关于耕地保护的调研报告

第一篇：关于耕地保护的调研报告

关于我国耕地保护情况的调研报告

我国耕地问题历来是人们关注的热点议题，目前对该问题的研究已被提升到一个新的高度。

进入21世纪后，我国经济保持了强劲的增长势头，“十五”期间我国的GDP年均增速达8.8%，人均GDP达1000美元。伴随着经济的高速增长、城市的迅速扩张、产业结构的剧烈调整以及政府的决策行为等因素的影响，土地利用结构随之发生了巨大的变化。一方面支撑了国民经济的全面发展，另一方面却造成了耕地资源的大量损失，引起了食物安全隐患和生态环境恶化，使有限的耕地资源所受的压力日益剧增，从而导致人地矛盾的日益尖锐化，严重制约了我国社会与经济的可持续发展。传统的“末端治理”和以资源与环境为代价的高速经济发展已经不适应未来的发展，必须探索新的发展战略。因此，在当前构建和谐社会、加速社会主义新农村建设、倡导人地系统和谐观和科学发展观的新时期，如何持续保证有限耕地资源的数量、地力以及环境保护与管理，使其得到永续利用无疑更倍受关注。

作为21世纪的新型大学生，我们不应该仅仅从书本、网络中获取知识，更应该投身社会实践中，理论与实践相结合，努力成为实事求是的创新型人才。我们利用暑假这段空闲时间，到湖北通山县的一个农村村进行实地调查，收益颇丰。总结此次调研活动，我结合文献综述将成果、经验教训归结为以下几点。

一、耕地现状分析

我国耕地的绝对数量是很大的，约占世界耕地总数的10%，但我国人口占世界人口的22%，巨大的人口数目使得人均占有耕地数十分少，约为世界平均数的1/10，且耕地抛荒滥占耕地仍很严重，耕地资源形势不容乐观。

从1996年12月31日的19.51亿亩，到2001年的19.14亿亩，再到2007年的18.26亿亩，耕地一年年地减少，已经迫近18亿亩红线，也迫近我们的心理防线。土地浪费的现象比比皆是，土地违纪违法的纪录居高难下，2007年全国土地执法百日行动查处违规违法案件3.1万件，涉及土地330万亩，全年违法案件查处9.24万件。而与此同时，粮食危机席卷全球，国际粮价不断上涨。鉴于我国耕地的严峻形势，耕地保护已成为事关全国大局和中华民族子孙后代的大问题，“保护耕地就是保护我们的生命线”。然而目前我国人与耕地关系却日益恶化，这主要表现在两方面：一是耕地数量锐减，二是耕地质量日趋衰退。这两个原因使耕地总量动态平衡战略的实施受到双重威胁，严重影响了耕地的可持续发展。尤其是耕地质量下降造成的隐性流失，由于其隐蔽性往往不易被觉察造成很大隐患。因此有必要在追根溯源分析其原因后探寻一些切实可行的对策。

在农村中，我们通过向村民发放问卷和访谈的形式对当地的耕地保护问题进行了调查。分析总结问卷和访谈记录，我们得出以下结论：

（一）耕地总量逐年减少。根据与村干部的访谈记录，当地十年内耕地面积虽

有几年小幅提升，但总体呈下降趋势，耕地减少的原因主要包括以下几

点：

1、耕地抛荒。由于村中的青壮年劳动力皆外出务工，剩下的老弱妇

孺难以从事较重的体力活，是以大多数耕地皆抛荒。

2、房屋建设占用。

受农村封建思想的影响，人们外出务工赚来的钱皆用于盖房，而土地面

积较少，人们则占用耕地盖房。在此风潮的影响下，当地耕地面积越来

越少。

3、农药污染。村民过多的使用化肥农药，使耕地硬化、盐碱化，不再适于耕作。

4、自然灾害。每年出现的大旱天气使离水源地远的耕地

逐渐沙化，暴雨引起的山体滑坡使山脚下的耕地被碎屑物掩埋，因此耕

地面积逐年减少。

（二）耕地质量逐年下降。由于村民受教育水平低，耕地保护意识弱，对农药

化肥的使用不加限制，使耕地质量日趋恶化，耕地硬化、盐碱化面积越

来越多。对植被的肆意破坏，使耕地沙化，因此耕地面积总量日渐减少。

（三）政府支持力度小。虽然当地政府出台过一些耕地保护政策，但执行不力，相当于一纸空文。另外，政府对耕地保护投入的人力物力等资源也严重

不足，水渠、水坝等基本的水利设施都呈现不同程度的损坏，严重影响

耕地收成。

二、应对策略

耕地关系着人们的基本生存条件，耕地是保障一个地区经济社会实现可持续发展的基础性、不可替代性的重要资源，也是攸关国家甚至是国际社会的粮食安全问题。而当地耕地形势如此严峻，对耕地加强保护刻不容缓。我们根据调研结果，针对问题提出了一些解决方案，力图对当地的耕地保护工作有所促进。具体方案如下：

（一）针对耕地抛荒问题，主要是由劳动力缺乏引起，鉴于此，我们建议尽快

施行土地流转经营制度，将分散的耕地集中在某个人或某个组织集体手

中，实行规模化生产。这样不仅能解决劳动力缺乏的问题，也能提升耕

地产量，还能给农村剩余劳动力提供工作机会，给各家带来收益，是极

好的解决方法。

（二）对于房屋建设占用耕地的问题，当地政府部门可以特别规划出一块区域

供大家建设房屋；也可以将陈旧的危房拆除，在危房基础上建房子。这

样不仅能解决房屋建设的地址问题，规范房屋建设也有利于我国新农村

建设的发展。

（三）由于自然灾害引起的耕地减少，主要应该修缮水渠等水利设施，合理调

节水源，使各地都有水源灌溉，杜绝因为缺水而引起的耕地沙化、盐碱

化；另外，政府加强植被保护措施，制度严格的树木砍伐制度，杜绝山

体滑坡现象的产生。

（四）对于耕地质量下降的问题，必须从根本上入手。我们认为其根本就是提

升农民的科学文化素质，提升他们的耕地保护意识。只有让他们了解过

多使用化肥农药的后果，再告诉他们如何科学地使用化肥农药，农村的耕地质量必将有所回升。具体的措施包括政府开办农业知识学习小组，让大家积极学习相关的科技知识；图书馆中要多储存一些农业科技方面的书籍，便于大家随时查阅；也可以情专家下乡巡讲，普及农业科技知

识。

（五）政府的相关部门要加强执法力度，坚决贯彻执行耕地保护政策。另外还

要加大对耕地保护的物质投入，用于修缮渠道、水坝等相关设施。农业

机械的价格也要宏观调控，必要时可以发放农业补贴。

我们提出的策略只是针对当地的耕地保护问题，不能放之四海而皆准，但希望某些方面能对我国的耕地保护有所借鉴。

三、经验教训

我们兴致勃勃地赶去调研地，受到当地村干部的热情接待，本以为可以顺利地进行调研，但与村干部交流时才发现问题的严重性。首先，他们都不会说普通话，当地方言只有一个当地的同学才会讲。连语言都不通，如何能进行详细深入的调研呢？这是我们最初选址的失误。因为我们不能与他们交流，就只好发放问卷收集资料。与村干部交谈的任务就落在那个当地同学身上了。其次，经过交流，我们又遇到了一个未预料到的问题。由于前年发大水，该村的资料全毁了，关于该村近十年来耕地的详细数据也找不到，只能凭村干部的记忆来分析。再次，我们去村民家中发放问卷时又遇到了一个问题，村中全是老弱妇孺，而且十有八九不识字，我们只能一个问题一个问题的念给他们听，再记录下他们的答案；另外，他们的文化素质不高，一些专业术语（如耕地盐碱化、硬化等）他们都不懂，我们只好耐心地解释，效率极为低下。最后，分析调查结果，又发现一个重要的问题，调查地极为偏僻，几乎在深山老林，而不是在什么城乡结合部，当地经济发展极为落后，根本不存在由于城市开发建设而占用耕地等较实际的问题，对于我们的研究来说，这个地方不具有典型性，与我们的调研目的不一致，不是合适的调研地方。这是我们当初选址的失误。

虽然调研取得了一定的结果，但实地调研的经验也要吸取。要调研，最关键的是选址，这要考虑的方面非常多。首先、要考察调研地的情况是否与我们调研的最初目的一致，去那里调研能否取得预期的效果。第二、设计问卷时要考虑调研地人的文化水平。若他们水平不是很高，在问卷中最好不要用专业术语，尽量是语言通俗易懂，这样人们在做问卷时才不会有疑惑，效率才能提高。第三、要考虑调研地的语言情况，我们去调研是否能听得懂他们的语言，是否能与他们交流。少了任何一方面都会对调研产生阻碍。

另外，在实践过程中，我们也发现了一些社会问题。首先是空巢老人和留守儿童。村中青壮年都外出务工，家里只剩下老人和孩子，整个村里都呈现出一种荒凉的气息，让人心中渐感沉重。其次是城乡发展极不平衡的问题。现今的中国，城市发展得如火如荼，而乡村却仍是一副建国初期的落后景象。村中的基础设施不完善，学校破旧，村民文化素质低，甚至还有文盲„„这都是让人心痛的问题，看过之后就难以忘记。

经过一次实地调研，我们学到了很多东西，也深切感受到了一些从未触碰过的东西。是的，现今的中国还存在一些问题，但明天会更好，九年义务教育正在普及，严格的耕地保护政策在制定中，新农村建设已经展开„„一切都会好起来的！

第二篇：耕地保护工作法制调研报告

一、耕地保护现状

近年来。严格控制各类非农建设进入耕地和基本农田保护区。根据省政府批准的土地利用总体规划，县土地管理工作始终以土地利用总体规划为依据。严禁占用基本农田从事非农建设。对基本农田位置、地类、面积、区位详细登记备案，对基本农田保护区设定保护碑，明确提出了五不准”要求，对通过验收的土地开发整理项目补划为基本农田，实行重点保护，根据省市下达的建设用地指标实行严格控制，全年实际用地不突破市上下达的用地指标，并根据轻重缓急，将有限的用地指标主要用于重点项目建设、民生八大工程和保障性、公益性基础设施上，合理配置用地区位和用地结构，提高土地利用率。”期间，根据城镇建设发展的需要，为保障重点项目建设，经科学论证和专家评审，先后申报乡镇规划局部调整材料XX次，涉及土地约XXXX亩，并全部经市政府审批同意。同时积极履行建设用地报批职责，先后完成了XXXX矿业XXXX吨XX项目、县高级中学扩建、中石油油库建设、商界高速公路、XX国际酒店、XXXX输变电项目、XX年产XXXX吨XX项目、XX公司XX钒矿、县工业园区、XX集中安置区、朝阳廉租房等项目用地的报批供应工作，涉及项目XXX个，占用土地总面积XXXXX亩，其中耕地XXXX亩。同时，通过土地开发整理，新增耕地XXXXX亩，实现了耕地总量动态平衡;还查处违法用地XXX宗，占用耕地XXX亩，有效保护了耕地。

二、主要做法

一)加强领导。每年召开一次全县国土资源工作会议。从相关部门抽调人员对基本农田保护工作进行检查，夯实耕地保护责任。县上成立了以主管县长任组长的耕地保护领导小组。将耕地保护作为一项重要内容进行安排部署。做到责任、任务、人员、经费“四落实”各镇也成立相应组织机构，逐年层层签订了耕地和基本农田保护目标责任书，将耕地保有量及基本农田保护面积全面落实到镇、村，层层明确了保护责任人，保护范围，保护措施和保护责任。建立了基本农田目标责任考评制度，每年由县政府组织相关部门对各镇耕地及基本农田保护工作进行一次全面考评，考评结果纳入全县目标管理考核，实行一票否决，并对各镇在耕地保护特别是基本农田保护工作中出现的问题进行通报批评，督促及时整改。

二)广泛宣传。充分利用电视台、广播电台、金丝峡周报、政府和部门网站等媒体宣传土地国情、国策和法律法规。公开曝光和严厉查处破坏浪费耕地资源的典型违法案件，提高耕地保护意识。一是坚持日常宣传和“XXX等主题宣传日集中宣传相结合。积极推广保护耕地、节约用地的好经验、好做法、好典型。积极开展送法下乡、送法进企业活动，举办党政基层干部和村干部土地法规培训班，召开座谈会，举办土地法规政策知识竞赛，使保护耕地、科学合理用地、促进科学发展成为全社会的共识和共同行动。五年来，共出动宣传车辆XXX多台次，先后利用XXX多场会议宣讲耕地保护内容，召开耕地保护专题会议XXX多场次，书写张贴宣传标语XXXX余条。二是落实基本农田保护公示制度。投资X余万元在XX、XX、XX、XX、XX建立了5个永久性基本农田保护标牌，保护标牌明确了保护范围、保护面积、保护措施、保护责任人，广泛接受社会监督。为全县XX个乡镇XXX个行政村免费发放《耕地保护制度》基本农田保护制度》通过广泛宣传，大大提高了耕地保护基本国策知晓率，全民耕保意识明显增强，保护基本农田的自觉性大大提高。三是完善了基本农田保护责任制度。完善了基本农田保护监督检查制度等八项制度，以村为单位公布了基本农田保护区“八禁止”和建设用地“六不批”为执行土地利用总体规划、落实土地用途管制起到基础性保障作用。

三)严格实施土地利用计划。非农建设无论是国家建设、集体建设。凡不可避免需要占用耕地的一律从严控制占用面积;凡建设项目涉及占用基本农田的一律另行选址，从严控制用地规模。严格执行占用基本农田审批制度。还是农民建房都坚决做到基本农田“五不准”凡可以不占耕地的项目一律不占耕地。把建设占用耕地数量压到最低限度，有效地保护了耕地。同时，坚持用途管制制度，严格按规划办事。对于不符合规划用途的坚决不予办理农用地转为建设用地手续。非农建设项目凡是圈外用地的事先必须按法定程序先批准调整规划，后批准建设用地，不是重点项目一律不准圈外用地。由于坚持了用途管制制度，消除了建设占用耕地的随意性，达到保护耕地的目的四)大力推进土地开发整理。按土地利用计划控制用地总量。严格实施占补平衡制度。凡非农建设经批准占用耕地的坚决按照“占多少，实现耕地占补平衡。严格按照土地利用总体规划确定的用途管理使用土地。大力推进土地开发整理。垦多少”原则，由占用耕地单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地，没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的按照法律规定一律收缴耕地开垦费，专项用于开垦新耕地。五年来，共新增建设项目XXXXX亩，土地开发整理报备项目XX个，新增耕地XXXXX亩，实现了耕地占补平衡。

五)加大执法监察力度。查防结合”方针。有效制止和纠正了一批非法占用和破坏基本农田的行为，严肃查处违法案件。坚持“预防为主。加大土地巡查和土地违法案件查处力度。严肃查处了一批土地违法案件。一是建立和完善土地监察各项制度。先后制订了土地监察动态巡查制度》耕地动态保护巡查制度》土地监察案件审查制度》和《建设用地公审制度》为耕地保护提供了制度保障。二是建立了县、镇、村三级土地监察信息网络，聘请县人大代表、政协委员担任县级土地监察员。年以来，全县共制止和纠正土地违法行为XXX起，依法没收违法建筑物XXXXm2拆除建筑物XXXXm2罚款XXX万元，申请法院执行XX起。通过制止、纠正和查处违法用地行为，既保护了耕地，又维护了法律尊严，同时对乱占滥建起到震慑作用。

三、存在问题

取得了一定的成效。县在耕地和基本农田保护方面做了大量工作。得到上级部门和社会各界的充分肯定。但与上级要求还有一些差距。主要表现在三个方面：

一)耕地保护与保障发展用地矛盾比较突出。随着城镇化、工业化发展的加快。加上产业结构调整。退耕还林工程的实施，各类非农建设用地需求不断增加。粮经比例逐步扩大。25度以上耕地将逐步退耕还林还草和自然灾害的损毁，给耕地保护特别是基本农田保护工作带来了压力，实现占补平衡任务十分艰巨。

二)耕地后备资源十分匮乏。可开发利用的耕地有限。块数多，土地开发整理难度较大。县山大沟深。且地块大多零星分布于山坡或沟边水毁地。面积小，投资大，受国家和省级项目规模的限制，不能列入中、省投资项目，仅靠市、县两级财政无法满足资金需求，开发整理项目实施难度增大。

三)划定建设预留地矛盾突出。建设预留地与耕地保护产生了矛盾。使用权在承包人手中。预留地点难以落实。导致建设预留难以落实;加之预留地的所有权属于村民小组。规划的预留地不属建设者所有和使用。

四、工作建议

一是因地制宜。制定科学合理、切实可行的规划方案。农村土地承包小调整中。作为村组集体预留地，科学合理修编土地利用总体规划和基本农田保护规划。针对山区自然条件和耕地保护现状。将适宜留作建设用地的地块提留出来。避免因承包地权属问题而使规划无法落实。同时，结合“空心村”治理、城镇建设用地挂钩、新农村建设做好村庄规划，充分挖掘村内空闲地潜力，统一规划，集中安排使用，尽量少占耕地建房。

二是加大土地开发整理力度。大力开展复垦整理工作。改良土壤，实现耕地占补平衡。对灾毁耕地。加强中、低产田改造。增加肥力，提高单位面积产出率。对建设项目用地严格落实补充耕地措施，确保补充同等数量和质量的耕地。对开发整理的基础设施较全、土壤肥力较好的耕地补划入基本农田，予以严格保护。加大对土地开发复垦资金的投入力度，增加可用地空间，进一步简化项目用地申报程序，缓解保护与发展的突出矛盾。

三是强化执法监察力度。优化执法监察环境。进一步充实执法监察力量。确保执法监察工作顺利开展。优化执法工作环境。

第三篇：保护耕地报告

柘汪镇中心小学“保护耕地”实践活动

课题研究报告

柘汪镇中心小学综合实践活动课题组

一、课题名称：“保护耕地”——柘汪镇耕地现状调查研究

二、课题组成员

课题组组长：高童（六1班）

课题组组员：秦朝鹏（六1班）、秦咪咪（六2班）、陈迪涛（六3班）、康雪晴（六4班）

课题组分工：

高童：负责活动策划，与指导教师联络，组织活动的开展，负责活动安排等。

秦朝鹏：负责六（1）班的活动组织，负责活动方案的制定。

秦咪咪：负责六（2）班的活动组织，负责撰写课题研究报告。

陈迪涛：负责六（3）班的活动组织，负责资料的收集与整理。

康雪晴：负责六（4）班的活动组织，负责活动的经验介绍、宣传等。

指导老师：李志新

三、活动背景：

柘汪镇南面临海，滩涂面积大，人口多，耕地少，近几年来，柘汪镇政府大力发展工业，举起了“工业兴镇的”旗帜，2010年，柘汪

镇的工业总产值突破了百亿目标。工业发展了，人民的生活水平有了较大的提高。但工厂占用了大片的耕地，其中的新海石化一期工程就占地上千亩，鑌鑫特钢占地上千亩，光是西棘荡村的塑料颗粒加工厂就有一百多家。现在，柘汪镇有许多村庄只有住的地方，虽然柘汪镇的西部地区还有成片的耕地可种，可也面临着被开发的命运。现在有些村干部甚至在恶意出卖耕地，耕地成了某些村干部的摇钱树。要知道，耕地可是老百姓的命根子呀！

为贯彻落实国家关于耕地保护的方针政策，广泛深入地宣称耕地保护的法律法规、国情国策，增强社会各界的耕地保护意识，加大耕地保护工作力度，夯实耕地保护基础，促进我镇耕地质量的提高，杜绝浪费土地的现象，我们开展了以“保护耕地、科学发展、自我教育、宣传发动”为主题的耕地保护宣传活动。

四、课题研究的意义

开展耕地保护活动，是培养学生贯彻科学发展观的重要措施，是我校实施综合实践活动的又一课题任务。我们要高度重视，努力争取相关部门支持，精心组织实施好各项具体活动，并及时将活动开展和完成情况总结。

科学用地。建议保护土壤，科学施肥。各班级都要结合实际、充分利用各种宣传方式，开展形式多样、内容丰富的保护耕地的宣传活动，形成广泛宣传氛围。

全面落实耕地保护责任意识。制定完善的耕地保护活动

实施方案，开展耕地保护情况调查，分解目标，层层落实。明确耕地保护责任。

五、研究过程

（一）前期准备、宣传发动（2010年10月）

1、制定活动方案，成立研究小组

2、搜集和学习有关土地保护的政策和法律法规

3、请综合实践活动的专家作指导

4、召开“保护耕地”课题研讨会

（二）深入社区，调查研究。（2010年11月—2011年4月）

1、调查柘汪镇人口数、耕地面积

2、调查柘汪镇耕地现状

3、近几年耕地占用情况

4、调查柘汪镇实施土地整理复垦开发情况。

5、访问社区群众，听取群众保护耕地的呼声。

6、访问柘汪国土所的领导，了解土地执法情况。

（三）深入研究，积累成果（2011年5月）

1、“保护耕地”活动黑板报。

2、印发耕地保护法律法规宣传手册、宣传单、相关资料等。

3、在开展耕地保护知识竞赛。

4、开展耕地保护有奖征文活动，并在有关媒体上刊登优秀文章。

5、采访活动记录。

6、实践活动图片。

7、调查研究报告。

六、活动感受与体会

为期10个月的实践活动，在老师的指导下，我们边实践边学习，深入课题的研究，积极参与，取得了可喜的成果，得到了家长和社会各界的大力支持。

1、锻炼了同学们参与社会的能力。活动中，我们学会了搜集资料的方法，学会了调查采访，学习写研究小论文，学会了一些研究方法，为我们今后的学习打下了基础。但是在活动中我们也遇到了许多困难，比如到柘汪镇国土所采访调查，国土所的领导拒不提供柘汪镇建设用地的数据，我们也遇到了一些企业的老板不配合我们调查。这影响了我们活动的开展。

2、通过课题活动的研究，我们提高了环境保护的意识，更加明确了自己身上的责任感和危机感。土地是不可再生资源，浪费土地就是犯罪，18亿耕地的红线不能突破，这为我们每一位中国人敲起了警钟。我们要加大宣传力度，唤起全社会的公民共同保护耕地。

3、通过课题研究，我们更加明确，土地是老百姓的命根子，农民们辛辛苦苦种田，得到的收入却很微薄，农民的耕地被占用，却得不到有关部门的补偿，农民们的耕地肆意被侵占，开发商以很小的代价换取了较大的利益。

“保护耕地”实践活动

课

题

研

究

报

告

柘汪镇中心小学实践活动课题研究小组2011年5月12日

第四篇：贯彻落实最严格耕地保护制度的调研报告

贯彻落实最严格耕地保护制度的调研报告

睢县国土资源局

按照省厅、市局下达的2014年调研任务要求，睢县国土资源局围绕耕地保护调研课题，专门组建由局长总负责、分管领导和耕保、规划、用地、利用等有关业务股室人员参与的调研工作组，并分成八个调研小组，由各分管领导带领有关人员分赴联系乡镇、部门企业等基层一线实地调查、走访座谈，召开不同类型的交流座谈会、总结分析会，结合睢县工作实际，对进一步贯彻落实最严格的耕地保护制度进行了认真调查总结和深入研究探讨。现将调研情况报告如下：

一、耕地保护基本情况调查

睢县辖8镇12乡，总人口86万，土地总面积920.3平方公里，耕地66865.67公顷、基本农田57505.44公顷（含异地代保的193.33公顷），是河南省基本农田保护示范县和全省重要的粮食生产基地。

睢县围绕保护耕地和保障发展两项重点，立足保护耕地与补充耕地并重，节约用地与集约用地并抓的原则，采取积极措施，完善体制、创新机制，政府主导、部门联动，上下配合、齐抓共管，始终确保耕地保有量在66865.67公顷以上，基本农田保护面积稳定在57312.11公顷以上，并实现了数量稳中有增、质量有提升。主要做法是：

（一）强化目标责任，确保耕地和基本农田面积不减少

1、建立耕地保护目标责任机制。县、乡、村分别成立了以政府和村主要领导为组长的耕地保护工作领导组，层层签订耕地保护责任书，明确了耕地保护工作目标和重点，强化了县、乡政府对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和计划执行情况的主体责任，把耕地保护责任落实到了每一块耕地和每一个基本农田保护块。

2、加大基本农田保护力度。切实加强基本农田巡查监管，责任到人，健全执行基本农田八项管护制度，认真落实基本农田“五不准”，严把建设用地预审关口，使基本农田得到有效保护。将新一轮土地利用总体规划确定的基本农田落实到具体地块，设立统一规范的保护标志，对基本农田实行永久保护。签订基本农田保护责任书，把保护责任落实到村或村民小组。

（二）坚持土地用途管制，从严控制建设占用耕地

1、强化土地利用总体规划的约束力。按照土地利用总体规划确定的用途和土地利用计划的安排使用土地，对耕地实行特别保护，严格限制农用地转为建设用地，实现土地资源的合理利用，从而确保耕地数量的稳定。

2、坚持按规划管地、用地的原则，依法认真落实建设用地预审制度。凡不符合规划的建设项目不得通过预审，不受理农用地转用和建设用地申请，不得违反规划批地和用地，也不得擅自修改规划；对国务院和省级人民政府确定的重点基础设施项目，要依法根据国务院或省人民政府批准立项的文件按照法定程序修改或调整规划后才能报批用地。

3、严格执行土地利用计划。所有建设用地必须遵循以项目带开发的原则，按照耕地占补平衡的规定，全面落实建设占用耕地补充制度，严禁各种形式的圈占土地行为，确保建设用地总规模控制在用地计划之内。严把工业用地总量关、预审关、审批关、供地关；加强计划控制，严格控制新增建设占用耕地过快增长，对用地粗放的项目进行计划限制、核减，切实提高土地利用效率，从源头上控制好占用耕地的闸门。

（三）深入开展土地综合整治，补充耕地，落实占补平衡

1、组织实施补充耕地项目。历年来，积极组织申报补充耕地项目，为我县县城发展和产业集聚区建设项目用地提供补充耕地指标。同时，非常重视补充耕地的质量建设，从补充耕地项目的立项、规划设计、组织实施到项目验收，都有农业部门技术人员全程参与。成立了以主抓农业的副县长为组长的补充耕地培肥改良领导小组，实行统一领导，统一标准，统一行动，分工协作，通过深耕、种植绿肥、秸秆还田、增施有机肥和化学肥料以及灌溉设施费套等综合措施，使我县补充耕地的地力达到了我县农田耕地平均地力水平，做到了耕地质量不降低。积极组织实施“郑州航空经济综合实验区睢县基本农田异地补划项目”，确保耕地质量有提高。

2、推进土地综合整治试点项目。一是抓好土地综合整治试点社区建设的同时，坚持“建新必须拆旧”原则，采取集中连片拆迁和零星拆迁复垦相结合的方式，狠抓旧村拆迁复垦工作，保证项目区内占补平衡。试点村坚持建新与拆旧统筹的原则、建新 3 与拆旧占补平衡的原则、新增耕地任务分完成原则、分别制定项目总体实施方案与分实施计划的原则，根据实际情况制定了切实可行的拆旧工作方案。采取“围棋战略”、局部连片拆旧复耕、整村推进多种措施促拆旧，确保项目占补平衡，并实现新增耕地目标。全县经市政府批复土地综合整治试点项目24个，已通过省厅备案项目10个，21个开工建设。所有试点项目旧村已拆除房屋3860余户，复耕土地2890亩；新村已新建房屋9810户。争取省财政补助资金项目11个，下达资金共计5666万元。试点村推进力度和项目资金申报总量位居全省前列，有力地促进了全县新型农村社区建设。二是集体建设用地整治工作进展顺利。通过集体建设用地整治，2012年新增耕地3000亩，2013年新增耕地2000亩。2014年创建“整体建库、分期实施”的整治模式，在建的16000亩集体建设用地整治项目库按计划实施后，至少可保障睢县3-5年建设用地的挂钩需求，用地瓶颈将会有效破解，为县域经济社会发展提供可靠的土地支撑。

（四）加大土地整理力度，建设高标准基本农田

1、实施土地整理项目。通过实施睢县蓼堤等两个镇土地规模整治项目，对农田道路、水利、电力设施工程进行修建和配套，增加耕地面积，提高耕地质量。土地利用率和农业生产效率显著提高，改善了农民的生产生活条件，对推动农村现代农业的发展也都有积极的示范作用。

2、整合推进涉农项目。睢县2012年小型农田水利重点建设项目，建设规模2.56万亩，总投资1920万元；睢县2012年农 4 业综合开发项目，建设规模1万亩，总投资964万元；全国新增千亿斤粮食生产能力规划睢县2012年田间工程建设项目，建设规模2.83万亩，总投资1417万元。项目均顺利实施，并通过验收。

（五）以提升节约集约用地水平，促进耕地保护

严格执行•土地利用总体规划‣，通过“科学编制规划、优化空间布局，严格准入标准、提高用地效率，建立预测制度、严把供地闸门，建立决策平台、规范出让管理，建立“网格”管理平台、加强批后监管，加大旧城改造力度、盘活存量建设用地，清查闲臵土地、提高利用效益，落实严管机制、严格占补平衡”等措施，落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度。

（六）完善激励机制，调动保护耕地的积极性

1、将耕地保护工作纳入年终综合目标考核，将土地综合整治试点村拆旧复耕工作纳入县委、县政府目标管理，量化考核，能有效组织旧村拆除复垦工作并完成新型农村社区建设用地当占补平衡的不奖分、不扣分；每多拆除复垦5亩奖2分；当年没有完成项目内占补平衡的，每少拆除复垦5亩扣2分；拆旧复耕的土地经验收和备案后，除项目区拆旧建新自求平衡之外，每新增一亩耕地，抵顶20万的招商引资任务，每新增五亩耕地年终考评加2分；对新型农村社区建设进行评比时，将建新与拆旧进行综合考评，没有实现建新与拆旧占补平衡的不得评为先进，没有完成新增耕地任务的不得评为先进。

2、兑现奖惩，政策倾斜。对农村集体经济组织或农民个人 5 直接进行资金补助，对耕地保护工作成效突出的乡、村实行“以奖代补”。整合现有的农业综合开发、农田水利建设、中低产田改造等资金并入土地整理资金中，进行集中使用，重点投入到耕地保护工作成效突出的乡、村，以扩大资金投入的规模效益，形成良性循环机制。通过项目实施新增加的优质耕地，成为农村集体经济组织的有形资产，增加村集体农民收入。

（七）推行国土资源三级网格化管理，构建共同责任机制 从建章立制着手，出台了•中共睢县县委办公室 睢县人民政府办公室关于推行国土资源三级网格化管理工作的通知‣（睢办„2012‟6号）文件，制订和完善了耕地保护制度，在全县推行三级网格化管理模式，构建共同责任机制，持续加大耕地保护力度。一是明确执法监管主体。县委、县政府出台了•关于制止违法用地违法建设工作意见‣，各乡镇是制止违法用地违法建设的责任主体,负责制止和组织实施拆除本辖区内的违法建筑。二是加大执法监管力度。充分利用国土资源“三级网格化”管理平台，完善12336违法线索举报等各项规章制度，加大动态巡查力度，确保动态监管全覆盖、无死角，对违法用地违法建设要做到早发现、早报告、早制止、早查处；严格控制“双违”，确保全县耕地数量不减少。三是量化责任追究标准。城区当年新增违法建筑面积超过1000平方米,涉农乡镇当年新增违法建筑面积超过2000平方米或者违法占用耕地超过10亩、基本农田超过5亩的,县监察机关、组织部门将直接追究有关乡镇领导及有关人员的责任。四是完善责任追究机制。县政府明确要求，纪检监察机 6 关要全面掌握每个网格内的责任单位和责任人员组成情况，对网格内发生违法违规用地未及时发现、处臵不力，形成违法事实的，扣发片长、包村干部、国土所责任人员，支部书记和村两委班子当月工资，纪检、监察机关随即启动问责程序，对相关责任人员进行责任追究。五是建立投诉举报制度。在县、乡两级都设立了公开举报电话，接受社会监督，对接到举报投诉的违法违规用地行为，及时查处。对通过群众投诉举报、监督等方式发现相关工作人员纵容违法违规用地行为的，移交纪检、监察机关进行严厉查处。构成犯罪的，依法追究刑事责任。六是纳入目标考核。实行耕地保护“一票否决”，对土地管理秩序混乱，发生多起违法事实的乡镇主要领导、分包乡镇的局委一把手和国土局班子成员按相关规定进行责任追究。通过网格化管理的实施，取得了经济效益和社会效益的双赢，在社会各界引起了积极反响。

二、存在问题分析

（一）耕地保护共同责任机制没有真正落实

尽管我县构建了国土资源“三级网格化”管理机制，但国土资源“三级网格化”管理平台作用没有得到充分发挥，特别是二、三级网格（即乡镇、村级）的执法力度和责任心有待提高，切实做到违法用地早发现、早制止、早报告，将违法用地现象消灭在萌芽状态。今年10月23日，县委、县政府研究出台了•中共睢县县委办公室睢县人民政府办公室印发†关于进一步完善城乡规划国土资源执法监管机制的意见‡的通知‣（睢办„2014‟27号），进一步明确了各乡镇及各县直有关部门的职责，建立 7 了联席会议制度，完善了耕地保护和执法监管共同责任机制，破解了执法监管难题。好的制度需要好的执行力，只有各乡镇、各相关职能部门均能高度重视，真正做到协调配合、齐抓共管，才能防患于未然，从根本上遏制和减少 “双违”行为的发生。

(二)执法难题亟待有效破解

群众法律意识依然较低，个别基层领导干部认识存在偏差，利益驱动下，在用地方面仍然有部分人会铤而走险，致使未批先建、批少占多、以租代征、毁地取土等违法违规用地、破坏耕地现象时有发生。由于点多面广，甚至在一夜之间形成违法事实，令人防不胜防。国土资源执法存在诸多难题，一是调查取证难，群众法律意识较低，对国土部门下达的•责令停止违法行为通知书‣存在不闻不问、我行我素或拒不停止违法行为现象；有的不配合国土部门的工作，造成执法人员调查取证难。二是违法行为制止难。根据土地管理法规定，国土资源部门对土地违法行为有制止权，但未赋予国土资源部门行政强制权，对于正在实施的土地违法行为，国土执法监察人员只能是现场宣传教育，明确责任，交待后果，并下达•责令停止违法行为通知书‣。对一些拒不配合调查、拒不停止违法行为的违法当事人，国土部门无法实施强制措施，只有在法定时限内，当事人拒不履行法定义务的情况下，方能依法申请法院强制执行。漫长的执法过程，导致许多违法形成事实，强制拆除极易激化矛盾，严重影响了执法监察的威慑力。二是对违法案件执行难。根据现行土地管理法律、法规和行政处罚法的程序规定，一般的土地违法案件查处起来少则 8 二、三个月，多则半年一年才能结案。时间一长，自然给土地违法案件的执行带来难度，违法建筑基本上已建成。特别是需要强制执行的案件，必须依法申请人民法院执行。但实际上，因我国国情原因，人民法院对已经建成的房屋是否进行强制拆也面临两难境地。

（三）土地整治补充耕地难度增大

睢县属于平原地区，耕地后备资源匮乏。由于前几年的集体建设用地整治工作的强力推进，可整治资源越来越少，补充耕地的难度增大，整治质量不高，耕地占补平衡压力加大，导致部分建设项目不能报批。土地整治难度越来越大，补充耕地指标越来越少，土地整治成本越来越高，土地报批越来越难，土地仍然是制约社会经济发展的瓶颈。集体建设用地整治存在“重整治、轻管护”的问题，忽视了后期管护工作，致使有的整治后的地块又被栽上树、建上房，增加后的耕地再次减少。土地综合整治试点项目建设中重建新、轻拆旧，致使部分试点项目仍未实现占补平衡。

（四）耕地占补平衡压力较大

近几年，我县经济社会发展势头迅猛，用地需求逐年递增，可是，日渐增大的土地整治难度及有限的新增用地指标，难以满足用地需求。重点项目占用耕地和基本农田较多，如商登高速建设项目等重大项目工程占用的耕地和基本农田数量过大，在本辖区内自求平衡难度大。

（五）粗放、浪费用地现象依然存在

日渐增大的集体建设用地整治难度及有限的新增用地指标，难以满足我县经济社会发展的迅猛势头和逐年递增用地需求。土地利用依然存在的“重眼前、轻长远”和“粗放、浪费”，土地利用效率低等问题，对耕地保护造成双重压力。

三、耕地保护对策与建议

针对耕地保护工作现状及存在问题，结合现行法律法规政策和社会发展需求，为进一步深入贯彻落实最严格的耕地保护制度，建议制定相应的政策和采取有效措施

（一）增强法律对耕地保护的严肃性

要加强土地管理法律法规的宣传力度，树立全民保护耕地意识，让干部群众都知道，耕地是我们的生命线，耕地是母亲，没有了耕地，就没有了衣食父母。要强化基层干部群众，特别是村组干部的耕地保护责任。村组干部、群众对当地的违法用地行为是最先知道，他们是土地执法监察强有力的“后备资源”，目前这部分的力量在保护耕地中的监察作用没有发挥出来，应该在今后修改•土地法‣时加入村组干部群众对保护耕地的责任，以弥补土地执法人员人手少，违法用地行为不能在第一时间内被发现和查处的不足。对村组干部，凡在其管辖范围内的耕地受到侵害的必须承担责任。对群众，谁耕种的地被非法占用、非法取土而其未制止、举报的，也要承担适当的耕地保护责任。

（二）建立完善的耕地保护监督机制

建立广泛的群众参与监督机制。群众对耕地保护的监督主要包括举报监督、信访监督、控申监督等，要依法建立健全群众监 10 督的有效机制，提高实际效果，增大监督力度。一方面，要实现群众监督法治化、规范化，通过立法程序保障公民的监督权利和义务，明确举报、上访、控申人的权利、义务及应负的法律责任，明确举报、上访、控申受理中的保密原则、办理期限等；另一方面，维护检举公民参与监督实践活动的权益，建立严格的监督工作保密制度，设臵举报电话、信箱及相关设施，对打击报复举报、上访、控申人的行为，要依法追究责任。

（三）建立耕地保护的经济补偿机制

充分考虑耕地保护的外部性，形成对农民耕地保护行为的社会化补偿机制，从而调动农民对耕地保护的积极性，提高对耕地保护的投入。耕地不只是给农户带来经济收益，耕地保护在维护国家安全，保证社会稳定方面具有极大的意义。另外，耕地保护也具有一定的生态效益。耕地上种植的作物是生态绿化和环境保护的重要组成部分。耕地带来的这种社会效益、生态效益等被公众所享受，因此耕地具有一定公共属性，可归属于准公共物品。而农户作为耕地保护的直接行为主体，他们的耕地保护行为理应受到全社会的支持，其中最根本的支持就是要保证农户的耕地耕种能获得应有报酬，包括经济收益及社会福利等多种形式。应该注重多层次、多角度地耕地资源生态补偿机制设计，建立多样的补偿制度，健全合适的补偿途径，完善立体的补偿网络。

（四）严格落实耕地占补平衡制度

首先，加大拆旧复耕力度。继续坚持“整体建库、分期实施”的集体建设用地整治模式，选择适宜近几年内拆旧复垦的拆旧 11 点，在勘测定界、地形测量和地上附着物清点的基础上，统一建立“睢县集体建设用地整治项目库”，按照“由易到难，分期实施，量力而行，逐步推进”的原则，合理确定每期项目的规模和实施时序，在做好集体建设用地整治规划和预算的基础上，稳步开展农村集体建设用地的拆旧复垦工作，形成更多补充耕地指标。其次，挖掘补充耕地潜力。积极筹措资金，加大新型社区建设中的旧村拆除力度，助推新型社区建设。第三，加大补充耕地资源储备。及时将已整治的耕地申请验收和报备，纳入上级部门的指标管理系统，促进土地综合整治工作的良性发展。第四，加强耕地整治项目后期管护，确保补充耕地质量，依据农用地分等定级成果，加强对占用和补充耕地的评价，从数量和产能两方面严格考核耕地占补平衡，对补充耕地质量未达到被占耕地质量的，按照质量折算增加补充耕地面积。按照数量、质量和生态“三位一体”的管护要求，依据耕地等级实施差别化管护，对优质耕地实行特殊保护。建立耕地保护台账管理制度，明确保护耕地的责任人、面积、耕地等级等基本情况。

（五）改革现有的政绩观

当前地方政府政绩考核是只注重国民经济和财政收入的增长，只看城市建设等表面成绩，大量兴建大马路、大广场、大楼、大草坪，不计实际成本，不管城市建设质量有没有实质提高，更不管人民的实际需要。今后的政绩考核制度中，应设计一种惩罚短期行为、激励长期行为的考核制度，把官员工作的成本、损失以及人民的支持度等纳入考核范围，重在考核其对当地经济发展 12 的贡献。

（六）挖掘内部存量土地

首先，盘活并用好城市存量土地，提高存量土地的使用效益，走内涵挖潜式的城市化道路，保证经济和社会发展的用地需要。对新批准的建设项目首先利用现有建设用地，严格控制建设占用耕地，提高现有建设用地的使用效率。其次，将农村土地整治的对象和重点转移到人口减少的农村建设用地上，实行农村建设用地弹性退出机制，建立农户宅基地退出复垦服务体系和新增耕地指标市场交易机制。开发这部分耕地资源，不仅有利于增加进城人口的收益，而且可以方便现有农民的开发利用。整治腾出的农村建设用地首先要复垦为耕地，规划继续作为建设用地的，可作为农民旧房改造、新居建设、农村基础设施和公共服务配套设施建设用地，以及农村非农产业发展用地。

（七）加强执法监管

首先，加大执法巡查力度。统筹协调处理好日常巡查、案件查处等日常执法监察工作与卫片执法检查的关系，努力将违法用地发现在初始，解决在萌芽，切实维护农民合法权益。其次，完善联合办案机制。通过国土、规划、纪检、审计及“公检法”等部门建立联合办案长效机制，特别是通过对国土资源违法案件的有力查办，让违法用地者付出更大的成本。第三，进一步完善国土资源“三级网格化”管理机制，建立执法监管共同责任机制。充分发挥国土资源“三级网格化”管理平台作用，确保违法违规用地消除在萌芽状态。第四，充分运用高科技手段建立起来的执 13 法监管平台，对各类用地实施动态监控，建立快速联动机制，促进依法依规用地。

（八）探索施行农村建设用地退出机制

首先，加快推进开展农村宅基地确权登记和颁证工作。其次，探索建立宅基地退出补偿激励机制。允许闲臵宅基地在本集体经济组织内，向符合宅基地申报条件且无宅基地的农户有偿转让；对农村户口迁出后的宅基地，进行有偿收回；对退出多余宅基地的村民，按退出面积进行补助。对在城镇已购臵住房，或愿意进城定居并自愿退宅还地的农户，按退出面积给予适当的奖励或补偿。第三，探索土地整治腾退建设用地指标有偿调剂、指标收益退还制度，确保土地指标收益真正用于农村和农民。

在国土资源工作中，紧紧围绕贯彻落实国家严格耕地保护的战略决策，本着对人民、对子孙后代高度负责的态度，增强土地资源危机意识，树立全民节地观念，妥善处理保障发展与保护耕地的关系，统筹土地资源的开发、利用和保护，积极探索土地利用新模式，建立完善落实最严格耕地保护制度，促进土地资源可持续利用，促进经济社会更好更快发展。

2014年11月24日

第五篇：农用地用途管制—耕地保护相关问题调研报告

农用地用途管制—耕地保护相关问题调研报告（四川部分）

国土资源部咨询研究中心〓土地咨询部

摘要：四川省是西部经济大省，成都平原是西部的粮仓，经济济发展和耕地保护的矛盾日趋严峻。调研组对四川的耕地保护相关问题进行了调研，在全面了解耕地保护工作的情况下，重点结合城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的试点工作，对四川省“拆院并院”工作加以总结。在此基础上分析问题，并提出了：农业结构调整中要注意保护耕地；调整生态退耕政策；土地开发整理项目的新增耕地可作为占补平衡的后备资源；明确土地整理重点，实现整理效益最大化；挂钩项目与土地整理项目应分别立项；挂钩周转指标市级有偿调剂使用等建议。

2006年5月14日-21日部咨询研究中心的土地咨询部四位同志赴四川省调研农用地用途管制——耕地保护相关情况。调研组在四川省国土资源厅、成都市国土资源局、郫县国土资源局、广安市国土资源局召开座谈会。地方同志汇报了当地耕地保护的相关情况及问题，并提出一些建议。现将调查情况有关农村土地整理和拆院并院的规划用途管制方面汇报如下。一、四川省耕地保护总体情况

截止2006年底四川省耕地保有量是8920.6万亩（594.71万公顷），基本农田保护面积稳定在7722.45万亩（514.83万公顷），基本农田保护率达87%。四川省是西部经济大省，经济发展对耕地保护的压力日趋严峻。在国土资源部给国务院上报的《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020）送审稿》中，安排四川省耕地保有量到2010年为585.68万公顷，到2020年为558.64万公顷，基本农田保护面积为513.73万公顷。四川省国土资源厅反映，基本同意，但压力太大。

（一）四川省国土资源系统认真学习国发〔2004〕28号文件、国发〔2006〕31号文件，深刻领会文件的精神实质。准确把握土地调控的目的和意义，充分认识加强土地调控对固定资产投资增长过快、促进经济平稳较快发展的重要作用，自觉把加强土地调控放到战略和全局的高度，把思想和行为自觉统一到中央部署上来。明确耕地保护责任制，完善耕地保护目标责任考核体系，将耕地保有量和基本农田面积纳入省政府对市（州）政府的综合目标管理。

（二）四川省政府加强基本农田示范区建设。2006年四川省完成以增加耕地数量、提高耕地质量、改善农民生产生活条件为主要目标的“金土地工程”项目114个，其中国家投资26个，省投资12个，市（县）投资76个；整理土地103.41万亩，新增耕地13.81万亩，建成高产稳产基本农田62万亩。通过“金土地工程”，三台县、岳池县、安岳县、隆昌县、通江县、郫县共6个县被国土资源部正式确定为国家基本农田保护示范区，并启动了示范区建设。

（三）四川省严格按国土资源部要求的土地计划管理与用地审批管理。2006年，四川省农用地转用计划9032.314公顷，其中占用耕地计划7000.319公顷，分别占国家下达计划的89.25%和97.73%。对符合国家产业政策、发展规划、市场准入标准的基础设施建设用地依法按政策予以保障，先后为向家坝水电站、康定机场、80万吨乙烯等项目依法提供用地服务，保证国家重点建设项目顺利开工建设。

（四）四川省耕地保护形势严峻，全省现有耕地594万公顷，按照2020年耕地保有量为558.64万公顷计算，每年只能减少2.53万公顷，而2001-2005年全省因各种原因共减少耕地48.72万公顷，平均每年减少9.74万公顷，就以补充耕地数量折抵后，其耕地还净减少43.84万公顷，平均每年净减少约8.7万公顷。全省可供开发为耕地的后备资源仅为5万公顷，充分说明四川省耕地后备资源严重不足，如何开源节流是今后四川省耕地保护工作面对的重要问题。

二、主要成果及经验

城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工作对耕地保护具有重要意义，是解决当前保护耕地、保障发展双重压力的一个重要途径。试点工作开展两年以来，大部分地区都能够充分运用这项新的政策，通过折旧建新和土地复垦，对建设不合理、宅基地占用过大等农村建设用地进行整治，一方面增加了耕地；另一方面改善了农村生活环境，提高农民生产、生活质量。以郫县

唐元镇长林村的拆院并院工作为例，为我们提供了很好的经验。郫县地处成都市西部近郊，自然条件得天独厚，属都江堰自流灌溉之首，是首批国土资源部批准的城镇建设用地增加与农村建设用地减少双挂钩，暨拆院并院试点县。郫县县委县政府按照社会主义新农村要求，严格按照国务院关于〔2004〕28号文及“国土资源部双挂钩试点工作的意见”等文件精神，坚持科学规划，节约集约利用土地的原则，将农村发展环境建设与农村建设用地综合整理以及城乡土地资源优化利用有机结合，努力构建工业反哺农业，城市支持农村，推进社会主义新农村建设的发展机制。唐元镇长林村拆院并院试点工作自2005年下半开始实施，探索出一条平原地区节约集约用地促进科学发展的模式，其主要对大家的启示如下。

1.基本情况

唐元镇长林村位于郫县唐元镇北面，全村幅员面积2294亩，辖8个社，39个农村院落，411户，共计1428人。其中农用地1706.88亩，建设用地546.07亩，未利用地41.49亩。长林村建设用地占全村总面积的24%，土地利用结构不合理，平均每人占地255平方米，大大超过国家用地标准，土地利用率低下，拆院并院潜力较大。

2.基本作法

（1）征求农户意见、尊重农户意愿

以拆院并院为核心的土地综合整理是一件为群众谋福利的大好事，将极大改善平原地区生产条件和群众生活水平，农村建设涉及到千家万户、群众是否接受，是否满意，是否主动参与是工作的关健和前提。坚持把农民自愿参与放在首位，充分尊重农民意见并积极引导作为工作原则。为此在长林村先后组织召开了村社干部群众动员会、党员大会和社员大会，发放群众意愿调查表，广泛收集群众意见，公示安居点位设计，公示拆旧补贴标准。对于同意拆院并院的逐户进行勘证调查，并签订拆旧建新补贴协议，通过把政策告诉群众，使其主动参与到拆院并院工作中来，广泛的宣传和耐心细致的工作，农户支持率达到98%。

（2）科学规划设计，节约集约用地

依据县镇村土地利用总体规划和挂钩专项规划，聘请专业设计单位在全村1∶500土地利用现状实测基础上作好全村道路、沟渠、安置点、村镇建设用地预留区等规划设计。

①对全村道路的规划设计。在农户集中居住后，将部分农村院落的废弃道路整理为耕地，并按生产半径重新规划道路。

②对全村沟渠的规划整理设计。土地整理后按宜水则水，宜旱则旱的原则，对全村农渠重新整理规划，全村规划整治沟渠21条。

③安居点位的规划设计。科学考虑农民继续耕作的工作半径，规划了三个安居点位。人均综合用地控制在70平方米以内，其中人均住宅含养殖等用地控制在35平方米以内，并根据不同的家庭结构合理布局、设计建房、合理规划教育、医疗、养殖等配套设施。努力提高农民集中居住后的生产、生活和居住质量。

④土地综合整理设计。对废弃的农村道路、院落、水工建筑、独立工矿开展土地整理综合设计，整理成小田或者旱地。

⑤按10%的规划标准合理规划预留用地为今后的建设发展预留空间。

3.结合经济状况，妥善解决农户建房问题

为保障农户利益考虑到农户拆房建房的实际困难，制定了《郫县拆院并院及地上附着物补贴标准》，按此标准平均每户在房屋拆建、地面附着物拆除等方面可直接补贴4.3万元，人均补贴

1.24万元。按照规划点建设房屋造价485元/平方米计算，每户人均出资6000元左右便可建新屋。农户在拆旧建新过程中以每人每月90元标准发放过渡费的方式解决农户临时居住问题。

4.开展地籍调查，保障集体经济组织权益

为保障集体经济组织权益，理清权属关系，聘请专业测绘队伍，对长林村范围的土地利用现状进行了全面勘测，绘制1∶500标准分幅地形图，对集体土地所有权开展地籍调查。利用勘测成果绘制全村1∶2000土地利用现状图，建立了以社会为单位的土地统计部及土地统计台账，对整理新增加的耕地坚持集体土地所有权不变，由村里统一承包流转。安居点范围内的土地权属由安置农户所属社按每人70平方米与安居点所涉及的社进行调换。土地调整方案经全村2/3以上的村

民代表同意。开展地籍更新调查，对变化后的土地利用现状在1∶10000土地利用现状图上做预变更。

5.完善配套措施，保障持续发展

（1）通过拆院并院土地综合整治后成片的耕地进行包装招商，引进农业产业龙头企业实现农业向规模经营集中，调整和优化农业产业结构，形成一村一品特色。引导和支持当地村民在产业化龙头企业就业，获得租金收入和务工收入。

（2）为壮大集体经济，提高农民集中居住后持续增收能力。按照人均5平方米左右的商铺和农贸市场面积规划建设，不分配到个人，由村集体统一安排分配，逐步壮大村集体经济能力。通过土地出租、铺面出租、就业务工三条腿走路，使长林村农民收入在短时期内有较大的增幅。

6.实施效果

目前3个农民新居点已完成，总建筑面积88521平方米，长林村427户已住进新区，区内道路、水、电、天然气、光纤、绿化、文化等基础设施已配套建成。各类道路8条，总长度4563米；完成斗渠整治1850米；低漕沟整治1539米，农毛渠整治8629米，新建人行便桥32处，设便民梯18处，新增耕地375亩，流转出土地751亩。项目区农村建设用地复耕375亩，具体安排是农民实际集中居住用地112.26亩，城镇建设建新使用263亩。

7.总结工作体会，进一步扩大试点范围

从四川省郫县唐元镇长林村的双挂钩暨拆院并院工作实践中体会到农村建设用地综合整治的重要意义。总结先进经验，充分发挥试点工作的优势，为今后的工作垫定坚实基础。

（1）转变思想观念。开展好拆院并院工作转变观念是基础。首先是政府要从原来的城市发展先于农村发展的思路转变到城市与农村共同协调发展上来，实现城乡和谐发展。其次是农户观念要从传统单一的农业生产转变到多元农村经济、多渠道增加农村收益来源上来，不断提高生存能力和自身发展能力。第三是政府和群众的用地意识都要从多占地和粗放用地的传统习惯转变到节约集约用地的模式上来。切实改善人地关系，只有观念转变了，工作进程才能顺畅，工作方面才有保障。

（2）充分尊重农民意愿。我们任何工作的出发点是维护农民利益，充分尊重农民意愿是做好拆院并院工作的关键所在。不搞行政命令、不搞强制，通过积极的政策引导使农户自愿参与到工作中来，建设新农村的热情大大加强。为工作的开展垫定坚实基础。

（3）领导重视，各部门通力配合是保障。在双挂钩试点工作中，坚持国土部门为主导，将相关部门的规划、城建、水利、交通、农业等相关部门纳入工作小组。各地方以双挂钩试点工作为契机，在政府领导关心下，各部门各司其职，分工协作，加强沟通，形成土地综合整理的合力，共同构建社会主义新农村。

二、主要的问题及原因分析

1.耕地资源减少加剧

①建设占用耕地量大。2001-2005建设占用导致减少耕地4.01万公顷，占总减少量的8.23%，平均每年减少8021公顷。5年间四川省通过土地开发整理补充耕地4.88万公顷，实现占补平衡有余。因此，建设用地占用耕地在认真贯彻土地管理法规和政策，严格控制用地规模和速度的前提下，结合土地开发整理补充占用耕地数量，基本可以实现耕地占补平衡。但是，如前述耕地后备资源匮乏，5万公顷全部开发，也仅能满足五年新增建设用地占补平衡之用，5年后怎么办，因此耕地占补平衡压力越来越大。

②因灾毁减少耕地多。2001-2005灾毁导致耕地减少7854公顷，占总减少量1.61%，平均每年减少1570公顷。通过复耕等措施，尽量将灾毁减少的土地数量降至最低。

③农业结构调整的压力。2001-2005因农业结构调整减少11.30万公顷，占总减少量23.21%，平均每年减少2.2万公顷。

④生态退耕加快。2001-2005年生态退耕导致耕地减少31.8万公顷，占总减少量的65.44%，平均每年减少6.37万公顷。生态退耕政策性强，用地数量大，成为四川省耕地减少的主要原因。

2.从成都市土地整理和拆院并院工作运行情况看，土地整理新增耕地很难达到国家或省要求达到10%的立项标准，使农村土地整理受影响。

土地整理与拆院并院有密切联系，都是利用土地收益支持农村建设，统筹新农村发展的重要手段。但各自的侧重点不同，土地整理主要通过田、水、路、林、村综合整治，其省出资的整理项目新增耕地用于占补平衡，目的是为实现耕地总量动态平衡；而拆院并院主要是针对农村的建设用地进行整理，其减少的建设用地复垦为耕地主要作为挂钩周转指标使用，目的是实现建设用地总量不增加，布局更合理，利用更集约。与土地整理比较，拆院并院在整理力度和指标使用上更有优势，效益更加明显。其存在的主要问题是整理范围狭窄，土地整理是对田、水、路、林、村进行综合整治，而拆院并院仅限于建设用地整理。在一个项目中，由于扣除了“村”的整理部分，剩余田、水、路、林的整理，其新增耕地很难达到国家级或省级土地整理10%的立项标准。但是各地，尤其是传统居住习惯占用宅基地面积较大的地方，拆院并院工作更是势在必行，但由于10%的限制而无法立项，造成土地资源浪费。

三、我们的建议

1.农业结构调整是新农村建议、发展农村经济、解决农民富民增收的重要措施。国家耕地保护政策也应与之相衔接，并提供支持。在农业结构调整中，对耕作层未被破坏、可进行粮食生产的部分土地仍作为耕地，不应作为园地等处理，所占用的耕地作为减少耕地的数量。

2.调整生态退耕政策。国家应按照全国耕地保有量18亿亩的目标，把生态保护与耕地保护、粮食生产能力有机结构起来，统筹规划，合理确定全国生态退耕的数量和退耕速度。从数量上协调好耕地保护与生态退耕的关系，为地方耕地保护工作松绑。

3.各省耕地后备资源都很匮乏，建议是否可考虑国家投资的土地开发整理项目的新增耕地也可作为耕地后备资源为地方使用，作为占补平衡的后备资源。

4.明确土地整理重点，实现整理效益最大化。基于建设用地指标离实际需求有一定差距的事实，通过拆院并院，将农村减少的建设用地与城镇建设用增加相挂钩是必然选择。但农村建设用地不仅仅只是宅基地一项，应加上农村废弃工矿等建设用地，其整理潜力应该更大。

5.挂钩项目与土地整理项目应分别立项，因为挂钩周转指标与占补平衡指标互不重复。这两种指标来源不同，应用方同也不同。另外，对于土地整理项目新增耕地要求10%以上，作为省级以上土地整理项目立项。对于挂钩项目扣除建设用地整理后的其他土地整理新增耕地达不到10%的，作为市级或以下土地整理项目，挂钩周转指标归立项地方或转让使用，以便充分利用土地资源。

6.建议挂钩周转指标市级有偿调剂使用。截止出此稿为止，挂钩试点工作的挂钩周转指标使用问题国土资源部没有明文说明如何使用。我们建议挂钩周转指标在市一级统筹安排有偿调剂使用。

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课题组成员：潘文灿 彭德福 贾中骥 王鑫执 笔 人：王鑫