备案审查工作的思考和探讨(2010征文)

第一篇：备案审查工作的思考和探讨(2010征文)

对做好县级人大规范性文件备案

审查工作的思考和探讨

安乡县人大常委会内司工委 湛 勇

地方人大常委会对规范性文件进行备案审查是地方人大常委会依法行使监督权的重要形式，建立和完善地方人大常委会规范性文件备案审查制度是坚持和完善人民代表大会制度的客观需要，对推进依法治国、依法行政具有重要意义。2006年8月27日，全国人大常委会通过的《监督法》，对规范性文件的备案审查专门进行了规定，它标志着地方人大常委会规范性文件备案审查制度的正式确立，为地方人大常委会对规范性文件进行备案审查提供了直接的法律依据。但由于县级人大常委会规范性文件备案审查工作起步较晚，许多工作尚处在探索阶段，依然存在许多亟需解决的问题。但从人大监督实践来看，如何让规范性文件备案审查这一监督形式发挥其应有的作用，促进规范性文件备案审查工作的规范化、科学化和制度化，本文作一些粗浅的探讨。

一、规范性文件备案审查工作中存在的问题

1、对规范性文件备案审查的重要性认识不够

规范性文件备案审查，实质是审查规范性文件是否合法，是否适当，是否与国家宪法、法律相冲突，是否与上级政府规章或者规范性文件相抵触，本质是为了促进行政执法行为的合法有序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，建设社会主义法治国家。但由于规范性文件备案审查是一种新的监督形式，部分单位对规范性文件备案审查工作的重要性认识还不够，认为这是无关紧要的工作，没有把这项工作摆上重要的位臵，对规范性文件报备的主动意识还不强，报备意识淡薄，存在着制而不备的现象。同时也与审查机关存在的畏难、法律规定不具体等情绪和想法有关，担心影响与被审查机关之间的关系。

2、对规范性文件备案审查的力量配备不足

受编制制约，县级人大常委会没有设臵专门的机构负责此项工作，就常德市的情况看，仅仅在内司工委加挂了一块备案审查工作室的牌子。同时由于备案审查工作起步较晚，经验不足、机构不健全、缺少专业知识人员特别是法律工作人员，受理起来往往力不从心，无法在真正意义上对规范性文件进行审查、甄别和提出科学、合理的审查意见。

3、对规范性文件备案审查的制度不健全

《监督法》虽然对规范性文件的备案审查专门进行了规定，我们结合自身实际也制定了一些规章制度，但是目前仍处于摸索和探讨阶段，许多制度还不够完善，缺乏可操作性，工作随意性大，有的甚至流于形式，以致开展规范性文件备案审查工作缺乏比较科学、规范、系统、完备的管理制度和工作流程。县级人大常委会有关工作机构受主任会议委托对规范性文件进行审查，既要审查规范性文件的合法性，又要审查规范性文件的合理性，如何充分发挥好常委会专门工作机构各自的专业优势，共同行使好规范性文件审查权也还存在着制度上的缺失，需要不断加以改进和完善。

4、对规范性文件备案审查的主体不规范

制定规范性文件的主体是县级人民代表大会及其常务委员会和县人民政府。而在现实工作中，政府的规范性文件有时常常被党政联合发文所代替，这样一来，人大常委会对这一类的规范性文件进行备案审查就不知如何开展了。

5、对规范性文件备案审查的追责不明

一般来讲，违法行政的规范性文件制定后将产生两种情况：一种情况是该文件在具体执行过程中对行政相对人直接造成了损害。另一种情况是违法行政规范性文件尚未适用，没有对相对人造成具体的损害，这种损害往往是破坏国家行政体制的正常运转，影响社会对行政机关的积极评价。对于这些情况发生后，如何进行行政问责，还有待规范和完善。除此之外，还有的在规范性文件发布后不及时报送或不报送，有的不按要求报送，除了报备的报告以外，其它起草说明及相关法律、法规、规章和政策依据都没有。对于发生的这些问题，如何追责，缺乏可操作的依据。

二、做好规范性文件备案审查工作的对策

规范性文件备案审查是目前人大监督工作中一个比较薄弱的环节,面对存在的问题，如何进一步做好规范性文件备案审查工作，逐步实现规范性文件备案审查工作的法律化、制度化和程序化建设，个人认为应着重从以下几个方面予以加强：

1、切实提高对备案审查工作重要性的认识

首先是要积极争取党委的理解和支持，赢得党委对这项工作的重视，遇到重大问题及时向党委请示汇报，在党委的领导下依法履行职责，保证规范性文件备案审查工作的正确发展方向，依法有效地开展备案审查工作；其次要加强对《监督法》等相关法律法规的学习，把抓好规范性文件备案审查工作列入重点学习计划，不断提高人大常委会组成人员的政策理论水平；第三要抓好备案审查工作的宣传贯彻，提高党政领导干部及社会各界对备案审查工作重要性的认识。党委要转变执政方式，切实理顺党政之间、权力机关与行政机关之间的关系，有效减少或者杜绝党委与政府联合发文的现象，为人大常委会开展规范性文件备案审查营造良好的政治环境，保证国家监督体制更加顺畅。

2、切实加强备案审查工作的组织领导

规范性文件备案审查工作是一项全局性、系统性、经常性的工作，必须加强对备案审查工作的领导。一是要在明确一名人大常委会副主任具体分管此项工作的前提下，还要进一步明确常委会各工作机构在备案审查工作中的职能和作用，要求各工作委员会根据备案审查的内容各负其责，分头把关。二是要把规范性文件备案审查列入人大常委会的重要议事日程，定期召开常委会主任会议听取备案审查工作开展情况的汇报，把备案审查工作落到实处。三要是加强工作联系。县政府要明确一名领导分管此项工作，落实好报送备案部门的工作责任，积极做好与人大常委会的工作衔接、联系和沟通。

3、切实加强备案审查机构和队伍建设

规范性文件备案审查是一项政治性、法律性、专业性都很强的工作。随着人大监督工作的深入，对有关国家机关的规范性文件审查的任务也将越来越重，这就需要强有力的工作机构和一支高素质的工作队伍才能适应这项工作。因此，要把加强备案审查机构和队伍建设作为抓好此项工作的重要基础工作来抓落实。第一是要成立备案审查的工作班子，保障充分的时间和人力，整合其它工作机构的力量，从制度上规范备案审查工作班子的工作职责、工作程序。第二是要充实备案审查工作班子。要注意从人大常委会以外的其他部门和单位中，选拔一批热爱人大工作，具有较高的政策法律水平和较强的综合文化素质的干部或专家、学者充实到里面来，以保证规范性文件审查权的正确、有效行使。

4、切实完善备案审查的制度建设

一是要完善备案制度，坚持按制度开展备案审查工作。备案，这是整个审查制度的基础，因此要对备案的范围、工作程序、责任等方面作出具体规定。首先要准确界定报送备案的规范性文件的范围。对于凡是对公民、法人和其他组织具有普通约束力或者涉及公民、法人和其他组织权利、义务并可以反复适用的规范性文件都应该作为备案审查的范围。报送备案时除备案报告外，还应报送相关的备案文件制作说明、备案文件的法律依据，规定报备文件份数；其次进一步明确报送备案的规范性文件的工作程序。要求规范性文件的报送、审查、批复必须按照规定的工作流程逐项办理，且应在规定的时限内审查到位，不能久拖不决，切实做到手续完备、程序合法。第三是要建立规范性文件备案责任追究制度。将报备案与否作为政府年度目标考核内容，促使规范性文件实现应备尽备。凡是未报送备案的不得对外公布实施，对于未报送备案而擅自对外公布实施造成不良影响和后果的，要视情节轻重追究相应的行政或法律责任。

二是要完善审查制度，做到有报必审。对报送备案的规范性文件开展审查工作，应当明确审查的组织形式、审查的步骤，以及如何纠正、撤销等，个人认为可以分为以下三步：第一是备案文件的接收登记与分送。制定机关在规范性文件发布后，要在规定的时限内及时写出备案报告，会同规范性文件正式文本、制作理由的说明和制定的法律依据报送人大常委会有关工作机构（常德市都统一为内司工委）统一接收登记，分管领导审签后及时分送相关工作委员会；第二是备案文件的初审。地方人大常委会审查规范性文件的启动程序可以分为主动审查和被动审查。由相关工作委员会对报备的文件进行初步审查（为主动审查），初审后向主任会议写出审查报告，提出具体的审理意见；第三是主任会议审议。由人大常委会主任会议对提请审查的规范性文件进行审查，作出处理决定。

三是要完善公示制度，接受社会监督。要建立统一的公示平台，做到有备案必须公布。主要是通过人大公报、人大网站和新闻媒介，把所有上报备案的规范性文件都向社会公布，便于广大人民群众查阅和了解，也便于社会各界参与对政府行为的监督，保证公民、法人和其他组织及时地向人大常委会提出审查要求和建议，把被动审查与主动审查结合起来，确保所制定出台的规范性文件科学合理，符合政策和法律规定。同时，采取这种方式，还可以有效地增强人大常委会抓好此项工作的责任感和使命感，促进人大常委会更好地履行好职责，保证人民给予的权力真正用来为人民谋利益。

5、切实依法开展备案审查工作

一是坚持依法审查的原则。依法开展备案审查工作，就要把准审查范围和内容。具体应包括：政府制定的规范性文件的主体和程序是否符合法律法规的有关规定；报送备案的文件是否与宪法、法律法规和上级、本级人大及其常委会所作的决议决定相抵触；有无脱离实际，有失公平，侵犯人民利益和有损政府形象等不相适宜的内容。对于审查后有《监督法》第三十条规定的四种情形之一的，应坚决依法予以纠正或撤销。

二是坚持主动履职的原则。开展规范性文件备案审查是《监督法》赋予人大常委会的职权，因此需要我们积极主动地开展工作，认真履行职责，理直气壮地对规范性文件进行备案审查，在自己的职权范围内积极开展工作，主动履职而不越位，不能超出职权范围干涉政府部门正常的规范性文件制定，或者直接参与到到规范性文件的制定。只有这样我们才能保证人大常委会正确履行职责，积极有效地开展规范性文件的备案审查工作。

三是坚持民主决策的原则。对规范性文件进行审查，人大常委会要始终按照民主集中制的原则，坚持集体审查，集体决策，切不可未经集体讨论，独自作出审查结论。对报备文件需要作出相应决议、决定时，必须按照程序办理，首先经过备案审查相关工作委员会讨论形成一致意见后再提交人大常委会主任会议集体审议，通过表决的方式，按照少数服从多数的原则作出审查决定。只有这样才能有效地保证审查意见的民主性、合理性和科学性。

6、切实推进备案审查工作健康发展

规范性文件备案审查实际是一种事后审查，属于事后监督范畴。为积极有效地推进规范性文件备案审查工作，在实际工作中要注重不断创新和完善审查方式，推动审查工作健康有序的发展。

一是加强审查工作主动性。为保证备案审查工作落到实处，要注重发挥主观能动性，变被动接收报备案件为主动开展审查。对需要进行审查的规范性文件可以主动深入到文件制作单位，必要时还可以结合报备文件展开调研，广泛听取社会的反响和意见，从而更有效地促进规范性文件备案审查工作的开展。

二是实行审查意见督办制。对报送备案的规范性文件，经审查有《监督法》第三十条规定的四种情形之一的、人大常委会依法作出决议、决定后，人大常委会相关工作委员会在及时告知文件发布单位后，还要对其落实整改情况进行跟踪督办，督促及时纠正。

三是建立备案审查联席会议制度。在规范性文件备案审查工作中，既要强化人大监督的实效性，又要注重正确处理好人大常委会与政府之间的关系，建立起协商沟通的工作机制。要定期和不定期的召开规范性文件备案审查联席会议，一方面可以就即将出台的重要的规范性文件在一起商讨，提前搞好沟通，形成共识，维护规范性文件的严肃性；另一方面就规范性文件备案审查工作在推进过程中存在的矛盾和问题进行积极探讨，不断创新规范性文件备案审查工作方式，促进规范性文件备案审查工作进一步健康有序发展。

第二篇：备案审查报告

一、发往单位

珠海市横琴XXX局

二、问题的来源或提出建议的起因

珠海市横琴XXX局的问题来源及起因如下

1）。。。

2）。。。

三、应当消除的隐患及违法现象

四、治理防范的具体意见

五、提出建议所依据的事实和法律、法规及有关规定

六、被建议单位书面回复落实情况的期限等其他建议事项

第三篇：关于规范性文件备案审查的几点思考(精)

关于规范性文件备案审查的几点思考

监督法实施以来，规范性文件备案审查工作在各地逐步开展起来，无锡市人大常委会也将这项工作纳入日程。从目前各地工作实际看，规范性文件备案审查工作总体还处于起步和探索阶段。下面，结合无锡市的实际情况和各地的实践经验，对规范性文件备案审查的制度形成、重要意义和实施中存在的问题作一些初步探讨。

一、规范性文件备案审查制度的确立、发展与基本形成

对规范性文件进行备案审查，是宪法和法律赋予各级人大常委会的一项重要监督职权，是维护社会主义法制统一的一项重要制度。应当指出的是，这一制度并非监督法新设定的一项制度，其从最初确立到完善形成，大体经历了三个阶段。一是初步确立阶段。宪法第一百零四条规定，县级以上地方各级人大常委会可以撤销本级人民政府不适当的决议、命令，以及下一级人大不适当的决议。这是宪法基于国家职权所进行的分工，是宪法对地方人大常委会作出的制度安排。这一规定赋予了地方人大常委会审查规范性文件的权力，是地方人大常委会对规范性文件进行审查的宪法依据。

二是逐步发展阶段。在宪法规定的基础上，地方组织法和立法法对规范性文件备案审查制度进行了补充和完善。地方组织法进一步扩大了规范性文件审查的范围。第四十四条规定，县级以上地方各级人大常委会可以撤销本级人民政府不适当的决议、命令，以及下一级人大及其常委会不适当的决议。立法法则对备案审查制度作了专门规定，使备案审查制度更为明确具体，并取得了重要突破。第八十九条规定，地方政府规章应当报同级人大常委会备案。第九十二条明确授权接受备案的机关可以对规章等规范性文件的审查程序进行规定。正是第九十二条的规定，使得规范性文件备案审查制度从原有的形式性审查范围中脱离出来，从而真正具备了实质性审查的意义。无锡市也正是根据立法法的规定，专门制定了有关政府规章备案审查的规定，逐步将规章备案审查工作开展起来。

三是基本形成阶段。2006年的监督法设专章对规范性文件备案审查作了全面规范，这是在立法法已有的立法监督的基础上，在新形势下对法律监督制度的进一步完善和深化。监督法正式将规范性文件备案审查作为七种监督方式之一，以法律形式固定下来，同时还将规范性文件备案审查的范围进一步扩大，并授权省级人大常委会对地方人大常委会审查、撤销规范性文件作出具体规定。根据监督法的要求，各地省级人大常委会均制定了有关规范性文件备案审查的规定，并积极推动这项工作在本地区全面开展。因此，可以说监督法的出台，标志着地方人大常委会规范性文件备案审查制度正式形成。

二、规范性文件备案审查的重要意义

规范性文件备案审查工作的开展，有赖于正确认识其重要意义。只有真正从思想上提高认识，高度重视，才能有力推动这项工作全面有效开展。

（一）加强规范性文件的备案审查，是民主法治建设的必然要求。民主法治的一个显著特征就是公民享有广泛的民主管理国家政治、经济、社会事务的权利。由地方国家权力机关

对规范性文件的合法性、科学性、可行性进行审查，其实质就是代表选举他的全体人民参与管理本行政区域内的具体事务。对规范性文件备案审查的过程，就是使权力的行使不致偏离民主与科学准则的重要手段，这样可以切实防止权力滥用，保证人民的权力真正用来为人民谋利益，提高法治化水平。

（二）加强规范性文件的备案审查，是保障宪法和法律正确实施的有效手段。规范性文件如果存在合法性或者重大合理性问题，一旦实施，危害的往往不是—个人或者几个人的利益，将会在—个较长的时间，影响到一个方面、—个地区，损害人民群众的利益，甚至会引起社会的不稳定。国家权力机关加强对规范性文件的审查监督，把好质量关，及时纠正或者撤销与法律法规相抵触的规范性文件，就能有力地制止法律实施中的偏差现象，对于确保法律、法规在本行政区域内得到正确贯彻，维护社会主义法制统一和尊严具有重要作用。

（三）加强规范性文件的备案审查，是维护社会公平正义的现实需要。行政部门制定的规范性文件集中体现了政府及其部门的管理要求，虽然绝大多数经政府集体讨论，但更多地体现了政府及其部门单方面的意志。通过对规范性文件的备案审查，人大常委会可以将民意反映给政府及其部门，敦促政府修改或者予以撤销违法、不适当的规范性文件，可以从源头上防止和避免出现损害社会公平正义的做法，更好地体现人民群众的根本利益，促进社会稳定和谐。

三、规范性文件备案审查工作中存在的几个问题

监督法出台后，无锡市人大常委会高度重视。根据监督法和省有关规定，常委会对地方性法规和有关工作文件进行了全面清理；制定了《无锡市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》，对备案审查工作进行了细化；2007年以来，共备案政府报送的规范性文件30件，其中政府规章19件，其他政府规范性文件11件；今年还对两起公民申请要求审查的规范性文件进行了被动审查。总体来说，规范性文件备案审查工作取得了一定成绩，但还存在一些问题需要进一步厘清和探讨。

（一）关于规范性文件备案审查的范围

明确规范性文件的范围是备案审查工作的前提。根据有关法律规定，报送市人大常委会备案审查的规范性文件是比较具体的，但有两个方面的问题需要进一步明确：一是人民政府的决定、命令的范围。这里的决定、命令显然是一个大概念。

实际工作中，政府制发的规范性文件中以决定、命令两个文种出现的极少，以公告、通告、通报、会议纪要、意见等文种出现的则比较常见。如果仅仅依照文件的形式来判断是否属于须报人大常委会备案审查的规范性文件，则会导致规范对象缺位，使备案审查工作流于形式，甚至难以开展。因此，不能拘泥于文件的形式，而要着眼于文件的性质来判断。只要是政府制定的，涉及公民、法人或者其他组织的权利义务，并具有普遍约束力的文件都应当报同级人大常委会备案。实践中还存在大量以政府办公室名义发布的，以及政府或者政府办公室同其他国家机关或者组织机构联合发布的规范性文件。据统计，2007年市政府办公室发布的规范性文件达57件，超过了同年政府规章（11件）和政府规范性文件（31件）之和。此类文件原则上只要是经过政府批准或者同意的，都应当报送备案，但考虑到其情形比较复杂特殊，可以与政府进行研究商定。二是党委和政府联合发布的规范性文件。党政联合发文在实际工作中是比较常见的。2007 年的统计数据显示，市委、市政府联合发布的规范性文件有18件之多。这些文件通常涉及全局、与人民群众的切身利益密切相关。这类文件既是政府的文件，也是党委的决策，性质重合、不好区分，目前不宜纳入备案审查范围。

（二）关于规范性文件备案审查的标准

立法法和监督法分别规定了地方人大常委会有权撤销本级人民政府发布的决定、命令和下一级人大及其常委会作出的决议、决定的情形。这就是规范性文件的审查标准。概括地说，包括了合法性和合理性标准两个方面。合法性标准一般包括四层含义：一是不得超越权限；二是不得限制公民、法人和其他组织的合法权利；三是不得增加义务；四是不得与上位法相抵触。总体来说，合法性审查由于有法律、法规和人大及其常委会的决议、决定作为依据，相对比较容易确定。合理性审查主要是对规范性文件的内容是否客观、适度，是否符合本行政区域的具体情况和实际需要，是否符合社会公平正义进行的审查。有些规范性文件未必违法，但从一般常理看，或脱离实际，或有失公正，或有损人民群众的利益，也是需要撤销的。合理性审查体现了对实质正义的追求。一般来讲,合理性包括两层意思:一是制定规范性文件的动机、目的和具体规定符合法律的目的、原则和精神；二是设计的制度符合公正、合理、客观、适度的一般要求。有学者从立法权的运用和行使要符合客观规律、要适度出发，提出应从三个方面来加以把握：一是立法动机应当是建设性的；二是立法行为应当建立在充分的理论根据和实践基础上；三是立法权行使应当合乎情理。这对准确把握规范性文件的合理性有一定的借鉴意义。

（三）关于规范性文件备案审查的方式和程序

备案与审查是一个问题的两个方面，备案是前提，审查是目的。规范性文件的审查主要有被动审查和主动审查两种启动方式。所谓被动审查，就是以公民、法人或者其他组织提出审查建议或者要求为前提而开展的审查。在被动审查方面，审

查的问题通常比较明确具体，应当更加突出对公民、法人和其他组织权益的保护。规范性文件实施后，往往对其适用范围内的公民、法人和其他组织的利益影响最直接，他们对规范性文件是否合法、适当，对自己权益是否造成侵害，体会往往也是最深的。在主动审查方面，有些同志认为可查可不查，这种观点值得商榷。从目前情况看，进行主动审查是必要的，不仅有助于备案审查这一监督形式起到应有的作用，而且可以更好地发挥审查机构的积极性和主动性，也更符合备案审查的本意和要求，是人大常委会维护国家法制统一，依法履行职权的有力保障。考虑到当前有关机构设置和人员配备状况，主动审查要有选择性和针对性，要突出重点，不能泛泛而审。可以重点从以下几个方面把握：一是人民群众关注的热点问题；二是限制或者剥夺公民权利的；三是规定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等内容的。对涉及这些内容的规范性文件，应当按照审查标准，积极主动地开展审查工作。

对于规范性文件审查后的纠正程序，要本着积极、稳妥的原则，与制定机关相互配合，充分启动与发挥制定机关自行纠正的功能，将问题解决在前面，保护制定机关的积极性，使备案审查工作积极稳妥地进行。

（四）关于规范性文件的备案审查机构

根据立法法和监督法的有关规定，规范性文件备案审查的主体是人大常委会，但在人大常委会内要有相应的机构和人员来具体从事备案审查工作。在审查工作机构的确定上，应当根据不同的审查方式，确定不同的审查工作机构。在被动审查上，明确由常委会法制工作机构会同有关工作机构进行审查。在主动审查上，明确由常委会有关工作机构进行审查，并与法制工作机构进行会商。为确保对规范性文件备案审查工作到位，还需要设立专门的审查工作机构，配备专门的工作人员。考虑到规范性文件备案审查工作涉及常委会各个工作机构以及其他各方面，这个审查工作机构应当是综合性的机构，承担规范性文件备案审查工作当中综合性的日常工作及相关工作，能够对规范性文件实施统一管理。这样的设置便于动员各方面的力量，分工协作，齐抓共管，共同做好这项工作。

第四篇：关于规范性文件备案审查工作情况汇报

贵州省毕节地区行政公署在全省规范性文件备案审查工作会议上的经验交流材料之一

关于规范性文件备案审查工作情况汇报

各位领导：

规范性文件备案审查制度是监督和规范行政机关行政行为的重要制度，是全面推进依法行政工作的重要手段。2004年《贵州省规范性文件备案审查规定》实施以来，我区按照有件必备、有备必审、有错必纠的原则，进一步加大了规范性文件备案审查的工作力度，凡规范性文件均按照规定及时向省政府报送备案，对下级行政机关认真履行审查监督职责，及时纠正违法或不当的规范性文件，有效地保证了法律法规在我区的正确贯彻执行，维护了法制统一。

一、主要做法和体会

规范性文件备案审查工作，制度和机制建设是关键。我区注重从制度机制建设入手，积极探索备案审查工作的新路子、新办法，强化措施，加大力度，努力提高备案审查工作的质量和水平，充分发挥了行政层级监督职能。2008年制定了《毕节地区规范性文件备案审查办法》、《行署规范性文件制定规程》、《规范性文件备案格式》等文件，对规范性文件的规划、调研、起草、社会参与、论证、审查、备案等每个环节都作了明确规定，规范性文件的备案审查工作日益制度化、规范化、有效化。去年以来，行署向省政府共报备规范性文件6件，审查下级行政机关规范性文件340件，清理和撤销19件。

(一)加强制度建设，努力构建上下联动，各方配合的工作机制

规范性文件备案审查工作作为政府层级监督的重要内容，是维护法制统一，防止部门利益形成的重要措施。行署对此非常重视，把规范性文件的前置审查和报送备案工作写进了《行署常务会议规则》，凡出台规范性文件，牵头起草部门要先送行署法制办进行审查，没有经过法制办前置审查且出具书面意见的，不上会研究。为确保备案审查制度落实到位，我们进一步理顺了各方面关系，加强了与有关方面的衔接与配合。一是将规范性文件备案审查明确为行署法制办的一项工作职责，确定专人负责，细化工作职责和岗位职责。二是明确操作程序，理顺行署法制部门与相关部门，以及各部门之间的关系。对规范性文件的启动、调研、草拟、征求意见、公众参与、讨论决定、公布实施、上报备案等每一个环节，每一个相关部门的职责都进行了规范。三是注重对规范性文件的执行情况进行追踪，对其社会效果及时掌握了解，适时改进。四是突出行署法制办在制发规范性文件中的作用，要求法制办全程参与行署重点规范性文件的制定，各部门自行制定的规范性文件在公布执行前必须经法制办审核把关。同时要求法制办牵头组织对行署及各部门制定规范性文件的清理，对废止、失效以及与新的法律法规和政策不相适应的文件及时清理或修改。(二)抓住重点，提高效率和质量 行署制定和审查规范性文件，把合法性、合理性、程序的正当性作为重点。一是严格规范规范性文件制定程序。对于以行署名义制发的规范性文件，首先要经行署法制机构进行合法性审查并出具书面意见，再经行署常务会议审议决定，由专员签署发布。发布的规范性文件还要在相关媒体或行署网站予以公布。二是坚持有件必备、有备必审、有错必纠的原则。行署要求法制办把备案工作的重点放到审查上，重点审查规范性文件的内容是否符合法制统一的原则，是否有超越权限和违反程序等情况。对审查中发现的问题，法制办都按照法定程序提出处理意见或建议，及时予以纠正。制发部门不接受整改建议的，由行署下达责令通知书，限期纠正。三是严格遵守报备格式和报备时限。行署法制办认真履行报备职责，对行署规范性文件及时向省政府报备。县市人民政府和行署所属各工作部门及时向行署报备。并要求在规范性文件公布之日起10日内，报送正式文本、制定说明各四份，备案报告、相关依据或材料各一份，统一格式，统一时限，使我区规范性文件备案审查工作逐步规范化、制度化。

（三）加强对规范性文件登记和监督管理

我们建立了规范性文件先行登记制度和正式登记制度，对规范性文件实行目录管理。在部门建议行署制定规范性文件时，先行登记，由行署法制机构审查制定该规范性文件的必要性。然后再由牵头起草部门组织起草，经法制办进行审查后，提交专员常务会议研究。在正式行文后由行署法制办进行登记，纳入正式目录，有关正式文本和电子文本、资料也一并归档，既加强了对规范性文件的监督，也就方便了对规范性文件管理和及时清理。

(四)加强学习培训，培养锻炼专业队伍

行署十分重视加强对全区法制系统工作人员的培训，不断提高他们的法律业务素质和能力。深入学习贯彻《贵州省行政机关规范性文件备案规定》和《毕节地区行政机关规范性文件备案审查办法》，重点加强部门法制工作人员、机关文秘人员的培训，使他们熟悉规范性文件制定与备案的操作程序，增强他们的法制观念和工作责任感。同时还把规范性文件制作与备案审查纳入了行政执法人员持证上岗培训范围，注重从理念上教育行政执法人员，忠于宪法，忠于法律，努力营造执法守法氛围。

通过以上工作，我们有三点体会：第一，提高认识是做好规范性文件备案审查工作的前提。规范性文件备案审查工作是推进依法行政，维护法制统一的内在要求，也是建设法治政府的题中应有之义。我区正式开展规范性文件备案审查工作的时间不长，还处于起步阶段,有的领导和部门对制定规范性文件的有关规定还不够了解，认为这样做太麻烦；有的部门对规范性文件报备工作不重视，往往追求简单化，在送审时只提交规范性文件文本，不提交相关的制定依据、制定说明，也不按规定的格式报告。这实际上是个县市和部门领导的认识问题。为此，行署在各类会议上，只要涉及到依法行政问题都强调规范性文件报备问题，通过常务会议、专题培训会议，不断提高县市政府和行署部门对报备规范性文件的思想认识。在行署常委会议上对各部门提报的规范性文件，首先由法制办列席会议的同志提出意见，对于没按报备程序上会的，责令其重新按程序提报会议。

第二，专业化水平是做好规范性文件备案审查工作的基础。在审查中，往往会涉及到大量带有专业性的规范性文件，这对行署法制机构是个挑战。为此行署一方面通过各种途径选拔专业人才充实到法制机构，另一方面加强对法制工作人员的培训，把法制机构工作人员送到法学名校进修学习，努力提高法制工作人员的专业化水平，确保审查规范性文件的备案审查工作有一定的法律专业基础。第三，制度约束是做好规范性文件备案审查工作的保障。制度是一种规则，无规则，事难立。我们根据省政府71号令，结合实际细化了有关制度。特别是操作程序上简明具体，便于掌握和实施。同时，还结合工作需要，制作了规范性文件的报告格式和审查格式文书，利用格式文书这一形式，固定有关工作程序，使这项工作具有更强的规范意识，更加制度化、规范化。

二、存在的问题

总体来看，我们近两年来的备案审查工作有了明显进展，取得了一定成效，备案审查制度的层级监督功能得到了进一步发挥，有效地保障和促进了行署及各级行政机关依法行政，维护了法制统一，保证了国务院、省政府决策在我区的贯彻执行。但由于我们的备案审查工作开展时间不长，工作进展很不平衡，还存在不少问题。一是仍有一些部门没有把备案审查工作摆上相应位置，尚未意识到备案审查工作的重要性，“重发文轻备案”的现象依然存在，规范性文件的评估清理也不到位。二是规范性文件制发的质量不够高，创制性规范性文件少，执行性规范性文件多；约束行政机关行为的文件少，规范相对人的文件多；行署或政府的规范性文件少，部门的规范性文件多，而且不同层次规范性文件存在规定不

一、交叉重叠、甚至冲突“打架”的情况。三是备案不及时，尽管行署对规范性文件备案的程序和时限都作出了明确的规定，但还有一些部门没有在规定的时间内及时报送备案，仍存在迟报、漏报的现象。四是行政机关及其工作人员起草、制定规范性文件的业务素质还有待于进一步提高。五是政府法制机构和队伍力量比较薄弱，水平参差不齐，难以适应日益繁重的备案审查工作任务。

三、下步工作思路规范性文件备案审查工作是一项政治性、政策性、专业性都很强的工作，也是全面推进依法行政的基础工作。在今后个工作中，行署将按照：“坚持一个原则，构建两个机制，突出三个重点，完善四个制序，健全五项制度”的工作思路。进一步加强制度建设，努力保障规范性文件备案审查工作的顺利开展。

坚持一个原则就是坚持有件必备、有备必审、有错必纠的原则。凡是行署或政府及其部门出台的规范性文件，都必须建立备案登记制度、公布制度、通报制度和备案检查制度。凡是规范性文件都必须由政府法制机构对其进行合法性审查。凡是对不合法、不适当的规范性文件都坚决给予纠正，确保我区规范性文件的合法性。

构建两个机制就是构建规范性文件制定机制和备案审查机制。即“两级备案，层级监督”机制。加强对规范性文件制定与备案的制度建设，提高我区规范性文件的质量和水平，保证法律、法规和规章的正确实施，维护法制和政令统一。

突出三个重点就是突出规范性文件的合法性、适当性、协调性。确保规范性文件主体、程序、内容合法，不违反上位法的规定、不超越权限制定。严厉禁止创设行政许可、行政处罚、行政收费、行政强制、增设行政管理程序和条件以及其他影响管理相对人利益事项的规定行为。其对象、制定动机及目的要合理，处罚相当，保障公民的权利和自由。同时兼顾各方利益，协调各部门之间，各部门与行政相对人之间的利益平衡，确保工作机制顺畅。完善四个程序就是完善规范性文件的制定、审查、纠错、绩效评估程序。根据《贵州省规范性文件备案审查规定》以及相关法律、法规、规章规定，研究制定《毕节地区行政公署及其工作部门规范性文件制定程序规定》。加强对规范性文件的制定、审查、纠错以及绩效评估规范和管理，确保每个过程的制度化、规范化。

健全五项制度就是健全规范性文件规划制度、公众参与制度、前置审查制度、责任追究制度和考核制度。以行署名义制发的规定性文件，根据管理权限，由行署各部门提出规范性文件制定规划，经行署法制办统盘研究，拟定规划草案，报行署批准后按规划制发各类规范性文件，没有纳入规划的不制定规范性文件。引导和鼓励公民、法人、其他社会组织有序参与和监督规范性文件的制定和执行，赋予社会团体、企事业组织和公民启动备案审查机制的权利。继续完善前置审查制度，凡出台规范性文件，牵头起草部门要先送行署法制办进行审查，没有经过法制办前置审查且出具书面意见的，不上会研究，确保规范性文件的严肃性与合法性。对违反规定制定规范性文件的，严厉追究相关人员的责任。把规范性文件的制定和实施工作纳入各级行政机关年终目标考核范畴，严格按照规范性文件管理的相关规定和制度，作好监督管理工作，确保规范性文件的合法、有效，充分发挥规范性文件在打造法治政府、服务型政府过程中的作用。

第五篇：对地方人大常委会规范性文件备案审查工作的思考

对地方人大常委会规范性文件备案审查工作的思考

对规范性文件备案审查，是宪法和地方组织法赋予各级人大及其常委会法律监督的一项重要职权，是监督法规定的县级以上各级人大常委会经常性监督工作的一项重要内容。然而，目前仍有许多地方人大常委会对规范性文件备案审查还处于未启动或探索状态。笔者试从规范性文件备案审查工作的现状、意义、对象、内容、启动及审查程序等几个方面对此项工作进行探讨。

一、规范性文件备案审查工作的现状

1979年，全国人大常委会在制定地方组织法时，已经明确规定规范性文件的备案审查工作是人大常委会的一项职责，“82宪法”也对人大常委会增加了规范性文件备案审查的职责。但从1982年至今已过去了20多年，全国还有许多地方人大常委会没有启动这项工作，即使启动，也不同程度的存在着程序不完善、对象不明确、审查不严格等现象。究其原因，是缺乏有效的制度规范、组织保障和程序规则，存在着既不要求文件制定机关报送备案，又不对收到的文件进行审查，备而不审、审而不决的现象较为普遍。再加上缺乏外部力量的监督制约，不能经常性地启动审查并对审查结果给予必要的关注和监督，使得备案审查有名无实。2007年元月1日开始实施的监督法把规范性文件备案审查作为县级以上人大常委会法律监督的一项重要内容单列一章予以强调，突出了规范性文件备案审查工作的重要地位和作用，同时也凸现了开展这项工作的必要性和紧迫性。

二、规范性文件备案审查工作的意义

所谓规范性文件是指由国家机关制订的，涉及公民、法人或其他组织权利和义务，并在其管辖范围内具有普遍约束力的文件。规范性文件大多涉及公民、法人和其他组织的权利和义务，并且在所辖区内普遍适用，具有普遍的约束力和一定的强制性。其内容是否合法、是否适当，对于宪法和法律的实施，对于群众的切身利益关系极大。一是做好规范性文件备案审查工作，能充分体现社会主义民主政治制度的价值标准，规范国家和公民之间的关系，在最大范围内反映最广大人民群众的根本利益。由地方人大常委会对规范性文件的合法性、科学性、可行性进行审查，其实质就是代表人民参与管理本行政区域内的具体事务，使权力的行使不致于脱离民主与科学的准则，防止权力滥用，保障人民的权力真正用来为人民谋利益。二是对规范性文件进行备案监督，是保障宪法和法律正确实施的有效手段，是维护社会公平正义，提高文件的合法性、有效性，推动依法行政的重要措施。对人民群众来说也是保障合法权益的救济手段，公民、法人和其他组织为了维护公共利益和自身合法权益，都可以通过这一途径来主张和维护权利。三是通过有效的审查监督，还可以发现规范性文件制定过程中存在的带有倾向性的问题，从而督促整改、促进工作，更好的服务社会，保障法律法规在本行政区域内得到正确实施。

三、规范性文件备案审查的对象

监督法第二十八条规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销，依照立法法的有关规定办理。因此，对于地方人大及其常委会审查的规范性文件不包括对法律的审查。从一般意义上来讲，地方人大及其常委会审查的规范性文件必须具有三个要素：一是必须是由国家机关制订的；二是不特定多数人的，在本行政区域内一切国家机关和个人都必须遵守的；三是必须涉及权利义务关系。如果一个文件是国家机关制订的，在本行政区域内也具有普遍约束力的，但不涉及权利义务关系，那么地方人大及其常委会就不用对其审查。如政府在报纸上发布的人事任免公告，虽然它也是由政府制订的，也是不特定多数人的，具有普遍约束力的，但它不涉及权利义务关系，因此不用审查。由此，可以看出，地方人大及其常委会规范性文件备案审查的对象主要是：一是本级人民政府及其组成部门制订发布的对公民、法人和其他组织具有普遍约束力、涉及权利义务关系的规定、办法、细则等各种文件；二是本级人民法院、人民检察院作出的适用法律法规的规定和审判、检察工作具体程序等司法文件；三是下级人大及其常委会为实施法律法规或就本行政区域内的重大事项作出的决议、决定等文件。

四、规范性文件备案审查的内容

按照监督法规定，规范性文件备案审查主要围绕法律法规规定的“不适当的、”“同宪法、法律法规相抵触的”和“超越法定权限”的来进行。也就是合法性审查和合理性审查。合法性审查主要包括：制定规范性文件的主体是否合法，即主体资格是否有法律依据；规范性文件规定的事项是否越权，即是否规定了应有法律或上级机关规定的事项；规范性文件是否有剥夺、限制公民、法人和其他组织的合法权益，是否增加了公民、法人和其他组织义务的规定；规范性文件是否与法律、法规相抵触；制定规范性文件的程序是否违法。合法性审查有宪法、法律和上级人大及其常委会决议作依据，比较容易操作。而合理性审查由于各个时期标准不同，就不那么容易把握。笔者认为，对规范性文件的合理性审查应主要审查制订规范性文件的动机、目的、原则以及是否符合公正、合理、客观、适度的一般要求。对于那些违背社会一般原则，侵害群众利益的规范性文件，要依法审查，予以纠正。

五、规范性文件备案审查的启动

规范性文件内容繁杂、数量众多、涉及面广、专业性强，每个文件都审查在现实中显然不能做到。按照惯例，大多数地方采取的是主动审查与被动审查相结合的方式进行。主动审查，即审查机构认为，备案的规范性文件有与宪法或法律相抵触的地方，报经主任会议同意后，主动对其审查。被动审查主要有两种途径：一是下级人大常委会和同级“一府两院”向人大常委会书面提出审查要求，由常委会工作机构送有关专门委员会、工作委员会审查，提出意见；二是上述国家机关之外的其他国家机关、团体、组织以及公民向人大常委会书面提出进行审查的建议，由常委会工作机构进行研究，必要时，送有关专门委员会、工作委员会进行审查，提出意见。

六、规范性文件备案审查的程序

关于审查程序，监督法没有明确提出。现在各地人大常委会做法也不尽相同，迫切需要规范。一是备案时间。笔者认为，可以参照监督法第三十一条的规定，规范性文件应当在发布之日起三十日内报人大常委会备案。二是审查受理机构。参照监督法第三十二条的规定，可以采取统一受理、分类负责的办法进行，即由人大常委会办公厅（室）负责受理，然后根据内容分送有关专门委员会、工作委员会审查，提出意见。三是审查时间及程序。对规范性文件的审查，应当在30日内完成，需延期的，应报主任会议同意。在对规范性文件审查后，应向主任会议提出审查报告，主任会议研究决定是否提请常委会审议。提交常委会审议的，应在2个月内完成。四是审查结果的处理。对不适当的规范性文件可以采取三种处理方式：其一，通知文件制订机关自行纠正；其二，由审查机构书面提出审查意见，要求制订机关纠正。制定机关应在规定的期限内对审查意见进行研究，提出处理报告，并反馈处理结果；其三，制定机关拒不纠正的，可以提请人大常委会审议，作出撤销或部分撤销的决定。