第一篇：有关文化立法
加快文化立法是建设社会主义文化强国的必然选择
求是杂志
党的十七届六中全会决定指出，要加快文化立法，制定和完善公共文化服务保障、文化产业振兴、文化市场管理等方面法律法规，提高文化建设法制化水平。加快文化立法，是深化文化体制改革，推动社会主义文化大发展大繁荣，建设社会主义文化强国的必然选择。
加快文化立法对于建设社会主义文化强国具有重要意义
文化立法是国家通过立法方式管理文化领域的事务，制定有关文化方面的法律、行政法规和行政规章等各种法律规范的活动。加强文化立法，是依法调整文化领域各种社会关系，引导、规范和促进文化事业和文化产业健康发展，保障公民文化权利的必然要求。
加快文化立法是完善中国特色社会主义法律体系的必然要求。新中国成立以来特别是改革开放以来，国家已制定了一定数量的有关文化的法律、行政法规和行政规章，各地方的权力机关和行政机关也根据各自的实际情况，制定了不少地方性法规和规章。但也要看到，我国在文化方面的法律法规还不健全，与文化体制改革深化和文化事业不断发展的新形势新任务还不完全适应。加强文化立法，既是依法管理文化事务、规范文化市场和文化产业，促进文化事业健康发展的迫切需要，也是完善中国特色社会主义法律体系的必然要求。
加快文化立法是深化文化体制改革的必然要求。推进社会主义文化大发展大繁荣，必须不断深化文化体制改革。良好的文化体制应当是通过健全的文化立法构筑起来的制度体系。文化立法不仅有助于建立健全规范化的文化事业制度与文化产业制度，促进科学、合理的文化市场格局的形成，引导公益性文化事业与经营性文化产业相互促进、协调发展，而且有助于建立和形成科学的文化市场监管制度和管理方式，协调各文化主体间的行为关系，从而引导、保障和促进社会主义文化的全面发展。
加快文化立法是增强文化自觉和文化自信的必然要求。加强文化立法，是保护优秀传统文化，增强文化自觉和文化自信的重要途径。一方面，能够为促进社会各文化主体文化自觉意识的培育和文化规范素养的提升，形成一种法律导向和法律激励机制；另一方面，能够为保护和弘扬我国优秀传统文化提供坚实的法律制度保障，促进我国优秀传统文化与国外优秀文化成果交流互动，有力提升我国文化软实力，进而提升我们的文化自觉和文化自信。
加快文化立法是推进我国文化法治建设的必然要求。加快文化立法，有助于规范文化领域公权力和保障公民文化权利，明确公民文化权利的基本内容，规定公民文化权利保护的基本原则，明确国家机关在公民文化权利保护方面的职责，以及履行职责的程序等，使公民文化权利的实现得到有力的法律保障；有助于维护文化秩序，促进文化事业与文化产业的科学发展，强化对文化市场的规制和引导，加强对公民文化行为的规范与引导，加强对公民间文化利益的协调，为公民文化权利的实现提供良好的制度平台。
加快文化立法是中国特色社会主义事业全面发展的必然要求。当前，我国经济、政治领域都已经形成较为成熟的法律制度，社会领域立法也日渐发展。经济立法、政治立法、社会立法的发展，极大地促进了我国经济、政治、社会的发展。加强文化立法，使经济立法、政治立法、文化立法、社会立法全面协调发展，是建设和发展中国特色社会主义的内在要求。
加快文化领域立法的基本思路与立法框架
在总体思路上，加快文化立法要与我国经济社会发展的总体水平相适应、与社会主义文化大发展大繁荣相适应、与人民群众日益增长的文化需求相适应、与党的文化方针政策相适应，并与其他法律法规相配套相衔接。就我国文化发展的需要来说，文化立法在框架结构上主要应当包括以下几大部分。
文化基础立法。文化基础立法是制定文化法律制度的调整范围、立法的基本原则、文化组织设置、文化行为规制、文化权利保护等法律规范的活动。文化基础立法有助于文化领域法律的协调和统一。文化包含的内容十分丰富，从传统报刊到电子媒介，从媒体到文物保护，从有形物到无形物等，其调整的方式、原则、标准等方面都存在较大差异。基于文化领域法律规范的丰富性及法律关系的复杂性，制定文化基础法宜粗不宜细，但需要明确规定文化领域基本的运行原则和规则，统一规范文化领域的各种法律规定并进行一定程度的整合。
文化事业立法。文化事业立法是制定调整文化事业领域的各种社会关系，规范和促进文化事业组织发展的各种规范性法律文件的活动。十七届六中全会关于我国文化事业到2020年的发展目标是：文化事业全面繁荣，覆盖全社会的公共文化服务体系基本建立，努力实现基本公共文化服务均等化。文化事业的发展要服从和服务于全面建设小康社会的战略目标，不断完善以民族文化为主体、吸收外来有益文化、推动中华文化走向世界的文化开放格局。现阶段，应加快制定公共图书馆法、公共文化设施法、博物馆法等法律法规。
文化产业立法。文化产业立法是制定调整文化产业领域的各种社会关系的法律规范的活动。从发达国家的情况看，文化产业在国民生产总值中占有相当的比重。现阶段，我国应在注重文化立法社会效益的同时，注重文化立法的经济效益，使文化产业成为国民经济支柱性产业，增强我国文化产业的整体实力和国际竞争力，全面促进我国文化事业的发展。目前，应加快制定文化产业振兴法、演出法、电影法、广播电视法、文化市场管理法、文化企业法、旅游法、互联网法等文化产业方面的法律法规，尽快推进我国现代文化产业制度的形成。
文化权利立法。文化权利立法是制定有关公民、特定公民群体文化权利保护的法律规范的活动。文化立法应侧重于保护公民的文化权利，合理界定文化管理部门的职能职责和管理权限。如果说文化事业立法、文化产业立法是以组织为基本主体，那么文化权利立法则是以公民个体或公民群体为基本主体，其主要强调对公民重要的文化权利提供专门的法律保护。我国当前需要抓紧制定的文化权利保护方面的法律法规主要应包括少数民族文化权利保障法、文艺创作权利保障法等。
文化立法的法律框架必须依托相应的制度才能得以落实。当前亟待建立和完善三大制度：文化管理领域的行政协商制度、新兴网络文化领域的规范性引导性制度、文化激励制度。
（作者：武汉大学教授）
加强文化立法 促进文化发展
文化是民族的灵魂，是综合国力的重要标志，是凝聚与激励全国各族人民建设富强、民主、文明的伟大国家，实现中华民族全面振兴的重要力量。大力发展文化事业，是构建和谐社会的客观要求。加强文化法制建设，是文化发展的必要 保障。
一、充分认识文化立法对文化发展的重要作用。
文化立法在文化建设中具有不可替代的作用，主要表现在以下几个方面：
（一）文化立法可以将我们党关于文化工作的路线、方针、政策上升为国家意志，成为人们普遍的行为规范，坚持先进文化的前进方向。党在长期的革命和建设中形成的一系列关于文化工作的路线、方针、政策，是我们工作的指南。在新的历史时期，我们要坚持和巩固马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论在意识形态领域的指导地位，用“三个代表”要求统领社会主义文化建设。文化立法工作的宗旨，就是将这些路线、方针、政策转化为具有稳定性和可操作性的行为规范，并落实到文化工作的各个领域。
（二）文化立法可以促进文化体制改革，解放和发展文化艺术生产力。深化文化体制改革，是以胡锦涛同志为总书记的党中央在科学判断国际国内形势，全面把握当今世界文化发展趋势，深刻分析我国基本国情和战略任务的基础上做出的关系全局的重大战略决策。各地在改革实践中积累了大量的经验，有力地促进了文化事业的繁荣发展。文化立法可以通过法律的形式，对那些被实践证明为行之有效的做法和经验予以肯定，以保证改革的深入进行，不断解放和发展文化艺术生产力。我国文化市场的迅猛发展和文化产业的逐步壮大，都有力地证明了这一点。
（三）文化立法可以保障公民基本文化权利的实现。文化立法的根本目的，是实现最大多数人的基本文化权利，包括文化创造的权利和文化消费的权利。这种权利的实现有赖于市场经济的发展，但在诸如公共文化设施建设、文化遗产保护等许多方面，又要求政府部门加强宏观调控，主动克服市场缺陷，这些都离不开文化立法的有力保障。
（四）文化立法可以促进中外文化交流，增强中华文化在世界范围的影响力，为人类社会的共同进步作出贡献。我国已经加入世界贸易组织，中外文化交流活动日趋频繁，交流形式也日趋多样化。健全的文化法律法规将保证这种交流的科学性和有序性，使中华文化既能保持鲜明的中国气派，又能不断吸收外国文化的有益成果，在国际交往中发挥独特作用，从而更好地为党和国家的外交大局服务。
二、我国文化立法的基本情况
改革开放以来，特别是党的十五大提出的依法治国方略深入贯彻以来，我国的法制建设成就显著，立法的数量和质量都有了明显的提高，法律规范基本覆盖了经济和社会生活的主要方面，文化立法也取得了较大的进展。在文化领域，文化部制定了《文化立法纲要》，提出了文化法规体系建设的目标，涵盖了从宪法、其它基本法中所包含的文化法规条款到文化基本法、文化专门法、国务院条例及其它地方法规、部门规章和法规性文件，力求建立科学合理、层次分明、配套完善的，以保障实现公民的基本文化权利为主线的中国特色社会主义文化法规体系。近几年来，文化立法的步伐大大加快，相继颁布了一批文化法规和规章，《非物质文化遗产保护法》、《图书馆法》的起草工作有了较大进展，《公共文化设施条例》已经国务院通过。可以说，基本建立起以行政法规为骨干，以行政规章和地方性法规为补充的法规体系，在管理方式上，基本实现了主要依靠政策向政策和法规并重的转变。到目前为止，就国务院赋予文化部职能范围之内的文化，包括文学艺术事业、文化产业、文化市场、社会文化事业、图书馆事业、文化遗产保护和对外及港澳台文化交流几个大的方面而言，国家法律层面专门法有一部，就是1982年制定，2002 年修改后重新颁布的《文物保护法》。《著作权法》与文化事业关系密切，但严格意义上是一部民事法。国务院制定的文行政法规有10 余件，调整的范围主要涵盖文化市场管理（演出、音像、娱乐、互联网上网服务经营）、对外文化交流、文物保护等领域，它们是《古遗址古墓葬调查发掘暂行管理办法》、《文物特许出口管理试行办法》、《水下文物保护管理条例》、《考古涉外工作管理办法》、《文物保护法实施细则》、《音像制品管理条例》、《文化事业建设费征收管理暂行办法》、《营业性演出管理条例》、《娱乐场所管理条例》、《互联网上网服务营业场所管理条例》、《公共文化体育设施条例》。其他领域如艺术创作、公益文化、社会文化等，主要靠政策和文化部发布的部门规章来规范和调整，自1993 年以来，文化部依据宪法、法律和法规，共制定部门规章20 余件、规范性文件130 余件。此外，全国31 个省、自治区、直辖市现行有效的地方性法规共有90 余件，有些地方性法规还填补了该领域的空白，如《云南省民族民间传统文化保护条例》、《湖北省公共图书馆条例》、《北京市图书馆条例》、《北京市博物馆条例》等。
总体上看，文化立法相对于国家的整个法制建设来说，步伐缓慢。这种状况，首先，与发展文化事业，建设社会主义精神文明建设的要求不相适应；文化发展和艺术繁荣与法制建设是相伴而行的，精神文明建设离不开法律的保障。第二，与实行依法治国方略的要求不相适应；依法治国，对政府来说，根本的是切实做到依法行政，这是贯彻依法治国基本方略的重要内容和必然要求，是政府正确行使行政权力的基本准则。有法可依是依法行政的重要条件。在社会主义市场经济条件下，文化行政管理主要通过法律、法规的手段来实现。作为国务院的一个部门，在贯彻依法治国的方略的进程中，我们深感有法可依的重要性和紧迫性。第三，与构建中国特色社会主义法律体系的目标不相适应。早在第十届全国人民代表大会第一次会议上，李鹏同志在工作报告指出“经过不懈努力，构成中国特色社会主义法律体系的各个法律部门已经齐全，每个法律部门中主要的法律已经基本制定出来，加上国务院制定的行政法规和地方人大制定的地方性法规，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经初步形成。”这里用了“基本”“初步”的限定词，在一定程度上，就是考虑了文化立法相对滞后的现实。加快文化立法的步伐，对完善我国法律体系来说，可以说是刻不容缓。
三、文化立法面临的主要问题
（一）文化法制理论研究薄弱，缺乏科学、统一的立法指导。对于文化工作的哪些领域需要法律调整、哪些领域需要政策指导，存在不同认识。立法工作存在一定的盲目性和被动性，部门立法、经验立法现象比较严重。
（二）文化立法数量明显不足，文化法律法规尚未形成较完备的体系。如前所述，现在已经出台的文化法律、法规主要集中在文物保护和文化市场管理方面，不仅缺乏文化事业的纲领性法律，而且在文化事业的许多重要领域，如社会文化、专业文艺、文化产业、对外文化流等方面，还没有根本解决无法可依的问题。
（三）文化立法效力层次较低。从当前的文化立法来看，法律、行政法规过少，大部分是行政规章、地方性法规或其他规范性文件，效力层次偏低。直接关系到实现和保障公民基本文化权利，本应由国家最高权力机关通过立法予以规范的事项，现在还主要依靠行政法规甚至大量的行政规章和地方性法规来调整。这种情况不仅使文化工作处于低效管理的状态，而且与《立法法》规定的立法权限划分不相适应。
（四）文化立法的内容不适应客观现实的需要。具体表现在：
1、由于我国现行文化管理体制是一种部门分割状态，立法上不可避免地带有部门利益倾向，职能交叉，多头管理，看似严格，实则松懈。
2、现行文化立法所确立的法律制度带有计划经济色彩，不适应市场经济条件下出现的新情况、新问题，不适应对外开放、经济全球化的要求。
3、立法缺乏科学预测和群众参与，内容上偏重管理和规范，没有充分体现法律在保障公民实现文化权利方面的重要功能。
（五）立法效率较低。一方面，分部门、分级管理的文化体制，使得每一个立法项目都需要在各部门之间多方协调，久拖不决；另一方面，中央层面立法资源稀缺，战线长，任务重，人手少，某些文化方面的法律法规也确实难以纳入立法计划。
四、进一步加强文化立法工作
令人鼓舞的是，包括文化立法在内的社会发展领域的立法活动，引起了党中央、国务院的高度重视，这时加强文化立法的良好机遇。根据近年来文化立法的理论探索和立法实践，我们认为，进一步加强文化立法，需要把握好以下几个方面的工作：
第一，文化立法要以邓小平理论、三个代表重要思想为指导，反映文化事业发展的规律。马克思说：“法律只有在自由的无意识的自然规律变为有意识的国家法律时才起真正法律的作用。”他还说“立法者应把自己看作一个自然科学家，他不是在制造法律。不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律中。”这就是说，法律只有反映事物发展的规律，才能推动社会进步和事业发展。文化发展的规律性需要我们去不断的探索，对我们在实践中认识到的规律性现象，要融入到文化立法当中去。比如说，文化是精神创造的成果，精神创造特别需要发挥个人的创造精神，所以，立法要保障和尊重创造自由。又比如，公益文化是提高民族素质，维护公民平等享受文化成果的重要条件。公益文化的发展不能简单地依靠市场的竞争，而需要国家和社会的扶持。又比如，文化遗产是不可再生的资源和财富，如何加以保护，也有内在的规律。基于这样的认识，在立法工作中，要实现两个转变。一是将立足点从保护部门利益转变到保障实现公民的文化权利上来，这些文化权利包括文化生活参与权、公共文化消费权、文化创造权和文化成果保护权等；二是将立法的重点从便于行政管理转变到促进文化发展和艺术繁荣上来，不是一味地强化行政权力，而是保证行政权力的运用有利于各项文化事业的发展。从这样的前提出发，充分研究党在文化各个领域的路线、方针、政策，把长期行之有效的方针政策通过立法程序转化为法律规范。这是文化立法的宗旨所在。文化立法不仅指文化领域行政管理方面的立法，而且包括发展公共文化事业、保障公民政治文化权利保护国家文化主权和文化遗产等方面的立法。要积极研究制定这些方面的基本法律和专门法律，在文化各领域中建立起基本法律规范。
第二，加强对文化法律体系框架的研究。法律体系是一个由不同部门和不同层级的法律规范组成的有机统一体，作为国家整个法律体系的一个分支，文化法律内部也应有自己的体系框架。我们认为，文化法应当有三个层次。第一个层次是宪法。宪法是国家的根本大法，规定国家发展文化事业的宗旨和原则，规定公民的基本政治文化权利，是制定文化领域基本法和专门法的依据。第二层次是文化领域的基础性法律，它们是宪法规定的发展文化事业，保障公民文化权益的要求的具体化。从我部工作的角度说，有两部法。一是文化事业促进法，文化事业促进法的宗旨是把社会主义文化事业发展的指导思想和原则，国家的文化产业政策、公民的文化权利和义务等法制化，确立促进文化事业发展的基本法律制度。二是演出法，其宗旨是贯彻艺术创作上的“双百”方针，保障公民艺术创作的自由和权利。第三层次是文化专门法，是保障文化领域的各项事业的发展的法律。具体有文化遗产保护方面的法律，如已经出台的《文物保护法》，还有《非物质文化遗产保护法》、二是促进文化公益事业发展的法律，可以考虑的有图书馆法博物馆法等，三是规范文化市场秩序方面的法律，如文化市场法。
第三，文化立法需要加强领导，统一规划。前些年，中宣部有关部门曾就九五和十五文化立法规划提出建议，国务院有关部门也分别提出过本部门的立法规划，但总体来看，文化立法规划工作缺乏统一性。2004 年，中宣部印发了《关于制定我国文化立法十年规划（2004-2013）的建议》，这是今后一个时期我国文化立法的一个纲领性文件。要在此基础上，根据2010 年形成中国特色社会主义法律体系的要求，依据宪法的原则，进一步研究制定文化立法的总体框架，打破部门之间的封闭体系，处理好上位法与下位法之间、法律与法规之间的统一协调问题。
第四，统筹安排，先易后难，循序渐进地推动文化立法的进程。既要看到文化立法的特殊性和敏感性，也要看到文化立法的紧迫性和必要性。文化立法要在统筹规划的前提下，根据形势的发展需要，从实际情况出发，区分立法难易和敏感程度，分阶段逐步推进，争取在一定时期内有较大突破。那些不具有大的争议，国际上也有先例可援的法律，如非物质文化遗产保护法、图书馆法、文化事业促进法等，可以先出台；其他社会普遍关注的文化管理方面的立法，可以在深入研究的基础上，视国家政治和社会形势的发展，适时出台。
第五，加强文化法制理论研究，实行开门立法。目前文化法制的理论研究还很薄弱，大学和学术机构很少这方面的研究课题和研究人员，政府内部的政策法规机构也不够健全，队伍零散，这都是加快文化立法面临的不利因素。我们要注重现有的力量的整合，在工作方法上，实行开门立法，加强立法机关、文化、政府部门和学术研究机构的协作，集中力量有重点地把工作向前推进。
第六，正确处理文化立法与文化体制改革的关系。立法要体现中央关于改革、发展、稳定的决策，要着重把实践证明是正确的改革成果、改革经验肯定下来。改革经验尚不充分的,如果迫切需要立法,可以先把改革的原则确定下来,并为进一步改革留下余地；如果实践证明现行法律法规的有些规定已经不能适应形势的变化、成为改革的障碍,应当及时经过法定程序予以修改或者废止。
（作者系文化部政策法规司）
基本思路
1．文化立法的法律体系。文化立法的法律体系由宪法、一般法律以及行政法规和地方性法规三个层次构成。当前我们的主要任务是制定和完善第二个层次的立法。
媒介文化
2．文化立法的范围。以文化法律关系为标准，文化立法可由以下法律构成：新闻法、出版法、广播电视法、电影法、著作权法、语言文字法、图书馆法、博物馆法、文化馆法、文物保护法、民族民间文化遗产保护法、演出法、文化社团组织法、文化企业法、文化产业发展法、互联网法等。需要说明的是，随着技术的进步和管理方式的改变，新的文化立法会不断涌现。也就是说，文化立法的范围是不断变化的。
3、文化立法的步骤。从以上列举的文化立法来看，目前已制定了著作权法、文物保护法和语言文字法。以立法难度、敏感度为标准，可以分三阶段制定剩余的法律：
第一阶段的立法包括电影法、图书馆法、博物馆法、文化馆法和民族民间文化遗产保护法。目前这些法律的立法条件已完全成熟，可以列入全国人大立法的议事日程。
第二阶段的立法包括文化产业发展法、广播电视法、互联网法、演出法、文化社团组织法和文化企业法。目前这部分法律的立法条件已基本具备，应加强研究进行上述立法还存在的难点和问题，在适当的时候立法。
第三阶段的立法包括新闻法和出版法。由于这两部法律与意识形态的关系较为密切，在加强理论研究的同时，应积极探索符合我国实际情况，并满足公民权利和政治权利国际公约要求的立法途径。
立法的社会效益与经济效益并重的关系
我们过去的文化立法过多地关注立法的社会效益，没有更多地把文化作为一项产业来对待，也没有更多地注意立法在推动文化产业发展方面的作用。从发达国家的情况看，文化产业在其国民生产中占据着重要的地位，文化立法在推动国家的文化产业发展方面也起着重要作用。我国以后的文化立法应当改变观念，在注重立法的社会效益的同时，也应关注立法的经济效益，全面促进我国文化事业的发展。
第二篇：学前教育立法
原标题：教育部副部长谈北京红黄蓝幼儿园事件：正在就学前教育立法进行调研
新京报快讯（记者王梦遥）今日（11月30日），国新办召开新闻发布会介绍第四个国家宪法日活动安排及全民普法工作情况。在现场提问环节，有记者向教育部副部长田学军发问对近期发生的北京红黄蓝幼儿园事件的看法，田学军回应称，教育部将进一步健全幼儿教师资格准入制度，此外还将推进学前教育立法，为依法办园、规范管理提供保障。
出席今天发布会的教育部副部长田学军介绍，北京警方已经公布了北京红黄蓝事件最新的情况，儿童是祖国的花朵、民族的未来，理应获得社会的关爱和帮助，对近期发生的幼儿园虐童事件，我们深表痛心，这也暴露出一些地方和幼儿园仍然存在管理不善、制度不落实、执行不到位的问题。事情发生后，国务院教育督导委员会办公室下发了紧急通知，部署各地开展幼儿园规范办园行为的专项督查，并且派出调查组分赴不同地方开展抽查，重点检查师德、师风等情况，要求对于发现的问题力争立改，采取实而又实、严而又严的举措，坚决防止幼儿园伤害幼儿事件的发生，切实保障幼儿健康。
田学军说，党中央国务院高度重视学前教育，从2010年开始，教育部已经连续实施了两期学前教育的行动计划，毛入园率从50.9%提高到了现在的77.4%，在快速发展的过程中，绝大部分幼儿园的老师们兢兢业业、任劳任怨，为孩子们的成长辛勤付出，但是也发生了极个别的、我们不愿看到的虐童事件。幼儿园发生的这些事情，从一个侧面反映出人民群众刚性入园需求与学前教育发展不平衡、不充分之间的矛盾。
下一步，教育部将落实党的十九大关于办好学前教育的要求，准备采取5方面的措施：一是坚持发展与质量并重，扎实推进各地实施第三期学前教育行动计划，着力化解学前教育资源不足的问题；二是进一步制定强有力的监管措施，压实监管责任，加大督查力度，督促各地严格落实幼儿园工作规程，督促各类幼儿园依法依规办园；三是加强师德师风建设，进一步健全幼儿教师资格准入制度，严把入口关，建设一支师德高尚、热爱儿童、业务精良、结构合理的幼儿教师队伍；四是要进一步明确教师行为规范，正在考虑制定教师行为规范，加强教师法治教育，提高教师法治意识和底线意识；五是积极推进学前教育立法，教育部正在就学前教育立法进行调研，已经启动了程序，为学前教育依法办园、规范管理提供法治保障。
第三篇：立法程序
立法程序
第一节
概述
一、立法程序的概念
立法程序：是有权的国家机关，在制定、认可、修改、补充和废止法的活动中，所须遵循的法定的步
骤和方法。
二、立法程序的分类、内容和范围
1、立法程序——成文法立法程序
2、内容和范围
（1）立法准备阶段：
（2）在由法案到法阶段
（3）在立法完善阶段
（4）在立法过程的各个阶段 立法的一般步骤：“三读”
“一读”，法案的提出阶段。“一读不辩论。”
“二读”，审议和修改阶段，“二读不讨论细节”，只就法案的原则进行审议； 委员会的审议，对法案细节的进行修改；
报告阶段，议会大会对法案的修改稿进行修改、表决（采纳或否决修正案、是否提交三读）； “三读”，定读，专门委员会向议会大会提出法案的表决稿，全院大会对法案的表决稿进行表决。
第二节
立法议案的提出
一、立法议案和立法议案提出的概念
（一）立法议案的概念
（二）立法议案与相关概念的区别
二、立法提案权
（一）、立法提案的界定
立法提案（或法律议案、法案），是指享有立法提案权的机关、组织或人员（以下简称为提案主体）按照法定的程序和方式向特定的立法机关提出的关于制定、修改、废止某项法律法规的动议。
其
一、立法提案主体的法定性。
我国的立法提案权属于特定的国家机关和人员。
比如宪法第64条规定：宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者1／5以上的全国人民代表大会的代表的提议；
立法法第12条、13条规定：全国人民代表大会主席团、全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会、一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出法律案。《立法法》第24条、25条规定：委员长会议、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会、常务委员会组成人员十人以上联名，可以向全国人大常务委员会提出法律案。国务院组织法、各级人民地方政府组织法以及民族自治地方法等都相应规定了不同的立法机关立法活动中享有立法提案权的机关和人员。
其二、立法提案程序的法定性
我国《立法法》第14条就规定，向全国人民代表大会提出的法律案，在全国人民代表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出。立法提案权人向全国人大常务委员会提出属于全国人大范围内的法律案，须由全国人大常务委员会根据一定的程序审议以后，决定提请全国人民代表大会审议，由常务委员会向全国人民代表大会全体会议做出说明，或者由提案人向大会全体会议做出说明。
其三、立法提案效力与内容的法定性
立法提案虽然是一种立法建议，但是它与一般的立法建议不同。对于一般立法建议的提出主体、提出程序、提出方式等，法律没有任何限制。任何机关、组织或个人都可以在自己认为适当的时候、以适当的方式提出自己有兴趣的立法建议，这些建议可能有较大的社会价值，在许多情况下可能是决策机关编制立法规划和形成立法决策的重要材料来源与参考因素。而立法提案中的立法建议主体，一般是由国家法律法规规定，立法提案中的立法建议提出后，立法机关一般负有必须接受和处理的义务，对其采纳与不采纳做出一些必要的说明。但对一般的立法建议立法机关没有此项义务。
（二）立法提案与立法规划的关系
一方面，立法规划确立的立法项目必须通过立法提案的形式进入立法议程，才能保证立法规划的实施和执行。另一方面，立法规划在很大程度上决定了立法提案的质量，影响立法提案能否被大会提交立法议程并进行实质性的立法工作。
十一届全国人大常委会立法规划
立法规划包括争取在十一届全国人大常委会任期内提请审议的法律草案４９件，分别是： 宪法及宪法相关法类５件，即修改村民委员会组织法、城市居民委员会组织法、全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法、全国人民代表大会组织法、国家赔偿法；民法商法类６件，即修改保险法、消费者权益保护法、专利法、商标法，制定侵权责任法、涉外民事关系法律适用法；行政法类１５件，即制定食品安全法、外交人员法、非物质文化遗产保护法、国防动员法、人民武装警察法、行政强制法，修改兵役法、职业教育法、药品管理法、大气污染防治法、森林法、城市房地产管理法、防震减灾法、突发事件应对法、行政监察法；经济法类１１件，即制定企业国有资产法、循环经济促进法、增值税等若干单行税法、电信法、粮食法，修改税收征收管理法、广告法、邮政法、土地管理法、矿产资源法、预算法；社会法类６件，即制定社会保险法、基本医疗卫生保健法、精神卫生法、社会救助法、慈善事业法，修改老年人权益保障法；刑法类１件，即根据情况需要，适时审议刑法修正案草案； 诉讼与非诉讼程序法类５件，即制定农村土地承包纠纷仲裁法、人民调解法，修改刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法。
（三）立法提案列入立法会议议程
立法提案列入立法会议议程是正式立法程序的开始
凡由一个代表团或者30名以上的代表向全国人大提出的法律案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。凡由其他享有立法提案权的主体所提出的法律案，由主席团决定是否列入会议议程，常委会组成人员10人以上联名提出的法律案，由委员长会议决定是否列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入常务委员会会议议程；不列入常务委员会会议议程的，应当向常务委员会会议报告或者向提案人说明。
其他机关向全国人大常委会提出的法律案，由委员长会议决定是否列入常务委员会会议议程，或者先提交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常务委员会会议议程。如果委员长会议认为法律案有重大问题需要进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。
第三节 立法议案的审议
一、立法议案的审议和立法审议权
（一）审议法案的概念
在由法案到法的阶段，由有权机关对法案运用审议权，决定其是否应当列入议事日程、是否需要修改以及对其加以修改的专门活动。
审议法律草案时，一般考虑以下几个方面的内容：
1.制定该法的必要性和可行性，立法目的是否正确合理，该法是否符合实际的需要，立法时机是否恰当，法律草案的各项规定是否具有可操作性； 2.对权利和义务的规定是否立足全局，统筹兼顾；
3.法律草案条文是否以宪法为依据，是否符合宪法的规定； 4.草案与其他法律之间以及草案文本各条文之间是否协调一致；
5.立法技术是否完善，概念是否准确，结构是否合理，文字是否清晰，语法和逻辑是否正确等。
（二）立法审议权的归属
1、审议向全国人大提交的法律案的主体
人大常委会和委员长会议、人大预备会议、人大主席团和主席团会议、人大代表、由代表组成的代表团和代表团会议、人大专门委员会和委员会会议、人大开会期间的座谈会议、小组会议、小组联席会议、人大全体会议
2、审议向全国人大常委会提交的法律案的主体
委员长会议、常委会组成人员和常委会会议、专门委员会
国外议会的审议程序
各国讨论法案通常可分为三种：
一是一读会。即直接审查或讨论法案，无需区分并经过宣读标题等程序。
二是两读会。即第一读，对法案的一般原则进行讨论；第二读，在对法案进行最后表决前，详细审查法案的条款和委员会提出的修正条款。法国等国家实行二读制。
三是三读会。通常是：第一读，宣读法案题目，介绍法案的一般原则；第二读，详细审查委员会提交的法案的基本条款；第三读，最后考虑法案的一般原则，通过法案。美国等国家实行三读制。
但英国等国家的三读会制与上面所说的三读制略有不同。英国的第一读，仅宣读案名，并决定进行第二读的日期。初读法案时，一般不作辩论，但对于重要的政府提案，内阁成员议员须先作简短的说明。第二读，将法案提交讨论，讨论法案的各种原则，以决定法案是否成立。然后由委员会根据二读所决定的原则审查法案(审查不得推翻已定的原则)，再由委员会将审查结果向院会提出报告。第三读，全面审查法案，并对法案进行表决。我国人大常委会三审制的分工
一审，全国人大常委会会议第一次审议法律案，在常委会全体会议上听取提案人作法律草案的说明。
二审，常委会会议第二次审议法律案，在常委会全体会议上听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报。根据法律委员会的汇报，常委会召开分组会议对新修改的法律草案文本作进一步审议。第二次审议应当围绕法律草案二次审议稿的重点、难点和分歧意见，进行深入审议，因此第二次审议法律案比第一次审议应当更深入、更具体、更有针对性。
三审，常委会会议第三次审议法律案，在全体会议上听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告，这个报告是对该法律草案的整个审议过程和各方面对法律草案二次审议稿提出的意见作出的总结
常委会组成人员召开分组会议对法律草案三次审议稿再进行审议，在当次会议上提出意见，法律委员会根据委员们的意见再对草案三次审议稿进行必要的修改，提出建议表决稿，如果没有大的意见，由委员长会议决定提请常委会全体会议表决，以常委会全体组成人员的过半数通过。
二、审议步骤
全国人大对于被列入大会议程的法律案的审议步骤有以下方面：
第一、在全体会议上，由提案机关或人员或者指派有关人员向大会作法律草案的说明。说明的内容一般包括：立法理由、法律草案的起草经过、法案的基本精神及主要问题等。第二、各代表团和有关的专门地进行审议，向大会主席提出审议意见，并印发会议。第三、法律委员会各代表团和有关专门委员会的审议意见，对法律草案进行统一审议，并向大会主席团提出审议结果的报告和法律草案修改稿，对重要的不同意见，应当有审议结果报告中予以说明。
第四、大会主席团审议通过上述报告和修改稿后，印发会议，并将修改全的法律草案提请大会全体会议表决。对法律案在审议中有重大问题需要进一步研究的，经主席团提出，由大会全体会议决定，可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，作出决定，并将决定情况向全国人民代表大会下次会议报告；也可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，提出修改方案，提请全国人民代表大会下次会议审议决定。
全国人民代表大会常委会审议法律案的步骤有：第一、在全体会议上听取提案人的说明，由人大常委会分组会议进行初步审议。
第二、由专门委员会和法律委员会进行审议，提出法律草案修改情况和主要问题。
第三、在全体会议上听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报，由分组会议进一步审议。
第四、由法律委员会对法律案进行统一审议，提出关于法律草案审议结果的报告。
第五、在全体会议上，听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告，由分组会议对法律草案修改稿进行审议。
第六、常务委员会审议法律案时，根据需要，可以召开联组会议或者全体会议，对法律草案中的主要问题进行讨论。
三、审议时间的限制
在我国，根据《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》第５０条的规定，代表大会全体会议上的发言的，每人可以发言两次，第一次不超过１０分钟，第二次不超过５分钟。第５１条规定，主席团成员和代表团团长或者代表团推选的代表在全体会议上发言的，每人可以就同一议题发言两次，第一次不超过１５分钟，第二次不超过１０分钟。经会议主持人许可，发言时间可以适当延长。
《全国人民代表大会常务委员会议事规则》第２９条规定，常务委员会组成人员和列席会议的人员在全体会议上的发言，不超过１０分钟；在联组会议上，第一次发言不超过１５分钟，第二次对同一问题发言不超过１０分钟。事先提出要求，经会议主持人同意的，可以延长发言时间。
第四节
立法议案的通过
一、通过立法议案的形式
表决制形式
审批制形式
二、通过立法议案的表决制形式
（一）表决方式
公开表决和秘密表决
全国人大对法律案的表决，采取整体表决的办法，即就整个法律草案文体进行表决，而不是逐条进行表决。
（二）表决结果及通过原则
多数通过：普通多数、特殊多数
三、通过立法议案的审批制形式
较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。
省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。
自治区的自治条例和单行条例，报全国人大常委会批准后生效；自治州、自治县的自治条例、单行条例，报省、自治区人大常委会批准后生效。
法规批准的一般程序有：
1、报请批准。制定法规的机关将该机关表决通过法规的书面报告、法规文本及说明送交报请批准的人大常委会（较大市制定的地方性法规以及自治区制定的自治条例和单行条例报送全国人大常委会；自治州、自治县制定的自治条例和单行条例报送省、自治区人大常委会）；同时还应将立法的有关资料和征询意见等情况一并上报。第六十三条
2、决定列入议程。在制定法规的机关报送法规后，一般先交由人大常委会的常设机构（在全国人大是法律委员会或其他专门委员会、在省人大是法制委员会或其他工作委员会）对该法规进行审查。
3、审议法规。虽然在提交人大常委会审议之前，专门委员会或有关工作机构已经进行了审议。但是作为正式的批准程序，还需要进行大会审议。
4、决定法规的批准与不批准。在经主任会议决定后，常委会全体会议对报批的法规进行表决，以全体组成人员的过半数通过批准，作出批准决议。
第五节
法律的公布
一、法律公布权
法律的公布是指立法机关或国家元首将已通过的法律以一定的形式予以公布，以便全社会遵守执行。
法律的公布是法的制定程序中的最后一个步骤，它是法律生效的前提。法律通过后，凡是未经公布的，都不能产生法律效力，不具有普遍约束力。
我国在法律公布权问题上，有一个变化过程。1954年宪法规定由国家主席公布法律，1975年宪法则删去了这一规定，1978年宪法规定由全国人大常委会委员长公布法律。1982年修改宪法，重新规定由国家主席公布法律
二、公布法律的时间和形式
全国人大或者全国人大常委会通过法律后国家主席即签署主席令予以公布。关于公布法律的程序，大致分为两个步骤，第一个步骤是签署，即由国家元首依法在公布文件上签字，以证明该项法律是依法制定的并证明该项法律与立法机关所通过的完全一致。第二个步骤是刊告，即将国家元首签字的法律，刊登在正式的刊物(公报)上。
省、自治区、直辖市的人民代表大会制定的地方性法规由大会主席团发布公告予以公布。
省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会制定的地方性法规由常务委员会发布公告予以公布。
较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规报经批准后，由较大的市的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。
自治条例和单行条例报经批准后，分别由自治区、自治州、自治县的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。
美国立法流程
1.国会议员向本院（参议院或众议院）提出立法议案。 2.参议院或众议院将议案列入议程。
3.参议院或众议院对议案进行审议。
4.议案在本院通过则提交另一院进行审议。
5.国会另一院审议后如果对议案有修改意见，则将修改后的议案提交原审议议院再次审议并表决。6.原议院审议修改议案之后再次向另一议院提交审议。5－6的过程可以无限反复直到两院达成一致，全都通过议案。
7.两院通过议案之后交由总统签署生效。
8.总统如拒绝签署，则经过两院全体会议三分之二以上通过，则法案自动生效，无需总统签署。
《社会保险法》立法过程
提议：
在2006年3月举行的十届全国人大四次会议期间，蒋婉秋等465名代表提出制定社会保障法、社会保险法、公民基本生活保障法的议案共14件。
发展：
2007年9月22日，原劳动保障部部长田成平在中国社会保障论坛上表示，社会保险法立法时机已经成熟，当前要进一步推进社会保险法立法进程。包括国务委员兼国务院秘书长华建敏在内多位政府官员也在论坛上表示：经过多年探索，我国社会保障体系框架已基本形成，将被实践证明行之有效的政策措施上升为法律的时机已经成熟。
讨论： 2007年11月26日的分组审议中，全国人大常委会组成人员就首次提请审议的社会保险法草案进行了激烈讨论。在社会保险法长达13年的酝酿、起草过程中，由于社保制度改革推进迟缓和利益观念的冲突，各方一直争议不断。多年来，各方争议内容从覆盖范围到统筹层次，到社保基金征收、监管到运营，几乎包括社会保险立法的各个方面。
原则通过： 国务院总理温家宝2007年11月28日主持召开国务院常务会议，研究部署促进资源型城市可持续发展工作，讨论并原则通过《中华人民共和国社会保险法（草案）》
一审： 2007年12月23日，社会保险法草案在十届全国人大常委会第三十一次会议上首次提请审议，这部草案确立了中国社会保险制度的基本法律框架，养老、医疗、失业、工伤、生育五大社保险种缺乏综合性统一法律、强制性偏弱等现状有望转变。
修改：
十届全国人大常委会第三十一次会议对社会保险法（草案）进行了初次审议。会后，法制工作委员会将草案印发各省（区、市）和中央有关部门等单位征求意见。共建议进行五处修改：
1、将五个险种分别专章规定。
2、养老保险关系可转移接续。
3、社保将逐步实行全国统筹。
4、政府支持事项进一步明确。
5、国家对社保基金严格监管。
二审：
2008年12月22日，全国人大常委会二审 《社会保险法（草案）》。《社会保险法（草案）》对社会保险费征缴、社会保险基金、社会保险经办、社会保险监督等分别作出专章规定。
《社会保险法（草案）》规定，社会保险基金包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金。各项社会保险基金按照社会保险险种分别建账、分账核算，不得相互挤占或者调剂使用。
三审 ：
2009年12月22日上午，十一届全国人大常委会第十二次会议举行全体会议，听取了全国人大法律委员会关于《社会保险法（草案）》（下文简称“草案”）修改情况的汇报。“最低缴费年限”将更灵活，医疗保险部分，在第三人负担医药费方面得到厘清。
四审：
2010年10月25日，十一届全国人大常委会第十七次会议召开，《社会保险法(草案)》第四次上会接受审议。此时距离社会保险法一审已近三年，但已是社会保险立法提上日程的第十六年。10月28日，全国人大常委会表决经由过程了社会保险法
全国人大立法程序的变化
1954年，新中国召开了第一届全国人民代表大会第一次会议，制定了第一部宪法，还制定了5部国家机构的组织法，标志着我国的法制建设进入了一个新的时期。“当时，我国实行高度集中的立法体制，立法权集中在全国人大，人大常委会没有立法权，也没有赋予国务院和地方人大立法权。”全国人大法律委员会副主任委员胡康生介绍说，由于立法权集中在全国人大，无法适应繁重的立法任务的需要。因此，1955年7月一届全国人大二次会议授权全国人大常委会，可以依照宪法的精神，根据实际的需要，制定单行法规；1959年二届全国人大一次会议进一步授权常委会在大会闭会期间，对现行法律中的一些已经不适用的条文适时加以修改。
1979年开始，为了适应改革开放、加快立法步伐的需要，我国对立法体制进行了重大改革。“这些改革主要体现在1979年7月五届全国人大二次会议制定的地方各级人大和地方各级人民政府组织法、1982年12月制定的现行宪法以及全国人大及其常委会的有关授权决定之中。”胡康生进一步解释说，“第一，扩大了全国人大常委会的立法权；第二，国务院可以制定行政法规；第三，赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定地方性法规的权力；第四，民族自治地方的人大有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，对法律和行政法规作变通规定；第五，授权经济特区所在地的省市制定特区法规。” 立法体制的改革催生了累累硕果。从1979年到2004年6月，全国人大及其常委会共审议通过包括宪法在内的法律323件（现行有效的法律212件），有关法律问题的决定138件，法律解释10件；国务院制定了970多件行政法规（现行有效的650件）；有立法权的地方人大及其常委会制定了上万件地方性法规（现行有效的7500多件）；民族自治地方制定了480多件自治条例和单行条例。经过不懈努力，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已初步形成。
立法程序日渐成熟 普通百姓走进立法“大厅”
立法听证会已经在许多地方举办过。比如，8月底，山东省人大举行立法听证会，就《山东省海洋环境保护条例（草案）》中的有关条款听取意见，普通渔民参加了听证会。5月13日，辽宁省人大首次举行立法听证会，内容是与广大消费者利益关系密切的消费者权益保护规定，20名陈述人中普通消费者代表就有11人。“立法听证”不是各地今年的创新。早在2000年3月，九届全国人大三次会议通过的《立法法》就将立法听证引入立法程序。可以预见，全国各地今后还将举行更多的立法听证会。近年来，各级人大常委会广泛采取座谈会、论证会、听证会、向全民公布法律草案等多种形式征求各方面意见。公众参与立法，已经从具体法律的探讨，延伸到了法律规划的制定。对此，有人形象地称之为：普通百姓走进立法“大厅”。
立法质量日益提高 修改法律数量近年来大幅度增加
进入新世纪，我国立法突出强调“进一步提高立法质量”。
十届全国人大常委会第一次会议提出了“实现一个目标，突出一个重点”的立法工作思路。“一个目标”就是争取在本届任期内基本形成中国特色社会主义法律体系，而“一个重点”就是提高立法质量。多年来，为了提高立法质量，全国人大常委会进行了很多有益的探索。比如，用立法法的形式把立法程序完善起来，广泛听取社会各方面的意见，坚持立法、修改法律和适时废止法律并重，等等。坚持举办法制讲座也是一项有效举措。现在，全国人大常委会每次会议闭幕后都要举行法制讲座,讲座紧紧围绕人大常委会正在或将要审议的重要法律案进行，以增加常委会组成人员的相关法律知识，提高审议质量。面对每一部法律草案，全国人大常委会组成人员总是反复研究推敲，多次审议，保证了立法质量。“有些新制定的法律，与提请初审的法律草案相比，新增加的条文占1/3左右，内容有修改的条文占1/2以上。”有关部门提供的这一数字，是全国人大常委会对待立法严谨态度的有力佐证。
第四篇：立法技术规范
《立法技术规范》（试行）
（一）法工委发[2009]62号
三、法律常用词语规范
13.和，以及，或者
13·1 “和”连接的并列句子成分，其前后成分无主次之分，互换位置后在语法意义上不会发生意思变化，但是在法律表述中应当根据句子成分的重要性、逻辑关系或者用语习惯排序。
示例1：一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。
示例2：较大的车站、机场、港口、高等院校和宾馆应当设置提供邮政普遍服务的邮政营业场所。
13·2 “以及”连接的并列句子成分，其前后成分有主次之分，前者为主，后者为次，前后位置不宜互换。
示例1：开庭应当公开，但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私以及当事人约定不公开的除外。
示例2：国务院和省、自治区、直辖市人民政府根据水环境保护的需要，可以规定在饮用水水源保护区内，采取禁止或者限制使用含磷洗涤剂、化肥、农药以及限制种植养殖等措施。
13·3 “或者”表示一种选择关系，一般只指其所连接的成分中的某一部分。
示例：任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。
14．应当，必须
“应当”与“必须”的含义没有实质区别。法律在表述义务性规范时，一般用“应当”，不用“必须”。
示例：仲裁庭对农村土地承包经营纠纷应当进行调解。调解达成协议的，仲裁庭应当制作调解书；调解不成的，应当及时作出裁决。
15．不得，禁止
“不得”、“禁止”都用于禁止性规范的情形。“不得”一般用于有主语或者有明确的被规范对象的句子中，“禁止”一般用于无主语的祈使句中。
示例1：任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。
示例2：禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。
不再使用“不准”“不应”“不能”“严禁”等与“不得”和“禁止”相近的词语。16．但是，但
“但是”、“但”二者的含义相同，只是运用习惯的不同。法律中的但书，一般用“但是”，不用单音节词“但”。“但是”后一般加逗号，在简单句中也可以不加。17．除„„外，除„„以外
“除„„外”和“除„„以外”搭配的句式用于对条文内容作排除、例外或者扩充规定的表述。对条文内容作排除、例外表达的，置于句首或者条文中间，表述为“除„„外，„„”或者“„„除„„以外，„„”；对条文内容作扩充表达的，置于条文中间，表述为“„„除„„以外，还„„”。
示例1：除法律另有规定外，任何组织或者个人不得检查、扣留邮件、汇款。
示例2：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。
示例3：买卖合同内容除依照本法第十二条的规定以外，还可以包括包装方式、检验标准和方法、结算方式、合同使用的文字及其效力等条款。18．依照，按照，参照
18·1 规定以法律法规作为依据的，一般用“依照”。
示例：国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。
18·2 “按照”一般用于对约定、章程、规定、份额、比例等的表述。
示例1：投保人可以按照合同约定向保险人一次支付全部保险费或者分期支付保险费。
示例2：履行出资人职责的机构应当按照国家有关规定，定期向本级人民政府报告有关国有资产总量、结构、变动、收益等汇总分析的情况。
18·3 “参照”一般用于没有直接纳入法律调整范围，但是又属于该范围逻辑内涵自然延伸的事项。
示例：本法第二条规定的用人单位以外的单位，产生职业病危害的，其职业病防治活动可以参照本法执行。19.制定，规定
19·1 表述创设法律、法规等规范性文件时，用“制定”；表述就具体事项作出决定时，用“规定”。
示例1：省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。
示例2：全国人民代表大会代表名额和代表产生办法由法律规定。
19·2 在表述制定或者规定的语境下，与“规定”、“制定”相近似的用语“确定”、“核定”、“另订”等，今后立法中一般不再使用，统一代之以“规定”、“制定”或者“另行制定”、“另行规定”。
20.会同，商
20·1 “会同”用于法律主体之间共同作出某种行为的情况。“会同”前面的主体是牵头者，“会同”后面的主体是参与者，双方需协商一致，共同制定、发布规范性文件或者作出其他行为。
示例：具体办法由国务院证券监督管理机构会同有关主管部门制定。
20·2 “商”用于前面的主体是事情的主办者，后面的主体是提供意见的一方，在协商的前提下，由前面的主体单独制定并发布规范性文件。
示例：司法鉴定的收费项目和收费标准由国务院司法行政部门商国务院价格主管部门确定。
21．缴纳，交纳
“交纳”较“缴纳”的含义更广，涵盖面更宽。法律中规定当事人自己向法定机关交付款项时，一般使用“交纳”。但是在规定包含有强制性意思时，可以用“缴纳”。
示例1：当事人进行民事诉讼，应当按照规定交纳案件受理费。财产案件除交纳案件受理费外，并按照规定交纳其他诉讼费用。
示例2：违反本法规定，应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金，其财产不足以同时支付时，先承担民事赔偿责任。
22．抵销，抵消
“抵消”用于表述两种事物的作用因相反而互相消除，“抵销”用于表述账的冲抵。法律中表述债权债务的相互冲销抵免情形时，用“抵销”，不用“抵消”。
示例：合伙人发生与合伙企业无关的债务，相关债权人不得以其债权抵销其对合伙企业的债务；也不得代位行使合伙人在合伙企业中的权利。
23.账，帐
表述货币、货物出入的记载、账簿以及债等意思时，用“账”，不用“帐”。示例：保险代理机构、保险经纪人应当有自己的经营场所，设立专门账簿记载保险代理业务、经纪业务的收支情况。
24.以上，以下，以内，不满，超过
规范年龄、期限、尺度、重量等数量关系，涉及以上、以下、以内、不满、超过的规定时，“以上、以下、以内”均含本数，“不满、超过”均不含本数。
示例1:盗窃、作骗、哄抢、抢夺、敲作勒索或者故意损毁公私财物的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。
示例2：公安机关对吸毒成瘾人员决定予以强制隔离戒毒的，应当制作强制隔离戒毒决定书，在执行强制隔离戒毒前送达被决定人，并在送达后二十四小时以内通知被决定人的家属、所在单位和户籍所在地公安派出所；被决定人不讲真实姓名、住址，身份不明的，公安机关应当自查清其身份后通知。
示例3：劳动合同期限三个月以上不满一年的，试用期不得超过一个月；劳动合同期限一年以上不满三年的，试用期不得超过二个月；三年以上固定期限和无固定期限的劳动合同，试用期不得超过六个月。
25.日，工作日 “日”和“工作日”在法律时限中的区别是：“日”包含节假日，“工作日”不包含节假日。对于限制公民人身自由或者行使权力可能严重影响公民、法人和其他组织的其他权利的，应当用“日”，不用“工作日”。
示例1：公安机关对被拘留的人，认为需要逮捕的，应当在拘留后的三日以内，提请人民检察院审查批准。在特殊情况下，提请审查批准的时间可以延长一日至四日。
对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子，提请审查批准的时间可以延长至三十日。
示例2：人民法院对当事人提出的回避申请，应当在申请提出的三日内，以口头或者书面形式作出决定。
立法技术规范（试行）
（二）（2011年1月30日）
（前略）
二、法律常用词语规范 6．作出,做出
6·1 “作出”多与决定、解释等词语搭配使用。
示例 1：农村土地承包仲裁委员会对回避申请应当及时作出决定,以口头或者书面方式通知当事人,并说明理由。（农村土地承包经营纠纷调解仲裁法第二十九条）
示例 2：最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释,应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案。（监督法第三十一条）
6·2 “做出”多与名词词语搭配使用。
示例 1：对在社会主义建设中做出显著成绩的残疾人,对维护残疾人合法权益、发展残疾人事业、为残疾人服务做出显著成绩的单位和个人,各级人民政府和有关部门给予表彰和奖励。（残疾人保障法第十三条）
示例 2：国务院和沿海地方各级人民政府应当加强对海岛保护的宣传教育工作,增强公民的海岛保护意识,并对在海岛保护以及有关科学研究工作中做出显著成绩的单位和个人予以奖励。（海岛保护法第七条）
7．公布,发布,公告
7·1 “公布”用于公布法律、行政法规、结果、标准等。
示例 1：本法自公布之日起施行。（村民委员会组织法第四十一条）
示例 2：统计调查项目的审批机关应当对调查项目的必要性、可行性、科学性进行审查,对符合法定条件的,作出予以批准的书面决定,并公布;对不符合法定条件的,作出不予批准的书面决定,并说明理由。（统计法第十三条）
示例 3：食品安全国家标准由国务院卫生行政部门负责制定、公布,国务院标准化行政部门提供国家标准编号。（食品安全法第二十一条）
7·2 “发布”用于公开发出新闻、信息、命令、指示等。
示例 1：履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府,应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。（突发事件应对法第五十三条）
示例 2：突发事件发生地的其他单位应当服从人民政府发布的决定、命令,配合人民政府采取的应急处置措施,做好本单位的应急救援工作,并积极组织人员参加所在地的应急救援和处置工作。（突发事件应对法第五十六条第二款）
7·3 “公告”用于向公众发出告知事项。
示例 1：遇有大型群众性活动、大范围施工等情况,需要采取限制交通的措施,或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定,应当提前向社会公告。（道路交通安全法第三十九条）
示例 2：专利复审委员会对宣告专利权无效的请求应当及时审查和作出决定,并通知请求人和专利权人。宣告专利权无效的决定,由国务院专利行政部门登记和公告。（专利法第四十六条）
8．违法,非法
8·1 “违法”一般用于违反法律强制性规范的行为。
示例 1：被检查单位或者个人拒不停止违法行为,造成严重水土流失的,报经水行政主管部门批准,可以查封、扣押实施违法行为的工具及施工机械、设备等。（水土保持法第四十三条）
示例 2：村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的,村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映,有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实,责令依法公布;经查证确有违法行为的,有关人员应当依法承担责任。（村民委员会组织法第三十一条）
8·2 “非法”通常情况下也是违法,但主要强调缺乏法律依据的行为。
示例 1：任何组织和个人不得侵占、挪用义务教育经费,不得向学校非法收取或者摊派费用。（义务教育法第四十九条）
示例 2：非法占有高度危险物造成他人损害的,由非法占有人承担侵权责任。所有人、管理人不能证明对防止他人非法占有尽到高度注意义务的,与非法占有人承担连带责任。（侵权责任法第七十五条）
9．设定,设立
“设定”和“设立”都可以用于权利、义务、条件等的设置。“设立”还可以用于成立或者开办组织、机构、项目等。
示例 1：行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力,以设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式,排斥或者限制外地经营者参加本地的招标投标活动。（反垄断法第三十四条）
示例 2：不动产物权的设立、变更、转让和消灭,应当依照法律规定登记。动产物权的设立和转让,应当依照法律规定交付。（物权法第六条）
示例 3：国务院设立食品安全委员会,其工作职责由国务院规定。（食品安全法第四条）
示例 4：国务院和县级以上地方人民政府根据实际需要,设立专项资金,扶持农村地区、民族地区实施义务教育。（义务教育法第四十七条）
10．执业人员,从业人员
10·1 “执业人员”用于表述符合法律规定的条件,依法取得相应执业证书,并从事为社会公众提供服务的人员。
示例 1：本法所称律师,是指依法取得律师执业证书,接受委托或者指定,为当事人提供法律服务的执业人员。（律师法第二条）
示例 2：注册会计师是依法取得注册会计师证书并接受委托从事审计和会计咨询、会计服务业务的执业人员。（注册会计师法第二条）
10·1 “从业人员”用于表述在一般性行业就业的人员。
示例 1：无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险,由个人缴纳基本养老保险费。（社会保险法第十条第二款)
示例 2：从业人员有依法接受职业培训和继续教育的权利和义务。（教育法第四十条第一款）
11．批准,核准
11·1 “批准”用于有权机关依据法定权限和法定条件,对当事人提出的申请、呈报的事项等进行审查,并决定是否予以准许。
示例 1：进行下列施工作业,施工单位应当向管道所在地县级人民政府主管管道保护工作的部门提出申请:……
县级人民政府主管管道保护工作的部门接到申请后,应当组
织施工单位与管道企业协商确定施工作业方案,并签订安全防护协议;协商不成的,主管管道保护工作的部门应当组织进行安全评审,作出是否批准作业的决定。（石油天然气管道保护法第三十五条）
示例 2：从事考古发掘的单位,为了科学研究进行考古发掘,应当提出发掘计划,报国务院文物行政部门批准;对全国重点文物保护单位的考古发掘计划,应当经国务院文物行政部门审核后报国务院批准。（文物保护法第二十八条）
11·2 “核准”用于有权机关依据法定权限和法定条件进行审核,对符合法定条件的予以准许。
示例 1：公开发行证券,必须符合法律、行政法规规定的条件,并依法报经国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门核准;未经依法核准,任何单位和个人不得公开发行证券。（证券法第十条）
示例 2：公证机构的负责人应当在有三年以上执业经历的公证员中推选产生,由所在地的司法行政部门核准,报省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门备案。（公证法第十条）
12．注销,吊销,撤销
12·1 “注销”用于因一些法定事实出现而导致的取消登记在册的事项或者已经批准的行政许可等。
示例 1：建设用地使用权消灭的,出让人应当及时办理注销登记。（物权法第一百五十条）
示例 2：有下列情形之一的,行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续:
（一）行政许可有效期届满未延续的;
（二）赋予公民特定资格的行政许可,该公民死亡或者丧失行为能力的;
（三）法人或者其他组织依法终止的;
（四）行政许可依法被撤销、撤回,或者行政许可证件依法被吊销的;
（五）因不可抗力导致行政许可事项无法实施的;
（六）法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。（行政许可法第七十条）
12·2 “吊销”作为一种行政处罚,用于有权机关针对违法行为,通过注销证件或者公开废止证件效力的方式,取消违法者先前已经取得的许可证件。
示例 1：邮政企业、快递企业不建立或者不执行收件验视制度,或者违反法律、行政法规以及国务院和国务院有关部门关于禁止寄递或者限制寄递物品的规定收寄邮件、快件的,对邮政企业直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分;对快递企业,邮政管理部门可以责令停业整顿直至吊销其快递业务经营许可证。（邮政法第七十五条）
示例 2：城乡规划编制单位取得资质证书后,不再符合相应的资质条件的,由原发证机关责令限期改正;逾期不改正的,降低资质等级或者吊销资质证书。（城乡规划法第六十三条）12·3 “撤销”用于有权机关取消依法不应颁发的行政许可或者发出的文件、设立的组织机构,也可以用于取消资质、资格等。
示例 1：城乡规划主管部门违反本法规定作出行政许可的,上级人民政府城乡规划主管部门有权责令其撤销或者直接撤销该行政许可。（城乡规划法第五十七条）
示例 2：违反本法规定,食品检验机构、食品检验人员出具虚假检验报告的,由授予其资质的主管部门或者机构撤销该检验机构的检验资格;依法对检验机构直接负责的主管人员和食品检验人员给予撤职或者开除的处分。（食品安全法第九十三条第一款）
13．根据,依据
13·1 引用宪法、法律作为立法依据时,用“根据”。
示例 1：为了加强国防建设,完善国防动员制度,保障国防动员工作的顺利进行,维护国家的主权、统一、领土完整和安全,根据宪法,制定本法。（国防动员法第一条）
示例 2：省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据本法,结合本行政区域的实际情况,制定实施办法。（村民委员会组织法第四十条）
13·2 适用其他法律或者本法的其他条款时,用“依据”。
示例 1：提供的统计资料不能满足需要时,国防动员委员会办事机构可以依据《中华人民共和国统计法》和国家有关规定组织开展国防动员潜力专项统计调查。（国防动员法第十九条）
示例 2：对反垄断执法机构依据本法第二十八条、第二十九条作出的决定不服的,可以先依法申请行政复议;对行政复议决定不服的,可以依法提起行政诉讼。（反垄断法第五十三条）
14．谋取,牟取
“谋取”是中性词,可以谋取合法利益,也可以谋取非法利益。“牟取”是贬义词,表示通过违法行为追求利益。
示例 1：学校以向学生推销或者变相推销商品、服务等方式谋取利益的,由县级人民政府教育行政部门给予通报批评;有违法所得的,没收违法所得;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。（义务教育法第五十六条第二款）
示例 2：采购代理机构不得以向采购人行贿或者采取其他不正当手段谋取非法利益。（政府采购法第二十五条第三款）
示例 3：人民调解员在调解工作中有下列行为之一的,由其所在的人民调解委员会给予批评教育、责令改正,情节严重的,由推选或者聘任单位予以罢免或者解聘:……
（三）索取、收受财物或者牟取其他不正当利益的;……（人民调解法第十五条）
示例 4：国务院证券监督管理机构工作人员应当忠于职守, 依法办事,公正廉洁,接受监督,不得利用职务牟取私利。（证券投资基金法第七十九条）
第五篇：立法法评析
袁明圣
[摘 要] 立法法作为一部完善和规范立法活动的国家基本法律，其起草与制定受到各界的广泛关注，并被寄予厚望。但是，只要我们仔细分析就不难发现，立法法既未能解决现行立法体制及立法过程中所存在的诸多问题，同时其规定本身也不尽合理，甚至有违宪之嫌，其预期效益也难以实现，从而造成立法资源的浪费。与此同时，立法法的制定本身也反映出近年来立法过程中所存在的设租与寻租，以及立法的随意性等重大问题。
[关键词] 立法法 评析 合宪性 立法效益
一、引言：众多的期待
改革开放二十年来，为改变国家社会政治经济生活各个领域中无法可依的局面，包括最高国家权力机关在内的有关国家机关做了大量的工作，其成绩是有目共睹的。经过20余年的努力，我国法制建设已初步由“无法无天”走向法制的基本完备。但由于主客观等诸方面因素的影响，立法体制、程序等方面所存在的问题也受到越来越多的检视，多方面的研究结果引出一个共同的期待：尽快制定立法法。立法法的制定一时似乎成了解决立法活动中所存在的所有问题的灵丹妙药。立法法的制定，成为理顺立法体制、解决立法冲突（包括立法权限冲突和立法文件冲突）、完善立法程序以保证立法质量和提高立法速度、避免立法无序的主要措施，[1]在行政法学界，也有不少学者认为立法法的制定是在一定程度上解决行政立法中存在的“诸如行政立法的权限、程序、解释和冲突”等问题，以及完善对抽象行政行为的审查和监督的重要制度设计。[2]因此，当全国人大常委会将立法法列入立法规划时，有的学者禁不住欢呼这是“中国立法史上的重要里程碑。”[3]
立法法正是在这样的背景下开始其论证和起草工作的，历经数年的不懈努力，立法法带着理论界与实践部门人士的众多期待，终于于2000年3月15日正式出台。由于被赋予了太多的使命，肩负着太多的重托，所以它的出台理应引起学界热烈的评论与赞语，但与以往国家一些重要立法的出台所引起的热烈反响相较，立法法出台后，学界的反映未免有些冷清。毫无疑问，立法法的出台，使立法体制中存在的某些问题得到了一定程度的解决。但是，在欢呼雀跃的同时，我们是不是也应当理智地对立法法的内容乃至立法法的制定过程件本身作些反思？笔者认为，这种反思并非是毫无意义的。
二、先天不足：合宪性问题的困扰
古有瑕不掩瑜之说，笔者却欲反其意而用之，用瑜不掩瑕来评价立法法，可能是再恰当不过了。立法法的出台虽使如立法权限的分工等问题得到一定程度的解决，但立法法本身所存在的问题，却是无法回避的。
立法法存在的首要问题是其整体上与某些具体规定的合宪性问题。在立法法出台之前对草案的讨论中，学界对此即有不同的认识，大多数学者认为立法法草案不存在合宪性问题，[4]但也有学者认为，全国人大通过立法法自行进行立法权限的划分本身就违背了基本的宪政原则，而且，全国人大改变或者撤销全国人大常委会制定的法律的“立法监督权”实质上是对全国人大常委会立法权的剥夺，同样是违宪的。[5]笔者认为，这种观点并非是毫无道理的。立法法对有关国家机关“立法”权限的划分，因涉及各国家机关的关系而从根本上说属于“宪法”问题，应当通过宪法修正案的方式加以处理，全国人大虽然是最高国家权力机关，但也只能在宪法规定的范围内行使职权。全国人大以日常立法，即通过制定立法法来对它自身与其他国家机关的权力划分这一问题作出规定，其宪法依据是不充分的。
而且，就现代分权理论而言，立法权的执掌者为国家立法机关，这在我国宪法中得到了明确的确认，根据宪法及地方人大和地方政府组织法的有关规定：全国人大及其常委会行使国家立法权，特定的行政机关在一定条件下可以制定和发布行政法规和行政规章。但是，这些行政机关制定和发布行政法规及规章的权力并非立法权，而属于行政权的范畴，[6]立法法将行政法规也作为其调整对象混淆了行政权与立法权的区别。从根本上说，宪法授予这些机关制定规范性文件的权力是为了使之能够更好地贯彻实施国家立法机关所制定的法律，因此这种权力实质上属于执行权的范畴。立法法在未能正确把握特定的行政机关及地方国家权力机关规范性文件制定权性质的情况下，将之纳入到立法法的调整范围之内，这无异于承认这些行为属于立法行为，无异于承认行政机关、地方机关可以与国家立法机关分享立法权，这显然是与国家立法权由最高国家权力机关行使的宪法规定相悖离的。
就立法法的具体内容而言，其合宪性问题集中体现在行政规章的制定主体和创设军事立法权的问题上。根据宪法的规定，行政规章的制定主体包括两种类型，一是国务院各部委有权制定和发布部委规章，[7]二是特定的地方政府可以制定和发布地方规章。[8]在这里，所谓的“部委”指的是由总理提名，由全国人大或其常委会决定任免其首长的职能部门，具体包括各部、各委员会以及审计署。除此以外的其他部门不属于部委的范畴。按照一般的理解，宪法的这一规定实质上排除了其他部门制定行政规章的可能性，因为宪法在作出这一规定时并不是规定国务院的某一类性质的机构享有行政规章的制定权，而是明确列举的方式；而且，国务院各部、委员会与其他直属机构，无论是在地位上，还是在职能上都存在较大差异，是不可能把它们归为一类的，直属机构不属于行政规章的制定主体，[9]这一精神在1999年颁布的行政复议法里得到了体现。该法第7条第1款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的包括“国务院部门的规定”在内的规范性文件不合法时，在对具体行政行为申请复议时，可以一并提出对该规定的复议申请，同时在该
求”外，[19]别无其他规定。一方面，既然立法法将“行政立法”、“地方立法”乃至“军事立法”都在立法法中加以规定，那也就没有任何理由仅对“法律”的解释问题作出规定，而回避行政机关、司法机关乃至军事机关对法律、法规的解释问题；另一方面，既存的“行政解释”、“地方解释”、“检察解释”、“审判解释”乃至所谓的“军事解释”等是否仍然合法存在？如果说这些解释存在的合法性与正当性因全国人大常委会的相关决定而得到承认的话，[20]那这种授权决定本身是否合法、正当？退而言之，即使承认其合法性与正当性，各种所谓“解释”的效力及冲突如何解决？而且，既然它们拥有对法律的解释权，规定它们可以“法律解释要求”又有何意义？反之亦然。对此，立法法没有为我们提供答案。
此外，立法法的某些规定还可能会造成适用上的困难。其中较为典型的是立法法第3条关于立法指导思想的规定。立法法第3条规定：“立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放。”毫无疑问，这些原则都是要的，是国家立法机关进行立法时所必须遵循和贯彻的，但是否要在立法法中加以正式规定呢？综观现行宪法颁布以来的立法文件，我们可以看到，在法律的正式条文中确认这一原则还是第一次。笔者愚见，立法法的这一规定将会带来一系列的实际问题。其中最主要的一点就是，立法法作为我国享有立法权或“准立法权”[21]的国家机关在进行“立法”活动时所必须遵循的基本法律依据，所有有关机关，包括最高国家权力机关（国家立法机关）都必须在其法律创制活动中切实地一体遵行，而不得有任何违反。如此一来，首先遇到的一个问题就是，国家立法机关在制定或修改特别行政区基本法时，是否应当遵行？根据一国两制的构想，特别行政区可以继续保持原有的资本主义制度和生活方式，其现有的政治、法律、经济及社会制度将在相当长的时间内得到维系，在这一基础上制定的特别行政区基本法是否存在违反该条规定的问题？据笔者愚见，这一问题的答案绝非那么简单。应当说，宪法以“序言”而非正式条文的方式确认这些原则绝非是随意的，而是在充分考虑到我国国家结构形式的特殊性而慎重权衡的结晶。
四、拔出萝卜带出泥：权力割据及其他
立法法本身所存在的问题就暂论至此。从立法法的出台，我们是不是还可以发现一些其他问题呢？我想是有的。综观20年来的立法经验，除了理论界与实际部门的同志所指出的问题以外，笔者认为，立法法的制定过程本身还反映出以下几方面的问题：
1、权力割据问题。正如有的学者所指出的那样，“尽管我们常常表示出对西方国家三权分立理论不屑一顾的神情，却几乎全盘接受了三权分立理论的概念范畴、理论假设、分析工具和思维方法而鲜有批判和创新，因而只能无时无刻不处在三权分立理论的强大影响与支配之下。”[22]应当说，这一评价基本上是中肯的，理论界在阐释我国的宪政体制，论及权力的监督与制约时，都是基于三权分立的理论前提进行的。[23]笔者想要进一步说明的是，在实际立法过程中，更多地体现出的是一种权力的割据而不是权力的分立。[24]
立法法关于立法权限的规定，只有权力的分配，而没有权力的制约，对当前所存在的权力割据现象非但没有加以适当的控制，反而进一步使权力的割据法律化。立法法关于军事立法权等的确认都不过是事实上所存在的权力割据的法律确认而已。由于权力本身的诱惑力及其背后所隐含的巨大利益，立法权力割据现象的存在及法律化必然进一步刺激有关机关试图加入权力分配与再分配的行列，以便从中分得一杯羹，这也是不少地方不遗余力地争取“计划单列市”、“经国务院批准的较大的市”等并非虚名的“名号”的内在驱动力。
2、立法活动与立法过程中的利益驱动现象。对自身利益最大化的追求在立法过程中广泛存在，尤其是部门利益、地方利益在立法过程中得到了淋漓尽致的体现。从刑事诉讼法关于律师介入时机的折衷规定所体现出的公安部门的强大势力，到行政诉讼法关于级别管辖问题的规定，[25]都可以说是这种利益的体现。由于每一件立法的出现，都必然意味着某种国家权力的授予或分配，而权力则意味着某种潜在的利益，因是之故，各种五花八门的立法也就有可能出台。与此相对照，事关绝大多数人切身利益的，也可以说是现代市民社会中最重要的法律――民法典却迟迟不能出台。当然，民法典所以迟迟不能制定，有多方面的原因，但仔细分析起来，除了客观方面的原因外，是不是也印证了立法过程中对自身利益、部门利益追求现象存在的事实？也许尽管民法典事关每一个公民，但却与任何集团的利益没有直接的联系，它也不会产生权力的赋予与分配或再分配，因而其迫切性似乎也就显得不那么重要了。立法法关于立法权限的分配问题，也因涉及相关机关的权力及权力背后的利益而使问题未能得到妥善解决。
进一步言之，某些所谓“立法”，如部委规章等，实质上就是利益分配的产物，借用经济学的术语，是“设租”与“寻租”的产物。通过这些立法，某些行业、某些集团的利益（甚至是巨额利润）虽然得到了维护，但却以牺牲社会公正与大众利益，甚至是国家利益为代价。这种情况在某些社会性立法及政府对经济的管制性立法中也极为常见，在某种意义上说，这些立法不过是利益集团寻租的结果，或者说是管制捕获的产物。[26]国家立法尚且如此，因其部门利益倾向或地方保护主义倾向而受到普遍责难的部门规章、地方政府规章及地方性法规自不待言。
3、立法资源的浪费问题。立法资源的浪费，是指由于某种原因导致立法活动违背立法目的，使立法无从取得其预期效果，甚或造成更为严重的混乱局面。立法行为与其他行为一样，都必须考虑到一个立法成本问题，如果一种立法不能产生其预期效果，或者立法仅仅是对已有法律的一种重新表述，那么，从经济的角
度看，无疑就是对有效立法资源的浪费。由于现行宪法体制所限，立法资源呈现出某种稀缺的状况。[27]除立法法外，刑法、合同法的制定都体现出这么一个问题。这两大法典尽管是非常必要而迫切的，但从其具体内容看，可以说，这些法典却实质上价值不大，尤其是刑法典。所以这样说，起码基于两个方面的理由，其一，从总体上看，刑法典只是对已有刑事规范的简单堆积；其二，刑法典的制定也没有起到稳定刑事法规范的作用，以至无法实现立法的预期效益。刑法典的颁行不过两年多的时间，却已多次对它进行修改就是例证。一些本应在刑法典中加以解决的问题如罪名、各种犯罪的内涵与外延等问题未能得到解决，而为了能够使之得到顺利实施，又不得不通过立法解释或司法解释加以界定，从而加大了司法成本，使立法成本转化为司法成本。[28]各种“行政立法”、“地方立法”等的情况也大抵类似，并已引起一些学者及实践部门的同志的忧虑和重视。[29]
更令人忧虑也更为严重的是，当前我国法治进程中的顽症主要不是无法可依的问题，而是在法律被制定出来以后，相当数量――如果不是说绝大多数，宪法也不例外――未能得到切实的贯彻实施，甚至是根本就没有被执行，这是一种对立法资源完完全全的、彻底的浪费。也许有人会说，有法总比没有好，它总有被遵循、执行的时候。笔者却不以为然，有法不行不如无法，无法可依尚可带给人们一丝希冀，而有法不依则连留给人们的这一丝希冀也被击得粉碎。如果说这些法律还曾偶尔被遵行、被执行的话，那这种“偶尔”也只不过是对法律权威、对公正的亵渎罢了。因为“偶尔”就意味着差别，意味着前后不
一、反复无常。对于执法机关来说，“偶尔执行”法律实质上是对其执法权力的滥用。[30]
4、立法的随意性问题。立法的随意性不仅体现在普通法的制定上，甚至连国家的根本法宪法的修改也体现得淋漓尽致。现行宪法颁行以来的近20年中，我们已先后对它进行过3次修改，共有17条修正案。而这些修改基本上是在没有修宪的强烈社会诉求与充分的理论准备和论证下进行的。[31]从宪法的修改情况看，对现行宪法进行的3次修改，都是以中国共产党中央提出修宪的建议为起点的，从修宪建议的提出，到修正案的通过，其速度之快，真可谓是匪夷所思。与修宪前理论上的沉寂极不对应的一个奇怪的现象是，修宪后的溢美之词却不绝于耳。只有为数不多的学者对此表示过怀疑与忧虑，但这种怀疑与忧虑终因曲高和寡而显得异常的寂寥。
就立法法而言，尽管在起草过程中即有学者对其必要性提出过质疑，但却未能引起重视。与其说它是理论界经过深思熟虑论证的结果，不如说更多地是对实际部门权力划分要求的回应：“全国人大常委会是在方方面面的实际部门的要求下开始着手起草这部法律的，实际部门的要求是出于感觉，他们感到立法机关与行政机关立法权限划分不清，因而强烈呼吁要制定一部立法法来解决这一问题。”[32]这种状况除反映出立法的随意性以外，同时也印证了前面提及的立法过程中的利益追求倾向。
五、结 语
通过以上分析，笔者认为，无论是从哪一方面看，立法法都不是一次成功的立法。在极为有限地解决了立法活动中存在的部分问题的同时，又增加了新的矛盾与法律冲突。人们对它的期望值很高，但它带给人们的却只有失望――学者的失望、对法治的失望。但是，立法法本身及某些规定所存在的诸如合宪性等问题也许并不是最重要的问题，在笔者看来，更重要的是立法法的制定过程本身所反映出来的问题。这些问题包括：如何提高立法活动的科学性与法治化水平，避免立法行为的随意性；提高社会民众对立法活动的参与程度，实现立法的民主化；克服立法活动所体现出来的对部门利益、地方利益、集团利益无尽的追求，尽可能防止由于立法行为而加剧现实政治生活中业已存在的权力割据现象，以期最大限度地发挥立法的效能，避免宝贵而有限的立法资源的无谓浪费。当立法行为不再为梦醒时分的一时感觉所困扰时，那也就是立法乃至整个社会真正民主化、法治化实现之日，也只有在法律得到有效的、全社会的一体遵行时，法律的权威才能得以维系，法治才能成为现实。
（本文原刊于《东吴法学》2001年专号，发表时有删节）
注释
民政府则因全国人大分别通过的特别授权决定而获得地方规章的制定权。
[9] 章剑生：《行政诉讼法基本理论》，北京：中国人事出版社1998年版，第125页。
法典及合同法典为最。
[32] 王磊：《多重矛盾之下的<立法法>（草案）》，载《北大法律周刊》2000年第2卷第2期专题版，网址：http://。
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