；铸造货币，规定国币与外币的兑换价格；统一全国的度量衡；宣战和颁布捕获敌船许可状；管理和指挥军队；代表美国缔结对外条约等。州政府的权力又：根据本州公共事务需要，在本州辖区内征收各种赋税；管理本州的工商贸易；兴办本州的社会福利事业；管理和促进本州的教育事业；协调和开展与其他各州的各种交流等。总之，联邦政府行使的是宪法授予的、列举出来的权力，而州行使得是“保留权力”。在联邦政府和州政府之间，既然涉及到分权，就有可能产生矛盾和冲突。于是美国的立国之父们又采取了一些措施来避免这种情况的发生。他们使美国《宪法》具有高于州宪法的地位，并得以通过联邦法庭贯彻之。《宪法》中的一个条款规定，如果国家政府行使的宪法权力与州政府的合法行动发生冲突，那么国家的权力至上。这样就很好的规范了中央和地方的关系。
三权分立和制衡。这是美国宪政制度最鲜明的一大特色。美国宪法明确规定：立法、行政、司法三权分立，相互制衡。具体来说，就是国会行使立法权，总统行使行政权，联邦法院行使司法权，三个部门彼此独立，各自拥有宪法赋予的权力，对宪法负责。国会是立法机构，由参、众两院组成。参议员由各个州直接选举产生，每州二人，共100人；众议员按人数分配席位，每三万人分配一个席位，每州最少一个席位（如阿拉斯加），共435个议席。国会拥有的权限有：立法权、财政控制权和监督政府权、决选总统和副总统的权力、任命批准权、国际条约的批准权、财政法案的首批权等。总统是国家的最高元首，由选举产生，每届任期四年，最多任期不得超过两届。作为最高行政长官的总统，拥有国家元首的职权、政府首脑权和行政立法权。具体包括：
1、军事权。美国总统为三军总司令，掌握国家各大兵种的最高指挥权。总统有权任命国防部下设的三军部长、任命高级 军官和将领。
2、荣典权。美国总统作为国家元首有权在特定场合接受元首级别的礼遇。
3、外交权。总统有外交决策权，代表合众国进行国际谈判并缔结国际条约（条约须参院2/3通过），或者绕过国会同外国缔结政府协定，并有权任命驻外国和国际组织的使节如大使、公使等。
4、赦免权。赦免权是美国总统的一项重要的专有权限，不受任何机构的干涉和限制。赦免权适用于在美国一切法院的判决中被宣告有罪的人。
5、政府各部部长和各独立机构的最高长官有任命权、命令权和领导监督权。
6、提出立法倡议权。司法权由各级法院独立行使。联邦法院系统从下到上分为联邦地区法院、联邦上诉法院和联邦最高法院。联邦法院系统的各级法官均由总统任命、经参议院2/3多数通过。州法院系统从下到上也分为三级，分别为州下级法院、州上诉法院和州最高法院。州法院系统受州高度自治的影响，与联邦法院系统相互独立，没有任何管辖关系。它们按着司法独立、政治中立、遵循先例原则独立地行使着自己的职权。三权之间还有一个很重要的内容，那就是权力的互相制衡。立法权属于国会，但总统有权否定国会的立法，国会又有权以两院三分之二的多数票推翻总统的否决，最高法院拥有司法审查权，可宣布联邦法律和条例为违反宪法而无效。行政权属于总统，但总统的行政权力也受到来自国会和法院的制约。国会掌握财政权，总统提出的财政预算，要由国会批准。国会不批准，不拨款，总统及其行政机构便不能开支款项。总统有权任命高级行政官员，但要经参议院批准。总统有权同外国缔结条约，但要参议院三分之二多数批准。国会还有权对总统提出弹劾。司法审查权既是对国会的制约，也是对总统的制约，因为国会要通过的法律，很多是来自于总统的提案。当然，联邦法院也受到总统和国会的制约。首先，法官要由总统任命，国会参议院批准。其次，国会有权对法官提出弹劾。
在联邦制和三权分立和制衡这一基本框架下，美国的宪政制度得以建立。在两百多年的历史中，这一框架又保证了美国宪政的发展和完善。说到底，我觉得美国宪政制度所体现的就是“分权”原则。联邦制是中央和地方分权关系的保证，三权分立又使立法、行政、司法三机构得以分开，使它们各自的权力得以明确。它的“分”并不是毫无根据的分，而是建立在历史和现实需要基础上的“分”，在“分”的同时又注意互相之间的制衡，从而有效地遏止了专权和腐败的产生。宪政制度，是一个好的体制。从美国的宪政发展史中，我们看到了世界宪政发展的趋势。
第四篇：人民代表大会制度
人民代表大会制度（我国国家管理形式、我国国家政权的组织形式）
一、权力机关、全国人民代表大会及常委会，人大代表的权利和义务，人民代表大会制度的含义、基本内容、优越性，民主集中制的含义及表现
1、人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会是最高国家权力机关，拥有最高立法权、最高决定权、最高任免权、最高监督权。其它国家机关由它产生，对它负责，并受它监督。全国人大常委会是全国人民代表大会的常设机关。
2、我国政体：民主集中制的人民代表大会制度。是由人民民主专政的社会主义国家性质决定。人民代表大会制度是按照民主集中制原则，由人民选举代表组成人民代表大会作为国家权力机关，统一管理国家社会事务的政治制度。
3、优越性：有利于保证国家权力体现人民意志；有利于保证中央和地方国家权力统一；有利于我国各民族平等和团结；保障了人民当家作主；动员了全体人民投身社会主义建设；保证了国家机关协调高效运转；维护了国家统业和民族团结。
4、人民代表大会制度基本内容：①国家一切权力属于人民。② 人民在普选基础上选举代表，组成各级人民代表大会作为国家权力机关。③ 由国家权力机关产生其他国家机关，依法行使各自职能。④ 实行民主集中制的组织和活动原则。
5、人大代表的权利和义务：义务：遵守法律、保守机密、联系群众、接受监督。权利：审议权、表决权、提案权、质询权。
6、民主集中制：（1）含义：民主集中制是在民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度。
（2）表现：在人民代表大会与人民关系上，人大代表民主选出，对人民负责，受人民监督，决策少数服从多数；在人民代表大会和其他国家机关关系上，国家行政、司法机关由它产生，对它负责，受它监督；在中央和地方国家机构关系上，中央集权，地方分权，充分发挥中央和地方两个积极性。
（3）民主和集中的关系：民主与集中是辩证统一的关系。一方面，民主是集中的前提和基础；另一方面，集中是民主得以实现的必要条件和保障。
一、人民和人民代表的关系
在我国，人民是指一切拥护中国共产党的领导、拥护社会主义、拥护祖国统一、热爱祖国的社会主义爱国者和劳动者。在我国，一切权力属于人民，人民是国家的主人。人民代表由全国人民代表和地方各级人民代表组成，人民代表是由人民选举产生，代表人民的意志和利益，对人民负责，受人民监督。人民代表要深入群众，紧密联系群众，经常听取人民的意见和要求，接受选民和选举单位的监督。
二、人民代表和人民代表大会的关系
人民代表代表人民的利益和意志，依照宪法和法律规定的各项职权，参加行使国家权力。人大代表除审议各项议案、表决各项决定外，还享有提案权和质询权。人大代表的义务包括在自己参加的生产、工作和社会生活中，协助宪法和法律的实施，与人民群众保持密切联系，听取和反映人民群众的意见和要求，努力为人民服务，对人民负责，并接受人民监督。人民代表大会由人民代表组成，是国家权力机关，拥有立法权、决定权、监督权和任免权。
三、人大代表的权利、人民代表大会的权力和公民的政治权利的关系
人大代表的权利既不同于人民代表大会的权力，也不同于公民的政治权利。人大代表的权利包括提案权、质询权、审议权、表决权；人民代表大会的权力有立法权、决定权、监督权、任免权；而公民则享有选举权和被选举权、政治自由权、监督权等政治权利。
四、人民代表大会和全国人民代表大会的关系
人民代表大会是我国人民行使国家权力的机关，从体系上看，包括全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会是我国的最高权力机关，在我国国家机关中处于最高地位，具有最高立法权、最高监督权、最高任免权、最高决定权，其他国家机关的权力都不能超越它。地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，本地区内的一切重大问题均由本级人民代表大会讨论决定并监督实施。
五、人民代表大会和人民代表大会常务委员会的关系
人民代表大会是我国人民行使国家权力的机关，各级人民代表大会常务委员会则是各级人民代表大会的常设机关，在各级人民代表大会闭会期间，行使各级人民代表大会的部分职权，目的是为了更好地发挥国家权力机关的作用。各级人民代表大会每年必须至少召开一次人民代表大会。
六、人民代表大会与其他国家机关的关系
人民代表大会与其他国家机关的联系是：二者共同构成了国家机构。但是，二者又有严格区别：人民代表大会是国家权力机关，其他国家机关包括行政机关、审判机关、检察机关、军事机关等国家机关。在我国的国家机构体系中，人民代表大会处于核心地位，其他国家机关都由它产生，对它负责，受它监督，它们之间是决定和执行、监督与被监督的关系。
七、人民代表大会与人民代表大会制度的关系
人民代表大会是我国的权力机关，是国家权力的中心。从体系上讲，人民代表大会包括全国人民代表大会和地方人民代表大会，拥有立法权、监督权、任免权、决定权等。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是我国的政治组织形式，是我国的政体。人民代表大会制度以人民代表大会为基石，人民代表大会是实行人民代表大会制度的物质载体，二者不能等同。
八、人民民主专政与人民代表大会制度的关系
国体决定政体，政体反映国体。人民民主专政是我国的国体，人民代表大会制度是我国的政体，人民代表大会制度体现了我国人民民主专政的国家性质，是人民当家作主宗旨的直接体现，二者是内容与形式的关系。我国人民民主专政的国体决定了我国实行人民代表大会制度的政体，人民代表大会制度的政体体现并维护着人民民主专政的国体。
九、人民代表大会制度与基本政治制度的关系
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是建立其他有关国家管理制度的基础。我国的基本政治制度还有中国共产党领导的多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度。发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，就要不断坚持和完善上述基本政治制度。
例一：分析我国的国家管理形式为什么能有效保证国家机关的协调高效运转
第一，人民代表大会制度实行民主集中制；
第二，人民代表大会作为国家权力机关，统一行使国家权力；
第三，国家行政机关、审判机关和检察机关合理分工、协调一致地工作； 第四，国家权力的运行，既有统一的目标，又形成有效的监督和制约。
例二：人民代表大会制度为什么要实行民主集中制原则
(1)这是我国的经济基础决定的。建立在生产资料公有制为主体的经济基础之上的社会主义国家里，国家和人民、整体和部分之间的根本利益是一致的，这就决定了我国国家权力的运行必须实行民主集中制，统一人民的意见和要求，统筹地方和局部的工作，协调方方面面的利益。
(2)实行民主集中制，人民可以选举人大代表组成国家权力机关，代表人民充分行使权力，为每个中国公民参与政治生活提供了便利的合理的方式，有利于保持安定和谐的政治局面和稳定的社会秩序。
(3)在人民代表大会统一行使国家权力的前提下，国家行政机关、审判机关、检察机关各司其职，各尽其责，既能保证国家权力始终掌握在人民手中，又有利于各个国家机关分工合作，协调一致地履行职责。
(4)实践证明，国家机构实行民主集中制是发挥人民代表大会制度优越性的必然要求。便于人民参加对国家的管理，促进国家机关合理、高效运转，能够真正把人民群众的意志和力量集中起来，维护国家统一、民族团结，动员和组织全国各族人民进行中国特色社会主义现代化建设。
例三：十一届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了全国人大常委会关于修改清洁生产促进法的决定,会议表决通过了全国人大常委会关于澳门特别行政区2013年立法会产生办法和2014年行政长官产生办法有关问题的决定。会议表决通过了十一届全国人大五次会议列席人员名单。会议表决通过了全国人大常委会代表资格审查委员会关于个别代表的代表资格的报告。会议经表决,任命陈光国为十一届全国人大农业与农村委员会副主任委员。会议还表决通过了其他任免案。
简要说明上述材料体现的国家管理形式的道理。
1、人民代表大会制度是我国的根本政治制度。
2、全国人大是我国最高国家权力机关,全国人大常委会是全国人大的常设机关,在全国人大闭会期间,行使全国人大的部分职权。
3、全国人大常委会通过了关于修改清洁生产促进法的决定,是全国人大常委会行使立法权的体现。
4、全国人大常委会通过了澳门特别行政区2013年立法会产生办法和2014年行政长官产生办法有关问题的决定、通过了十一届全国人大五次会议列席人员名单、通过了全国人大常委会代表资格审查委员会关于个别代表的代表资格的报告等,是全国人大常委会行使决定权的体现。
5、全国人大常委会任命陈光国为十一届全国人大农业与农村委员会副主任委员等,是全国人大常委会行使任免权的体现。
6、人民代表大会制度坚持民主集中制原则。材料中全国人大常委会通过一系列决定体现了这一点。
例四：兰州市政府为解决“行车难、停车难”问计于民。许多市人大代表、市政协委员、市民积极出谋划策。
请分析上述三种政治行为主体是怎样影响政府决策的？
(1)人大代表依据宪法和法律,参加行使国家权力。通过提案、建议案等形式,行使提案权、审议权、表决权、质询权,由市人大行使决定、监督的职能。
(2)政协委员通过提案、建议案等形式,由市政协行使政治协商、民主监督、参政议政的职能。
(3)市民行使言论自由权,行使批评、建议等监督权参与国家政治生活、管理国家事务和表达意愿。通过社情民意反映制度、专家咨询制度、重大事项社会公示制度、社会听证制度参与决策。
第五篇：人民代表大会制度
我国的人民代表大会制度(新人教版必修2)
一、选择题(每小题4分，共60分)2010年6月，湖南省临澧县第十五届人大常委会第二十一次会议以整改工作未达到预期效果为由否决了临澧县政府一项关于重大污染问题整改的工作报告，并发出了本届人大常委会第一份督办函，要求政府继续整改，5个月后再次向县人大常委会汇报整改结果。据此回答1～2题。
1．材料表明（）①人大是最高国家权力机关，行使监督权 ②政府是人大的职能部门，必须对人大负责 ③人民代表大会是我国的根本政治制度 ④人民代表大会制度坚持民主集中制原则 A．①③ B．①④ C．②③ D．④
解析： 题意反映了人大与政府两个国家机关的关系，体现了人大对政府的监督，这是民主集中制原则的具体体现，④正确。全国人大是最高国家权力机关，①排除。政府是独立的国家行政机关，不是人大的职能部分，②错误。人民代表大会是国家权力机关，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，③错误。答案： D 2．人大常委会否决政府报告（）A．会导致国家权力机关与行政机关的矛盾 B．有利于政府改进工作，更好地对人民负责 C．说明否决权是人大的最基本职权
D．说明人民代表大会制度适合我国国情
解析： 政府由人大产生，必须受人大监督，对人大负责。人大常委会否定政府报告是人大常委会依法行使监督权的表现，有利于政府改进工作，更好地对人民负责，B正确，A错误。C中“最基本”的说法错误。D与题意无关。答案： B 3．为科学合理地编制好2010立法计划，8月，浙江省启动2010年立法计划编制工作，公开向社会征集立法项目建议。截至9月底，共收到各部门提出的立法建议项目49件，收到群众来信45件、电子邮件37件，内容涉及经济、教育、卫生、生态环境等多个方面。这些数据从一个侧面反映了人民群众对人民代表大会制度优越性的认可。人民代表大会制度的优越性在于，它（）①保证了国家机关协调高效运转 ②是保障人民当家作主的根本政治制度 ③决定了我国人民民主专政的国家性质 ④动员了全体人民投身于社会主义建设 A．①②③ B．①③④ C．②③④ D．①②④
解析： ①②④均是对人民代表大会制度优越性的正确表述，D正确。③颠倒了国体与政体的关系。答案： D 4．2010年6月9日，武汉市委人大工作会议明确规定，保证工人、农民、妇女、少数民族、知识分子、党外人士在人大代表候选人中占有适当比例。这是贯彻实施新修改《选举法》的重要举措，直指近年来人大代表“官多民少”现象。这一规定有利于（）A．完善我国的人民代表大会制度 B．人大代表更好地履行法定职责 C．保证公民平等地参与国家立法 D．完善社会主义基层民主制度
解析： 这一规定有利于完善人大代表的构成，完善我国的人民代表大会制度，使这一制度更好地体现和保障人民当家作主，A正确。B、D与题意无关。C说法错误。答案： A 5．(2011•鞍山模拟)某市人大实行代表无陪同视察制度。有陪同的视察，往往使人大代表看不到真实情况，听不到群众发自内心的声音；无陪同视察，使人大代表摆脱了官气，更容易与群众打成一片。可见，实行无陪同视察制有利于（）①人大代表更好地履行其职责 ②政府更好地坚持从群众中来到群众中去的工作方法 ③人大代表依法参加行使国家权力 ④人大代表与人民群众保持密切联系 A．①② B．③④ C．①④ D．②③
解析： 材料反映的是有关人大代表的知识，②讲的是政府，③不符合题意。答案： C 6．2010年十一届全国人大三次会议对《选举法》进行修改，明确提出全国人大和地方各级人大的代表应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表。这意味着基层群众的声音得到进一步放大。这是由于（）A．基层群众植根于基层，往往更能体味和表达朴素的民意
B．增加适当的基层代表有利于提高最高国家权力机关的议事效率 C．社会主义民主的本质是公民当家作主
D．基层群众当选人大代表表明社会主义民主具有物质保障 解析： C、D说法错误，B不符合题意。答案： A 7．(2011•济南模拟)2010年两会期间，人民群众对“明星”代表、“企业家”代表的提案和言论表现出特别的关注，因为其“特殊”身份和影响力，人们更加关注其言行能否发出自己的声音和意愿。人大代表不管来自哪个地区，也不管来自何种行业（）①都由民主选举产生，对人民负责 ②都可以协助宪法和法律的实施 ③都是国家权力机关的组成人员 ④都代表人民的意志和利益 A．①④ B．①③④
C．①②④ D．①②③④
解析： 本题考查人大代表的地位和职责。①说明了人大代表的产生，②④说明了人大代表的职责，③说明了人大代表的地位，都是正确的，故选D项。答案： D 8．有人认为“人民代表大会”就是“人民代表会议”，进而把“人大代表”等同于“会议代表”，认为“代表代表，会完就了”。这一说法是（）A．正确的，因为人大代表本身就是一种荣誉 B．正确的，因为人大代表不能履行国家职能
C．错误的，因为这是对人大代表和人民代表大会的错误认识 D．错误的，因为只有全国人大代表才是会议代表 答案： C 9．2010年6月25日，十一届全国人大常委会第十五次会议表决通过了石油天然气管道保护法、全国人大常委会关于修改行政监察法的决定。上述材料表明，全国人大常委会在行使（）A．立法权 B．决定权 C．审议权 D．监督权
解析： 材料中说的是修改行政监察法，故选立法权。答案： A 10．询问和质询是人大对“一府两院”实施监督的法定形式，2010年全国人大常委会将依法开展专题询问和质询。人大能够质询“一府两院”是因为（）A．人民代表大会由人民民主选举产生 B．我国人大依法享有决定权 C．“一府两院”依法各司其职
D．“一府两院”由人大产生，对它负责
解析： 本题考查的是人大与其他国家机关的关系。答案： D 11.自党的十七大提出建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表后，全国人大常委会启动了修改选举法的准备工作。在多次调研的基础上，选举法修正案草案规定一步到位实行城乡按相同人口比例选举人大代表，并提交十一届全国人大三次会议审议通过。这表明（）①只有城乡“同票同权”，才能实现人人平等 ②我国各族人民享有平等选举的权利 ③我国人民民主权利的法律保障逐步完善 ④中国共产党的主张依照法定程序上升为国家意志
A．①②③ B．①②④ C．①③④ D．②③④
解析： ①说法太绝对，排除掉。②③④符合题意。答案： D 12．漫画表明（）
A．政府机关及其工作人员必须坚持依法执政 B．人民代表大会制度充分保障人民当家作主 C．党委和政府都必须自觉接受人大的领导和监督
D．实行民主集中制是人大制度组织和活动的重要特点
解析： 人大监督国务院各部门预算，说明国家行政机关对国家权力机关负责，受其监督，这是民主集中制的体现。答案： D 13．十一届全国人大三次会议通过的选举法修正案规定，实行城乡按相同人口比例选举人大代表。这说明（）①我国的人大代表由选民直接选举产生
②社会主义政治文明不断发展 ③我国人民代表大会制度实行民主集中制 ④我国不断加强人大自身建设 A．①②③ B．②③④ C．②④ D．①③
解析： 我国县乡两级人大代表由选民直接选举产生，其他人大代表由间接选举产生，故①不正确。③与材料无直接关系。答案： C 14．近年来，我国各地人大常委会建立了人大代表向选民述职制度，要求人大代表在任期内必须向原选举单位的选民述职。人大代表向选民述职（）①有利于密切人大代表与选民的联系 ②有利于提高人大代表的代表意识和履职意识 ③是代表接受选民监督的重要途径 ④是加强和改进人大监督工作的重要途径 A．①②③ B．②③④ C．①②④ D．①③④
解析： 材料主要反映人大代表接受选民的监督，并没有体现人大对其他国家机关的监督，故④不选。答案： A 15．人大代表与网民通过“微博”进行交流，成为近两年两会的新现象。这一现象体现了（）A．人大代表密切联系群众 B．人大代表接受人民监督
C．人大代表依法行使国家权力 D．人大代表由民主选举产生 解析： B、C、D与现象不符。答案： A
二、非选择题(每小题20分，共40分)16.材料一 “围脖”，即微博。与普通博客相比，微博一般有字数限制(如Twitter对博文字数的限制是140个字符)，通常就是三言两语，更新迅速，特别适合移动电话的网络应用。在中国，写微博常被戏称为“织围脖”。
材料二 2010年“两会”的一道靓丽风景就是代表和委员“织围脖”。如右边漫画。人大代表王全杰就在自己的微博里这样总结道：1.微博节约时间，适应当前的快节奏；2.具有实时
性和现场性，看到的、听到的，马上写下来、拍下来发到博客，立刻传遍全球；3.贴近网友，不论是农民工还是省长、教授，有手机即可平等交流。结合材料，说明“微博”对人大代表履职的意义。(10分)解析： 设问指向“微博”对人大代表履职的意义，考生在解题时要把握材料中“微博”这一新媒体的特点以及在沟通交流中的独特优势，联系人大代表如何履职的相关知识进行分析。答案： “微博”的迅捷性、实时性、现场性和平等交流等特点，使得这一媒体能拓宽民主渠道，便于人大代表密切联系群众，广泛听取和反映群众的意见和建议，从而形成有价值的提案，更好地行使代表的权利。同时，也有利于人大代表随时接受人民群众的监督，努力为人民服务，对人民负责，更好地履行自己的义务。(10分)17．某市人大常委会向市民公开征集未来5年立法项目与建议草案，10天内共收到市民意见2 081件次，其中立法建议221件，60%以上的市民建议被采纳。
(1)材料是如何体现我国人民代表大会制度组织和活动的最重要特点的？(10分)(2)如何理解人民代表大会制度是适合我国国情的根本政治制度？(20分)答案：(1)①人民代表大会制度组织和活动的最重要特点是实行民主集中制。②人大常委会向市民公开征集立法项目与建议草案，并收到市民的大量意见，这体现了集中指导下的民主；60%的市民意见被采纳，体现了民主基础上的集中。(10分)(2)①人民代表大会制度是由人民民主专政的社会主义国家性质决定的。②新中国建立的人民代表大会制度，是中国人民的选择。③人民代表大会制度在长期实践中不断得到巩固和完善，显示出强大生命力和无比的优越性。④实践证明人民代表大会制度是适合我国国情的好制度，我们要坚持完善这一制度，绝不照搬西方的政治制度模式。(20分
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