行政听证制度完善的必要性（5篇范文）

第一篇：行政听证制度完善的必要性

行政听证制度完善的必要性

在西方国家，行政听证制度的法学理论基础是“自然公正”原则，该原则是其人文文化中的神学律法文化发展演化的结果。并最终于20世纪产生了行政听证制度。

我国行政听证制度的法学理论基础，是《宪法》规定的人民民主原则，该制度适合中国国情，有利于提高我国各级政府的执政能力。

我国行政听证制度存在适用范围狭窄的问题，其在行政处罚领域主要表现为对限制人身自由的处罚方面没有听证制度；在抽象行政行为领域表现为文明立法少、矛盾多，群众参与意识薄弱，认同感差等。

我国行政听证制度主体方面存在的问题主要有“自弹自唱”的问题和听证主持人地位模糊的问题，前者的解决在于应当逐步建立独立的听证机构，后者的解决在于补充立法，并组建一支高素质的听证主持人队伍。

我国行政听证制度在效力方面，既存在体制上的因素，又存在听证笔录本身的效力问题。前者的解决方法，主要应将听证程序作为一般程序，原来的立法应当修改。后者应根据笔录在不同程序中的地位来确定。

行政听证制度的确立、及其法学理论基础，在中国不存在演化过程。

从古代的封建中国到近代的旧中国都没有行政听证制度。相反，中国历史上的长期专制制度和专制意识，决定了统治者的统治意识为君主中央集权制意识形态，它不反映任何民主思想，不反映人民的要求，在政治体制上常表现为行政与司法的混同。而近代中国，引进西方法律制度时，则主要集中在司法审判方面引进了一些法律制度和法律思想，引进的是人文文化演进的成果，而先进文化本身并未进入中国封建统治者的思想意识。故而，在古代的封建中国和近代的旧中国，都不存在听证法学理论孕育诞生的基础，自然就不会产生听证法学理论了。

新中国成立之后，在《中华人民共和国行政处罚法》制定以前，也没有行政听证制度，虽然党和政府很重视调查研究、强调实事求是，也继承了中国古代“兼听则明、偏听则暗”的法律思想，但依法治国的观念为《宪法》所确认，以及政府职能观念的改变，却是建国40年以后的事。中国的行政听证制度本身，不是直接来源于宪法规定，而是在向国外学习、改变观念的基础上，从国外引进的这一制度。行政听证制度，虽不直接来源于宪法规定，但它符合我国宪法精神和中国国情，而且其法学理论基础仍在于我国宪法所确立的相关基本原

则。比如，宪法第二条、第二十七条中规定的人民民主原则，就可作为行政程序法及行政听证制度的法学理论基础。

行政听证制度的好处是显而易见的。听证，具有集思广益、加强政治沟通、促进政治参与、提高行政效率、防止政治腐败、杜绝行政专横等等很多益处，对我国国情中的一些容易激化的矛盾，能起到缓和作用。

根据我国现状，听证制度在我国，既适用于行政执法领域，又适用于行政立法等领域。在行政执法领域，听证，具有查明事实真相、体现行政相对人的主体性和参与的平等性、提高执法活动的透明度、增加行政行为的可接受性等诸多优越性，这些已经为我国近年的实践所证实；在行政立法领域，听证，又具有实现直接民主、提高立法质量、协调各种利益关系等的益处。总之，听证制度，有利于提高我国各级政府的执政能力。但也应该看到，行政听证制度，在我国实施的时间比较短、范围也不够广，在实践中还存在一定的问题。

2004年7月实施的行政许可法，是我国听证制度立法的又一重大进步，它第一次以立法的形式，在抽象行政行为领域确立听证程序（第46条的“主动听证”），这一立法明确了在解决涉及社会公共利益的重大事项上，行政机关都要举行听证的规定。具体地说，当前还应该在环境保护、城市建设、征地拆迁等方面推动听证工作。行政机关在作出涉及这些方面的行政许可时，不能只考虑申请人是否符合条件，还应该了解这些许可实施后，可能对他人的生活、生存、生产等产生的影响。而第47条的被动听证，要求只要是在行政许可决定涉及申请人与他人有重大利益关系的，行政机关就要告知申请人：利害关系人有听证的权利。比如在一些有数量限制的行政许可中，申请人的要求量超过了许可批复的最高数量，而有些许可事项又不能采用招标、拍卖的方式处理，这就可能使一些申请人得不到批准，这些申请人就有要求举行听证会的权利。行政许可的审查人员应当给予未被批准的申请人说明不予批准的理由；该申请人还可据理申明自己应该被批准的理由。又比如：城市规划部门欲批准某房地产开发商建造楼房，该楼房的建造，可能对周围居民的采光、交通、环境等产生影响，规划部门在作出许可决定前应告知有关居民，他们有听证的权利，等等。这些方面，急需依法开展听证工作，缓和并最终解决公民生活中的实际问题与矛盾。

从体制因素上看，我国行政处罚法体系中，将听证程序作为三种程序中的一种单列出来，区别于简易程序和一般程序，从而使一部分行政处罚可以听证，另一部分行政处罚没有听证权，这种体制上的倾斜，在我国行政处罚的行政行为实践里，产生了一些不规范的现象，比

如：较大数额罚款的听证问题。治安处罚的听证规定界限是2000元以上，可是在执行中，某些公安执法人员作出处罚时只罚1900；其他行政行为也有类似，如：按规定5000元以上罚款需要听证时，就只罚4900元。就在这模棱两可的“恰恰” 达不到、而又最接近听证标准的界限以内做文章，目的是尽可能不举行听证就作出处罚。应当指出，听证程序，并不是独立于一般程序之外的程序，而是行政处罚一般程序之中的一个特别程序，是包含在一般程序之内的。所以，鉴于此因，我国行政处罚法很有修改的必要，使听证成为一般性程序，使听证的效力趋于扎实、并贴近实际的需要，以消除“盲点”。

听证制度，是一个国家行政程序现代化、民主化的重要标志，2004年7月，我国行政许可法实施，其对听证程序的规定，使我国在行政听证制度的法制建设上又上了一个新台阶。而我国也开始在其他许多领域展开听证的探索与实践活动。我国比起西方国家来，虽然在某些方面尚有不足之处，但展望未来，我国的听证制度必会更加完善，适用范围也将更加扩大，违反程序的救济制度也将更加健全，并将拥有一支高素质的听证主持人队伍，这一切定会实现。

中国在发展，研究在继续，愿中国的行政听证制度，早日步入先进国家行列！

第二篇：行政听证制度比较研究

行政听证制度比较研究

------我国行政听证制度的完善

[内容摘要]行政听证制度作为行政程序的核心制度，早已被世界各国采用。我国于1996年《行政处罚法》第一次确立了该制度。行政听证制度在我国的确立，在我国行政法制建设上具有里程碑的意义。随后，1998年5月1日实施的《价格法》中规定了价格听政制度。2000年1月实施的《立法法》又将听证会规定为行政法规起草中听取意见的一种方式。这两次立法规定是我国行政听证制度在行政领域的又一次新举措和重大突破。至此，听证制度作为现代民主政治和现代行政程序的重要支柱制度，在我国正在向公开、公正、民主的方面深入发展。然而，作为一种舶来的法律制度，在我国的发展还不够完善。因此，本文通过对各国行政听证制度的对比，探寻出我国行政听证制度的发展方向，并对我国行政听证制度的缺陷略表浅见。

[关键词]行政听证制度

基本原则

听证范围

听证程序

行政听证制度作为行政程序的核心制度，是行政民主化的产物，它顺应了现代法治的要求，同时，在行政权不断膨胀的今天，为了有效控制行政权利的扩张，尤其是为了更有效的维护当事人的合法权益，将行政行为置于人民的监督之下，行政听证制度已成为当今世界各国共同的一项极其重要的制度，并被各国采用。我国于1996年《行政处罚法》中第一次确立了听证制度，随后又在《价格法》和《立法法》中做出相关规定。行政听证制度在我国的确立，在我国行政法制建设上，具有里程碑的意义，也是我国在行政领域的一次新举措和重大突破。行政听证制度在我国的发展，说明了我国的法制建设正在向公开、公平、公正、民主的方面深入发展，但由于行政听证制度在我国尚处于初创阶 段，且存在许多不完善的地方。因此，本文通过对美、日等发达国家的行政听证制度进行比较分析，提出我国行政听证制度完善与发展的几点建议：

一、行政听证制度概述

（一）行政听证制度的由来及其发展

行政机关实行行政听证制度的核心来自于英美国家司法领域里的司法审判制度，是随着司法听证制度的广泛使用和发展逐渐移植到立法机关和行政机关中来的。

听证本意为诉讼中应听取他方当事人意见的制度，也就是说法院在审查事实与法律问题时要以公开举行的方式听取证人和当事人的意见，以保证审判之公平，从而实现“公平”与“正义”。司法审判的听证制度被称为“司法听证制度”，后来司法听证制度被推广应用于立法和行政方面，立法领域中的听证制度被称为“立法听证制度”，行政领域中的听证制度被称为“行政听证制度”，不论司法、立法、行政三种制度以不同方式、不同角度实现“公平”与“正义”，然而他们追求价值都是一致的。

行政听证制度在制定法上的根据可追溯到英国1215年的《自由大宪章》，它规定：“自由原则依据国法予以审判者，不得逮捕和禁锢，也不得剥夺其财产，放逐外国，或加以任何危害。”美国在制定宪法时，秉承英国的自然公正观念，在联邦宪法修正案第5条规定：“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由、财产，”这条规定适用于联邦政府机关；宪法修正案第14条规定：“任何州不得未经正当法律程序剥夺任何人的生命、自由、财产”，这条规定适用于各州政府机关。宪法上正当法律程序的意义就是公正行使权力，要求行政机关在做出对当事人不利的行政决定时，必须听取当事人的意见，所以，在英美国家，行政听证制度具有宪法性权力的主张和支持。1946年美国的联邦行政程序明确 规定，听证程序为行政程序的核心，第一次把听证做为一项重要的制度写入法律，随后又在西班牙、意大利、法国、日本等国相继制定的行政程序中引用，随着听证程序的不断发展，听证制度在西方主要国家完整建立起来。行政听证制度的理论基础可溯源于英国的“自然公正原则”，后来美国的“正当程序原则”又发展了这一理论基础。此后，大陆法系国家又发展这一理论。我国于1996年3月17日八届全国人大四次会议审议通过了《行政处罚法》，并在该法中确立听证制度，这是我国在行政程序立法的重大突破。随后，1998年5月1日实施的《价格法》中规定了价格听证制度，2000年1月实施的《立法法》又将听证会规定为行政法规起草过程中听取意见的一种方式。至此，听证制度做为现代民主政治和现代行政程序的重要支柱制度，在我国初步建立并正式运作起来。

（二）行政听证制度概念及其意义

“听证”在英美称为“hearing”，即审讯或听讯，在奥地利称为“parteiengenors”,在日本称为“听闻”，在德国称为“听审”，尽管名称各不一样，意思都是给当事人以参与诉讼的机会，美国将“听取利害关系”的意见的程序，统称为听证，日本、韩国包括中国的听证则专指以听证会形式听取相对人的意见。我国法学界对行政听证有狭义和广义之分，广义的行政听证指行政机关在立法或制作行政决定的过程中，征求有关利害关系人意见的活动，狭义的行政听政则仅指听证会，即行政机关为了合理有效地制作和实施行政决定，举行由全部利害关系人参加的听证会以广泛听取各方面意见的活动。较普遍的看法是行政听证是指行政机关在行使行政权作出影响行政相对一方当事人权利义务决定前，就相关事实问题和法律问题听取利害关系人意见的程序性法律制度，但是这一观点仅限于具体行政行为，应把抽象行政行为也概括在内。为此，更准确地说，所谓行政听证制度指行政主体在实施抽象行政行为或影响相对人合法权益的具体行 政行为前，应有主持人主持举行公开会议，听取行政相对人的评价和意见，对行政相对人提出的疑点和问题进行质证并制作听证记录，依此作出决定的一种行政程序法律制度。一般来讲，只有经过听证程序论证后的证据，才能作为行政主体行政行为的合法为的合法依据，否则行政行为无效。这样听证制度不仅成为制约行政权的一种有效途径，而且有利于维护当事人的合法权益。

行政听证制度作为行政程序法的核心制度，有以下特点：（1）规范性。即指听证的原则、主体、内容、范围等必须有明确的规定；（2）公正性；行政主体在行使行政权力作出使当事人受不到影响的行政行为时，必须听取当事人的意见。每个人都有为自己辩护和防卫的权利，就要求行政主体和行政相对人都要以事实为根据，以法律为准绳，维护其法律的公正性。

行政听证制度作为一种从国外移植进来的一项先进的、有经验的法律制度，同时它作为行政程序的核心制度，在我国民主法制史上有重大的意义。行政听证制度在我国的确立，冲击了中国几千年的传统文化，促进了中国民主法制的进程，并且听证制度的建立既是有效控制行政权力扩张和监督行政权力体行使的有力手段，又是保障相对人合法权益的重要途径，也是现代民主和人权价值的重要体现，同时，又是行政听证制度的进一步完善与发展，是人民当家作主的体现，也是追求公平与效率、公开与正义，促进行政合法，适应建设社会主义现代法制国家法律体系的重要手段和最佳平衡点。

二、行政听证制度比较分析（美、日、中）

（一）从原则上比较各国行政听证制度

听证原则是确立行政听证制度并贯穿于行政听政过程中的准则，各国行政程序制度不同，因而听政原则也不尽相同。

1、公开原则 公开原则是一般行政程序法的基本原则。行政公开可以起到监督行政行为依法进行，保护公民合法权益的目的，是指法律审判对社会公众开放，允许公众和新闻界予以旁听，我国《行政处罚法》第42条规定：“除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，听证公开进行。”“阳光是最好的防腐剂”。公开原则要求行政机关在诉讼过程中，允许公众特别是新闻记者在场旁听，从而保证社会公众对听证的参与，有利于加大对行政的监督，增强行政机关的责任感；另一方面，公开听证也是行政当事人乃至公众获得许可的基础。有利于保护当事人的合法权益，增强公众对行政机关的信心，有利于行政机关的执行。当然，凡涉及国家机密、个人隐私的事项，可以不公开进行听证，这是大多数国家的做法，但有些国家不允许公开，如日本《行政程序法》第10条规定：“听证期日之审理除行政机关认为应予公开外，不公开之”。联邦德国《行政程序法》第68条规定：“言词审理不公开”。韩国《行政程序法》第30条规定：“听证当事人等提出公开审理或听证主持人认为必要时，可以公开”。我国《行政处罚法》中的听证坚持公开原则，在其它领域中的听证是否公开，法律未明确规定，行政机关随意性很大。因此，应该不仅在行政处罚中听证公开，在其它领域听证也应公开，当然除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，这样有利于加强行政行为的监督，避免暗箱操作可能带来的腐败。

2、主持人中立原则

听证程序是否顺利进行，程序是否公开，很大程度上取决于行政主持人，主持人保持中立是世界各国通用的基本原则。

美国《联邦行政听证程序法》规定：“听证主持人称为行政法官，他是联邦事务委员会对具有律师资格和行政经验的人员，通过考试合格后列入听证法官名单，行政机关无权自己任命行政法官，只能根据工作需要从文官事务委员长 会所确认的合格人选择任命，行政法官的任职、升迁、辞退、待遇等由文官事务委员会决定，与行政机关无关。行政法官在主持听证过程中，有主持宣誓、记录证言或授权记录证言、掌握听证进度、依法做出决定和更改决定等九项权力。此外，行政法官还必须保持执行职务的超然态度，规定行政法官不能执行与行政听证工作不相容的职务，禁止单方面接触任何人，从而有力保障了行政听证的公正性和客观性。”而美国以外的其他大多数国家和地区采用听证主持人由行政机关的首长或指定人员担任。如韩国《行政程序法》第28条规定：“听证由行政机关从所属职员或依总统令具备资格者中选定之人员主持之，行政机关应努力使听证主持人之得以公正进行。”日本在听证过程中，主审官可禁止当事人、代理人或辅佐人进行不必要的陈述，并依职权决定听证的进程。我国目前还没有一支专业性的听证队伍，听证主持人是行政机关的工作人员，他们在主持听证时不具有独立的法律地位，《行政处罚法》第42条第1款第1项规定：“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持”这一规定，说明听证主持人由行政机关的行政工作人员担任。

比较听证主持人的两种选任方法可以看出：“美国的行政法官制是行政法官从有律师资格和行政经验的人员中选任专门从事听证工作，富有经验又有独立于行政机关的一系列保障，更有利于公正决定的做出，但这种制度的建立所付出的行政执法成本很高；另一种由行政机关的首长或指定人员担任，这种方式不必增加机关机构，也可减少财政负担，但是听证主持人由行政首长或行政机关指定人员担任，容易造成以权压法、以权压人的现象，听证主持人不可能中立，行政听证也做不到公正，不可能更好地保护当事人的合法权益。

3、记录排他性原则

听证笔录对行政机关行政决定的约束力有两种规定：“一种是德国、日本等 国家的规定，听证笔录对行政机关的决定有一定的约束力，行政机关应斟酌听证笔录作出行政决定，但行政机关并不是必须以听证笔录为根据，只有在行政程序法之外的其他法律明确规定以听证笔录为根据的，行政机关才必须以听证笔录为根据。如《联邦德国行政程序法》第69条第1项规定：“行政机关作出的决定，必须综合全面反映行政程序所有的结果。”日本《行政程序法》第26条规定：“行政机关为不利益处分之决定时，应充分斟酌记载于第24条第1项笔录内容及同条第3项报告书中主持人之意见。”另一种是与德国、日本等国家相对的美国《联邦行政程序法》规定的笔录排他性原则，指行政机关的决定必须根据听证笔录作出，不能在笔录之外，以当事人不知道或没有论证的事实作为根据，否则行政裁决无效。美国《联邦行政程序法》第556条第5款规定：“书面证言、物证以及在该程序中受书案卷的全部文书和申请书，就构成了本编第557条所规定的作出决定之依据的案卷。”记录排他性原则是行政听证的核心内容，其目的在于维护听证的公正性。如果听证机关可以根据听证以外的证据作出决定，听证就毫无意义。根据记录排他性原则，行政机关不能在听证之外接纳证据，最常见的笔录之外证据发生在单方面接触的情况下-----当事人在对方不在场的情况下与行政法官和对案件有决定权的人单方面讨论案件，单方面接触极大损害了对方的利益，破坏了听证程序的基本原则和行政机关的威信，作出的决定将被法院撤销。美国《联邦行政程序法》第557条第4款规定：“禁止任何‘行政机关以外的厉害关系人’与任何决策官员进行或故意形成的‘就本案的是非依据问题’进行或故意促成单方联络。“该条同时对行政机关的决策人也规定了相关的限制。

我国《行政处罚法》第42条第1款第7项规定：“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或盖章。”依此规定看，不但没有规定听证笔录 在决定中作为唯一依据或主要依据，甚至对该笔录在处罚决定中的作用也只字不提，由此在理论上产生了许多分歧，在实践中造成许多误解。

（二）从范围上比较各国行政听证制度

听证作为现代行政程序法的核心，在保障行政公正，促进行政相对人参与，加强行政主体与行政相对人之间的沟通，提高行政行为的可接受性方面具有无可比拟的作用。但听证也是有限度的，如果要求所有行政行为作出之前均需举行听证，必然造成人力、财力的浪费，从而影响行政效率。因此，在行政立法、执法和司法过程中可以施行听证，但并非所有的行政行为都必须进行听证，对所有的行政行为实施听证，既无必要，也不可能。

美国对行政听证作了广义的理解，听取当事人意见的程序统程为听证，不仅适用于法律制度，同时也适用于裁决。美国《联邦行政程序法》中规定了除军事和外交职务上的行为，行政官员的选用和任期，行政法官的任命除外等五种情形非适用于听证外，其余都可适用听证。由此可见，美国的听证制度范围十分广泛。日本行政执法中施行听证，限于“不利益处分”，日本《行政程序法要纲草案》第三章规定：“不利益处分是指在行政机关作出的处分中，将特定者作为接受人科加义务或限制其权利的处分。在准备作出这种处分时，原则上应给予接受人辩驳的机会或实施听证。”也就是说，一般将给相对人带来重大不利时应实施听证，其他情形应给予辩解机会。日本《行政程序法》第13条对是否属实行听证的场合同时做了列举性的4条和排除性的5条，显得十分严密，既规定了听证和辩明机会的标准，又为行政机会留有裁量余地。

我国的听证制度适用于范围规定过窄，我国《行政处罚法》第42条第1款规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销营业证或执照、较大数额罚款等行政处罚之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”由此看出，应当听证的行 政处罚仅限于这三类，而其它如行政许可、行政裁决、限制人身自由的行政处罚等具体行政行为，还有抽象行政行为中关于听证的规定可以说是一纸空文。

行政听证的范围，既决定着公民参加行政管理活动的广度和深度，也决定着行政机关行使行政权力的民主性和公开性，行政听证的范围还应该包括行政听证的参加人范围（该论述已于上一个问题“通知的对象”中比较），所以，它是各国行政听证制度中的重大问题，因此，行政听证范围的明确界定意义重大，不仅有利于提高行政机关的工作效率和行政质量，还能进而维护公民、法人和其他组织的合法权益。

（三）从行政程序上比较各国行政听证制度

1、程序启动

根据奥地利《行政程序法》第39条规定：“听证程序可以由行政机关依据职权开始，也可以由当事人依申请开始，但行政机关也可以拒绝当事人要求听证申请的当事人不得请示法律救济。”很显然这种规定无疑为行政机关可能滥用听证决定权提供了法律依据。我国台湾1998年《行政程序法草案》第17条规定：“因程序之进行将影响第三人之权利或法律上利益者，行政机关得依职权或依申请通知其参加为但是人。”我国《行政处罚法》规定：“当事人可以申请进行听证，但并没有规定和案件有关的第三人是否可以申请听证。”但最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第12条却规定与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对行为不服的，可以依法提起行政诉讼。也就是说，司法解释赋予了案件当事人以外的第三个提起行政诉讼的权利，但实际上，不论是第三人提起诉讼还是申请听证，其本质都是通过扩大公民参加行政程序，来对行政机关进行有效监督，保护公民和法人的合法权益，因此，我国应借鉴国外有关规定和我国行政诉讼法的做法，允许和 具体行政行为有利害关系的第三人申请听证。

2、听证方式

听证是听证制度的核心内容，它是行政相对人向行政机关陈述意见，递交证据和行政机关听取意见和接纳证据的过程，因而为了保证听证功能的实现，遵循公开原则。在听证方式上，美日都采用口头形式为主，我国对此没有规定。从听证在程序设计上的繁简来看有正式听证与非正式和混合听证程序。正式听证是指行政机关在制定法规或作出行政决定之前，举行正式的听证会，使当事人得以提出证据、质证、询问证人，行政机关基于听政记录作出行政决定的程序。正式听证程序要求行政机关以听证记录作为制定规章的依据，从而限制了行政机关在制定规章中的自由裁量权；非正式听证是指行政机关在指定法则或作出行政决定时，只须给予当事人口头或书面陈述意见的机会，以供行政机关参与，行政机关不必须基于听证记录作出决定的程序。非正式听证程序中，行政机关具有较大的自由裁量权，在听证方式上，行政机关可以选择它认为恰当的方式听取当事人的陈述或反驳意见，非正式程序具有一定的灵活和混合性。听证程序是美国70-80年代期间产生的一种程序，是指行政机关在制定规章时，采用通信、舆论评议、口头评论、召集会议以及举行听证会等公众参与方式听取意见。混合程序既可以由利害关系人申请，也可以由行政机关召集，主持程序的官员可以向主要的利害关系人提问，利害关系人可以表明自己的观点，提供有关证据，必要时还允许利害关系人之间进行口头辩论，由于混合程序受法院的赞同，因而行政机关不必担心受司法审查的危险，同时混合程序可以弥补另两种程序各自的缺陷。

3、决定

决定是行政主体在通过听证获得的证据材料基本上对行政相对人所主张的 某种权益所做出的一种结论，美国称之为初审决定，又为初步决定、建设性决定和临时性决定。

对于行政机构为制定规章和决定颁发原始许可证而举行的听证，主持人在听证后做出临时性裁决；对于涉及行政政策问题的案件，做出建议性裁决；对于除上述情况外的其他争议和案件，主持人在听证后均做出初步裁决。主持听证的职员做出初步决定后，在规定时间内，如果无人向该机关上诉，而且该机关亦未主动要求复议时，则该初步决定勿需经过进一步程序，即成为该机关的决定。机关在受理初步决定的上诉或复议初步决定时，具有做出初步决定的一切权力，除非限制可受理的争议问题时例外。行政机构的裁决，无论是初步裁决，还是终局裁决都必须做裁决书。

日本式听证制度，主持人必须在听证终结后即制作报告书与听证案卷记录一同交行政厅。该报告书就当事人等对构成不利益处分之后同事实的主张是否有理由必须提出意见，行政厅做出不利益处分的决定时，必须充分斟酌听证案卷记录内容和报告书中所记载的主持人意见。这一规定提高了听证的意义，使行政厅不是完全独立地做出不利益处分的决定。行政厅认为有必要时，可将报告书退回主持人，命令其再次听证。

在制定日本行政程序法前，日本仿美制，将决定分为决定和决定案，行政法官做出初步决定后在规章规定时间内，如果当事人没有向行政机关提出上诉，行政机关也没提出复议要求，裁决即为行政机关的裁定。而建议性规定必须经过复议，由行政机关以自己的名义做出决定后，才具有法律效力。行政程序法颁布后，有了不服申诉的限制，对行政厅或主持人做的处分，不得依行政不服审查法提起不服申诉；对经听证后所做出的不利益处分的决定，当事人不得依行政不服审查法提起异议申诉。但在听证期间未出席听证的当事人，不在此限。我国的决定权在于行政机关，而非行政主持人决定。

三、我国行政听证制度的缺陷及其完善

宪法规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”在这里，听取人民的意见和建议是一种原则性的笼统的陈述，在一定条件下，也应该表现为具体形式，听证就是被国外的实践证明了的有效的法定形式。随着民主法制建设的发展，《中华人民共和国行政处罚法》首次移植了国外听证制度。听证制度作为现代行政程序法的核心制度，早已被世界各国广泛采用。然后，在我国的首次尝试，是中国行政程序制度的重大突破。如果说行政处罚法是移植行政听证制度的首次尝试，那么《价格法》对听证的规定就可以认定为中国听证制度的又一次变革，是听证制度从具体行政行为向抽象行政行为的迈进。虽然听证制度开始在中国慢慢生根，但它目前只限于少数几个法律，其适用范围也较窄，听证制度也不很规范，从操作上看，行政听证制度确立后，在众多受到处罚，有权人求听证的案件中真正举行听证的寥寥无几。表明在实际生活中，还没有真正发挥其作用，存在着许多缺陷。面对行政权力日益膨胀的今天，为保护当事人的合法权益，更好的监督行政机关的行政行为，完善和发展听证制度势在必行。

（一）进一步将听证制度规范化、法定化

我国行政处罚法第42条对行政处罚过程中的听证的范围、形式、参加人等方面作出了比较详尽的规定，但与国外比较完善的听证制度相比，仍表现得较为宽泛，可操作性不强。如对听证主持人的地位、性质、担任主持人的要求、事先通知事项、听证笔录的效力等问题都未作出规定。这些都会影响听证的顺利进行和听证公开性、公正性的价值取向。在《行政处罚法》中没有详细具体 的规定，给了行政机关以很大的自由裁量权，使听证流于形式，也难以保证行政处罚的公正性。《价格法》第23条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格公益性服务，自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价、应当建立听证会制度，有政府价格主官部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”价格听证除了《价格法》第23条之外，在其它法律法规中再也找不到依据，这就使第23条成为一纸空文，有关机关在制定与群众切身利益相关的公用事业、公益服务、自然垄断经营的商品价格时，并没有举行听证会，如每年春运铁路、公路运输的涨价，电信业务费用的调整等，这些关系到人民切身利益的事情，行政机关一锤定音，既损害了群众利益，又阻碍了法制建设的进程。因此，应进一步使行政听证制度规范化、具体化、法定化，使行政听证的有法可依。

（二）建立一支相对独立的、稳定的行政听证法官队伍

听政主持人在行政听证过程中最关键性的角色，处于组织者和调控者的地位。因此，其独立性、公正性如何以及他所拥有的职权和应承担的职责，会影响到听证的进程和听证的实际效果，也决定着行政听证能否有效发挥作用及其发挥作用的程度。

我国《行政处罚法》第42条第1款第4项规定：“听证由行政机关旨定的非本案调查人员主持，当事人认为与本案有直接利害关系的，有权申请回避。”根据这一项规定可以看出，我国听证主持人既没有超脱行政机关，也没有独立的法律地位，没有被赋予应有的职权。这种情形在实践中很难保证听证的客观、公正，甚至可能导致程序流于形式，因此随着听证制度在我国的确立，我们要建立起一支相对独立的、稳定的听政官队伍至关重要。对听证官来讲，他们应当具有良好的品格，熟悉法律并具有所属领域的行政经验，具有独立的法律地 位，在任用、工资、晋升、考核、罢免等方面不受所属机关的直接控制，也不得从事与听证不相容的工作。他们应用年拥有主持听证必需的权力，经过听证程序得出的意见和建议，应当得到行政机关首长的充分肯定，除非有足够的证据并重新经过听证，不得随意推翻听证所确认的证据资料以及依据这些证据所做出建议或决定。另外，上述各方面应该由法律法定化加以保障。

（三）明确听证笔录的证据效力

我国《行政处罚法》第42条第1款第7项仅规定：“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或盖章。”没有明确听证笔录的地位和作用。美国听证制度的笔录他性原则，是行政听证的核心内容，其目的在于绝护听证的公正性。美国最高法院大法官Van Delanter曾说：“制定法所规定的对于没有听证记录的证据一律不得加以考虑的原则必须得到遵守，否则听证的权利就变的毫无意义。如果决定者在作出处罚时，随意背离记录或咨询他人作出的事实认定或法律见解，则在正式听证中提出的证据和辩论没有任何价值。”行政机关在做出行政决定时，只能以听证笔录为根据,而不能笔录以外当事人所未知悉的事实作为根据来做决定,如果以当事人未知的事实作为决定根据，整个听证程序也就流于形式，变得毫无价值。我国的听证主持人不作出行政决定，最终仍然由行政机关作出，这种听证与决定完全脱节的做法，使听证程序流于形式。因此，我们行政机关作出决定时必须根据听证记录作出决定，但不能照搬美国的笔录排他性原则，还必须结合其他未提交的听证事实，结合案情综合全面的作出决定。这样既让听证记录发挥效力，而且综合事实认定，追求事实的公正性。

（四）扩大行政听证的适用范围

1、扩大行政处罚的适用范围 我国《行政处罚法》第42条第1款规定的范围比较狭窄，应该将限制人身自由的行政处罚也纳入听证范围。在行政机关对公民作出限制人身自由的行政处罚决定之前，应根据当事人的要求举行听证，不但可以避免行政赔偿案件的发生，还可以让处罚人心服口服。

2、在行政许可中建立听证制度

在社会经济飞速发展的今天，行政许可作为国家宏观调控的主要手段之一，被各国广泛采用。通过行政许可这种方式，一则可以使国家处于一种超然的地位，将那些危及社会公共安全、经济秩序以及人民权益的活动纳入国家统一管理，避免资源浪费和生态环境恶化，使社会经济生活有序发展；二则可以促进具备法定条件的生产、经营者在同等条件下展开公平竞争,让被管理者的主观能动性得以充分发挥。行政许可在具有积极作用的同时，也不可避免地会产生一些消极影响。为了确保行政许可的公平、公正、合法、合理，尽量避免行政许可产生消极影响，让其积极作用发挥到极至，有必要在行政许可中建立听证制度。行政机关在实施行政许可行为时，应当允许利害关系人提出自己的观点、看法，陈述自己的理由，行政机关对合理、正确的意见应积极采纳。总之，在行政许可程序中引入听证程序，有利于克服行政许可机关在许可过程中的偏私、不公，增加行政许可的透明度，避免腐败现象的发生。

3、从具体行政行为扩大到抽象行政行为

在国外，听证制度较为发达的国家，如美国、日本等，都将行政听证制度运用于制定法规等抽象行政行为中。在我国也应该将抽象行政行为纳入听证的范围，其原因如下：第一、抽象行政行为是规定人们的行为规范，规定和分配人们之间的权利义务的活动。这一活动的本质和宗旨就是要求公正、合理地分配权利义务，而听证追求的价值也是公正，保障行政程序的公正性；第二、行 政立法行为的立法方式存在重大弊端需要听证。行政机关的立法权被授权后，基本上成为由行政机关单方面作出决定的方式，它并非是各方面协商和议的结果，而且在行政机关内部，行政立法最终形式上还是首长负责制，而不是少数服从多数。因此，民主度远远不及其他立法，而且还很容易产生轻视相对人利益，造成个人专制立法的后果，所以在行政立法中运用听证制度，在很大程度上可弥补这种不足；第三、抽象行政行为针对的大都是广泛而不特定的对象，一旦其产生不合理、不公正，对社会的危害性将不可估量。

因此，为了保证抽象行政行为的公正性，提高行政效率，应该将抽象行政行为确定界限，采用不同的听证方式，以便更好地保护相对人的合法权益，促进整个社会的秩序健康发展。

第一，中央政府、国务院的行政法规及规范性文件，国务院各部门的行政规章及规范性文件，应该采取正式听证和事前听证相结合。

第二，地方政府、省级政府、省政府所在地的市政府或国务院批准的较大的市的政府的地方性规章及规范性文件，应该采取事前正式听证或事后正式听证相结合。

第三、地方各级市、县、乡政府及其工作部门的规范性文件，采取非正式听证。

第四、凡不涉及到公民、法人或其他组织较大权益的抽象行政行为，都不确立听证程序。

4、扩大听证参加人的范围

为达到行政听证全面公正的要求，各国行政参加人的范围呈扩大趋势，特别是吸收有利害关系人参加的听证程序。目前，我国的听证参加人范围相当狭窄，有权参加听证会的主体比较少，我国《行政处罚法》的规定，有权参加听 证会的主体除了行政机关的调查人员和其指定的听证主持人外，还有被处罚的当事人。而其他利害关系人是否可以申请参加听证，法律并无明确规定。因此，为了更加有效地监督行政机关的行政行为，保护当事人的的合法权益，应该赋予其他利害关系人申请参加听证的权利，由利害关系人申请或听证主持人通知参加诉讼。

（五）树立群众法制观念，提高行政执法水平

行政关系是一种不对等的关系，容易造成行政权力的有意扩张性和侵犯性，如不加以制约，就会对相对人的利益造成侵害。为了保持行政关系双方当事人之间的平衡，促使行政机关行使职权公开、公正、民主，就应赋予行政机关更多义务，而相对人享有更多权利。因此，人民群众应该积极拿起法律赋予的权利保护自己，提高法律意识对行政人员来说，对其素质和工作能力提出了更高的要求，它要求行政人员摒弃优越感和专横的作风，增强民主法律意识，树立认真工作的作风。而达到这一要求，除加强对行政执法人员进行法制教育，提高执法水平外，还应该从制度上加以保障，强化行政责任，对于违法或不认真进行听证的人员和行为给予严肃处分。[注释]（1）该定义是笔者自己的理解，请批评指正。

（2）李素贞，黄凤兰：《行政听证制度在我国的价值研究》，《河北法学》2002年，第3期

（3）应松年：《比较行政程序》，中国法制出版社1999年版，第200页、第222页

（4）王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第493页（5）杨海坤、刘洋林《关于行政听证制度的讨论》，《江苏公安专科学校学 报》2000年，第2期

（6）王克稳：《略谈行政听证》，人民出版社1997年版，第357页 [参考文献] [1]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版

[2]张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版 [3]姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版 [4]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版 [5]李素贞，黄凤兰：《行政听证制度在我国的价值研究》，《河北法学》2002年，第3期

[6]方世容：《关于我国抽象行政行为听证问题的探讨》，《法商研究》1998年，第1期

[7]南博方：《日本行政法》，杨建顺等译，中国人民大学出版社，1988年版 [8]罗豪才：《行政法学》，中国政法大学出版社1999年版 [9]王名扬：《美国行政法》，中国政法大学出版社1987年版

[10]姜明安：《行政的现代化与行政程序制度》，《中外法学》1998年，第1期

[11]杨海坤：《跨入21世纪的中国行政法学》，中国人事出版社2000年版 [12]邹东升：《美日行政听证制度之比较》，《中央政法管理干部学院学报》1997年，第2期

[13]叶新火：《完善我国行政听证制度的若干意见》，《人民法院报》2003年5月24日

[14]杨海坤，刘洋林：《关于行政听证制度的讨论》，《江苏公安专科学校学报》2000年，第2期 [15]应松年：《比较行政程序》，中国法制出版社1999年版 [16]章剑生：《行政程序法比较研究》，杭州大学出版社1997年版

[17]欧内斯特·盖尔霍恩、罗纳多·M·利文：《行政法与行政程序法概要》黄列译，中国社会科学出版社1996 [18]王克稳：《我国建立行政听证制度必须解决的几个主要问题》，《行政法学研究》1996年，第3期

[19]皮纯协：《行政程序法比较研究》，中国公安大学出版社2000年版。[Abstract]As the core institution of administration procedure,administration Hearing institution has been adopted by every country of the world.This institution was first established in 《law of administration punishment》in our cluntry in 1996.The establishing of administration Hearing institution has milestone significance in the construction of administration institution.Afterwards,《law of price》which was carried out on lst ,may,1998provided price Hearing institution.Which was put into effect formulated Hearing meeting to be a way of receiving suggesting during the drafting of administration code.The two prescriptions of legislation are once more new acts and surmounting in administration fields.So far Hearing institution,as the important pillar institution of modern times’democratic politics and modern times’administration procedure is now developing to open,just and democracy in our country.However,as a kind of imported goods,it doesn’t have a perfect development.Thus,by comparing to other countries’administration Hearing institution,this thesis tries to find.The developing direction of administration Hearing institution in our country.And I will give some superficial suggestions about the disadvantages of administration Hearing institution in our country.[Keywords]Adminitsration the Hearing institution

Capital principle

The scope of the Hearing

Hearing procedure

第三篇：行政听证制度(第六稿)

浅析行政听证制度存在的问题及改革

目录

中文摘要............................错误！未定义书签。英文摘要.............................................3 引言.................................................4 1.行政听证制度概述...................................4 1.1行政听证的概念.................................4 1.2行政听证的特征.................................4 1.3 行政听证的分类................................5 1.4行政听证制度的中外比较.........................6 2.我国行政听证制度中存在的问题.......................7 2.1行政听证范围不广泛.............................7 2.2听证主持人的法律地位含糊.......................7 2.3行政听证笔录约束力不强.........................8 3.我国行政听证制度的完善.............................8 3.1逐步扩大行政听证的适用范围.....................8 3.2健全听证主持人制度.............................9 3.3强调听证笔录的决定作用，确定案卷排他性原则.....9 结论................................................10 参考文献............................................11 致 谢...............................................12

浅析行政听证制度存在的问题及改革

浅析行政听证制度存在的问题及改革

摘要

行政听证，是指行政机关作出涉及公民、法人或者其他组织利益的重大事项或者重大决定之前，充分听取公民、法人或者其他组织的意见的行政活动。我国于1996年颁布实施的《中华人民共和国行政处罚法》，第一次规定了行政听证制度。随后价格法和立法法又进一步扩充了听证制度的内容，使其在我国得到了进一步发展和完善。2004年7月实施的《行政许可法》，是我国听证制度立法的又一重大进步。听证制度作为公民参与行政的一项重要制度, 已成为现代民主实现的一种重要形式。但是，与西方发达国家相比，我国的行政听证制度在制定和听证实践中有许多需要改进的地方。

本文从行政听证制度的基本概念入手，对国内外的行政听证制度进行对比研究，分析我国行政听证制度存在的问题，最后对我国的行政听证制度的完善提出相关建议，即必须通过扩大行政听证的适用范围、健全听证主持人制度、明确听证笔录的法律效力等措施来推动行政听证制度的进一步完善。

关键词：行政听证 听证制度 适用范围 分类号：R-197

浅析行政听证制度存在的问题及改革

Analysis of Problem and Reform in Administrative Hearing

System

Abstract The administrative hearing, it is to point to the administrative organs to involve a citizen, a legal person or any other organization interests of the major issues or great decision before, fully heed citizens, legal persons or other organizations of the opinions of the activities.Our country promulgated the implementation in 1996 the People's Republic of China Administrative sanctions Law, first time has stipulated the administrative hearing system.Afterward the price method and the legislative law further expanded the hearing system's content, enabled it to obtain in our country has further developed and consummates.In July, 2004 implemented the administrative permission law, was our country hearing system legislation another tremendous progress.But, compared with western developed countries, our administrative hearing system in the formulation and hearing practice there are many areas in need of improvement.This paper, from the administrative hearing system of the basic concept of the administrative hearing system of domestic and foreign comparative study, analysis of China's administrative hearing problems in the system, the last of our country the improvement of the system of administrative hearing related Suggestions, which must be by expanding the scope of application of administrative hearing, establish and perfect the system, clear hearing hearing record the legal effectiveness of measures to promote the further improvement of administrative hearing system.Key Word: administrative hearing the hearing system applicable scope CLC number:R-197

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引言

当前，行政机关滥用权力、侵害公民合法权益的问题日益突出和严重，通过事先的、外部的或者内部的程序控制行政权力的需要日益强烈。同时，公民行使民主权利、进行政治参与的诉求也呼声渐高。在这种背景下，各国纷纷制定行政程序法，以控制行政权力的滥用，保障行政相对人的权益。听证制度也应运而生，目前己成为各国行政程序法一项共同的制度，它是现代行政法的核心制度，是行政相对人参与行政程序的重要形式。

我国早在1996年就专门规定了行政听证制度，但是，与西方先进国家的听证制度相比较，中国的听证制度还存在许多缺陷，在实践中还未能发挥其应有作用。本文拟从对行政听证制度的基本理论分析入手，在对国内外行政听证制度比较的基础上，探讨中国行政听证制度缺陷的相关法律问题，并借鉴国外的优秀经验，为完善我国的行政听证制度建言献策。

1.行政听证制度概述

1.1行政听证的概念

正如上述，行政听证，是指行政机关作出涉及公民、法人或者其他组织利益的重大事项或者重大决定之前，充分听取公民、法人或者其他组织的意见的行政活动。

1.2行政听证的特征

首先，行政听证制度具有准司法性。行政听证制度来源于司法上的听证，是行政行为与某些司法程序相结合的产物，因此也就具有审判的特点，如相对人享有的抗辩权、听证主持人的中立地位等。也就是说，它是吸收了司法程序中某些合理成分却仍不失其行政程序本质的一种行政制度。听证程序毕竟是行政程序，不同于司法程序，其“司法性”与真正意义上的司法性是有区别的，故称之为准司法性。

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其次，行政听证制度具有职权性。当今各国司法制度具有不同特点，有当事人主义和职权主义之分。但行政听证制度，无论中外，都普遍奉行职权主义原则。连诉讼中奉行当事人主义最为典型的美国和英国，在行政听证程序中也采取职权主义。奉行职权主义不仅仅是行政权行使的本质要求，而且其一个重要目的就是保证听证有效率地进行。

再次，行政听证作为一种制度，它具有很强的规范性。第一，行政听证制度是一种法定的制度，具有严格和具体的法律依据，这一点在并不盛行成文法的英美法系国家也不例外。第二，行政听证制度的运行具有规范性。也就是说，行政听证制度本身由一系列具体的程序和制度组成。

1.3 行政听证的分类

根据行政听证程序的繁简程度不同，可将听证分为：正式听证和非正式听证，这种听证分类以美国最为典型。1所谓正式听证是指行政机关在制定法规或作出具体裁决时，举行审判型的听证会，给予当事人及其他利害关系人提出证据、反证、对质或质证的机会，然后根据听证记录或充分考虑听证记录作出决定的程序，正式听证以审判型的听证会为主要标志。非正式听证是指行政机关在制定法规或作出具体裁决时，只需给予当事人及利害关系人口头或书面提出意见的机会，以供行政机关作决定时参考，但行政机关不必基于听证记录作出决定的程序。

根据行政行为所要达到的目的的不同而做出的分类，可分为行政立法听证和行政执法听证。行政立法听证是指在行政法规等法律文件的制定过程中，听取有关团体、专家学者的意见，特别是与该法有利害关系的当事人的意见的程序，它是行政立法程序的重要步骤和方式，是行政民主化、透明化的重要标志；而行政执法听证则指的是行政机关作出行政决定之前，给予当事人就重要事实问题和有关法律问题表达意见的机会，以避免行政机关的恣意专断，保障当事人的合法权益。

以听证举行的时间是在决定作出前还是决定作出后为标准，可将行政听证划分为事前听证、事后听证和结合听证，这是美国行政程序法上的一种分类方法。事前听证是指在行政机关作出决定前进行的听证。这类听证主要适用于一旦行政机关的决定作出，立即会使当事人合法权益受到严重影响的情况，这是听证程序的一般方式，即一般情况下听证都属于事前听证的范畴，因为听证制度设计的基点就是“防患于未然”。事后听证是指在行政机关作出决定之后进行的听证。这类听证主要是为了提高行政效率，一般适用于不会严重影响相对人利益的场合，如颁发某种资格证书。利益受侵害的人可以在事后要求举行听证。结合听证就是 1王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社，1995年1月，537页。

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指行政机关对某些决定，事前举行非正式的听证，决定后当事人有不服的，再举行正式听证。这类听证主要适用于社会保障和福利津贴等方面。

1.4行政听证制度的中外比较

美国是行政听证制度最完善、使用最多的国家，由独立于行政机关的行政法官专门负责主持听证，听证制度广泛适用于政府的各种决策过程。正式听证又称“审判型的听证”，它是行政程序法中的一种正式程序。正如上述，正式听证具有严格性、要式性和公平性的特点。非正式听证又称“咨询型的听证”，它是行政程序法的一种非正式程序。正如上述，非正式听证具有灵活性、效率性和广泛适用性的特点。在美国，制定行政法规主要采用非正式程序，只是对一些法律特别规定要举行审判型听证的法规制定，才会运用正式听证程序。

日本的行政法制主要受美国的影响，基本上移植了美国的行政听证制度，所不同的是日本的听证主持人一般由行政机关的首长或指定的人员担任，并且相当重视专家学者参与、咨询意见。特别是有关行政处罚听证的规定集中体现在1994年10月1日施行的《行政程序法》中。该法的目的在于“确保行政活动的公正,提高其透明性,从而有助于保障国民的权益”。这里的“确保公正”包括行政机关在作出行政处罚之前,对当事人要进行告知,保障其听证的机会。2

德国的普通行政法对听证制度作了一般性规定，同时由各个特别法对具体的听证事项进行限定，体现了大陆法系国家重实体、轻程序的法律传统。德国的听证分为两种:适用于一般程序的听证和适用于正式程序的听证。

与国外成熟的听证制度相比较，我国起步较晚但越来越多的法律文本也能关注这一事物。最早规范行政听证制度的是 1996年3月17日通过的《中华人民共和国行政处罚法》，其第五章“行政处罚的决定”第三节中专门规定了听证程序。它的颁布实施弥补了我国行政处罚领域内听证法律制度的空白。时隔两年，1998年实施的《中华人民共和国价格法》将听证制度又引入行政决策领域。2000年7月1日施行的《中华人民共和国立法法》，再次将行政听证制度引入我国行政立法领域。其后，国务院制定的《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》，进一步设定了听证制度的具体内容，这充分体现了民主精神的行政立法要求。2003年8月27日通过的《中华人民共和国行政许可法》，在第四章“行政许可的实施程序”中规定“听证”一节，进一步扩大了行政听证制度的适用范围，同时也细化了行政程序。2005年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》更是明确规定:政府部门对涉及国计民生的重大行政行为决策，应当实行听证。无疑，《纲要》的出台，明示了今后将听证作为行政机关的法定义务加以要求和 2 参见陈旭峰：日本行政处罚听证制度，载《中国工商管理研究》，2003年11月。

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规制。3

2.我国行政听证制度中存在的问题

2.1行政听证范围不广泛

关于行政听证程序的适用范围，大陆法系国家一般采用概括加排除式的规定，同时又规定了若干不适用听证的例外情形。而我国行政听证制度中关于听证范围的规定采用了概括肯定式，而没排除式规定。肯定式规定不可能对任何需要进行听证的事项进行详尽例举，不利于公民合法权益的保护。

从目前我国有关立法来看，行政听证仅适用于行政处罚、价格决策和行政许可等少数具体行政行为，而对于其他大多数的具体行政行为，如行政裁决、行政强制、行政征收、行政收费等则不适用。并且，在确立了行政听证制度的具体行政行为领域也存在着标准不明确、规定不科学的问题。例如《行政处罚法》第42条第2款规定:“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。”立法将最为严厉的行政拘留排除在听证范围之外，其原因可能是“对公安行政权力的过分迁就和妥协”、“向行政机关妥协的结果”，但这是有失公正的。在笔者看来，无论如何，在法律中作这样的规定，在逻辑上是解释不通的，对于保护公民的基本权利也是十分不利的。2.2听证主持人的法律地位含糊

行政听证主持人作为驾驭听证运作过程，指挥举证和质证活动的指挥者，其自身法律地位如何，将直接影响到行政听证的实际效果。在国外，源自于普通法

4自然公正原则的听证制度有一个基本要求，即职能分离。在我国现行法律中，《行政处罚法》在有关听证程序的规定中也部分体现了保障听证主持人独立性的精神。该法第42条规定:“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接的利害关系的，有权申请回避。”但是，该法条对于听证 34 参见范杨林：中外比较视野中的行政决策听证制度思考，载《知识经济》，2011年06月。参见刘蕾：浅析中美行政听证制度，载《法学研究》，2011年6月。

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主持人的规定过于简单，而且听证制度中并无详细的保障听证主持人地位之独立性的规定。在我国的听证实践中，由行政机关委派的本机关人员担任的行政听证的主持人是与行政机关有共同利益的，他们的意志和利益受行政机关及其行政首长的影响和制约。而且任免某次听证会的主持人亦由行政机关“指定”，并未规定严格的任用程序。对听证主持人和案件调查人员是否为行政机关同一部门的工作人员并未作出明文规定，如果听证主持人和本案调查人员同属一个部门，就很难防止与其单方面接触，即使没有实际的单方面接触也难以保证听证主持人对案件的结果没有某种价值和利益偏好，未能完全实现职能分离的真正功能价值与意义。听证主持人作为行政听证程序运转的核心，他既主导听证进行的过程，也会影响到行政决定的最终作出。因此，我国必须要明确听证主持人的法律地位。

2.3行政听证笔录约束力不强

听证笔录一般是指听证主持人在听证过程中对调查取证人员(追诉人)、案件当事人以及其他参与人陈述的意见和提供的证据所作的一种书面记载。如果说听证制度是现代行政程序法的核心制度，那么听证笔录及其在行政决定中的意义又是听证制度的关键所在。这种关键表现在，听证笔录是公平、正当做出行政决策的形式保障之一，其意义就在于能够对行政主体作出行政决策产生一定的约束力。但行政听证笔录效力的不明确使行政听证本应对行政决策产生的影响进一步被削弱。5这样就导致行政机关对听证笔录的使用上享有很大的自由裁量权，在实践上容易使听证会只“听”不“证”，形同虚设、摆摆花架子、走走过场，使行政决策有失公平、公正，甚至容易给违法的行政决策披上“合法的外衣”，欺骗当事人和社会公众。但笔者在查阅我国现行有关听证的法律中发现，除《行政许可法》明确了听证笔录对最终决定的约束力外，其余的法律法规都没有规定。

3.我国行政听证制度的完善

3.1逐步扩大行政听证的适用范围

《行政许可法》对《行政处罚法》的听证范围做出了调整和变动，即通过“授权式”和“概括式”的方式对听证程序的范围做出了规定。显而易见，这在立法技术上是先进的，便于让更多的行政相对人通过听证程序保护自己的权益。当然，逐步扩大适用听证程序的具体行政行为范围，必须尽快通过行政程序立法将其他 5参见石佑启：行政听证笔录的法律效力分析，载《法学》，2004年4月。

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可能影响相对人合法权益的具体行政行为纳入行政听证程序。同时还必须注意区分不同种类的具体行政行为，分别予以规定。笔者认为，所有可能侵犯相对人已有权利的不利行政行为均应纳入听证范围，如行政裁决、行政强制、行政征收及其他设定义务的具体行政行为等。

3.2健全听证主持人制度

要从制度上解决主持人问题，可以借鉴美国式行政法官的做法，切实贯彻职能分离的原则，明确听证主持人的产生办法以及听证主持人、听证人员、书记员的资格、职权与法律责任、主持人回避事由，有效增强主持人的独立性和公正性。根据我国的实际情况，可以成立专门的机构负责听证主持人的任命，建立一支相对独立、稳定的主持人队伍，由这个机构委任与听证双方都没有利益关系的具有相应资格的人员作为听证会主持人，最大限度地保证听证主持人的中立性与独立性。6

3.3强调听证笔录的决定作用，确定案卷排他性原则

要重视听证笔录对撰写听证报告的重要价值，明确听证笔录的法律效力，必须确定案卷排他性原则。因为只有这样做，才能更好地约束行政机关的行为，使行政听证不流于形式，从而保障公民的合法权益。同时，案卷排他性原则的确立还为司法审查提供了必要的基础。所以，笔者建议，应对听证会的听证笔录的效力做出具体规定，并将听证笔录作为是否立法和修改法规的依据之一和重要参考。

参见陈泽昭：《我国行政听证主持人研究》，厦门大学，2008年11月。

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结论

行政听证制度虽然在依法行政、民主行政方面发挥着极其重要的作用，但是作为舶来品，在我国的发展仍很不成熟。对于目前我国行政听证制度无论是立法还是实践中所存在的问题，本文认为应该从根本上寻求解决问题的办法，一方面要将行政听证制度作为一项整体制度进行统一的理论研究，以理论促进实践立法；另一方面要通过集中立法的方式对行政听证制度进行整体重构。在比较各国立法实践和在将来出台的《行政程序法》中用单章对行政听证制度的基本要素进行统一规定，且必须按照行政决策类听证和行政决定类听证的特点分别设计具体规则。针对我国目前存在的问题，笔者提出了逐步扩大行政听证的适用范围，健全听证主持人制度，并强调听证笔录的决定作用，确定案卷排他性原则等建议。当然，随着民主的发展与法制的健全以及理论研究的不断深入，行政听证制度必将得到不断发展和完善。但是这是一个长期和渐进的过程，行政听证制度的发展还是任重而道远。

浅析行政听证制度存在的问题及改革

参考文献

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致 谢

值此毕业论文完成之际，我谨向四年来辛勤培育我的各位老师、帮助过我的各位同学以及在背后默默支持我学业的父母家人致以最衷心的感谢！

本研究及学位论文是在我的导师张光平老师的亲切关怀和悉心指导下完成的。从论文的选题到开题报告的完成，再到论文的最终修改定稿，张老师都给了我很大的帮助。张老师严肃的科学态度，严谨的治学精神，精益求精的工作作风，深深的感染和激励着我。张老师不仅在学业上给我以精心指导，同时还在思想上、生活上给我以无微不至的关怀，在此谨向张老师致以诚挚的感谢和崇高的敬意。

感谢这篇论文所涉及到的各位学者。本文引用了数位学者的研究文献，如果没有各位学者的研究成果的帮助和启发，我将很难完成本篇论文的写作。

感谢在一起愉快的度过大学生活的每个可爱的同学们和尊敬的老师们，正是由于你们的帮助和支持，我才能克服一个一个的困难和疑惑，直至本文的顺利完成。

感谢学校及学院在论文写作过程中提供的各种便利条件。

感谢培养我长大含辛茹苦的父母，是他们在物质和精神上无私的支持，我才能顺利完成学业。

再次向关心帮助过我的各位老师、同学和一直鼓励支持我的父母致以最衷心的感谢！

第四篇：我国行政听证制度的现状与完善剖析

南 开 大 学

宪法与行政法 期末作业（论文）

论文题目：我国行政听证制度的现状与完善

任课教师：

沈亚平

年

级：

2014级

专

业：

公共管理（MPA）

学

号：

2120141806

姓

名：

崔金旺

2015年7月23日

I

我国行政听证制度的现状与完善

摘 要：行政听证制度是作为行政程序中的一项重要制度,可为相对人维护自己的合法权益提供了程序上的保障。但由于我国民主法制建设仍然比较薄弱，社会整体对听证制度的认识不够深刻，导致我国行政听证制度中存在一些问题。听证制度所要求和体现的精神，即通过公开、合理的程序形式将行政行为建立在合法适当的基础上，实现行政管理公平、公正这一崇高的价值目标。本文将从行政听证制度在我国的产生和发展、现状及其存在的问题等方面来论述，并提出一些完善我国行政听证法律制度的相关建议。

关键词：听证制度；现状分析；完善

I

目录

引言.......................................................................................................................................1

一、案例背景及分析...........................................................................................................1

二、我国行政听证制度的历史沿革与现状.......................................................................2

（一）行政听证制度的产生的必然性.........................................................................2

（二）行政听证制度的历史发展.................................................................................2

（三）行政听证制度的具体内容.................................................................................3

三、我国行政听证制度存在的问题...................................................................................3

（一）申请行政听证的主体范围过于狭窄.................................................................4

（二）行政听证制度的应用范围狭窄.........................................................................4

（三）行政听证形式过于单一.....................................................................................4

（四）行政听证主持人制度不合理.............................................................................5

四、我国行政听证制度的完善...........................................................................................5

（一）完善正式的听证制度.......................................................................................5

（二）逐步扩大听证程序的适用范围.......................................................................6

（三）进一步完善对听证程序的审查.......................................................................6 小结.......................................................................................................................................7 参考文献...............................................................................................................................8

II

引 言

行政听证制度出现在我国较晚，它的制定是根据我国的国情和外国的相关规定。目前，听证制度是行政程序法中一个非常重要的制度，被很多国家广泛应用。行政程序最早应用于法律中是在在行政处罚法中，这对于我国的行政程序立法具有十分重大的意义。

行政听证虽然是一个很特殊的程序，但它仍是一个独立的程序，发生在行政审查过程中。即使行政听证不是每一个许可的必经程序，但是对于一些非常重大的许可如一些涉及行政相对人切身利益的许可，行政听证的运用就有非常大的意义。一般认为，在行政许可中设置听证程序其目的是为了尊重行政许可申请人与其他利害关系人，让许可申请人与其他利害关系人加入进来，可以为实体权利和程序权利的实现创造条件，使行政许可机关作出正确的行政许可决定，使行政许可的决定更容易被人接受。

一、案例背景及分析

从执法实践来看，听证案件的范围应扩大。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”。因此，列入听证范围的案件主要是对当事人财产权益产生重大影响的案件，其中一些案件也属此类情形，例如近年来企业改制引发的登记纠纷，工商部门查处企业提交的虚假材料骗取登记的违法行为，拟作出撤销公司变更登记的处罚，撤销变更登记意味着此次登记事项无效，对改制企业的各方权利人均有较大影响。如将其列入听证范围，带听取各方意见后再作处理，将有利于平息争议。此外扩大听证范围，对一些争议大但不属于听证范围的处罚案件，听证机关认为有必要，也可以主动告知当事人听证的权利，例如行政机关拟作出没收当事人较大数额财物的行政处罚。2005年6月，某地区工商局查处一无照从事网吧经营案，拟对当事人的32台电脑予以没收，金额超过10万，对个人来说，其影响远远超过多数较大数额罚款。如此严厉的行政处罚如果得不到相对较轻的处罚所能够得到的权利保障，显然不符合行政合理性原则，对当事人也殊为不公。因此，行政机关对此举行听证，可以消除当事人疑虑，使其自觉接受处罚。

通过上述听证实践，进一步对我国行政听证制度的现状、存在的问题，以及今后的完善来进行分析研究。

相对人有表达意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度。

（三）行政听证制度的具体内容

一般认为，行政程序法的听证制度的基本内容主要为：

1.告知和通知。告知一般可以这样理解即是行政机关在作出行政决定前将决定的事实理由和法律根据依照依法定的形式告知给行政相对人和其他利害关系人。通知可以定义为“行政机关将有关听证的事项在法定期限内通告利害关系人，以便于使利害关系人在准确的时间和地点参加听证并给予充分的准备时间”。告知和通知可以作为行政机关与行政相对人之间的桥梁和纽带，它们是行政听证中不可以没有的程序，更有利于保障行政相对的行政权力。

2.公开听证。听证在原则上是必须公开的，这样可以让公民更好的了解行政机关作出行政决定的过程，从而实现民主监督，促使行政机关能够依法行政。但是也是有例外的，如听证的内容涉及到国家秘密、商业秘密和个人隐私的，可以不公开进行。

3.委托代理。由于每个人的文化水平和个人条件都不同，不可能每一个人都能充分运用自己手里的权利和利用法律来维护自己的合法利益，因而，应当允许它们在必要时，获得法律帮助。所以在听证中，行政相对人可以委托代理人参加听证，达到维护自已合法权益的目的。

4.对抗辩论。对抗辩论是行政机关与行政相对人的一种互动，即行政机关提出他们的决定的事实还有法律依据，行政相对人可以对此提出质疑和反问，进而使案件的事实更加真实可靠，使行政决定更加公正化、合理化。

5.制作笔录。听证的过程必须由特定的人员以文字的形式记录下来，并保存起来，相关规定表明，笔录是行政机关作出行政决定的唯一依据。

三、我国行政听证制度存在的问题

行政听证，小到对个体的治安处罚，大到对公司企业营业执照的吊销都应该起到积极的作用。《中华人民共和国行政处罚法》已吸收了公开和回避等外国比较完善的原则。但不可否认的是从整体上来讲我国的行政听证制度还相当的不完善。近年来，随着互联网的兴起和快速传播，一方面，人们对政府行为监督的积极性不断上升，这就要求政府行为需要不断的的透明化，也就为行政听证制度的适用创造了空前有利的大环境。另一方面，经济的快速发展和人民物质文化生活需求的矛盾以及经济结构、地域发展不平衡之间的矛盾使得一些社会矛盾特别突出，群体事件不

正式听证，成本较高。目前，我国法律只规定正式听证方式。这与行政制度的发展不相适应，也不能满足现代行政管理的需要。听证程序的运行，或多或少将影响行政行为的效率，在保障了正义、公平的同时，可能造成人力，财力的浪费。因此，缺乏灵活的听证形式就必然使一些简单的裁决走入复杂程序的怪圈中，一方面不利于行政主体职责的履行，另一方面也不利于相对人合法权利的保障。

（四）行政听证主持人任用不合理

听证主持人是指“负责听证活动组织工作的调节和控制，使听证活动按法定程序合法完成的工作人员”。听证主持人在听证过程中可以说是居于主导地位的。可是我国的行政程序法，并没有与国外的行政程序法一样，对行政听证主持人的法律地位及其职权都没有做出明确的规定。我国的《行政处罚法》虽设定了听证主持人，却未对其资格选择做出明确规定。而我国相关法律只规定了行政法规规定的听证形式，未对听证主持人的资质及其职责权限做出规定。在实践中，通过行政机关指定的方式产生听证主持人。对于被指定人的听证主持人来讲，也许指定者就是他们的老板，或者是与其工作有着很大关系的人，他们手中可能掌握着对决定被指定人利益的权益，因为这些利害关系，被指定人会在主持过程中自觉不自觉地倾向于行政机关，这有可能造成一些不良后果。而对于主持人个人素质要求的规定仅停留在行政法规、地方法规、政府规章、甚至规范性文件中作出宣告性规定，这对于保证主持人中立地位是远远不够的。

四、我国行政听证制度的完善

行政听证制度是一项系统工程，需要从多个角度出发积极寻求新方法新思路，具体而言应抓好以下几点：

（一）完善正式的听证制度

按照通说：以听证程序的严格性与繁简程度为依据，行政听证制度分为正式听证和非正式听证。从我国听证制度的发展来看，我国采用的听证形式是正式听证，但是有关听证程序的法律规定还不成熟，与实践脱节，不能够起到保护作用[6]。从而，我国听证程序的改进关键点是改进正式听证制度，以及与听证有关的各项内容，让听证制度更加完善。这样做不既可以保障当事人的权益，又可以保证我国听证制度朝着良好的方向发展，纵观其他国家的听证制度的发展史，可知其一般都是由繁入简、从正式向非正式过渡。比如日本《行政程序法》中规定：“听证主持人认为必要时，即对非案件当事人的第三人，依照作出该不利益处分所依据的法令，认为其与该不利益处分有利害关系时，听证主持人可要求该利害关系人参加听证程序，或

小 结

听证制度，是一个国家行政程序现代化、民主化的重要标志，2004年7月，我国行政许可法实施，其对听证程序的规定，使我国在行政听证制度的法制建设上又上了一个新台阶。理论在一个国家的实现程度，决定于理论满足这个国家的需要的程度。可以看出来这些年我国在行政听证制度方面的确取得了不好的成绩，有了很大的发展，但是我们必须要明白，不论在哪方面都存在着过多或少的不足，和国外的差距也是非常的大，仍需我们不断的去努力去实践。但展望未来，我国的听证制度必会更加完善，适用范围也将更加扩大，违反程序的救济制度也将更加健全，并将拥有一支高素质的听证主持人队伍，这一切定会实现。

第五篇：论我国行政听证制度的不足与完善

论我国行政听证制度的不足与完善

摘要：《中华人民共和国行政处罚法》的颁布标志着听证制度在我国的确立，至今十四年的实施，在保障公民的基本权利和监督行政权的行使等方面起到了重大的作用。在肯定听证制度的前提下，我们仍然发现了一些不足和缺陷，包括：听证的适用范围过窄、听证笔录的效力未作规定以及听证制度本身不够规范和统一等。针对这些问题，笔者认为应从以下入手：扩大听证的适用范围、完善听证主持人制度、进一步完善对听证程序的审查、扩大行政听证参加人的范围、加大普法宣传，增强公民的法律意识等。在走出了“重实体，轻程序”的的误区后，听证制度的作用将日渐突出，对我国法制的完善和公民合法权利的维护发挥重要作用。

关键词：听证制度；不足；完善；听证主持人制度

Talk about our country administrative hearing system with perfect

Abstract：the administrative punishment law of the people's Republic of China promulgated the marks the establishment of the hearing system in our country, the implementation of fourteen years, safeguard citizen's basic right and supervision of administrative power exercised plays a major aspects of the role.In the hearing system premise, we still find some deficiencies and defects, including: the scope of hearing, and hearing record through the narrow effect not specified and hearing system itself is not standard and unified, etc.To solve these problems, the author thinks that from the following: expanding the scope of hearing, and hearing host system, further perfect the procedure for examination, expand the scope of administrative hearing to people, increasing the franco-prussian propaganda, enhance the legal consciousness of citizens.In out of the “heavy entity, light program” after the hearing system, the error of the role, will be for the perfect legal system in China and the legal rights of citizens play an important role in maintaining.Key words: administrative punishment;hearing system;deficiencies and defects;improvement;the system of the hearing host

目录

引言....11.当前我国行政听证制度的现状....1

1.1具体行政行为听证的适用范围过窄....1

1.2听证笔录的效力未作规定....21.3申请听证的形式未做明确规定....2

1.4听证程序未被严格执行....2

1.5听证程序中行政机关的角色显失正义....2

2.造成以上现状的原因....32.1行政机关办案人员业务素质低....3

2.2“重实体，轻程序”的观念影响....3

2.3行政听证程序的各项配套制度不健全....3

2.4公民的法律主体意识和权利意识淡薄....43.行政听证制度的完善....4

3.1听证的范围应扩大....4

3.2完善行政听证主持人制度....53.2.1完善职能分离制度，从制度上明确听证主持人的独立性法律地位....5

3.2.2完善回避制度，从个体上保障行政听证主持人的独立性地位....5

3.3保障听证制度与相关行政救济制度的衔接与协调....5

3.4完善对听证程序的审查....6

3.5制定完善、统一的行政听证制度....6

3.6做好普法宣传工作，增强公民法律意识....6

3.7加强学习，提高行政机关执法人员的素质....7

结束语....7

参考文献....8

致谢词....9

引言

《中华人民共和国行政处罚法》的颁布标志着听证制度在我国的确立，至今十四年的实施，在保障公民的基本权利和监督行政权的行使等方面起到了重大的作用。我国行政处罚程序中的听证程序从制度外形上讲移植于西方、尤其是英美国家，事实上作为一种听取“群众意见”的思想和活动我国早就存在，只不过没有形成法律制度。所谓行政听证，是指行政机关在实施抽象行政行为或影响相对人合法权益的具体行政行为前，应举行公开会议，听取行政相对人的评价和意见，对行政相对人提出的疑点和问题，当面予以说明、解释和答复的一种行政程序法律制度。[1]设立听证制度的主要意义在于：一方面有利于保障公民的基本权利，使得受行政处罚的一方有权为自己的行为辩护；另一方面有利于对行政权的行使加以控制，规范行政权的使用，行政机关在作出行政处罚之前，应当通过听证程序听取当事人的意见。通过听证程序，行政机关和相对人、相关人之间建立起一种平等协商的机制，听证各方在听证过程中加强了沟通，使根据听证作出的决定更有说服力。听证基于其自身的说服力和公正性，可以促使处罚决定的实施，缓解社会矛盾。只有公正的程序才能产生公正的结果。[2]从行政处罚听证制度出台到现在的十几年时间里，在肯定取得的成果的前提下，不难看到听证制度的不足和缺陷，需要进一步的去完善。

1.当前我国行政听证制度的现状

1.1具体行政行为听证的适用范围过窄

根据我国行政法理论，具体行政行为是指行政机关行使职权过程中对特定公民法人或其他组织的合法权益产生影响并能够产生法律后果的行为。除行政处罚会对当事人产生不利影响外，还有其他的具体行政行为如行政强制措施、行政征收、行政收费、行政许可、行政裁决等。[3]而《行政处罚法》的规定，我国行政处罚又分为：警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或吊销许可证或执照、行政拘留以及法律、法规规定的其他行政处罚，如劳动教养、驱逐出境、通报批评等。国外听证程序的适用范围具有以下三个特点：一是适用范围较广，一般不加太多限制；二是主要适用于相对人不利的处分；而我国行政听证程序仅适用于行政处罚中的责令停产停业，吊销许可证或者执照以及较大数额罚款等行政处罚。除了2004年7月1日实施的《行政许可法》规定了听证程序也适用于行政许可外，其他的具体行政行为显然则排除在听证程序之外，这种现状不利于保护行政相对人的合法权益，也不利于行政法的公正价值目标的实现。在行政处罚听证制度出台了14年之久，其实施过程中不难发现这一漏洞，需要立法机关尽快的出台新的司法解释，将行政拘留和其他限制或剥夺公民人身权利的行政处罚列入听证的范围中。因此，扩大听证程序适用范围是我国行政程序法发展的必然趋势。[4]

1.2听证笔录的效力未作规定

听证程序与行政决定权力的抗衡机制无法保障。听证笔录一般是听证主持人在听证过程中对调查取证人员、案件当事人陈述的意见和提供的证据所作的一种书面记载。它在行政处罚听证程序中有极其重要的意义。正如有的学者所言“听证笔录应当作为行政处罚决定的唯一依据。”笔录是对整个听证过程所作的记录，以它作为行政处罚决定的唯一依据是听证程序抗衡机制实现的最终保障。听证所形成的笔录是封闭的，未经听证的证据不得成为该笔录的组成部分。在我国《行政处罚法》中根本没有体现出“听证笔录应当作为行政机关作出行政处罚唯一依据”的理论要求。但在《行政许可法》中，这一问题得到了重视，在第四十八条中规定了“行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定”的内容。[5]听证程序的目的就是维护当事人的合法权利免受行政权力的侵害，而听证笔录作为听证会的书面记载，它的作用在于为行政处罚的执行与否提供依据，可以说它的正义与否直接的关系到公民的合法权利。如果说听证笔录不能起到它应有的作用即作为行政处罚决定的依据，那么，听证会的意义就淡然无存了，也就影响到了实体公正。所以，听证笔录是行政听证的重心所在，在行政听证中具有举足轻重的作用。[6]

1.3申请听证的形式未做明确规定

《行政处罚法》第四十二条第一款第（一）项规定：当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出。[7]当事人应以何种形式提出听证？是书面申请，还是口头申请或书面申请都可以。这一点，行政处罚法没有明确规定。在实践中，有的行政机关根据部门规章的规定，要求当事人必须以书面形式提出听证的请求，否则视为放弃听证的权利。笔者认为这种限制当事人权利的行为在程序上与法律规定的立法精神相悖。从行政处罚法的规定看，在行政机关告知当事人有申请听证的权利后3天内，只要当事人有请求举行听证的意思表示，行政机关就有义务举行听证。而法律规范中并没有限制性地规定“当事人以书面形式要求听证的”作为申请听证的法定形式要件。因此，不管是口头或书面的请求，只要当事人有要求的意思表示都应认为提出了听证要求。

1.4听证程序未被严格执行

在我国一向有着“重实体，轻程序”的恶习，听证程序往往不能被严格的执行。在传统观念的束缚下，大多数人认为听证会只是行政机关在“做做样子，过过场而已”。虽然，听证程序在立法上得到了肯定，可在实际操作中却不尽人意。由于行政人员业务素质低，对听证程序的不了解以及不重视，使得听证程序发挥不了它应用的作用。

1.5听证程序中行政机关的角色显失正义

在听证程序中行政机关往往扮演的是被质问的角色，因为听证程序就是针对行政机关所作出的行政处罚是否合法而进行的，这与它往常“公民合法权利的维护者”的形象不符。听证会是典型的“官民对话”，在这场较量中，民是弱者，出于同情弱者的缘故，行政机关成了反面人物。

2.造成以上现状的原因

2.1行政机关办案人员业务素质低

许多行政人员自进入行政机关后，整天忙于应酬，想着如何巴结上司，如何升官，忘了学习，提高业务素质。对旧法律一知半解，对新法律闻所未闻，与自己业务不相关的就不关心，作为行政人员尚且如此，普通老百姓就可想而知了。由于行政人员的素质低，听证会变得不透明，以权谋私、失职渎职、执法犯法的现象屡见不鲜。根据调查，我国人情案、关系案的比例居高不下，很大一部分的行政案件是在酒桌上办成的。行政人员的业务素质低对我国法制建设是极其不利的，他们作为法制化建设的“领头羊”况且如此，也难怪老百姓对程序不够重视。

2.2“重实体，轻程序”的观念影响

在传统观念的束缚下，大多数人认为听证会只是一种形式，“过过场而已！”在我国这样一个缺少法治传统的国家，“重实体、轻程序”的现象可谓源远流长。中国几千年的封建社会形成了重人治、轻法治的政治传统，结果必然是只注重目的，不考虑过程，从而导致执法过程的随意性成为中国法治的一大顽疾。[8]长期以来，我国对程序法价值的认识陷入了一个误区，认为程序法只是实体法的工具，程序法的目的旨在与实体争议的视线，而没有认识到程序的独立价值和本身的正义性。虽然，这几年我们行政机关在执法过程中“程序正当”与“实体相当”相提并论，虽然我们国家提出了行政机关要依法行政，执法守法，但是几千年的法治思想传统和建国后几十年的执法实际，加之广大行政执法人员素质不高，使得行政机关在执法过程中仍然是对程序方面注意不够，“重实体轻程序”仍然是行政机关执法实践中的一大顽疾。大多数人乃至法律工作者都认为只要有“理”，自己就是对的，对法律程序的“无视”到了可怕的地步。

2.3行政听证程序的各项配套制度不健全

行政听证程序的顺利进行，要依赖各项配套制度的相互作用才能完成。一个合理的听证程序，必须有完备的制度体系。它包括通知制度、公开制度、回避制度、代理制度、质证制度、主持人制度、物质保障制度、监督机制等内在的制度体系。而目前我国这些制度还很不健全，有些制度，如物质保障制度。虽然《行政处罚法》上明确规定：“听证程序所需经费由行政机关承担”，[9]但在实践中常因行政机关经费不足而无法履行或大打折扣；有些制度，如主持人制度，由于法律规定过于简单笼统而在实践中难以把握；甚至有些制度，法律上根本未作出规定，如监督机制。这些都导致了听证程序无法进行。这就好比一辆车，当车没了汽油，它是开动不了的。行政听证程序的顺利进行是离不开各项配套制度的健全和完善的，即使政府在大力宣传公民要用法律武器维护自己的合法权利。

2.4公民的法律主体意识和权利意识淡薄

公民、法人等法律主体听证权利意识淡薄听证程序是一项旨在保障公民、法人等法律主体合法权益的法律制度，它的正常运转，除执法人员的努力外，更需要公民、法人等法律主体积极主张权利。而我国目前的实际情况是公民、法人等法律主体意识极为淡薄，他们不想听证，不敢听证，不要听证，他们怕得罪了行政机关，导致有法可依却不依的现象。甚至在工作人员告知其有听证的权利时，一脸茫然。在被告知什么是听证制度时，才知道有听证这一程序的存在，可见公民对法律的生疏以及对自己权利的维护方面明显落后于法治现代化的发展。很多行政法律、法规规定了公民在行政行为中享有陈述权、申辩权、要求举行听政权以及复议请求权、行政起诉权和国家赔偿请求权等，但公民通过行使这些权来维护自身合法权益的却相对较少。听政程序制度的良好实施效果，以及法治的实现，都还有待于公民的法律主体意识和利权意识的增强，否则，法治社会不可能实现，行政听政制度功能也不能很好发挥。当然，公民的法律主体意识和权利意识淡薄是和历史原因分不开的，古人忌讼，息讼的思想以及几千年的封建统治，使老百姓有了“官官相护”，“民不告官”的心理，即使自己有证据、有理由，也不敢争取自己的权利。

3.行政听证制度的完善

3.1听证的范围应扩大

《行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”《治安管理处罚法》第九十八条规定：“公安机关作出吊销许可证以及处二千元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证；违反治安管理行为人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证。”我国目前仅规定了三种适用听证的条件，对行政权涉及面日益扩大的趋势来说是远远不够的。所以，笔者认为，要将行政听证范围逐步扩大至其他的重大侵益性行政行为以及部分将影响相对人重大利益的授益性行政行为（如行政许可），同时将行政拘留纳入行政听证的范围，在行政复议活动中引入听证程序。限制人身自由的行政处罚是最严厉的，对当事人的影响也比责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额的罚款更为直接和重大，对此，应该更为审慎和严肃，但不知为何在《行政处罚法》当中却将其排除在适用听证程序的案件之外。无论何种原因，都不应该将限制人身自由的行政处罚排除于听证程序之外。[10]

3.2完善行政听证主持人制度

3.2.1完善职能分离制度，从制度上明确听证主持人的独立性法律地位

保障听证主持人的独立性是实现行政听证公正的核心与关键，这也有利于实现行政听证程序的基本价值：公正。职能分离制度作为保障听证主持人独立性的一项法律制度，基本要求是听证与调查职能分离。因此，此环节可以保证某种程度的公平。[11]

调查人员和主持人员职能分离的原则，蕴含了程序公正的价值判断。我们可以借鉴美国的经验，建立一支相对稳定、独立的行政听证人队伍。固定听证主持人，在行政机关内部设立专门机构，或指定专门人选，独立负责组织行政听证的主持工作，其地位和行使行政调查权的机构或人员平等，双方独立行使职权，互不隶属。通过立法逐步推行听证官资格全国统考制度和行政听证官的资格取得制度，由同时具备本领域专业法律知识和相关行政管理经验的人员报考，通过统考，取得听证官资格。听证官应当具有独立性质，由专门机构予以任免、考核，在任用、工资、任职、晋升、奖惩、考核、罢免等方面不受所属机关的直接控制，并享有一定的行政豁免权，他们应当具有良好的品格、熟悉法律并具有所属领域的行政管理经验；他们应仅以执行听证职务为限而不得从事与听证不相容的工作；他们应当拥有主持听证所必须的权力以及获得行使这些权力的保障。

3.2.2完善回避制度，从个体上保障行政听证主持人的独立性地位。

关于回避制度，我国诉讼法中关于审判人员已有一些相关规定，分为申请回避和主动回避两种情况。在一些行政机关制定的关于听证的规则，也对回避有明确的规定，例如：《工商行政管理机关行政处罚听证暂行规则》12条规定，听证主持人有下列情形之第一时应当回避：（1）是案件的当事人或当事人的近亲属；（2）与案件有利害关系；（3）与案件当事人有其他关系，可能影响案件的公正听证。该暂行规则第13条规定，当事人认为听证主持人有本规则第12条所列情形之一的，有权以口头或书面形式申请其回避。当事人提出回避申请的，听证主持人应当于当日报告本机关负责人，由本机关负责人决定是否回避。

回避制度能够切实有效地从人的个体性上保障听证主持人的独立性法律地位，一个公正的裁决必须由公正的组织按照公正程序做出。从由司法程序移植到行政程序，要求公正必须排除偏见，即排除对于要处理的案件事先存有的见解，法律上的偏见即由法律规定或判例确定的偏见，包括“利害关系”，“个人偏见”。总之，应尽可能的确保主持人的中立性、专业性。[12]

3.3保障听证制度与相关行政救济制度的衔接与协调

行政听证一般而言是一种事前程序，他同事后补救程序有所不同，他同行政救济，司法救济也不同，有着自己独特的功能：保证行政处罚的正当性、维护当事人合法权利、解决纠纷。但是应该考虑到我国行政法制化历史发展进程的特点，即先公布了《行政诉讼法》，《行政复议条例》以及《国家赔偿法》。作为后出的法律，在运用上与其他法律相比显的有点生疏，再加上它作为一道程序，本身人们对它的关注度不够，它的法律效果难免显的差强人意。行政复议，行政诉讼和国家赔偿与听证制度它们是存在关联性的，它们的法律功能是是为了维护公民的合法权益，只是先后顺序不同。笔者认为，当事人之所以对听证不够重视的一部分原因是：行政复议和行政诉讼才是行政决定的最后以及最重要的依据。但他们没有注意到听证程序的重要性。因此，听证制度的建立需与行政复议，行政诉讼相协调。

3.4完善对听证程序的审查

对听证程序的审查是指对听证程序是否合法，以及经过听证后的行政行为是否合法、适当问题进行审查。这是行政行为的一种监督，也是对受侵害的相对人的一种救济。听证制度目前我国尚属初创阶段，行政机关和行政相对人对此都未有充分的认识，也没有多少经验，在执行当中难免会有差错，违反听证程序的现象也属不可避免。因此，建立与之相适应的监督、制约机制，也是理所当然的。可以通过建立全面的监督机制来进行相应的救济，如以立法机关、司法机关监督听证行为，以社会组织、社会舆论监督听证行为等。对听证程序的审查，可以纠正其在听证过程中以及听证程序结束后发现的错误，对公民的合法权利的救济以及维护法律的公平，正义有重要作用。

3.5制定完善、统一的行政听证制度

由于我国有关听证程序的规定散见于各个法律法规之中，因此容易产生诸多弊端：具体操作规则不一，听证做法各行其是乃至重复、冲突等，妨碍行政管理权的正当行使，妨碍公民、法人及其他组织合法权益的正当行使；因没有统一的行政程序法规，听证制度的执行带有明显的部门色彩；虽然召开了听证会，但在作出行政行为时却置相关利害关系人的意见和建议(甚至是听证会上论证过的证据)于不顾。要统一行政程序法中进一步完善听证程序，明确规定凡属于对老百姓生活密切相关的行政决策的制定，事前应当举行听证会的制度。召开听证会应认真选择能真正反映行政相对人权益的代表参加，严格规范听证程序，注意倾听各方意见，注重对听证结果的处理。同时要严格把握听证制度的内涵，避免听证走过场、流于形式的庸俗化做法，保证政府行政行为的严肃性和有效性。

3.6做好普法宣传工作，增强公民法律意识

我国的法制化建设不仅需要制定符合我国国情的法律体系，更需要做好普法工作，让公民知法，懂法。我国的法制化建设正在起步，虽然出台了一系列的法律，政策，可公民对法律的认知尚浅，以致于许多人对某些法律闻所未闻，更别说用那些法律来维护自己的权利了，所以，笔者认为，做好普法宣传工作是我国法治化进程中的重中之重。一个国家虽有健全的法律体系，可它的国民大多数是法盲，那么法治化建设一定是举步唯艰。在这个问题上，如何做好普法宣传工作，笔者认为可从以下入手：农村一直是普法宣传工作的重心，因为，从大体上来讲，农村的受教育水平普遍比城市低，以致出现了如“女儿不能继承父辈遗产”等村规民风。面对农村这些陈规陋习，可将普法工作交由村委会完成。所谓“冰冻三尺，非一日之寒”，农村的普法宣传是长期的艰巨的任务，需要耐心和毅力。村委会通过宣传窗，法律讲座等形式，可以将新出台的法律灌输给老百姓。通过媒体宣传法律。现在可以说家家有电视，没电视的，收音机总还是有的，可以通过这些工具宣传法律。司法部门可以组织法律讲座，如“法官到我家”活动等，面对群众要有耐心，要热情，将法律宣传进行到底。教育机构加大普法力度。现在的教育机构，如学校，不仅要教知识，更要教他们懂法，教他们做人。以前是“文盲很可怕”，现在是“法盲更可怕”。

3.7加强学习，提高行政机关执法人员的素质

听证对行政执法人员的政治素质、业务素质等提出了更高的要求。要加强行政机关执法人员的政治理论学习和职业道德教育，提高行政执法人员的政治素质。要办好业务培训，提高行政执法人员的业务素质。加强行政执法人员对有关法律知识的学习，提高行政执法人员的法律素质。要求全体行政执法人员认真学习行政管理方面的法律法规，加强对《行政处罚法》的学习，可以专门就听证程序组织广大执法人员进行培训，使他们明确我国引入听证制度的重要理论和现实意义，弄清楚听证程序的具体操作步骤及注意事项，以承担日益提高的执法水准要求。

结束语

行政听证制度的建立有利于监督行政机关依法行使职权，做出公正决定，有利于维护当事人的合法权利，同时增强了行政机关与公民间的良好行政关系，促进行政管理秩序的改善，因此，对听证制度的完善显的尤为重要。

目前听证制度已融入到法制建设中来，对行政决策的民主化和科学化发挥了自己的作用。但我国的法治化建设起步较晚，目前处于探索阶段，需要一步步的完善。只有法制体系的健全才能确保国家的繁荣发展。[13]

参考文献

[1] 谢芝玲.试论我国行政听证制度的完善[J]．法学精粹，2002（2）：35-37

[2] 邹东升.行政听证制度的缺陷检视与完善对策[N]．光明日报，2007：1-7

[3] 奇波.行政听证制度的法律及实践意义浅析[J]．法学精粹，2002（5）：14-16

[4] 马怀德.论听证程序的适用范围

­．法治政府网，2006

[5] 奇波.行政听证制度的法律及实践意义浅析[J]．法学精粹，2002（5）：14-16

[6] 常淑红.行政听证笔录的效力分析[J]．法学精粹，2006（5）：02-0

5[7] 方世荣.行政法与行政诉讼法

­.北京：中国政法大学出版社，2000：10

[8] 庞雁峰.行政处罚听证制度的缺陷及完善[J]．法学精粹，2007（5）：45-46

[9] 姜明安.行政法与行政诉讼法

­.北京：高等教育出版社，1999：15

[10] 马怀德.行政法制度建构与判例研究

­.北京：中国政法大学出版社，2000：8

4[11] 刘勉义.我国听证程序研究

­.北京：中国法制出版社，2004：80

[12] 马怀德.行政程序立法研究

­.北京：中国法律出版社，2005：294

[13] 张德瑞.论社会转型期的我国行政听证制度[N].内蒙古社会科学，2004

致谢词

非常感谢张旭光老师在我大学的最后学习阶段——毕业设计阶段给我的指导，从最初的定题，到资料收集，到写作、修改，到论文定稿，给了我耐心的指导和无私的帮助。在此，我表示诚挚的谢意。同时，感谢所用的任课老师和所用的同学在这四年来给自己的帮助和指导。