从听证法官制度谈我国行政听证主持人制度的完善3

第一篇：从听证法官制度谈我国行政听证主持人制度的完善3

从听证法官制度谈我国行政听证主持人制度的完善

摘要：1996年3月17日第11届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》第一次以法律的形式规定了一个特别的行政程序-听证程序，并突出强调听证主持人员地位的独立性。建立听证制度是我国借鉴国外经验，特别是美国发达的听证制度经验的结果。听证主持人的主要问题是与政府地位相伴而生的中立性问题，因此，最简单也最根本的办法是另择中立的第三方作为主持人。虽然美国在这个问题上已经走得很远，但作一些介绍和分析评价，对于我国听证制度的发展也许不无稗益。中国不必照搬美国模式，但其将听证主持人与听证各方脱钩，独立的思路值得借鉴。

关键词：行政听证主持人、行政法官、独立性、禁止单方接触

一、行政听证与行政法官

行政听证，是指行政机关为了合理、有效地制作和实施行政决定，公开举行由全部利害关系人参加的听证会。在行政听证程序中，听证主持人是听证的核心与灵魂，他担负着重要的程序职能，切实保障听证的顺利进行，确保当事人实现权利，使听证制度发挥积极有效的作用。听证主持人的来源与选拔、职责与权限、性质与地位等方面，对行政听证能否有效地发挥应有的作用，有着关键的直接影响。

行政听证是借鉴司法审判的模式确立，天然具有一种准司法的性质。在行政听证过程中，行政听证主持人是一个中立于听证双方当事人的公证人。相对于诉讼程序中控、辩、审三方对立结构。听证主持人在双方当事人陈述和争辩基础上，根据查明的案件事实，依照许可事项和有关的法律法规提出自己初步处理意见。整个听证程序要遵循严格的规范，其自由裁量的余地很小。因此，听证主持人具有类似法官的独立性质，负责指挥举证和质证。这就要求听证主持人由调查人员或审查人员以外的其他工作人员担任，以保证其独立地位，不受所在行政机关的影响和干涉。但听证主持人独立和中立的地位又有其自身特点，毕竟行政听证是整个行政过程的一部分，是做出行政裁决前提和基础。这是体现在行政听证主持人不能作出最后的决断，而且其来源又大多数是行政机关的工作人员。因此，要求行政听证主持人完全脱离行政机关，是不现实的。从大多数国家的实践来看，听证主持人是处于一种相对独立的地位，并在听证过程中发挥积极的主导作用。

美国行政法官不是司法系统组成人员。美国行政法官是美国行政机关行使审判型听证权的一类特殊行政人员。所谓审判型听证，又叫作正式程序的听证，即法律规定必须举行的听证，听证要遵循法定的程序，听证记录是最终裁决的依据。除了行政法官，美国还有其它非正式程序听证人员，但不象行政法官属于正式听证的正常情况。

1946年美国通过了《联邦行政程序法》，该法规定了一系列保证听证主持人员独立工作的措施。使得行政法官虽然在编制上是行政机关的人员，但其任免、待遇、升降职都由文官委员会控制，独立于所在行政机关，有利于行政法官保持中立的立场。从事裁决和审判型听证的机构和人员，不能从事与裁决和听证行为不相容的活动，以保证裁决的公平。所谓不相容的活动，主要是指调查追诉活动，因为事先参加调查的人如果参加听证和裁决，必然着重以他所调查的、用以追诉当事人的证据作为听证依据，而忽视当事人所提出的相反证据。有一种心理上偏见。带着这种偏见来行使听证权，并作出初步决定，很难保证听证和裁决的公正性。正是为了防止这种偏见，具有听证和初步裁决权的听证主持人员逐步与其它行政人员区别开来，并且随着听证公正性要求的日益提高，独立性日益分明，进而形成了行政法官这支特殊的队伍。目前，在美国一些州适用行政法官集中使用制度，由一个统一的行政听证机构雇佣一批行政法官，这些行政法官根据各行政机关的要求被派往主持该机关的听证。这个组织中的行政法官由统一的行政听证机构管理，他们不属于听证所在机关的职员，也不只为一个行政机关服务，而是根据行政机关的请求去主持听证。同时也是为了提高行政法官的专业化水平、减少开支、合理安排工作量、实现行政法官的集中管理、制定统一的听证程序和职业纪律等等。上述这些州在适用行政法官集中使用制时各有各的特定，有的甚至不能称之为完整的集中使用制。比如有些州行政法官统一听证机构与某个已经存在的行政机关合并在一起办公，但从事独立的工作，统一听证机构能从这一行政机关中得到政治上或实际工作上的帮助，在财政紧缺时作为该机关的一部分而得到相应的支援；还有些州虽有统一机构的名称，但并不是为所有行政机关提供听证服务，而只负责某些领域内的听证。但无论采取哪种类型的集中使用方法，这些州都意在为行政法官创造一个独立听证的环境，排除听证所在行政机关的干扰。行政法官集中使用制还附带来一些别的收获，如制定全州统一的听证程序规则，适用于凡使用统一组织分派的行政法官的行政机关；制定行政法官统一的行为规范。

联邦行政法官虽然由文官事务委员会管理，但被分派到特定的行政机关任职，不象州行政法官集中使用制中的行政法官可以为不同的行政机关服务，所以往往与行政机关有比较密切的关系。但无论名称怎样变化，无非两种类型：一种由行政法官自己领导自己，即作为长官的首席行政法官领导其它行政法官工作；另一种是由其它非行政法官领导行政法官工作，非行政法官由行政机关任命产生，不具有行政法官的独立地位。前者叫作首席行政法官负责制，后者叫作非行政法官负责制。

在首席行政法官负责制中，首席行政法官身兼两职，首先作为主要行政法官在听证程序中发挥特殊的作用，比其它行政法官享有更多的自由裁量权，不但可以决定听证程序的进展，还可以就有些事实和法律文件的含义作出解释；其次，作为行政管理人负责轮派行政法官听证、监督行政法官和其它协助听证人员的行为。在非行政法官负责制中，负责人更多地主持日常行政事务，他们被要求尊重行政法官的独立性，但同时又必须积极参予行政法官的听证工作。这两种方式孰优孰劣还没有定论，但不少学者认为首席行政法官负责制有以下的优点：（1）行政法官们把首席行政法官视为自己的伙伴，认为他更能理解行政法官所遇到的问题，并且在听证工作中能够保持与他们较密切的联系；（2）公众通常认为使用非行政法官负责制连表面上行政法官与行政机关的分离都作不到，而首席行政法官负责制可以增强他们的信任感；（3）大多数非行政法官由政治任命产生，不具有行政法官的独立地位，所以容易受行政机关长官意志的左右，而首席行政法官所受操纵和影响的程度小得多；（4）首席行政法官能为其他行政法官提供实质性问题的指导，并可以组织有关这些问题的研讨，非行政法官的指导则往往注重形式，不够深入；（5）首席行政法官监督行政法官的行为不会引起抵触情绪，非行政法官因为顾忌有干涉之嫌，对行政法官行为的监督不够得力。当然，非行政法官负责制也有自己的长处，由于非行政法官专门从事行政管理日常工作，可提高工作效率；另外，他不具有独立地位由政治任命产生，所以通常工作较认真，而行政法官，由于地位独立，缺乏对其的监控手段，更易发生滥用职权行为；再者，行政法官分散在各地区，不需要集中办公时，一个非行政法官的设置更切实际。

二、行政听证主持人的完善与建议

1.完善职能分离制度，从制度上明确听证主持人的独立性法律地位 调查人员和主持人员职能分离的原则，蕴含了程序公正的价值判断。我们可以借鉴美国的经验，建立一支相对稳定、独立的行政听证人队伍。固定听证主持人，在行政机关内部设立专门机构，或指定专门人选，独立负责组织行政听证的主持工作，其地位和行使行政调查权的机构或人员平等，双方独立行使职权，互不隶属。通过立法逐步推行听证官资格全国统考制度和行政听证官的资格取得制度，由同时具备本领域专业法律知识和相关行政管理经验的人员报考，通过统考，取得听证官资格。听证官应当具有独立性质，由专门机构予以任免、考核，在任用、工资、任职、晋升、奖惩、考核、罢免等方面不受所属机关的直接控制，并享有一定的行政豁免权，他们应当具有良好的品格、熟悉法律并具有所属领域的行政管理经验；他们应仅以执行听证职务为限而不得从事与听证不相容的工作；他们应当拥有主持听证所必须的权力以及获得行使这些权力的保障。

2.完善回避制度，从个体上保障行政听证主持人的独立性地位。

关于回避制度，我国诉讼法中关于审判人员已有一些相关规定，分为申请回避和主动回避两种情况。行政机关制定的关于听证的规则，也应对回避有明确的规定如：听证主持人有下列情形之第一时应当回避：（1）是案件的当事人或当事人的近亲属；（2）与案件有利害关系；（3）与案件当事人有其他关系，可能影响案件的公正听证。若当事人认为听证主持人有应该回避事由的，有权以口头或书面形式申请其回避。当事人提出回避申请的，听证主持人应当于当日报告本机关负责人，由本机关负责人决定是否回避。

回避制度能够切实有效地从人的个体性上保障听证主持人的独立性法律地位。美国《联邦行政程序法》规定“应当充分注意遵守，防止偏见错误的原则”“防止偏见原则”，这一原则的基本要求是，一个公正的裁决必须由公正的组织按照公正程序做出。从由司法程序移植到行政程序，要求公正必须排除偏见，即排除对于要处理的案件事先存有的见解，法律上的偏见即由法律规定或判例确定的偏见，包括“利害关系”“个人偏见”。

3.完善禁止单方面接触制度，从具体实践案件中保障听证主持人中立地位。关于禁止单方面接触制度，参照美国联邦行政程序法的规定，以及我国现行诉讼法中有关禁止单方面接触的做法进行创设。明确规定禁止单方面接触的范围和期间以及法律责任等，从而创设适合于我国行政听证的禁止单方面接触制度。美国《联邦行政程序法》557条第4款对禁止单方面接触规定：（1）任何机关以外的利害关系人都不得就本案的是非依据问题同该机关的领导集体成员、行政法官以及其他参与或有可能参与该裁决过程的雇员进行或故意促成单方联络；（2）机关的任何领导集体成员、行政法官以及其他参与或有可能参与该裁决过程的雇员，都不得就本案的是非依据问题同该机关以外的任何利害关系人进行或故意促成单方联络；（3）机关的领导集体成员、行政法官，以及其他参与或有可能参与该裁决过程的雇员，如果收到或进行或故意促成了本款所禁止的单方联络，则应在该程序的公开案卷记载；（4）禁止单方面接触从听证通知发出时开始，如果当事人在此时间以前已知道听证的通知将要发出，则应从当事人知道时起开始禁止单方面接触。

4．职业化与社会化：行政听证主持人的未来

由于听证主持人不能完全脱离行政机关拥有绝对独立的地位，当然不能享有行政决定权，但是由于听证主持人参与了听证的整个过程，听取行政机关和当事人的所有质证以及所有的证人证言和相关证据，应当赋予其一定的行政决定建议权。这样既有利于提高行政效率，也可保障行政决定的科学性与公正性。至于上文谈到的行政听证官司制度，只是作为保障行政听证主持人独立性地位的一个方法。

从更加长远的方面来看，应当建立一支职业的听证主持人队伍，由一个全国统一的社会组织领导和管理，实现听证主持人的职业化与社会化。行政法官制固然可以保障其地位的相对独立性，然而在当今中国，行政权的分工制约作用比较弱，没有实现制约者和制约对象间的利益分离。因此，行政法官制难以走出“官官相护”的怪圈，行政听证极有可能沦为走过场、走形式的闹剧。反过来说，行政听证主持人职业化可以保障听证主持人的高素质，保证在实际工作中准确、公正地进行裁决。

行政听证主持人制度的完善是一个系统工程，是一个循序渐进的过程，从职能分离制度，回避制度，禁止单方接触制度来只是三个主要的方式和手段，如果寻找一种标本兼治的路径的话，那就是形成行政听证主持人的职业化、专业化和社会化制度。从某种意义上，这也是社会组织的自治性对国家权力的一种制衡和约束。这种模式和制度更加有利于法治国家的形成，有利于保障人权。

参考文献：

[1] 宋华琳.美国的行政法官制度[J],检察风云,2007(6).[2] 王名扬.美国行政法[M],中国法制出版社,1995.[3] 沈斐.试析听证主持人制度[J],宜宾学院学报,2004(5).应松年.比较行政程序法[M],中国法制出版社,1999.王锡锌,行政程序法理念与制度研究[M],中国民主法制出版社,2007.

第二篇：我国行政决策听证制度

广东商学院法学院论我国行政决策听证制度

一、行政决策听证制度的界定

（一）行政听证的概述

作为制度，听证是指听取利害关系意见的法律程序。[1]尤其是在作出不利于当事人的决定之前，应当听取利害关系人的意见，从而体现公正。听证源于英美普通法上的“自然公正原则”，这个原则包含两项基本内容：一是听取对方的意见；二是不能作自己案件的法官。[2]它最初适用于司法领域，作为司法审判活动的必经程序，谓之“司法听证”（Judicial Hearing），听证的本质-听取对方意见，可以追溯到上帝惩罚亚当之前给予其辩护的机会。[3]后来逐渐为立法吸收，适用于立法领域，称之为“立法听证”（Legislative Hearing），正如迪普洛克勋爵所说，人们获得“听取针对他的指控并提出自己理由的公平机会”的权利对文明法律制度来说如此重要，以致可以假定议会的宗旨是：“任何违背这一要求而作出的决定无效”。[4]到20世纪晚些时候，才正式运用于行政领域并获得巨大发展。目前我国学界所谓的听证主要是指“行政听证”（Administrative Hearing）。[5]所以，我国学者一般将听证作如下定义：听证是行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人有表达意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度。[6]听证制度运用于行政领域并得到较大发展，一方面是行政权扩张的结果，另一方面是对行政权扩张的担心而导致的对权力约束和对公民权益加强保护的结果。

听证程序是指国家机关作出决定之前，给利害关系人提供发表意见提出证据的机会，对特定事项进行质证、辩驳的程序，其实质是听取利害关系人的意见。本文研究的“行政听证”是专门适用于行政机关的程序制度。在这一程序制度中，行政机关作出影响行政相对人权益决定前，有义务告知相对人决定的理由和获得听证人的权利，行政相对人有权就事实和适用法律表达意见、提供证据，行政机关有义务听取和接纳，通过公开、民主的方式达到正确实施行政行为的目的。

（二）行政听证的分类

《听证规则》将听证分为两大类：一是依申请听证，包括行政许可、行政处罚听证；二是依职权听证，包括行政立法、行政决策听证。从启动方式上讲，行 第3页

广东商学院法学院论我国行政决策听证制度 政许可、行政处罚听证具有相似性，均由依法享有要求听证权利的当事人（行政许可还包括利害关系人）提出申请，行政机关依申请举行听证；行政立法、行政决策听证具有相似性，是行政机关在行政立法、行政决策中依职权主动举行听证会征求意见、调查研究。从功能上讲，行政许可、行政处罚听证都是听取当事人（行政许可还包括利害关系人）申辩与陈述，从而有利于查明具体案件事实，弄清个案的是非曲直；行政立法、行政决策听证都是广泛、充分征求意见，从而为法律、法规、规章、规范性文件的制定提供依据。[7]

（三）行政决策听证制度的概念

“行政决策”是指：行政机关、管制性机构以及其他具有公共管理职能的组织或者机构做出的可能对特定多数人或者团体的利益产生重大影响的决定的行为；包括但不限于：城市规划、大型建筑工程建设、资源配置、价格调整、公共资源使用费率设定、公共设施管理等的决定。行政决策是集权的传统领域和最后阵地。

行政决策听证则是对集权的最后洗涤,行政法治的重要标志。概念界说“行政决策听证”指行政主体作出决策前允许相对人对拟作出的行政决策提供证据发表意见进行论证的制度。[8]

（四）行政决策听证的应有特性

行政决策听证应有以下特性：广泛性、正义性、效率性、公开性。作为行政民主化的一个重要标志，作为一项法律制度，行政决策听证充满着民主的价值内涵和精神意蕴，它是是公众参与的有效渠道，人民主权的直接表现，是公正行政的程序保障，是权利平等的生动体现，是行政公开的重要内核。[9]

（一）确立行政决策听证是我国推行行政决策公众参与的要求；

“公众参与”（public participation）是指：在行政立法和决策过程中，政府相关主体通过允许、鼓励利害相关人和一般社会公众，就立法和决策所涉及第4页

第三篇：从我国听证制度说开去

从我国听证制度说开去

现今，在我国构建和谐社会的过程中，听证制度已日益成为当今我国立法程序和行政程序中一项极为重要的制度，对社会各方面产生广泛和深刻的影响，尤其是在与广大群众日常生活休戚相关的价格领域。在1998年，我国《价格法》首次将听证制度引入我国价格决策过程，明确规定：制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导定价、政府定价时，应举行由政府价格主管部门主持的听证会，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性

从这几年价格听证制度的具体实施来看，可以说几乎所有的价格听证都是关于涨价的，而涨价的理由也几乎都千篇一律，最核心的、似乎是无可反驳的一条就是“价格的升幅在人民群众收入的可承受范围”。但我们不禁要问：“价格的升幅在可承受范围就一定是在可接受的范围吗?”“老百姓可以承受这个价格就代表可以接受这个价格吗?”答案当然是，未必。因此在这样一个情况下，听证制度就显得很有必要了。因为在所有的价格调整里，不一定都是合理的。不能说老百姓口袋里的钱多了，就要多赚一点。如果老百姓收入的增长，是要带动老百姓生活质量的提高，而不是带动物价的上涨。因此，笔者认为价格的调整不应与经济直接挂钩，而应重拾“价值规律”的精神和原则，对价格与价值不相符合的产品或服务，就要对其价格进行调整。

说到这里，就引申出这样一个问题，听证的目的是为了作出合理的价格调整。而价格调整就有调高和调低两种可能。而目前的实际情况来看，几乎没有降价的听证会。从经济学的角度看，无论哪个国家，无论其市场经济如何得完善，都必定存在某些商品价格不符合价值的情况，价格过高或过低都有可能。而我国社会主义市场经济还处于初级阶段，还有许多方面，尤其是价格形成机制上还存在着不足，这也是价格听证制度需要存在的重要原因。但现在问题的关键是我们国家不可能只存在价格低于价值的情形，是必然存在价格低于价值的情形。如果价格听证制度只听证涨价而不听证降价，那么就等于价格听证制度只发挥了其一半的效用，这与我国引进该制度初衷是违背的。

回顾听证制度的发展历程，诚然，如能源价格升高带来的煤气价格听证、出租车价格听证，其最后获得涨价都是有其合理性的，值得支持。但我们也要看到，如电信、电力等垄断行业导致的高通信费、高电价是否也应该在听证制度的范围内呢?听证的结果除了让老百姓多掏钱外，能否出现让老百姓少掏钱的情况呢?答案当然是可以的，关键是谁来捅破这张窗户纸呢?转自环 球 网 校

edu24ol.com

让政府来要求降价吗?这似乎是可以实施的一个对策，但我们不可以忘记，政府主要作用是要调整市场，而不是控制市场。在听证制度中，政府是“裁判员”，但如果让政府在作为“裁判员”的同时，再要充当“运动员”的角色去主动要求降价，是不合适的，甚至可以说是不公平的。转自环 球 网 校edu24ol.com

那么让老百姓自己去吗?似乎站在维护自身利益的角度，作为利益关系人，老百姓应该自己站出来，因为降价后的受益者是老百姓。但这里存在一个问题，老百姓可是一个很大群体，谁来向听证会提出降价的要求呢?所有的老百姓都可能去听证会吗?当然不能。那么这就需要在老百姓这个群体中找到一些代表去参加听证会。那么谁最能代表老百姓去提出降价的要求并参加听证会呢?答案是确定的，有一类人是最能代表老百姓，那就是我国的全国及地方各级人大代表。无论从民意的角度，还是从法律的角度，由人大代表来代表群众提出降价要求是最合适的。而一旦降价的听证会能够与涨价的听证会一样被广泛地接受，听证制度才能完全发挥其效用，成为完善我国市场经济的“金钥匙”，使价格的调整更趋合理，让“可承受”的价格变动真正成为“可接受”的价格变动。

第四篇：行政听证制度比较研究

行政听证制度比较研究

------我国行政听证制度的完善

[内容摘要]行政听证制度作为行政程序的核心制度，早已被世界各国采用。我国于1996年《行政处罚法》第一次确立了该制度。行政听证制度在我国的确立，在我国行政法制建设上具有里程碑的意义。随后，1998年5月1日实施的《价格法》中规定了价格听政制度。2000年1月实施的《立法法》又将听证会规定为行政法规起草中听取意见的一种方式。这两次立法规定是我国行政听证制度在行政领域的又一次新举措和重大突破。至此，听证制度作为现代民主政治和现代行政程序的重要支柱制度，在我国正在向公开、公正、民主的方面深入发展。然而，作为一种舶来的法律制度，在我国的发展还不够完善。因此，本文通过对各国行政听证制度的对比，探寻出我国行政听证制度的发展方向，并对我国行政听证制度的缺陷略表浅见。

[关键词]行政听证制度

基本原则

听证范围

听证程序

行政听证制度作为行政程序的核心制度，是行政民主化的产物，它顺应了现代法治的要求，同时，在行政权不断膨胀的今天，为了有效控制行政权利的扩张，尤其是为了更有效的维护当事人的合法权益，将行政行为置于人民的监督之下，行政听证制度已成为当今世界各国共同的一项极其重要的制度，并被各国采用。我国于1996年《行政处罚法》中第一次确立了听证制度，随后又在《价格法》和《立法法》中做出相关规定。行政听证制度在我国的确立，在我国行政法制建设上，具有里程碑的意义，也是我国在行政领域的一次新举措和重大突破。行政听证制度在我国的发展，说明了我国的法制建设正在向公开、公平、公正、民主的方面深入发展，但由于行政听证制度在我国尚处于初创阶 段，且存在许多不完善的地方。因此，本文通过对美、日等发达国家的行政听证制度进行比较分析，提出我国行政听证制度完善与发展的几点建议：

一、行政听证制度概述

（一）行政听证制度的由来及其发展

行政机关实行行政听证制度的核心来自于英美国家司法领域里的司法审判制度，是随着司法听证制度的广泛使用和发展逐渐移植到立法机关和行政机关中来的。

听证本意为诉讼中应听取他方当事人意见的制度，也就是说法院在审查事实与法律问题时要以公开举行的方式听取证人和当事人的意见，以保证审判之公平，从而实现“公平”与“正义”。司法审判的听证制度被称为“司法听证制度”，后来司法听证制度被推广应用于立法和行政方面，立法领域中的听证制度被称为“立法听证制度”，行政领域中的听证制度被称为“行政听证制度”，不论司法、立法、行政三种制度以不同方式、不同角度实现“公平”与“正义”，然而他们追求价值都是一致的。

行政听证制度在制定法上的根据可追溯到英国1215年的《自由大宪章》，它规定：“自由原则依据国法予以审判者，不得逮捕和禁锢，也不得剥夺其财产，放逐外国，或加以任何危害。”美国在制定宪法时，秉承英国的自然公正观念，在联邦宪法修正案第5条规定：“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由、财产，”这条规定适用于联邦政府机关；宪法修正案第14条规定：“任何州不得未经正当法律程序剥夺任何人的生命、自由、财产”，这条规定适用于各州政府机关。宪法上正当法律程序的意义就是公正行使权力，要求行政机关在做出对当事人不利的行政决定时，必须听取当事人的意见，所以，在英美国家，行政听证制度具有宪法性权力的主张和支持。1946年美国的联邦行政程序明确 规定，听证程序为行政程序的核心，第一次把听证做为一项重要的制度写入法律，随后又在西班牙、意大利、法国、日本等国相继制定的行政程序中引用，随着听证程序的不断发展，听证制度在西方主要国家完整建立起来。行政听证制度的理论基础可溯源于英国的“自然公正原则”，后来美国的“正当程序原则”又发展了这一理论基础。此后，大陆法系国家又发展这一理论。我国于1996年3月17日八届全国人大四次会议审议通过了《行政处罚法》，并在该法中确立听证制度，这是我国在行政程序立法的重大突破。随后，1998年5月1日实施的《价格法》中规定了价格听证制度，2000年1月实施的《立法法》又将听证会规定为行政法规起草过程中听取意见的一种方式。至此，听证制度做为现代民主政治和现代行政程序的重要支柱制度，在我国初步建立并正式运作起来。

（二）行政听证制度概念及其意义

“听证”在英美称为“hearing”，即审讯或听讯，在奥地利称为“parteiengenors”,在日本称为“听闻”，在德国称为“听审”，尽管名称各不一样，意思都是给当事人以参与诉讼的机会，美国将“听取利害关系”的意见的程序，统称为听证，日本、韩国包括中国的听证则专指以听证会形式听取相对人的意见。我国法学界对行政听证有狭义和广义之分，广义的行政听证指行政机关在立法或制作行政决定的过程中，征求有关利害关系人意见的活动，狭义的行政听政则仅指听证会，即行政机关为了合理有效地制作和实施行政决定，举行由全部利害关系人参加的听证会以广泛听取各方面意见的活动。较普遍的看法是行政听证是指行政机关在行使行政权作出影响行政相对一方当事人权利义务决定前，就相关事实问题和法律问题听取利害关系人意见的程序性法律制度，但是这一观点仅限于具体行政行为，应把抽象行政行为也概括在内。为此，更准确地说，所谓行政听证制度指行政主体在实施抽象行政行为或影响相对人合法权益的具体行 政行为前，应有主持人主持举行公开会议，听取行政相对人的评价和意见，对行政相对人提出的疑点和问题进行质证并制作听证记录，依此作出决定的一种行政程序法律制度。一般来讲，只有经过听证程序论证后的证据，才能作为行政主体行政行为的合法为的合法依据，否则行政行为无效。这样听证制度不仅成为制约行政权的一种有效途径，而且有利于维护当事人的合法权益。

行政听证制度作为行政程序法的核心制度，有以下特点：（1）规范性。即指听证的原则、主体、内容、范围等必须有明确的规定；（2）公正性；行政主体在行使行政权力作出使当事人受不到影响的行政行为时，必须听取当事人的意见。每个人都有为自己辩护和防卫的权利，就要求行政主体和行政相对人都要以事实为根据，以法律为准绳，维护其法律的公正性。

行政听证制度作为一种从国外移植进来的一项先进的、有经验的法律制度，同时它作为行政程序的核心制度，在我国民主法制史上有重大的意义。行政听证制度在我国的确立，冲击了中国几千年的传统文化，促进了中国民主法制的进程，并且听证制度的建立既是有效控制行政权力扩张和监督行政权力体行使的有力手段，又是保障相对人合法权益的重要途径，也是现代民主和人权价值的重要体现，同时，又是行政听证制度的进一步完善与发展，是人民当家作主的体现，也是追求公平与效率、公开与正义，促进行政合法，适应建设社会主义现代法制国家法律体系的重要手段和最佳平衡点。

二、行政听证制度比较分析（美、日、中）

（一）从原则上比较各国行政听证制度

听证原则是确立行政听证制度并贯穿于行政听政过程中的准则，各国行政程序制度不同，因而听政原则也不尽相同。

1、公开原则 公开原则是一般行政程序法的基本原则。行政公开可以起到监督行政行为依法进行，保护公民合法权益的目的，是指法律审判对社会公众开放，允许公众和新闻界予以旁听，我国《行政处罚法》第42条规定：“除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，听证公开进行。”“阳光是最好的防腐剂”。公开原则要求行政机关在诉讼过程中，允许公众特别是新闻记者在场旁听，从而保证社会公众对听证的参与，有利于加大对行政的监督，增强行政机关的责任感；另一方面，公开听证也是行政当事人乃至公众获得许可的基础。有利于保护当事人的合法权益，增强公众对行政机关的信心，有利于行政机关的执行。当然，凡涉及国家机密、个人隐私的事项，可以不公开进行听证，这是大多数国家的做法，但有些国家不允许公开，如日本《行政程序法》第10条规定：“听证期日之审理除行政机关认为应予公开外，不公开之”。联邦德国《行政程序法》第68条规定：“言词审理不公开”。韩国《行政程序法》第30条规定：“听证当事人等提出公开审理或听证主持人认为必要时，可以公开”。我国《行政处罚法》中的听证坚持公开原则，在其它领域中的听证是否公开，法律未明确规定，行政机关随意性很大。因此，应该不仅在行政处罚中听证公开，在其它领域听证也应公开，当然除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，这样有利于加强行政行为的监督，避免暗箱操作可能带来的腐败。

2、主持人中立原则

听证程序是否顺利进行，程序是否公开，很大程度上取决于行政主持人，主持人保持中立是世界各国通用的基本原则。

美国《联邦行政听证程序法》规定：“听证主持人称为行政法官，他是联邦事务委员会对具有律师资格和行政经验的人员，通过考试合格后列入听证法官名单，行政机关无权自己任命行政法官，只能根据工作需要从文官事务委员长 会所确认的合格人选择任命，行政法官的任职、升迁、辞退、待遇等由文官事务委员会决定，与行政机关无关。行政法官在主持听证过程中，有主持宣誓、记录证言或授权记录证言、掌握听证进度、依法做出决定和更改决定等九项权力。此外，行政法官还必须保持执行职务的超然态度，规定行政法官不能执行与行政听证工作不相容的职务，禁止单方面接触任何人，从而有力保障了行政听证的公正性和客观性。”而美国以外的其他大多数国家和地区采用听证主持人由行政机关的首长或指定人员担任。如韩国《行政程序法》第28条规定：“听证由行政机关从所属职员或依总统令具备资格者中选定之人员主持之，行政机关应努力使听证主持人之得以公正进行。”日本在听证过程中，主审官可禁止当事人、代理人或辅佐人进行不必要的陈述，并依职权决定听证的进程。我国目前还没有一支专业性的听证队伍，听证主持人是行政机关的工作人员，他们在主持听证时不具有独立的法律地位，《行政处罚法》第42条第1款第1项规定：“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持”这一规定，说明听证主持人由行政机关的行政工作人员担任。

比较听证主持人的两种选任方法可以看出：“美国的行政法官制是行政法官从有律师资格和行政经验的人员中选任专门从事听证工作，富有经验又有独立于行政机关的一系列保障，更有利于公正决定的做出，但这种制度的建立所付出的行政执法成本很高；另一种由行政机关的首长或指定人员担任，这种方式不必增加机关机构，也可减少财政负担，但是听证主持人由行政首长或行政机关指定人员担任，容易造成以权压法、以权压人的现象，听证主持人不可能中立，行政听证也做不到公正，不可能更好地保护当事人的合法权益。

3、记录排他性原则

听证笔录对行政机关行政决定的约束力有两种规定：“一种是德国、日本等 国家的规定，听证笔录对行政机关的决定有一定的约束力，行政机关应斟酌听证笔录作出行政决定，但行政机关并不是必须以听证笔录为根据，只有在行政程序法之外的其他法律明确规定以听证笔录为根据的，行政机关才必须以听证笔录为根据。如《联邦德国行政程序法》第69条第1项规定：“行政机关作出的决定，必须综合全面反映行政程序所有的结果。”日本《行政程序法》第26条规定：“行政机关为不利益处分之决定时，应充分斟酌记载于第24条第1项笔录内容及同条第3项报告书中主持人之意见。”另一种是与德国、日本等国家相对的美国《联邦行政程序法》规定的笔录排他性原则，指行政机关的决定必须根据听证笔录作出，不能在笔录之外，以当事人不知道或没有论证的事实作为根据，否则行政裁决无效。美国《联邦行政程序法》第556条第5款规定：“书面证言、物证以及在该程序中受书案卷的全部文书和申请书，就构成了本编第557条所规定的作出决定之依据的案卷。”记录排他性原则是行政听证的核心内容，其目的在于维护听证的公正性。如果听证机关可以根据听证以外的证据作出决定，听证就毫无意义。根据记录排他性原则，行政机关不能在听证之外接纳证据，最常见的笔录之外证据发生在单方面接触的情况下-----当事人在对方不在场的情况下与行政法官和对案件有决定权的人单方面讨论案件，单方面接触极大损害了对方的利益，破坏了听证程序的基本原则和行政机关的威信，作出的决定将被法院撤销。美国《联邦行政程序法》第557条第4款规定：“禁止任何‘行政机关以外的厉害关系人’与任何决策官员进行或故意形成的‘就本案的是非依据问题’进行或故意促成单方联络。“该条同时对行政机关的决策人也规定了相关的限制。

我国《行政处罚法》第42条第1款第7项规定：“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或盖章。”依此规定看，不但没有规定听证笔录 在决定中作为唯一依据或主要依据，甚至对该笔录在处罚决定中的作用也只字不提，由此在理论上产生了许多分歧，在实践中造成许多误解。

（二）从范围上比较各国行政听证制度

听证作为现代行政程序法的核心，在保障行政公正，促进行政相对人参与，加强行政主体与行政相对人之间的沟通，提高行政行为的可接受性方面具有无可比拟的作用。但听证也是有限度的，如果要求所有行政行为作出之前均需举行听证，必然造成人力、财力的浪费，从而影响行政效率。因此，在行政立法、执法和司法过程中可以施行听证，但并非所有的行政行为都必须进行听证，对所有的行政行为实施听证，既无必要，也不可能。

美国对行政听证作了广义的理解，听取当事人意见的程序统程为听证，不仅适用于法律制度，同时也适用于裁决。美国《联邦行政程序法》中规定了除军事和外交职务上的行为，行政官员的选用和任期，行政法官的任命除外等五种情形非适用于听证外，其余都可适用听证。由此可见，美国的听证制度范围十分广泛。日本行政执法中施行听证，限于“不利益处分”，日本《行政程序法要纲草案》第三章规定：“不利益处分是指在行政机关作出的处分中，将特定者作为接受人科加义务或限制其权利的处分。在准备作出这种处分时，原则上应给予接受人辩驳的机会或实施听证。”也就是说，一般将给相对人带来重大不利时应实施听证，其他情形应给予辩解机会。日本《行政程序法》第13条对是否属实行听证的场合同时做了列举性的4条和排除性的5条，显得十分严密，既规定了听证和辩明机会的标准，又为行政机会留有裁量余地。

我国的听证制度适用于范围规定过窄，我国《行政处罚法》第42条第1款规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销营业证或执照、较大数额罚款等行政处罚之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”由此看出，应当听证的行 政处罚仅限于这三类，而其它如行政许可、行政裁决、限制人身自由的行政处罚等具体行政行为，还有抽象行政行为中关于听证的规定可以说是一纸空文。

行政听证的范围，既决定着公民参加行政管理活动的广度和深度，也决定着行政机关行使行政权力的民主性和公开性，行政听证的范围还应该包括行政听证的参加人范围（该论述已于上一个问题“通知的对象”中比较），所以，它是各国行政听证制度中的重大问题，因此，行政听证范围的明确界定意义重大，不仅有利于提高行政机关的工作效率和行政质量，还能进而维护公民、法人和其他组织的合法权益。

（三）从行政程序上比较各国行政听证制度

1、程序启动

根据奥地利《行政程序法》第39条规定：“听证程序可以由行政机关依据职权开始，也可以由当事人依申请开始，但行政机关也可以拒绝当事人要求听证申请的当事人不得请示法律救济。”很显然这种规定无疑为行政机关可能滥用听证决定权提供了法律依据。我国台湾1998年《行政程序法草案》第17条规定：“因程序之进行将影响第三人之权利或法律上利益者，行政机关得依职权或依申请通知其参加为但是人。”我国《行政处罚法》规定：“当事人可以申请进行听证，但并没有规定和案件有关的第三人是否可以申请听证。”但最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第12条却规定与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对行为不服的，可以依法提起行政诉讼。也就是说，司法解释赋予了案件当事人以外的第三个提起行政诉讼的权利，但实际上，不论是第三人提起诉讼还是申请听证，其本质都是通过扩大公民参加行政程序，来对行政机关进行有效监督，保护公民和法人的合法权益，因此，我国应借鉴国外有关规定和我国行政诉讼法的做法，允许和 具体行政行为有利害关系的第三人申请听证。

2、听证方式

听证是听证制度的核心内容，它是行政相对人向行政机关陈述意见，递交证据和行政机关听取意见和接纳证据的过程，因而为了保证听证功能的实现，遵循公开原则。在听证方式上，美日都采用口头形式为主，我国对此没有规定。从听证在程序设计上的繁简来看有正式听证与非正式和混合听证程序。正式听证是指行政机关在制定法规或作出行政决定之前，举行正式的听证会，使当事人得以提出证据、质证、询问证人，行政机关基于听政记录作出行政决定的程序。正式听证程序要求行政机关以听证记录作为制定规章的依据，从而限制了行政机关在制定规章中的自由裁量权；非正式听证是指行政机关在指定法则或作出行政决定时，只须给予当事人口头或书面陈述意见的机会，以供行政机关参与，行政机关不必须基于听证记录作出决定的程序。非正式听证程序中，行政机关具有较大的自由裁量权，在听证方式上，行政机关可以选择它认为恰当的方式听取当事人的陈述或反驳意见，非正式程序具有一定的灵活和混合性。听证程序是美国70-80年代期间产生的一种程序，是指行政机关在制定规章时，采用通信、舆论评议、口头评论、召集会议以及举行听证会等公众参与方式听取意见。混合程序既可以由利害关系人申请，也可以由行政机关召集，主持程序的官员可以向主要的利害关系人提问，利害关系人可以表明自己的观点，提供有关证据，必要时还允许利害关系人之间进行口头辩论，由于混合程序受法院的赞同，因而行政机关不必担心受司法审查的危险，同时混合程序可以弥补另两种程序各自的缺陷。

3、决定

决定是行政主体在通过听证获得的证据材料基本上对行政相对人所主张的 某种权益所做出的一种结论，美国称之为初审决定，又为初步决定、建设性决定和临时性决定。

对于行政机构为制定规章和决定颁发原始许可证而举行的听证，主持人在听证后做出临时性裁决；对于涉及行政政策问题的案件，做出建议性裁决；对于除上述情况外的其他争议和案件，主持人在听证后均做出初步裁决。主持听证的职员做出初步决定后，在规定时间内，如果无人向该机关上诉，而且该机关亦未主动要求复议时，则该初步决定勿需经过进一步程序，即成为该机关的决定。机关在受理初步决定的上诉或复议初步决定时，具有做出初步决定的一切权力，除非限制可受理的争议问题时例外。行政机构的裁决，无论是初步裁决，还是终局裁决都必须做裁决书。

日本式听证制度，主持人必须在听证终结后即制作报告书与听证案卷记录一同交行政厅。该报告书就当事人等对构成不利益处分之后同事实的主张是否有理由必须提出意见，行政厅做出不利益处分的决定时，必须充分斟酌听证案卷记录内容和报告书中所记载的主持人意见。这一规定提高了听证的意义，使行政厅不是完全独立地做出不利益处分的决定。行政厅认为有必要时，可将报告书退回主持人，命令其再次听证。

在制定日本行政程序法前，日本仿美制，将决定分为决定和决定案，行政法官做出初步决定后在规章规定时间内，如果当事人没有向行政机关提出上诉，行政机关也没提出复议要求，裁决即为行政机关的裁定。而建议性规定必须经过复议，由行政机关以自己的名义做出决定后，才具有法律效力。行政程序法颁布后，有了不服申诉的限制，对行政厅或主持人做的处分，不得依行政不服审查法提起不服申诉；对经听证后所做出的不利益处分的决定，当事人不得依行政不服审查法提起异议申诉。但在听证期间未出席听证的当事人，不在此限。我国的决定权在于行政机关，而非行政主持人决定。

三、我国行政听证制度的缺陷及其完善

宪法规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”在这里，听取人民的意见和建议是一种原则性的笼统的陈述，在一定条件下，也应该表现为具体形式，听证就是被国外的实践证明了的有效的法定形式。随着民主法制建设的发展，《中华人民共和国行政处罚法》首次移植了国外听证制度。听证制度作为现代行政程序法的核心制度，早已被世界各国广泛采用。然后，在我国的首次尝试，是中国行政程序制度的重大突破。如果说行政处罚法是移植行政听证制度的首次尝试，那么《价格法》对听证的规定就可以认定为中国听证制度的又一次变革，是听证制度从具体行政行为向抽象行政行为的迈进。虽然听证制度开始在中国慢慢生根，但它目前只限于少数几个法律，其适用范围也较窄，听证制度也不很规范，从操作上看，行政听证制度确立后，在众多受到处罚，有权人求听证的案件中真正举行听证的寥寥无几。表明在实际生活中，还没有真正发挥其作用，存在着许多缺陷。面对行政权力日益膨胀的今天，为保护当事人的合法权益，更好的监督行政机关的行政行为，完善和发展听证制度势在必行。

（一）进一步将听证制度规范化、法定化

我国行政处罚法第42条对行政处罚过程中的听证的范围、形式、参加人等方面作出了比较详尽的规定，但与国外比较完善的听证制度相比，仍表现得较为宽泛，可操作性不强。如对听证主持人的地位、性质、担任主持人的要求、事先通知事项、听证笔录的效力等问题都未作出规定。这些都会影响听证的顺利进行和听证公开性、公正性的价值取向。在《行政处罚法》中没有详细具体 的规定，给了行政机关以很大的自由裁量权，使听证流于形式，也难以保证行政处罚的公正性。《价格法》第23条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格公益性服务，自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价、应当建立听证会制度，有政府价格主官部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”价格听证除了《价格法》第23条之外，在其它法律法规中再也找不到依据，这就使第23条成为一纸空文，有关机关在制定与群众切身利益相关的公用事业、公益服务、自然垄断经营的商品价格时，并没有举行听证会，如每年春运铁路、公路运输的涨价，电信业务费用的调整等，这些关系到人民切身利益的事情，行政机关一锤定音，既损害了群众利益，又阻碍了法制建设的进程。因此，应进一步使行政听证制度规范化、具体化、法定化，使行政听证的有法可依。

（二）建立一支相对独立的、稳定的行政听证法官队伍

听政主持人在行政听证过程中最关键性的角色，处于组织者和调控者的地位。因此，其独立性、公正性如何以及他所拥有的职权和应承担的职责，会影响到听证的进程和听证的实际效果，也决定着行政听证能否有效发挥作用及其发挥作用的程度。

我国《行政处罚法》第42条第1款第4项规定：“听证由行政机关旨定的非本案调查人员主持，当事人认为与本案有直接利害关系的，有权申请回避。”根据这一项规定可以看出，我国听证主持人既没有超脱行政机关，也没有独立的法律地位，没有被赋予应有的职权。这种情形在实践中很难保证听证的客观、公正，甚至可能导致程序流于形式，因此随着听证制度在我国的确立，我们要建立起一支相对独立的、稳定的听政官队伍至关重要。对听证官来讲，他们应当具有良好的品格，熟悉法律并具有所属领域的行政经验，具有独立的法律地 位，在任用、工资、晋升、考核、罢免等方面不受所属机关的直接控制，也不得从事与听证不相容的工作。他们应用年拥有主持听证必需的权力，经过听证程序得出的意见和建议，应当得到行政机关首长的充分肯定，除非有足够的证据并重新经过听证，不得随意推翻听证所确认的证据资料以及依据这些证据所做出建议或决定。另外，上述各方面应该由法律法定化加以保障。

（三）明确听证笔录的证据效力

我国《行政处罚法》第42条第1款第7项仅规定：“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或盖章。”没有明确听证笔录的地位和作用。美国听证制度的笔录他性原则，是行政听证的核心内容，其目的在于绝护听证的公正性。美国最高法院大法官Van Delanter曾说：“制定法所规定的对于没有听证记录的证据一律不得加以考虑的原则必须得到遵守，否则听证的权利就变的毫无意义。如果决定者在作出处罚时，随意背离记录或咨询他人作出的事实认定或法律见解，则在正式听证中提出的证据和辩论没有任何价值。”行政机关在做出行政决定时，只能以听证笔录为根据,而不能笔录以外当事人所未知悉的事实作为根据来做决定,如果以当事人未知的事实作为决定根据，整个听证程序也就流于形式，变得毫无价值。我国的听证主持人不作出行政决定，最终仍然由行政机关作出，这种听证与决定完全脱节的做法，使听证程序流于形式。因此，我们行政机关作出决定时必须根据听证记录作出决定，但不能照搬美国的笔录排他性原则，还必须结合其他未提交的听证事实，结合案情综合全面的作出决定。这样既让听证记录发挥效力，而且综合事实认定，追求事实的公正性。

（四）扩大行政听证的适用范围

1、扩大行政处罚的适用范围 我国《行政处罚法》第42条第1款规定的范围比较狭窄，应该将限制人身自由的行政处罚也纳入听证范围。在行政机关对公民作出限制人身自由的行政处罚决定之前，应根据当事人的要求举行听证，不但可以避免行政赔偿案件的发生，还可以让处罚人心服口服。

2、在行政许可中建立听证制度

在社会经济飞速发展的今天，行政许可作为国家宏观调控的主要手段之一，被各国广泛采用。通过行政许可这种方式，一则可以使国家处于一种超然的地位，将那些危及社会公共安全、经济秩序以及人民权益的活动纳入国家统一管理，避免资源浪费和生态环境恶化，使社会经济生活有序发展；二则可以促进具备法定条件的生产、经营者在同等条件下展开公平竞争,让被管理者的主观能动性得以充分发挥。行政许可在具有积极作用的同时，也不可避免地会产生一些消极影响。为了确保行政许可的公平、公正、合法、合理，尽量避免行政许可产生消极影响，让其积极作用发挥到极至，有必要在行政许可中建立听证制度。行政机关在实施行政许可行为时，应当允许利害关系人提出自己的观点、看法，陈述自己的理由，行政机关对合理、正确的意见应积极采纳。总之，在行政许可程序中引入听证程序，有利于克服行政许可机关在许可过程中的偏私、不公，增加行政许可的透明度，避免腐败现象的发生。

3、从具体行政行为扩大到抽象行政行为

在国外，听证制度较为发达的国家，如美国、日本等，都将行政听证制度运用于制定法规等抽象行政行为中。在我国也应该将抽象行政行为纳入听证的范围，其原因如下：第一、抽象行政行为是规定人们的行为规范，规定和分配人们之间的权利义务的活动。这一活动的本质和宗旨就是要求公正、合理地分配权利义务，而听证追求的价值也是公正，保障行政程序的公正性；第二、行 政立法行为的立法方式存在重大弊端需要听证。行政机关的立法权被授权后，基本上成为由行政机关单方面作出决定的方式，它并非是各方面协商和议的结果，而且在行政机关内部，行政立法最终形式上还是首长负责制，而不是少数服从多数。因此，民主度远远不及其他立法，而且还很容易产生轻视相对人利益，造成个人专制立法的后果，所以在行政立法中运用听证制度，在很大程度上可弥补这种不足；第三、抽象行政行为针对的大都是广泛而不特定的对象，一旦其产生不合理、不公正，对社会的危害性将不可估量。

因此，为了保证抽象行政行为的公正性，提高行政效率，应该将抽象行政行为确定界限，采用不同的听证方式，以便更好地保护相对人的合法权益，促进整个社会的秩序健康发展。

第一，中央政府、国务院的行政法规及规范性文件，国务院各部门的行政规章及规范性文件，应该采取正式听证和事前听证相结合。

第二，地方政府、省级政府、省政府所在地的市政府或国务院批准的较大的市的政府的地方性规章及规范性文件，应该采取事前正式听证或事后正式听证相结合。

第三、地方各级市、县、乡政府及其工作部门的规范性文件，采取非正式听证。

第四、凡不涉及到公民、法人或其他组织较大权益的抽象行政行为，都不确立听证程序。

4、扩大听证参加人的范围

为达到行政听证全面公正的要求，各国行政参加人的范围呈扩大趋势，特别是吸收有利害关系人参加的听证程序。目前，我国的听证参加人范围相当狭窄，有权参加听证会的主体比较少，我国《行政处罚法》的规定，有权参加听 证会的主体除了行政机关的调查人员和其指定的听证主持人外，还有被处罚的当事人。而其他利害关系人是否可以申请参加听证，法律并无明确规定。因此，为了更加有效地监督行政机关的行政行为，保护当事人的的合法权益，应该赋予其他利害关系人申请参加听证的权利，由利害关系人申请或听证主持人通知参加诉讼。

（五）树立群众法制观念，提高行政执法水平

行政关系是一种不对等的关系，容易造成行政权力的有意扩张性和侵犯性，如不加以制约，就会对相对人的利益造成侵害。为了保持行政关系双方当事人之间的平衡，促使行政机关行使职权公开、公正、民主，就应赋予行政机关更多义务，而相对人享有更多权利。因此，人民群众应该积极拿起法律赋予的权利保护自己，提高法律意识对行政人员来说，对其素质和工作能力提出了更高的要求，它要求行政人员摒弃优越感和专横的作风，增强民主法律意识，树立认真工作的作风。而达到这一要求，除加强对行政执法人员进行法制教育，提高执法水平外，还应该从制度上加以保障，强化行政责任，对于违法或不认真进行听证的人员和行为给予严肃处分。[注释]（1）该定义是笔者自己的理解，请批评指正。

（2）李素贞，黄凤兰：《行政听证制度在我国的价值研究》，《河北法学》2002年，第3期

（3）应松年：《比较行政程序》，中国法制出版社1999年版，第200页、第222页

（4）王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第493页（5）杨海坤、刘洋林《关于行政听证制度的讨论》，《江苏公安专科学校学 报》2000年，第2期

（6）王克稳：《略谈行政听证》，人民出版社1997年版，第357页 [参考文献] [1]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版

[2]张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版 [3]姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版 [4]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版 [5]李素贞，黄凤兰：《行政听证制度在我国的价值研究》，《河北法学》2002年，第3期

[6]方世容：《关于我国抽象行政行为听证问题的探讨》，《法商研究》1998年，第1期

[7]南博方：《日本行政法》，杨建顺等译，中国人民大学出版社，1988年版 [8]罗豪才：《行政法学》，中国政法大学出版社1999年版 [9]王名扬：《美国行政法》，中国政法大学出版社1987年版

[10]姜明安：《行政的现代化与行政程序制度》，《中外法学》1998年，第1期

[11]杨海坤：《跨入21世纪的中国行政法学》，中国人事出版社2000年版 [12]邹东升：《美日行政听证制度之比较》，《中央政法管理干部学院学报》1997年，第2期

[13]叶新火：《完善我国行政听证制度的若干意见》，《人民法院报》2003年5月24日

[14]杨海坤，刘洋林：《关于行政听证制度的讨论》，《江苏公安专科学校学报》2000年，第2期 [15]应松年：《比较行政程序》，中国法制出版社1999年版 [16]章剑生：《行政程序法比较研究》，杭州大学出版社1997年版

[17]欧内斯特·盖尔霍恩、罗纳多·M·利文：《行政法与行政程序法概要》黄列译，中国社会科学出版社1996 [18]王克稳：《我国建立行政听证制度必须解决的几个主要问题》，《行政法学研究》1996年，第3期

[19]皮纯协：《行政程序法比较研究》，中国公安大学出版社2000年版。[Abstract]As the core institution of administration procedure,administration Hearing institution has been adopted by every country of the world.This institution was first established in 《law of administration punishment》in our cluntry in 1996.The establishing of administration Hearing institution has milestone significance in the construction of administration institution.Afterwards,《law of price》which was carried out on lst ,may,1998provided price Hearing institution.Which was put into effect formulated Hearing meeting to be a way of receiving suggesting during the drafting of administration code.The two prescriptions of legislation are once more new acts and surmounting in administration fields.So far Hearing institution,as the important pillar institution of modern times’democratic politics and modern times’administration procedure is now developing to open,just and democracy in our country.However,as a kind of imported goods,it doesn’t have a perfect development.Thus,by comparing to other countries’administration Hearing institution,this thesis tries to find.The developing direction of administration Hearing institution in our country.And I will give some superficial suggestions about the disadvantages of administration Hearing institution in our country.[Keywords]Adminitsration the Hearing institution

Capital principle

The scope of the Hearing

Hearing procedure

第五篇：行政听证制度(第六稿)

浅析行政听证制度存在的问题及改革

目录

中文摘要............................错误！未定义书签。英文摘要.............................................3 引言.................................................4 1.行政听证制度概述...................................4 1.1行政听证的概念.................................4 1.2行政听证的特征.................................4 1.3 行政听证的分类................................5 1.4行政听证制度的中外比较.........................6 2.我国行政听证制度中存在的问题.......................7 2.1行政听证范围不广泛.............................7 2.2听证主持人的法律地位含糊.......................7 2.3行政听证笔录约束力不强.........................8 3.我国行政听证制度的完善.............................8 3.1逐步扩大行政听证的适用范围.....................8 3.2健全听证主持人制度.............................9 3.3强调听证笔录的决定作用，确定案卷排他性原则.....9 结论................................................10 参考文献............................................11 致 谢...............................................12

浅析行政听证制度存在的问题及改革

浅析行政听证制度存在的问题及改革

摘要

行政听证，是指行政机关作出涉及公民、法人或者其他组织利益的重大事项或者重大决定之前，充分听取公民、法人或者其他组织的意见的行政活动。我国于1996年颁布实施的《中华人民共和国行政处罚法》，第一次规定了行政听证制度。随后价格法和立法法又进一步扩充了听证制度的内容，使其在我国得到了进一步发展和完善。2004年7月实施的《行政许可法》，是我国听证制度立法的又一重大进步。听证制度作为公民参与行政的一项重要制度, 已成为现代民主实现的一种重要形式。但是，与西方发达国家相比，我国的行政听证制度在制定和听证实践中有许多需要改进的地方。

本文从行政听证制度的基本概念入手，对国内外的行政听证制度进行对比研究，分析我国行政听证制度存在的问题，最后对我国的行政听证制度的完善提出相关建议，即必须通过扩大行政听证的适用范围、健全听证主持人制度、明确听证笔录的法律效力等措施来推动行政听证制度的进一步完善。

关键词：行政听证 听证制度 适用范围 分类号：R-197

浅析行政听证制度存在的问题及改革

Analysis of Problem and Reform in Administrative Hearing

System

Abstract The administrative hearing, it is to point to the administrative organs to involve a citizen, a legal person or any other organization interests of the major issues or great decision before, fully heed citizens, legal persons or other organizations of the opinions of the activities.Our country promulgated the implementation in 1996 the People's Republic of China Administrative sanctions Law, first time has stipulated the administrative hearing system.Afterward the price method and the legislative law further expanded the hearing system's content, enabled it to obtain in our country has further developed and consummates.In July, 2004 implemented the administrative permission law, was our country hearing system legislation another tremendous progress.But, compared with western developed countries, our administrative hearing system in the formulation and hearing practice there are many areas in need of improvement.This paper, from the administrative hearing system of the basic concept of the administrative hearing system of domestic and foreign comparative study, analysis of China's administrative hearing problems in the system, the last of our country the improvement of the system of administrative hearing related Suggestions, which must be by expanding the scope of application of administrative hearing, establish and perfect the system, clear hearing hearing record the legal effectiveness of measures to promote the further improvement of administrative hearing system.Key Word: administrative hearing the hearing system applicable scope CLC number:R-197

浅析行政听证制度存在的问题及改革

引言

当前，行政机关滥用权力、侵害公民合法权益的问题日益突出和严重，通过事先的、外部的或者内部的程序控制行政权力的需要日益强烈。同时，公民行使民主权利、进行政治参与的诉求也呼声渐高。在这种背景下，各国纷纷制定行政程序法，以控制行政权力的滥用，保障行政相对人的权益。听证制度也应运而生，目前己成为各国行政程序法一项共同的制度，它是现代行政法的核心制度，是行政相对人参与行政程序的重要形式。

我国早在1996年就专门规定了行政听证制度，但是，与西方先进国家的听证制度相比较，中国的听证制度还存在许多缺陷，在实践中还未能发挥其应有作用。本文拟从对行政听证制度的基本理论分析入手，在对国内外行政听证制度比较的基础上，探讨中国行政听证制度缺陷的相关法律问题，并借鉴国外的优秀经验，为完善我国的行政听证制度建言献策。

1.行政听证制度概述

1.1行政听证的概念

正如上述，行政听证，是指行政机关作出涉及公民、法人或者其他组织利益的重大事项或者重大决定之前，充分听取公民、法人或者其他组织的意见的行政活动。

1.2行政听证的特征

首先，行政听证制度具有准司法性。行政听证制度来源于司法上的听证，是行政行为与某些司法程序相结合的产物，因此也就具有审判的特点，如相对人享有的抗辩权、听证主持人的中立地位等。也就是说，它是吸收了司法程序中某些合理成分却仍不失其行政程序本质的一种行政制度。听证程序毕竟是行政程序，不同于司法程序，其“司法性”与真正意义上的司法性是有区别的，故称之为准司法性。

浅析行政听证制度存在的问题及改革

其次，行政听证制度具有职权性。当今各国司法制度具有不同特点，有当事人主义和职权主义之分。但行政听证制度，无论中外，都普遍奉行职权主义原则。连诉讼中奉行当事人主义最为典型的美国和英国，在行政听证程序中也采取职权主义。奉行职权主义不仅仅是行政权行使的本质要求，而且其一个重要目的就是保证听证有效率地进行。

再次，行政听证作为一种制度，它具有很强的规范性。第一，行政听证制度是一种法定的制度，具有严格和具体的法律依据，这一点在并不盛行成文法的英美法系国家也不例外。第二，行政听证制度的运行具有规范性。也就是说，行政听证制度本身由一系列具体的程序和制度组成。

1.3 行政听证的分类

根据行政听证程序的繁简程度不同，可将听证分为：正式听证和非正式听证，这种听证分类以美国最为典型。1所谓正式听证是指行政机关在制定法规或作出具体裁决时，举行审判型的听证会，给予当事人及其他利害关系人提出证据、反证、对质或质证的机会，然后根据听证记录或充分考虑听证记录作出决定的程序，正式听证以审判型的听证会为主要标志。非正式听证是指行政机关在制定法规或作出具体裁决时，只需给予当事人及利害关系人口头或书面提出意见的机会，以供行政机关作决定时参考，但行政机关不必基于听证记录作出决定的程序。

根据行政行为所要达到的目的的不同而做出的分类，可分为行政立法听证和行政执法听证。行政立法听证是指在行政法规等法律文件的制定过程中，听取有关团体、专家学者的意见，特别是与该法有利害关系的当事人的意见的程序，它是行政立法程序的重要步骤和方式，是行政民主化、透明化的重要标志；而行政执法听证则指的是行政机关作出行政决定之前，给予当事人就重要事实问题和有关法律问题表达意见的机会，以避免行政机关的恣意专断，保障当事人的合法权益。

以听证举行的时间是在决定作出前还是决定作出后为标准，可将行政听证划分为事前听证、事后听证和结合听证，这是美国行政程序法上的一种分类方法。事前听证是指在行政机关作出决定前进行的听证。这类听证主要适用于一旦行政机关的决定作出，立即会使当事人合法权益受到严重影响的情况，这是听证程序的一般方式，即一般情况下听证都属于事前听证的范畴，因为听证制度设计的基点就是“防患于未然”。事后听证是指在行政机关作出决定之后进行的听证。这类听证主要是为了提高行政效率，一般适用于不会严重影响相对人利益的场合，如颁发某种资格证书。利益受侵害的人可以在事后要求举行听证。结合听证就是 1王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社，1995年1月，537页。

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指行政机关对某些决定，事前举行非正式的听证，决定后当事人有不服的，再举行正式听证。这类听证主要适用于社会保障和福利津贴等方面。

1.4行政听证制度的中外比较

美国是行政听证制度最完善、使用最多的国家，由独立于行政机关的行政法官专门负责主持听证，听证制度广泛适用于政府的各种决策过程。正式听证又称“审判型的听证”，它是行政程序法中的一种正式程序。正如上述，正式听证具有严格性、要式性和公平性的特点。非正式听证又称“咨询型的听证”，它是行政程序法的一种非正式程序。正如上述，非正式听证具有灵活性、效率性和广泛适用性的特点。在美国，制定行政法规主要采用非正式程序，只是对一些法律特别规定要举行审判型听证的法规制定，才会运用正式听证程序。

日本的行政法制主要受美国的影响，基本上移植了美国的行政听证制度，所不同的是日本的听证主持人一般由行政机关的首长或指定的人员担任，并且相当重视专家学者参与、咨询意见。特别是有关行政处罚听证的规定集中体现在1994年10月1日施行的《行政程序法》中。该法的目的在于“确保行政活动的公正,提高其透明性,从而有助于保障国民的权益”。这里的“确保公正”包括行政机关在作出行政处罚之前,对当事人要进行告知,保障其听证的机会。2

德国的普通行政法对听证制度作了一般性规定，同时由各个特别法对具体的听证事项进行限定，体现了大陆法系国家重实体、轻程序的法律传统。德国的听证分为两种:适用于一般程序的听证和适用于正式程序的听证。

与国外成熟的听证制度相比较，我国起步较晚但越来越多的法律文本也能关注这一事物。最早规范行政听证制度的是 1996年3月17日通过的《中华人民共和国行政处罚法》，其第五章“行政处罚的决定”第三节中专门规定了听证程序。它的颁布实施弥补了我国行政处罚领域内听证法律制度的空白。时隔两年，1998年实施的《中华人民共和国价格法》将听证制度又引入行政决策领域。2000年7月1日施行的《中华人民共和国立法法》，再次将行政听证制度引入我国行政立法领域。其后，国务院制定的《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》，进一步设定了听证制度的具体内容，这充分体现了民主精神的行政立法要求。2003年8月27日通过的《中华人民共和国行政许可法》，在第四章“行政许可的实施程序”中规定“听证”一节，进一步扩大了行政听证制度的适用范围，同时也细化了行政程序。2005年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》更是明确规定:政府部门对涉及国计民生的重大行政行为决策，应当实行听证。无疑，《纲要》的出台，明示了今后将听证作为行政机关的法定义务加以要求和 2 参见陈旭峰：日本行政处罚听证制度，载《中国工商管理研究》，2003年11月。

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规制。3

2.我国行政听证制度中存在的问题

2.1行政听证范围不广泛

关于行政听证程序的适用范围，大陆法系国家一般采用概括加排除式的规定，同时又规定了若干不适用听证的例外情形。而我国行政听证制度中关于听证范围的规定采用了概括肯定式，而没排除式规定。肯定式规定不可能对任何需要进行听证的事项进行详尽例举，不利于公民合法权益的保护。

从目前我国有关立法来看，行政听证仅适用于行政处罚、价格决策和行政许可等少数具体行政行为，而对于其他大多数的具体行政行为，如行政裁决、行政强制、行政征收、行政收费等则不适用。并且，在确立了行政听证制度的具体行政行为领域也存在着标准不明确、规定不科学的问题。例如《行政处罚法》第42条第2款规定:“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。”立法将最为严厉的行政拘留排除在听证范围之外，其原因可能是“对公安行政权力的过分迁就和妥协”、“向行政机关妥协的结果”，但这是有失公正的。在笔者看来，无论如何，在法律中作这样的规定，在逻辑上是解释不通的，对于保护公民的基本权利也是十分不利的。2.2听证主持人的法律地位含糊

行政听证主持人作为驾驭听证运作过程，指挥举证和质证活动的指挥者，其自身法律地位如何，将直接影响到行政听证的实际效果。在国外，源自于普通法

4自然公正原则的听证制度有一个基本要求，即职能分离。在我国现行法律中，《行政处罚法》在有关听证程序的规定中也部分体现了保障听证主持人独立性的精神。该法第42条规定:“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接的利害关系的，有权申请回避。”但是，该法条对于听证 34 参见范杨林：中外比较视野中的行政决策听证制度思考，载《知识经济》，2011年06月。参见刘蕾：浅析中美行政听证制度，载《法学研究》，2011年6月。

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主持人的规定过于简单，而且听证制度中并无详细的保障听证主持人地位之独立性的规定。在我国的听证实践中，由行政机关委派的本机关人员担任的行政听证的主持人是与行政机关有共同利益的，他们的意志和利益受行政机关及其行政首长的影响和制约。而且任免某次听证会的主持人亦由行政机关“指定”，并未规定严格的任用程序。对听证主持人和案件调查人员是否为行政机关同一部门的工作人员并未作出明文规定，如果听证主持人和本案调查人员同属一个部门，就很难防止与其单方面接触，即使没有实际的单方面接触也难以保证听证主持人对案件的结果没有某种价值和利益偏好，未能完全实现职能分离的真正功能价值与意义。听证主持人作为行政听证程序运转的核心，他既主导听证进行的过程，也会影响到行政决定的最终作出。因此，我国必须要明确听证主持人的法律地位。

2.3行政听证笔录约束力不强

听证笔录一般是指听证主持人在听证过程中对调查取证人员(追诉人)、案件当事人以及其他参与人陈述的意见和提供的证据所作的一种书面记载。如果说听证制度是现代行政程序法的核心制度，那么听证笔录及其在行政决定中的意义又是听证制度的关键所在。这种关键表现在，听证笔录是公平、正当做出行政决策的形式保障之一，其意义就在于能够对行政主体作出行政决策产生一定的约束力。但行政听证笔录效力的不明确使行政听证本应对行政决策产生的影响进一步被削弱。5这样就导致行政机关对听证笔录的使用上享有很大的自由裁量权，在实践上容易使听证会只“听”不“证”，形同虚设、摆摆花架子、走走过场，使行政决策有失公平、公正，甚至容易给违法的行政决策披上“合法的外衣”，欺骗当事人和社会公众。但笔者在查阅我国现行有关听证的法律中发现，除《行政许可法》明确了听证笔录对最终决定的约束力外，其余的法律法规都没有规定。

3.我国行政听证制度的完善

3.1逐步扩大行政听证的适用范围

《行政许可法》对《行政处罚法》的听证范围做出了调整和变动，即通过“授权式”和“概括式”的方式对听证程序的范围做出了规定。显而易见，这在立法技术上是先进的，便于让更多的行政相对人通过听证程序保护自己的权益。当然，逐步扩大适用听证程序的具体行政行为范围，必须尽快通过行政程序立法将其他 5参见石佑启：行政听证笔录的法律效力分析，载《法学》，2004年4月。

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可能影响相对人合法权益的具体行政行为纳入行政听证程序。同时还必须注意区分不同种类的具体行政行为，分别予以规定。笔者认为，所有可能侵犯相对人已有权利的不利行政行为均应纳入听证范围，如行政裁决、行政强制、行政征收及其他设定义务的具体行政行为等。

3.2健全听证主持人制度

要从制度上解决主持人问题，可以借鉴美国式行政法官的做法，切实贯彻职能分离的原则，明确听证主持人的产生办法以及听证主持人、听证人员、书记员的资格、职权与法律责任、主持人回避事由，有效增强主持人的独立性和公正性。根据我国的实际情况，可以成立专门的机构负责听证主持人的任命，建立一支相对独立、稳定的主持人队伍，由这个机构委任与听证双方都没有利益关系的具有相应资格的人员作为听证会主持人，最大限度地保证听证主持人的中立性与独立性。6

3.3强调听证笔录的决定作用，确定案卷排他性原则

要重视听证笔录对撰写听证报告的重要价值，明确听证笔录的法律效力，必须确定案卷排他性原则。因为只有这样做，才能更好地约束行政机关的行为，使行政听证不流于形式，从而保障公民的合法权益。同时，案卷排他性原则的确立还为司法审查提供了必要的基础。所以，笔者建议，应对听证会的听证笔录的效力做出具体规定，并将听证笔录作为是否立法和修改法规的依据之一和重要参考。

参见陈泽昭：《我国行政听证主持人研究》，厦门大学，2008年11月。

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结论

行政听证制度虽然在依法行政、民主行政方面发挥着极其重要的作用，但是作为舶来品，在我国的发展仍很不成熟。对于目前我国行政听证制度无论是立法还是实践中所存在的问题，本文认为应该从根本上寻求解决问题的办法，一方面要将行政听证制度作为一项整体制度进行统一的理论研究，以理论促进实践立法；另一方面要通过集中立法的方式对行政听证制度进行整体重构。在比较各国立法实践和在将来出台的《行政程序法》中用单章对行政听证制度的基本要素进行统一规定，且必须按照行政决策类听证和行政决定类听证的特点分别设计具体规则。针对我国目前存在的问题，笔者提出了逐步扩大行政听证的适用范围，健全听证主持人制度，并强调听证笔录的决定作用，确定案卷排他性原则等建议。当然，随着民主的发展与法制的健全以及理论研究的不断深入，行政听证制度必将得到不断发展和完善。但是这是一个长期和渐进的过程，行政听证制度的发展还是任重而道远。

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参考文献

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致 谢

值此毕业论文完成之际，我谨向四年来辛勤培育我的各位老师、帮助过我的各位同学以及在背后默默支持我学业的父母家人致以最衷心的感谢！

本研究及学位论文是在我的导师张光平老师的亲切关怀和悉心指导下完成的。从论文的选题到开题报告的完成，再到论文的最终修改定稿，张老师都给了我很大的帮助。张老师严肃的科学态度，严谨的治学精神，精益求精的工作作风，深深的感染和激励着我。张老师不仅在学业上给我以精心指导，同时还在思想上、生活上给我以无微不至的关怀，在此谨向张老师致以诚挚的感谢和崇高的敬意。

感谢这篇论文所涉及到的各位学者。本文引用了数位学者的研究文献，如果没有各位学者的研究成果的帮助和启发，我将很难完成本篇论文的写作。

感谢在一起愉快的度过大学生活的每个可爱的同学们和尊敬的老师们，正是由于你们的帮助和支持，我才能克服一个一个的困难和疑惑，直至本文的顺利完成。

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再次向关心帮助过我的各位老师、同学和一直鼓励支持我的父母致以最衷心的感谢！