农用地用途管制—耕地保护相关问题调研报告

第一篇：农用地用途管制—耕地保护相关问题调研报告

农用地用途管制—耕地保护相关问题调研报告

国土资源部咨询研究中心土地咨询部

摘要：调研的对象选择了经济发达地区的广东和江苏；西部经济比较发达的地区四川和西部经济欠发达地区宁夏。这四个调研对象在经济发展与耕地保护方面的矛盾呈现出不同的特点。存在的共性问题主要有：土地利用总体规划确定的用地指标被突破；耕地保护机制不完善，保护力度亟待加强；节约集约用地观念淡薄，土地粗放利用现象较普遍；耕地后备资源不平衡。据此，调研组提出了如下建议：加强土地利用总体规划的科学性和严肃性；研究建立耕地保护的补偿机制；注重土地的节约集约利用；在土地整理资金的投放上不搞一刀切。

根据中心的调研计划安排，2007年4月下旬到6月下旬，土地咨询部分两个组分别对江苏、广东、四川和宁夏就“农用地用途管制——耕地保护”进行了调研。调研组分别与地方政府相关领导、当地的国土资源管理部门、相关部门和有关乡（镇）村干部群众就土地用途管制和耕地保护问题进行了座谈。并察看了基本农田保护区、土地开发整理项目、城镇建设用地增加与农村建设用地减少双挂钩暨拆院并村试点县和矿区复垦现场等。现将调研情况报告如下：

一、基本情况

我们选择的调研对象是：东南沿海的江苏省和广东省，西部地区的四川省和宁夏回族自治区。这四个省区在经济社会发展和耕地保护方面各有其不同的特点。

江苏是经济比较发达的省份，但其省内发展不平衡，南部经济发达，北部经济相对落后。江苏省人多地少，2006年底全省耕地保有量7593万亩，其中，基本农田6606万亩，保护率87%。广东省是经济发达的省份，但其省内发展也是不平衡的，珠三角地区经济发达，西部地区尤其是与湘、赣交界地区经济较落后。总体上看，广东省人多地少，农地利用程度较高，耕地后备资源匮乏。据2006年土地利用现状调查，全省耕地面积为4323.75万亩，基本农田4270万亩，保护率达98.76%，人均耕地仅0.46亩，是全国人均耕地最少的省份之一。

四川是西部经济大省，经济发展对耕地保护的压力日趋严峻。截止2006年底四川省耕地保有量是8920.6万亩（594.71万公顷），基本农田保护面积稳定在7722.45万亩（514.83万公顷），保护率达87%。

宁夏回族自治区属于经济欠发达地区，人均耕地较多，平均2.75亩，2006年底，耕地1650.24万亩，基本农田1326万亩，保护率81%多。其中，质量高、灌溉条件好的耕地集中在宁夏北部黄河冲积平原，有耕地603.15万亩，占全区耕地面积的36.5%，素有“天下黄河富宁夏，塞上江南鱼米之乡”的美称。此外，常年干旱，没有灌溉设施旱耕地，分布在宁夏南部山区八县，有耕地1047.09万亩，占全区耕地面积的63.5%。

二、四省（区）在耕地保护方面的主要做法和经验

1、统一思想，全面贯彻

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）和《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）下发后，各省（区）政府行动迅速，专门研究了贯彻实施意见。省（区）党委和政府认识到：保护耕地，节约集约用地，关系到民族生存和人民长远利益。在土地问题上，要有战略眼光，要保持清醒头脑。但是，随着工业化、城市化的快速推进和人口的增长，占用一定数量的土地是不可避免的，处理好保护与发展的关系，必须认真执行土地利用年度计划，严格控制占地规模，控制增量，盘活存量，提高土地利用效率和集约化程度。各市（县）采用多种形式加强宣传教育，将日常的法制教育与集中宣传相结合，建立县、乡、村三级普法宣传教育网络；实施“送法下乡”，组织人员巡回各乡镇、村进行法律知识讲课，送去法律法规书籍；以“6.25”全国土地日、“12.4”全国法制宣传日为契机，开展集中宣传活动。通过宣传教育，增强了广大干部群众依法管地、依法用地和切实保护耕地的自觉性。

2、按规划用地，实施土地用途管制

四省（区）实施土地用途管制制度，按照土地利用总体规划严格土地管理。采取有效措施，进一步改进和加强土地利用计划管理，重点加强对耕地特别是基本农田的保护。一方面在建设项目用地预审和用地报批时严把规划审查关，设置引入项目的门槛，对不符合规划确定的管制原则和农用地转用条件，或节约集约土地达不到要求的，不予通过审查，如江苏省提出“六个不批”，广东省提出“六个一律不批”；另一方面，建立“年初下达、年中调整、年末考核、全年监管”的计划管理制度和土地利用计划管理信息系统，对土地利用计划执行情况进行实时监控、动态跟踪和及时预警。对于报国务院审批的单独选址项目，涉及占用基本农田的，坚持听证、认证制度，认真把好审核关。广东省为确保规划的法律权威性，省国土资源厅起草的《广东省土地规划条例》已列入广东省2007年立法计划，近期将报省政府审议。

3、明确责任，层层落实

四省（区）都出台了《耕地保护责任目标考核办法》等文件，实施了耕地保护目标责任制，明确耕地保护的责任、权利和义务，细化、量化考核办法，将农用地用途管制的耕地保有量、基本农田保护面积、农用地转用管理、项目用地审查报批和耕地占补平衡等内容列入考核指标。从省级到市、县、乡、村，层层实行土地管理行政首长负责制，有的地区还将基本农田保护的责任落实到农户，建立和完善耕地保护目标考核体系，将耕地保有量和基本农田保护面积、耕地开发和非农建设用地控制指标作为考核各级政府及其负责人工作业绩的重要内容，引入奖罚机制，落实耕地保护责任。

4、开发整理土地，落实耕地占补平衡

近年来，随着经济的快速发展，各地建设占用耕地逐步增加。面对这种趋势，四省（区）严格执行国土资源部《耕地占补平衡考核办法》（第33号令），认真开展耕地占补平衡的考核工作。一是建立补充耕地储备指标制度。广东省规定各地在用地报批时实行先补后占或边补边占，凡没有落实耕地占补平衡的一律不予审批。二是地注重生态保护前提下，根据土地后备资源情况，多渠道开垦新耕地。各级政府加大自筹资金补充耕地工作力度，鼓励多渠道筹集资金投入开垦耕地。三是加强耕地占补平衡的考核工作。明确考核任务，落实工作责任，加强督促检查，对占补平衡中检查出的问题，专门发文要求整改。

三、存在的主要问题

1、土地利用总体规划确定的用地指标被突破，农用地用途管制执行得不好

调研中，各地普遍反映：现行的土地利用总体规划（1997～2010年）是在当时的社会经济条件下制定的，已不符合近年来社会经济发展的要求。因而，一方面急切希望新一轮规划的修编，期待通过修编获得一个相对宽松的发展空间；另一方面，在规划修编之前，用地计划指标普遍被不同程度地突破。比如广东省，土地利用总体规划中，到2010年的建设用地规划总规模是158.26万公顷，而2005年建设用地总规模已达到158.67万公顷，超出规划期末（2010年）控制指标0.41万公顷，提前5年超额使用完规划指标。这是带有普遍性的问题。从全国建设用地规模规划目标执行情况来看，1997～2010年全国规划建设用地总量3706.67万公顷，阶段性（2005年）控制目标2382.86万公顷；实际执行情况是：到2004年，用地总量为3192.24万公顷，占到了规划目标的86.12%，阶段性控制目标实现程度133.97%，超过规划用地34%。土地利用总体规划没有起到土地资源利用的控制作用，农用地的用途管制制度未能起到真正的管制作用，土地利用总体规划的严肃性也遭到破坏。

2、耕地保护机制不完善，保护力度亟待加强

种田的比较效益低，成为耕地保护的一大阻力。当前，地方政府和农村集体、农户对基本农田保护的积极性普遍不高，法律规定建设占用基本农田条件十分严格，基本农田用途单一，除法律规定的特殊需要外，严禁占用。从形成的原因上看，除保护意识不强，保护经费严重不足外，种地收益低、缺少政府扶持是造成基本农田难保的主要原因。据广东省江门市调查，一亩以种植粮食作物为主的基本农田，年产值为1500元左右，而工业用地，每亩出让金不少于30万元，二者相差悬殊。基本农田产值低、收益少，挫伤了农民保护耕地的积极性。有的地方反映，以前政策规定要交公粮，不少农民将责任田连公购任务交给别人代为耕种，现在取消农业税，不再承担“任务”取消了经济责任，少数农民宁愿将田丢荒。有的将农田出租。

多年来，耕地保护主要是以行政、法律手段为主，重视运用经济手段不够。国家规定，可从新

增建设用地土地有偿使用费中提取一定比例用于基本农田保护和管理，但乡（镇）政府及村组没有留成，且有关规定过于笼统，缺乏具体操作办法，也影响了耕地保护责任的落实。

3、节约集约用地观念淡薄，土地粗放利用现象较普遍

“九五”期间，全国国内生产总值年均增长8.3%，“十五”期间，年均增长9.5%；1997～2005年期间，全国建设用地总量年均增长了9.4%。从我们调研的情况看，东南沿海的土地利用集约程度要高于西部地区。比如，宁夏人均建设用地远远高于国家标准和全国的平均水平。有的城镇人均建设用地250～270平方米。原来宁夏的发展思路是“小而美”、“小而精”，是有科学道理的。现任领导将发展的思路调整为“跨越式发展”，搞了宽马路、大广场等形象工程。这反映出宁夏迫切发展经济的愿望和招商引资的热情，同时也造成了土地的粗放利用和资源浪费。由于宁夏可利用的荒地较多，其工业用地70%以上用的是未利用地。这种优越的资源条件为其用地粗放提供了保障。

4、耕地后备资源不平衡

发达地区耕地后备资源匮乏，比如广东省，继续实现耕地占补平衡开始难以为继，人们在考虑建设用地时，往往认为，山地作为生态保护用途，林业部门管得严不能占；滩涂海洋部门管得严不能占；河滩水利部门管得严不能占。那么建设用地就只好瞄准了我们的“生命线”——耕地了。经济和建设的快速增长，年复一年的占和补，已使得发达地区难有再补之地了。他们搞异地补偿的愿望比较强烈。

宁夏由于其特殊的地理位置，可开垦的荒地较充裕，自1987年以来，扣除退耕还林还草政策性因素影响，全区连续20年实现了耕地总量持续净增，累计净增耕地695万亩。目前，宁夏耕地后备资源还很充足。

四、对策建议

1、加强土地利用总体规划的科学性和严肃性

《土地管理法》第二十一条规定：“土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。”编制任何规划或计划，都要考虑规划（计划）期内的各相关因素及其未来发展趋势。1997～2010年的土地利用总体规划也不例外，都有其相应的科学性。以现行的规划已不适应当前的经济发展为借口，任意突破规划，是对法律的轻视。如果在土地用途管制中任意突破法律的约束，却受不到任何处罚，那么土地用途管制就形同虚设。实行土地的用途管制，加强耕地保护，规划是重要的实现手段，必须增强规划的科学性和实施规划的严肃性。

（1）提高土地利用总体规划的法律地位。为突出规划的调控作用和法律权威，国家应抓紧制定《土地规划法》或《土地规划条例》，提高土地利用总体规划的法律地位。突出违反规划的罚则，加大违规成本，增强规划的严肃性，维护法律的尊严。

（2）加快新一轮土地利用总体规划编制进程。出台规划编制具体政策和操作指南，加快规划编制进度，科学、合理规划安排各业、各类用地，以有效实施土地用途管制，促进耕地保护和保障发展必需用地。

（3）改进规划编制理念和方法。改变上轮规划中自上而下层层分解下达指令性规划指标，并在规划实施中，采用高度集权的行政审批办法落实指标的编制和管理办法。适应市场经济条件下，土地使用主体多元化、分散化的特点，增加规划的可操作性。根据区域发展战略规划，统筹安排耕地保护指标，不再实行平均分配。

（4）研究制定相应标准。尽快会同有关部门制订农业结构调整和生态退耕的规划标准，加强农业结构调整的审批监督管理。

2、研究建立耕地保护的补偿机制

土地用于农业与用于工业在效益方面存在巨大的比较差异，保护耕地在直接经济利益方面，不论是地方政府还是使用土地的农民都会感到相对于搞项目开发会产生较大的机会损失。国家实行土地的用途管制，从法律上、行政上，限制农用地的转用。但从经济利益的角度，地方政府和农民对于保护耕地缺乏内在的动力。调研中我们发现，在发达地区如广东，由于取消农业税，再次出现耕地撂荒；发展相对滞后的市（县）农民看到了相邻地区经济发展中土地带来的巨大收益，内心产生巨大反差，认为保护耕地就是保护落后。他们有发展的强烈愿望，换句话说是土地被占

用搞开发的愿望，而对于让别人发展赚钱，让他们保护耕地感觉不公平。地处内陆的宁夏，当地农民对于发达地区经济发展的状况不甚了解，他们几千年在黄河流域耕作繁衍，丰衣足食，也自觉其乐融融，尤其近年取消农业税和实行种粮补贴，提高了土地产出率，增强了农民种粮的积极性。建立耕地保护的长效机制，不仅要对耕地保护有外在的约束，而且还要有内在动力。研究耕地保护相关的利益关系，以政策法规的形式固化合理的利益关系，建立耕地保护的利益补偿机制，使地方政府和农民自觉保护耕地。

（1）搞好区域间的统筹。在落实耕地保护工作中，引入区域统筹和经济补偿机制。对承担耕地保护任务重的地区，加大财政转移支付力度，除用于扶持农业生产和土地开发复垦整理工作外，由地方政府统筹安排，直接用于增加农民收入和改善农村生活环境，使农民共享发展成果，增强自觉保护耕地的意识和积极性。

（2）增加对耕地农民的直接补偿。对保护耕地特别是保护基本农田的农民，要采取不同的形式，通过不同的渠道进行补偿。让使用土地的农民认识到土地与他们生计的关系，认识到土地的重要，使保护耕地变成农民的自觉行动。

（3）调整地方政府的政绩考核标准。对地方政府的考核标准应当调整，不搞一刀切。不分具体的社会经济、自然条件和历史背景，一律按照GDP来衡量地方政府的政绩是片面的。我国实行土地的用途管制，应当在划分功能区的基础上，重点从功能的发挥上，从区域经济发展上设置考核指标，考核地方政府的政绩。比如对粮食主产区的考核应当以当年粮食的产量为衡量标准，如果达到了相应的标准，地方领导的政绩就应得到认可；国家就应在基础设施建设等方面给予资金支持；对种粮的农民就应当给予补贴或奖励，让种粮的农民真正得到实惠。

3、注重土地的节约集约利用

土地的节约集约利用是土地管理工作永恒的主题。我们在土地节约集约利用方面与世界先进水平相比还有很大差距。在经济发达地区，经历了土地粗放利用的过程，经济发展后，由于资源匮乏、地价提高等因素促使其开始注重土地的节约集约利用。而内陆欠发达地区，对土地的节约集约利用重要性的认识不够深刻。宁夏由于历史和区位的原因发展相对较慢，起步较晚。宁夏提出跨越式发展，这几年工业发展了，产值翻了一番，在经济发展中开始注重耕地保护和资源节约。该区15个工业园区（国家级的1个，自治区级的14个），大都在山川结合部，占用的多为未利用地。

在经济欠发达地区的经济起步和快速发展阶段应始终保持清醒头脑，坚持土地的节约和集约利用。

4、在土地整理资金的投放上不搞一刀切

发达地区的耕地后备资源已经匮乏，开发整理的空间非常有限，而其新增建设用地补偿费的数额相对要大得多，如果以各省上缴的新增建设用地有偿使用费为基数，计算和安排土地整理的资金，就会出现资源配置不合理，影响土地开发整理效果的问题。

宁夏土地开发和整理的潜力较大，有近400公里的黄河从宁夏境内穿过，河套地区土质较好，灌溉便利。据宁夏国土资源厅介绍，宁夏3000亩以上集中连片的宜耕后备资源约有近400万亩，引黄灌区中土地整理和中低产田的潜力很大。我们调研中年到的宁夏10万亩土地整理项目，其效果非常喜人。他们认真落实谁开发，谁使用，谁受益的政策，吸引大批农民出钱出力搞土地整理，开发出10万亩耕地，使昔日的荒滩变成一望无际的绿油油的麦田。

在土地整理项目的安排上，应有针对性地采取倾斜政策。在返还新增建设用地有偿使用费时予以倾斜，在技术上给予支持，扶持、鼓励耕地后备资源充足的地区开发整理耕地。为落实耕地占补平衡，保障全国粮食安全，实现土地资源的可持续利用。

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调研组成员：潘文灿 李尚杰 彭德福贾中骥 李伟 王鑫执 笔 人：李伟

第二篇：农用地用途管制—耕地保护相关问题调研报告

农用地用途管制—耕地保护相关问题调研报告（四川部分）

国土资源部咨询研究中心〓土地咨询部

摘要：四川省是西部经济大省，成都平原是西部的粮仓，经济济发展和耕地保护的矛盾日趋严峻。调研组对四川的耕地保护相关问题进行了调研，在全面了解耕地保护工作的情况下，重点结合城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的试点工作，对四川省“拆院并院”工作加以总结。在此基础上分析问题，并提出了：农业结构调整中要注意保护耕地；调整生态退耕政策；土地开发整理项目的新增耕地可作为占补平衡的后备资源；明确土地整理重点，实现整理效益最大化；挂钩项目与土地整理项目应分别立项；挂钩周转指标市级有偿调剂使用等建议。

2006年5月14日-21日部咨询研究中心的土地咨询部四位同志赴四川省调研农用地用途管制——耕地保护相关情况。调研组在四川省国土资源厅、成都市国土资源局、郫县国土资源局、广安市国土资源局召开座谈会。地方同志汇报了当地耕地保护的相关情况及问题，并提出一些建议。现将调查情况有关农村土地整理和拆院并院的规划用途管制方面汇报如下。一、四川省耕地保护总体情况

截止2006年底四川省耕地保有量是8920.6万亩（594.71万公顷），基本农田保护面积稳定在7722.45万亩（514.83万公顷），基本农田保护率达87%。四川省是西部经济大省，经济发展对耕地保护的压力日趋严峻。在国土资源部给国务院上报的《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020）送审稿》中，安排四川省耕地保有量到2010年为585.68万公顷，到2020年为558.64万公顷，基本农田保护面积为513.73万公顷。四川省国土资源厅反映，基本同意，但压力太大。

（一）四川省国土资源系统认真学习国发〔2004〕28号文件、国发〔2006〕31号文件，深刻领会文件的精神实质。准确把握土地调控的目的和意义，充分认识加强土地调控对固定资产投资增长过快、促进经济平稳较快发展的重要作用，自觉把加强土地调控放到战略和全局的高度，把思想和行为自觉统一到中央部署上来。明确耕地保护责任制，完善耕地保护目标责任考核体系，将耕地保有量和基本农田面积纳入省政府对市（州）政府的综合目标管理。

（二）四川省政府加强基本农田示范区建设。2006年四川省完成以增加耕地数量、提高耕地质量、改善农民生产生活条件为主要目标的“金土地工程”项目114个，其中国家投资26个，省投资12个，市（县）投资76个；整理土地103.41万亩，新增耕地13.81万亩，建成高产稳产基本农田62万亩。通过“金土地工程”，三台县、岳池县、安岳县、隆昌县、通江县、郫县共6个县被国土资源部正式确定为国家基本农田保护示范区，并启动了示范区建设。

（三）四川省严格按国土资源部要求的土地计划管理与用地审批管理。2006年，四川省农用地转用计划9032.314公顷，其中占用耕地计划7000.319公顷，分别占国家下达计划的89.25%和97.73%。对符合国家产业政策、发展规划、市场准入标准的基础设施建设用地依法按政策予以保障，先后为向家坝水电站、康定机场、80万吨乙烯等项目依法提供用地服务，保证国家重点建设项目顺利开工建设。

（四）四川省耕地保护形势严峻，全省现有耕地594万公顷，按照2020年耕地保有量为558.64万公顷计算，每年只能减少2.53万公顷，而2001-2005年全省因各种原因共减少耕地48.72万公顷，平均每年减少9.74万公顷，就以补充耕地数量折抵后，其耕地还净减少43.84万公顷，平均每年净减少约8.7万公顷。全省可供开发为耕地的后备资源仅为5万公顷，充分说明四川省耕地后备资源严重不足，如何开源节流是今后四川省耕地保护工作面对的重要问题。

二、主要成果及经验

城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工作对耕地保护具有重要意义，是解决当前保护耕地、保障发展双重压力的一个重要途径。试点工作开展两年以来，大部分地区都能够充分运用这项新的政策，通过折旧建新和土地复垦，对建设不合理、宅基地占用过大等农村建设用地进行整治，一方面增加了耕地；另一方面改善了农村生活环境，提高农民生产、生活质量。以郫县

唐元镇长林村的拆院并院工作为例，为我们提供了很好的经验。郫县地处成都市西部近郊，自然条件得天独厚，属都江堰自流灌溉之首，是首批国土资源部批准的城镇建设用地增加与农村建设用地减少双挂钩，暨拆院并院试点县。郫县县委县政府按照社会主义新农村要求，严格按照国务院关于〔2004〕28号文及“国土资源部双挂钩试点工作的意见”等文件精神，坚持科学规划，节约集约利用土地的原则，将农村发展环境建设与农村建设用地综合整理以及城乡土地资源优化利用有机结合，努力构建工业反哺农业，城市支持农村，推进社会主义新农村建设的发展机制。唐元镇长林村拆院并院试点工作自2005年下半开始实施，探索出一条平原地区节约集约用地促进科学发展的模式，其主要对大家的启示如下。

1.基本情况

唐元镇长林村位于郫县唐元镇北面，全村幅员面积2294亩，辖8个社，39个农村院落，411户，共计1428人。其中农用地1706.88亩，建设用地546.07亩，未利用地41.49亩。长林村建设用地占全村总面积的24%，土地利用结构不合理，平均每人占地255平方米，大大超过国家用地标准，土地利用率低下，拆院并院潜力较大。

2.基本作法

（1）征求农户意见、尊重农户意愿

以拆院并院为核心的土地综合整理是一件为群众谋福利的大好事，将极大改善平原地区生产条件和群众生活水平，农村建设涉及到千家万户、群众是否接受，是否满意，是否主动参与是工作的关健和前提。坚持把农民自愿参与放在首位，充分尊重农民意见并积极引导作为工作原则。为此在长林村先后组织召开了村社干部群众动员会、党员大会和社员大会，发放群众意愿调查表，广泛收集群众意见，公示安居点位设计，公示拆旧补贴标准。对于同意拆院并院的逐户进行勘证调查，并签订拆旧建新补贴协议，通过把政策告诉群众，使其主动参与到拆院并院工作中来，广泛的宣传和耐心细致的工作，农户支持率达到98%。

（2）科学规划设计，节约集约用地

依据县镇村土地利用总体规划和挂钩专项规划，聘请专业设计单位在全村1∶500土地利用现状实测基础上作好全村道路、沟渠、安置点、村镇建设用地预留区等规划设计。

①对全村道路的规划设计。在农户集中居住后，将部分农村院落的废弃道路整理为耕地，并按生产半径重新规划道路。

②对全村沟渠的规划整理设计。土地整理后按宜水则水，宜旱则旱的原则，对全村农渠重新整理规划，全村规划整治沟渠21条。

③安居点位的规划设计。科学考虑农民继续耕作的工作半径，规划了三个安居点位。人均综合用地控制在70平方米以内，其中人均住宅含养殖等用地控制在35平方米以内，并根据不同的家庭结构合理布局、设计建房、合理规划教育、医疗、养殖等配套设施。努力提高农民集中居住后的生产、生活和居住质量。

④土地综合整理设计。对废弃的农村道路、院落、水工建筑、独立工矿开展土地整理综合设计，整理成小田或者旱地。

⑤按10%的规划标准合理规划预留用地为今后的建设发展预留空间。

3.结合经济状况，妥善解决农户建房问题

为保障农户利益考虑到农户拆房建房的实际困难，制定了《郫县拆院并院及地上附着物补贴标准》，按此标准平均每户在房屋拆建、地面附着物拆除等方面可直接补贴4.3万元，人均补贴

1.24万元。按照规划点建设房屋造价485元/平方米计算，每户人均出资6000元左右便可建新屋。农户在拆旧建新过程中以每人每月90元标准发放过渡费的方式解决农户临时居住问题。

4.开展地籍调查，保障集体经济组织权益

为保障集体经济组织权益，理清权属关系，聘请专业测绘队伍，对长林村范围的土地利用现状进行了全面勘测，绘制1∶500标准分幅地形图，对集体土地所有权开展地籍调查。利用勘测成果绘制全村1∶2000土地利用现状图，建立了以社会为单位的土地统计部及土地统计台账，对整理新增加的耕地坚持集体土地所有权不变，由村里统一承包流转。安居点范围内的土地权属由安置农户所属社按每人70平方米与安居点所涉及的社进行调换。土地调整方案经全村2/3以上的村

民代表同意。开展地籍更新调查，对变化后的土地利用现状在1∶10000土地利用现状图上做预变更。

5.完善配套措施，保障持续发展

（1）通过拆院并院土地综合整治后成片的耕地进行包装招商，引进农业产业龙头企业实现农业向规模经营集中，调整和优化农业产业结构，形成一村一品特色。引导和支持当地村民在产业化龙头企业就业，获得租金收入和务工收入。

（2）为壮大集体经济，提高农民集中居住后持续增收能力。按照人均5平方米左右的商铺和农贸市场面积规划建设，不分配到个人，由村集体统一安排分配，逐步壮大村集体经济能力。通过土地出租、铺面出租、就业务工三条腿走路，使长林村农民收入在短时期内有较大的增幅。

6.实施效果

目前3个农民新居点已完成，总建筑面积88521平方米，长林村427户已住进新区，区内道路、水、电、天然气、光纤、绿化、文化等基础设施已配套建成。各类道路8条，总长度4563米；完成斗渠整治1850米；低漕沟整治1539米，农毛渠整治8629米，新建人行便桥32处，设便民梯18处，新增耕地375亩，流转出土地751亩。项目区农村建设用地复耕375亩，具体安排是农民实际集中居住用地112.26亩，城镇建设建新使用263亩。

7.总结工作体会，进一步扩大试点范围

从四川省郫县唐元镇长林村的双挂钩暨拆院并院工作实践中体会到农村建设用地综合整治的重要意义。总结先进经验，充分发挥试点工作的优势，为今后的工作垫定坚实基础。

（1）转变思想观念。开展好拆院并院工作转变观念是基础。首先是政府要从原来的城市发展先于农村发展的思路转变到城市与农村共同协调发展上来，实现城乡和谐发展。其次是农户观念要从传统单一的农业生产转变到多元农村经济、多渠道增加农村收益来源上来，不断提高生存能力和自身发展能力。第三是政府和群众的用地意识都要从多占地和粗放用地的传统习惯转变到节约集约用地的模式上来。切实改善人地关系，只有观念转变了，工作进程才能顺畅，工作方面才有保障。

（2）充分尊重农民意愿。我们任何工作的出发点是维护农民利益，充分尊重农民意愿是做好拆院并院工作的关键所在。不搞行政命令、不搞强制，通过积极的政策引导使农户自愿参与到工作中来，建设新农村的热情大大加强。为工作的开展垫定坚实基础。

（3）领导重视，各部门通力配合是保障。在双挂钩试点工作中，坚持国土部门为主导，将相关部门的规划、城建、水利、交通、农业等相关部门纳入工作小组。各地方以双挂钩试点工作为契机，在政府领导关心下，各部门各司其职，分工协作，加强沟通，形成土地综合整理的合力，共同构建社会主义新农村。

二、主要的问题及原因分析

1.耕地资源减少加剧

①建设占用耕地量大。2001-2005建设占用导致减少耕地4.01万公顷，占总减少量的8.23%，平均每年减少8021公顷。5年间四川省通过土地开发整理补充耕地4.88万公顷，实现占补平衡有余。因此，建设用地占用耕地在认真贯彻土地管理法规和政策，严格控制用地规模和速度的前提下，结合土地开发整理补充占用耕地数量，基本可以实现耕地占补平衡。但是，如前述耕地后备资源匮乏，5万公顷全部开发，也仅能满足五年新增建设用地占补平衡之用，5年后怎么办，因此耕地占补平衡压力越来越大。

②因灾毁减少耕地多。2001-2005灾毁导致耕地减少7854公顷，占总减少量1.61%，平均每年减少1570公顷。通过复耕等措施，尽量将灾毁减少的土地数量降至最低。

③农业结构调整的压力。2001-2005因农业结构调整减少11.30万公顷，占总减少量23.21%，平均每年减少2.2万公顷。

④生态退耕加快。2001-2005年生态退耕导致耕地减少31.8万公顷，占总减少量的65.44%，平均每年减少6.37万公顷。生态退耕政策性强，用地数量大，成为四川省耕地减少的主要原因。

2.从成都市土地整理和拆院并院工作运行情况看，土地整理新增耕地很难达到国家或省要求达到10%的立项标准，使农村土地整理受影响。

土地整理与拆院并院有密切联系，都是利用土地收益支持农村建设，统筹新农村发展的重要手段。但各自的侧重点不同，土地整理主要通过田、水、路、林、村综合整治，其省出资的整理项目新增耕地用于占补平衡，目的是为实现耕地总量动态平衡；而拆院并院主要是针对农村的建设用地进行整理，其减少的建设用地复垦为耕地主要作为挂钩周转指标使用，目的是实现建设用地总量不增加，布局更合理，利用更集约。与土地整理比较，拆院并院在整理力度和指标使用上更有优势，效益更加明显。其存在的主要问题是整理范围狭窄，土地整理是对田、水、路、林、村进行综合整治，而拆院并院仅限于建设用地整理。在一个项目中，由于扣除了“村”的整理部分，剩余田、水、路、林的整理，其新增耕地很难达到国家级或省级土地整理10%的立项标准。但是各地，尤其是传统居住习惯占用宅基地面积较大的地方，拆院并院工作更是势在必行，但由于10%的限制而无法立项，造成土地资源浪费。

三、我们的建议

1.农业结构调整是新农村建议、发展农村经济、解决农民富民增收的重要措施。国家耕地保护政策也应与之相衔接，并提供支持。在农业结构调整中，对耕作层未被破坏、可进行粮食生产的部分土地仍作为耕地，不应作为园地等处理，所占用的耕地作为减少耕地的数量。

2.调整生态退耕政策。国家应按照全国耕地保有量18亿亩的目标，把生态保护与耕地保护、粮食生产能力有机结构起来，统筹规划，合理确定全国生态退耕的数量和退耕速度。从数量上协调好耕地保护与生态退耕的关系，为地方耕地保护工作松绑。

3.各省耕地后备资源都很匮乏，建议是否可考虑国家投资的土地开发整理项目的新增耕地也可作为耕地后备资源为地方使用，作为占补平衡的后备资源。

4.明确土地整理重点，实现整理效益最大化。基于建设用地指标离实际需求有一定差距的事实，通过拆院并院，将农村减少的建设用地与城镇建设用增加相挂钩是必然选择。但农村建设用地不仅仅只是宅基地一项，应加上农村废弃工矿等建设用地，其整理潜力应该更大。

5.挂钩项目与土地整理项目应分别立项，因为挂钩周转指标与占补平衡指标互不重复。这两种指标来源不同，应用方同也不同。另外，对于土地整理项目新增耕地要求10%以上，作为省级以上土地整理项目立项。对于挂钩项目扣除建设用地整理后的其他土地整理新增耕地达不到10%的，作为市级或以下土地整理项目，挂钩周转指标归立项地方或转让使用，以便充分利用土地资源。

6.建议挂钩周转指标市级有偿调剂使用。截止出此稿为止，挂钩试点工作的挂钩周转指标使用问题国土资源部没有明文说明如何使用。我们建议挂钩周转指标在市一级统筹安排有偿调剂使用。

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课题组成员：潘文灿 彭德福 贾中骥 王鑫执 笔 人：王鑫

第三篇：农用地用途管制耕地保护相关问题调研报告(宁夏部分)

农用地用途管制—耕地保护相关问题调研报告（宁夏部分）

国土资源部咨询研究中心

土地咨询部

摘要：宁夏地处内陆，属于经济欠发达地区，其土地开发利用的潜力较大，农用地用途管制压力相对较轻。在耕地保护，尤其是土地开发整理方面，宁夏做了大量工作，取得了成绩。但同时也存在着一些诸如：土地利用粗放，城市建设与耕地保护的矛盾日益突出，存在未批先建、乱占耕地的现象，土地用途管制尚缺乏管理体制上的保证等问题。本报告提出了：加大对宁夏土地开发整理的扶持力度，在资金方面应当向宁夏倾斜；研究建立耕地保护的补偿机制；调整地方政府的政绩考核标准；在集约节约利用土地的前提下发展的措施建议。

2007年6月21日至27日，根据中心的调研安排，以刘文甲、潘文灿、李伟组成的调研组对宁夏农用地用途管制中的耕地保护问题进行了调研。调研组分别对宁夏的银川市、永宁县、吴忠市、青铜峡市、石嘴山市、中卫市进行了调研。分别与宁夏国土资源厅、有关市（县）国土资源局、有关乡（镇）村领导就土地用途管制和耕地保护问题进行了座谈。并现场察看了基本农田保护区、土地开发整理项目、矿区复垦及湿地治理等。通过调研我们了解到，宁夏回族自治区在自治区党委和政府的领导下，国土资源管理部门在各部门的协同配合下，在土地用途管制和耕地保护方面做了大量有成效的工作，尤其是多年来保持了全区耕地总量持续净增的局面。但同时也存在一定的问题，需要在今后的工作中注意调整。

一、宁夏耕地基本情况

宁夏回族自治区位于我国西北部的黄河中上游地区，总面积6.64万平方公里。地形南北狭长，地势南高北低，平均海拔1000～2000米。黄河从其中北部穿过，境内流程397公里。宁夏下辖5个地级市，7个市辖区，2个县级市，13个县、1个县级农业移民开发区，188个乡镇。全区人口总数603.7万人，其中回族214.09万人，占人口总数的34.46%。

2006年末，耕地1650.24万亩，占21.2%；园地51.55万亩，占0.7%；林地909.65万亩，占11.6%；牧草地3411.48万亩，占43.8%；其它农用地242.67万亩，占3.1%；居民点及工矿用地270.87万亩，占3.5%；交通用地26.74万亩，占0.3%；水利设施用地10.37万亩，占0.1%；未利用土地1098.46万亩，占14.1%；其它土地121.13万亩，占1.6%。全区人均土地面积12.97亩，人均耕地面积2.75亩，人均水浇地面积1.00亩。全区耕地资源的特点是：人均耕地较多，但耕地质量差异较大。质量高，灌溉条件好的耕地集中在宁夏北部黄河冲积平原，有耕地603.15万亩，占全区耕地面积的36.5%，此地素有天下黄河富宁夏，塞上江南鱼米之乡之美称。常年干旱，没有灌溉设施，靠天吃饭的旱耕地，分布在宁夏南部山区八县，有耕地1047.09万亩，占全区耕地面积的63.5%，此地旱作农业极不稳定，生态十分脆弱，当地农民长期处于贫困状态。

二、主要做法和经验

1、统一思想，提高认识

宁夏回族自治区党委和政府高度重视土地管理和耕地保护工作。特别是国发［2004］28号文件和《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发［2006］31号）下发后，自治区政府专门研究了贯彻实施意见。自治区党委和政府认为，节约集约用地，不仅关系到当前经济社会发展，而且关系到民族生存和人民长远利益。在土地问题上，我们要有战略眼光，保持清醒头脑。随着工业化、城市化的快速推进，占用土地是不可避免的，同时考虑到人口增长的因素，必须坚决守住基本农田这条红线。要实行最严格的土地管理制度，新上工业项目一般不要占用耕地，不能搞“零地价”招商引资；城市建设用地要认真执行土地利用计划，严格控制占地规模，控制增量，盘活存量，提高土地利用效率和集约化程度。

各市（县）采用多种多样的形式加强宣传教育，将日常的法制教育与集中宣传相结合，建立县、乡、村三级普法宣传教育网络；实施“送法下乡”，组织人员巡回各乡镇、村进行法律知识讲课，送去法律法规书籍；以“6.25”全国土地日、“12.4”全国法制宣传日为契机，开展集中宣传

活动。通过宣传教育，增强了广大干部群众依法管地、依法用地和切实保护耕地的自觉性。

2、明确责任，层层落实

自1998年以来，宁夏开始落实耕地保护目标责任制。各地成立由各级党委、政府主要领导任组长的耕地保护领导小组。在每年年初召开的全区国土资源管理工作会议上，自治区政府分管领导与各市政府分管签订耕地保护目标责任书。市、县、乡、村做到层层逐级签订，青铜峡市还将基本农田保护责任进一步落实到户，2007年与农户补充签订基本农田保护目标责任书6400份。年终进行考核奖励，把耕地总量、耕地保护、耕地开发和非农建设用地控制指标作为考核各级政府及其负责人工作业绩的重要内容，将耕地保护考核结果纳入“双文明”考核中，引入奖罚机制，实行重奖重罚，落实耕地保护责任。保证了全区耕地保护目标的实现。特别是《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》下发后，宁夏进一步完善了《耕地保护目标责任书》的内容，细化、量化了考核办法，将农用地用途管制的耕地保有量、基本农田保护、农用地和耕地计划用地管理、项目用地审查报批和耕地占补平衡等五项内容细化为58个考核指标，增加了对各市、县（市、区）设立基本农田保护示范区的考核工作，使耕地和基本农田保护工作得到显著加强。

3、按规划用地，严格土地用途管制

在土地利用和管理上，宁夏坚持按照土地利用总体规划依法严格土地管理，发挥土地利用总体规划在土地管理中的重要功能。合理安排各业用地，严格按照土地利用总体规划确定的土地用途安排项目用地。在农用地管制方面，遵守耕地保护和农用地管制的各项要求，严格执行土地利用计划，把耕地保护和农用地管制依法落到实处。严格控制非农建设占用耕地，建设项目能占用荒地、空闲地的尽量不占或少占好地。在控制各类非农建设用地方面的具体做法是：

（1）把好规划审查关。按照土地利用总体规划确保规划确定的耕地保有量面积。

（2）把好建设项目用地预审关。在建设项目进行可行性研究阶段或建设项目单独选址报批审查中，严把建设用地预审关。凡不符合土地利用总体规划、没有农用地转用计划指标，不得通过项目用地预审。

（3）把好建设用地项目报批关。在建设用地报批审查中，重点审查建设用地项目申报材料中的“一书四方案”，严格执行国家基本农田的“五不准”规定。

4、开发整理土地，提高耕地质量

宁夏可开垦的荒地较充裕，他们十分重视土地开发整理工作，截止目前，全区正在实施的国家和自治区投资土地开发整理项目43个，项目区涉及7个县（市、区）的9个乡、22个行政村。项目总投资2.7亿元，建设总规模31.1万亩，预计可新增耕地8.2万亩。土地开发整理项目，取得了良好的社会效益、经济效益和生态效益，改善了项目区内农业基础设施和耕地产出率，把项目区建成了田成方、树成行、林成网、沟渠通、道路畅的高标准农田。大力改造中低产田，提高土地产出率。由于重视土地开发整理工作并取得了实效，自1987年以来，扣除退耕还林还草政策性因素影响，全区连续20年实现了耕地总量持续净增，累计净增耕地695万亩。

5、加大执法力度，制止土地违法行为

坚持事前巡查、事中监督、事后查处的工作方法，加强动态巡查，及时发现并制止非法占地行为。比如青铜峡市全面清理耕地砖窑场，提出从严控制、限期退耕、逐步取缔的工作要求，并对其取土复垦的情况进行监督，对非法取土、破坏地力的行为严肃处理，全市清理耕地内的砖窑19处，复垦197.2土地亩。永宁县建立国土资源执法监察大队；健全土地管理三级网络；开展土地动态巡查，公布举报电话和信访专线；建立与监察部门联合办案的工作体制，既查处事，又处理人。五年来，该县纠正制止土地违法行为210起，拆除违章建筑1816平方米，责令恢复耕地2600多亩。

自治区建立项目用地审查的集体决策制度和完善监督机制。自治区政府授权国土资源厅成立了由厅长为主任，分管副厅长为副主任，相关处室负责人为成员的自治区国土资源厅用地审核委员会；成立了由国土资源厅纪检组长为主任、自治区监察厅执法监察室主任为副主任，自治区人大环境资源委员会副主任、自治区政协人口资源环境委员会副主任、国土资源厅监察室、法规处为成员的国土资源管理审核监督委员会，依法监督用地审查报批。

三、存在的主要问题

1、土地利用总体规划已不适应社会经济发展现状

现行的土地利用总体规划是1997年编制的，10年来，社会经济的各方面已发生了巨大变化，现行的规划与现实脱节，在执行上严重滞后。现行的规划已不能适应推进工业化、城市化、农业产业化和社会主义新农村建设的需求。

2、土地利用粗放

宁夏人均建设用地远远高于国家标准和全国的平均水平。原来宁夏的发展思路是“小而美”、“小而精”，是有科学道理的。但我们这次调研看到的是：“跨越式发展”的标语和宽马路、大广场。这反映出宁夏迫切发展经济的愿望和招商引资的热情，但从另一个角度看，一些市、县的道路超过了北京的长安街，称为“二十一世纪大道”。而且这种状况比较普遍。这也从面上反映出其土地利用是粗放的。由于宁夏可利用的荒地较多，其工业用地70%以上用的是未利用地。这种优越的资源条件为其用地粗放提供了保障。

3、城市建设与耕地保护的矛盾日益突出

宁夏属于西部地区，经济发展起步较晚，宁夏面临国家实施西部大开发的政策机遇，现在提出“跨越式发展”的战略，城市建设进入较快发展的阶段，城市规模日益扩大建设用地需求与耕地保护的矛盾日益突出。据宁夏国土资源厅介绍：近五年来，用地需求量很大，去年用地指标1805公顷，其中农用地1400公顷，超过了国土资源部下达的用地指标数倍。他们感到压力很大。

4、存在未批先建、乱占耕地的现象

土地违法违规案件时有发生，仅银川市2005年1月1日以来在新增建设用地专项治理中就立案查处土地违法违规案件22起。

违法主体多是政府部门，当地国土资源管理部门面对违法用地，有时处于不愿得罪人和不敢得罪人的尴尬境地。因为出现违法占地主要责任在政府和政府干部身上，政府部门查政府部门有难度。

在处理上，罚款的多，拆除的多，处理责任人的少。

5、土地用途管制尚缺乏管理体制上的保证

国土资源省以下垂直管理以来，基层国土资源管理部门反映强烈。认为，在执行保护耕地的职能上，政府认为这是国土资源管理部门的事；而在保证地方经济发展用地上，则要求国土资源管理部门不能当绊脚石。有的地方领导称：谁妨碍了发展就让谁挪位置。

乡镇国土所力量薄弱，有的地区已经5年没有乡镇国土所的编制和专门管理机构。

国土资源执法人员执法力度小，服装上没有统一和象征，在与其它部门（尤其是公安部门）的配合上缺乏正常的机制。

四、思考和建议

1、加大对宁夏土地开发整理的扶持力度，在资金方面应当向宁夏倾斜

宁夏土地开发和整理的潜力较大，有近400公里的黄河从宁夏境内穿过，河套地区土质较好，灌溉便利。据宁夏国土资源厅介绍，宁夏3000亩以上集中连片的宜耕后备资源约有近400万亩，引黄灌区中土地整理和中低产田的潜力很大。从我们实地考察宁夏10万亩土地整理项目看，其效果非常喜人。他们采取谁开发，谁使用，谁受益的原则，大批农民整理、开发出10万亩耕地，使昔日的荒滩变成一望无际的绿油油的麦田。

宁夏河套地区由于灌溉条件好，大部分属于高产的吨粮田，新开发的土地经过几年的地力培养，产量也会达到较高的水平。宁夏黄河用水量定额是每年40亿吨，而其年实际使用量为30亿吨，在农业用水方面也有较大的潜力。

建议在土地整理项目的安排上，有针对性地采取倾斜政策。在返还新增建设用地有偿使用费时予以倾斜，在技术上给予支持，扶持、鼓励宁夏开发耕地。

2、研究建立耕地保护的补偿机制

土地用于农业与用于工业在效益方面存在巨大的比较差异，保护耕地在直接经济利益方面，不论是地方政府还是使用土地的农民都会相对于搞项目开发产生较大的机会损失。国家实行土地的用途管制，从法律上、行政上，限制农用地的转用。但从经济利益的角度，地方政府和农民对于保护耕地缺乏内存的动力。由于宁夏地处内陆，当地农民对于发达地区经济发展的状况不甚了

解，他们几千年在黄河流域耕作繁衍，丰衣足食，也自觉其乐融融，尤其近年取消农业税和实行种粮补贴，提高了土地产出率，增强了农民种粮的积极性。但是，从建立耕地保护的长效机制来看，不仅要对耕地保护有外在的约束，而且还要有保护耕地的内在动力。为此，建议研究耕地保护相关的利益关系，以政策法规的形式固化合理的利益关系，建立耕地保护的利益补偿机制，使地方政府和农民从经济利益出发，自觉保护耕地。

3、调整地方政府的政绩考核标准

对地方政府的考核标准应当调整，不搞一刀切。不分具体的社会经济、自然条件和历史背景，统一按照GDP来衡量地方政府的政绩是教条主义。我国实行土地的用途管制，应当在划分功能区的基础上，重点从功能的发挥上，从区域经济发展上设置考核指标，考核地方政府的政绩。比如对粮食主产区的考核应当以当年粮食的产量为衡量标准，如果达到了相应的标准，地方领导的政绩就应得到认可；国家就应在基础设施建设等方面给予资金支持；对种粮的农民就应当给予补贴或奖励，让种粮的农民真正得到实惠。

4、在集约节约利用土地的前提下发展

由于历史和区位的原因，宁夏的发展相对较慢，起步较晚。宁夏提出跨越式发展，这几年工业发展了，产值翻了一番，宁夏有15个工业园区（国家确认的1个，自治区的14个），这十几个园区都在山川结合部，大多占用的是未利用地。最近要上一个发改委已批准的274亿吨的煤炭化工项目。

从土地利用来看，宁夏土地资源，尤其是未利用地资源丰富，在工业用地方面压力相对要小得多，土地利用就容易粗放。为此，在发展中要正确理解“跨越式发展”。跨越式发展不是原有生产力结构基础上简单的量的扩张, 而是通过量的积累和优势产业的创新来冲击旧结构，从而使生产力在新的构成基础上产生质的飞跃。在实施跨越式发展中要正确处理发展与保护耕地的关系，应当是在集约和节约用地的基础上发展。在经济欠发达地区的经济起步和快速发展阶段应始终保持清醒头脑，坚持土地的节约和集约利用。

调研组成员：刘文甲 潘文灿 李伟

执 笔 人：李伟

第四篇：农用地用途管制—耕地保护相关问题调研报告(广东部分)

农用地用途管制—耕地保护相关问题调研报告（广东部分）

国土资源部咨询研究中心土地咨询部

摘要：广东省是我国经济发达地区，在发展经济和耕地保护方面的矛盾比较突出。广东在农用地用途管制和耕地保护方面有成功的经验，同时也存在着诸如突破规划指标、新的耕地保护目标责任书尚未签订、机制不完善以及建设用地需求较大而耕地后备资源匮乏等方面的问题。据此，本报告提出了：加强土地利用总体规划管理工作；从严从紧控制农用地转为建设用地的总量、结构和速度；完善耕地保护机制，加大耕地保护力度等建议。

按照咨询研究中心农用地用途管制相关问题研究调研计划安排，赴广东调研组于2007年5月16日～23日，对广东省的广州、江门、阳江三市及所属的花都市、开平市、阳西县进行调研。重点了解国发〔2004〕28号、国办发〔2005〕52号和国发〔2006〕31号文件中关于耕地保护内容的贯彻落实情况、经验做法、存在问题、有关对策和建议。调研组与省、市、县（市）国土资源管理部门及有关单位、乡（镇）、村干部群众代表进行了座谈讨论，并实地考察了土地开发整理现场。现将调研情况报告如下：

一、基本情况和主要做法

广东省人多地少，农地利用程度较高，耕地后备资源匮乏。据2006年土地利用现状调查，全省耕地面积为288.25万公顷，人均耕地仅0.46亩，是全国人均耕地最少的省份之一。

广东省地处我国改革开放的前沿地区，经济社会发展速度较快，2006年，广东省生产总值达到26万亿元，占全国的1/8，财政收入5000多亿元，占全国的1/7。但是，耕地保护与经济建设的矛盾一直比较尖锐。近年来，广东省各项政府和有关部门认真落实耕地保护目标责任制，实施土地用途管制。1999年至2006年，全省建设占用耕地连续七年实现占补平衡，基本农田面积始终保持稳定。但这种耕地保护总体形势危机。现有耕地和基本农田“不算耕地减少”、“可调整的基本农田”较多，真要调整将要付出高额代价。

（一）强化制度建设，落实耕地保护目标责任制

2006年，广东省政府制定下发了《广东省地级以上市人民政府耕地保护责任目标考核办法》（粤府办〔2006〕17号）。明确规定，地级以上市人民政府对《广东省土地利用总体规划》确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，市长为第一责任人。省政府每年对8～10个地级以上市（全省共21个地级以上市）进行一次考核；在五年规划期内对每个地级以上市至少考核两次。省政府每年对各地级以上市的耕地保护责任目标考核结果和抽查情况进行一次通报。把耕地保护责任考核结果，列为各地级以上市政府市长工作业绩考核的重要内容。对考核不合格的责任人，按程序依纪、依法处理。为进一步规范对耕地保护工作的考核，省国土资源厅会同省直有关部门研究制定的《实施细则》，将于近期公布实施。

（二）严格土地利用总体规划和计划的实施管理，为落实农地用途管制提供了基础为落实土地用途管制制度，严格控制农用地转为建设用地，全省一方面是严格实施现行的土地利用总体规划，在建设项目用地预审和用地报批时严把规划审查关。对不符合规划确定的管制原则和农用地转用，不予通过审查；另一方面，全省建立了“年初下达、年中调整、年末考核、全年监管”的计划管理制度和土地利用计划管理信息系统，对全省土地利用计划执行情况进行实时监控、动态跟踪和及时预警。并根据国发〔2006〕31号文件有关规定，建立健全用地计划的评估考核机制。省国土资源管理部门按照国发〔2006〕31号文件精神，严格土地利用总体规划调整、修改条件，禁止通过调整规划擅自改变基本农田位置，以规避建设占用基本农田依法上报国务院审批行为。对于报国务院审批的单独选址项目，涉及占用基本农田的，坚持听证、认证制度，认真把好审核关。为确保规划的法律权威性，省国土资源厅起草的《广东省土地规划条例》已列入广东省2007年立法计划，现已完成送审稿，近期将报省政府审议。

（三）落实占用耕地补偿制度，确保依法占用耕地的占补平衡

1、按照国土资源部《耕地占补平衡考核办法》（2006年33号令）的要求，广东省建立了补充耕地储备制度，明确各地在用地报批时实行先补后占，并针对省内部分市（县）耕地后备资源不足的实际，按照依法、平等、自愿、有偿的原则，采取了地级以上市之间耕地储备指标有偿转让的措施，确保全省耕地的占补平衡。

2、加大自筹资金补充耕地的力度，鼓励多渠道筹资。2005年4月制定了《关于规范地方自筹资金补充耕地项目前期工作管理的通知》，2006年，全省验收自筹资金，新增耕地超过13万亩。经国土资源部批准，省内开展了城镇用地增加与农村建设用地减少相对挂钩试点工作。

3、强化了耕地占补平衡考核工作。

4、以建设促保护，加大基本农田建设力度。近年来，已划定284.67万公顷基本农田保护区，探索建立基本农田保护的长效机制。去年11月，国土资源部已确定在化州市、龙川县和雷州市设立三个国家级基本农田示范区。此外，省国土资源厅与有关部门协调，将建立6个省级、20个地级市基本农田示范区。针对国家和省的重点建设项目选址确实无法避开基本农田的情况，省国土资源厅会同省农业厅起草了《广东省非农建设依法占用基本农田跨地级以上市补划规定》，已报省政府审批。

（四）认真开展国土规划编制和土地利用总体规划修编工作，为下阶段实施土地用途管制，切实保护耕地打下良好基础。

作为省部合作试点项目，广东省国土规划经过一年多的努力，15个专题研究已通过了专家验收。目前，正在编制总体报告，今年底将全部完成规划编制工作，上报有关部门审批。新一轮省级土地利用总体规划修编前期专题研究成果，经省政府同意已上报国土资源部，6月底将完成省级土地利用总体规划大纲初稿。广州、深圳、江门、清远四市的市级规划大纲初稿已基本完成，其余市级规划大纲将于10月底形成初稿。在规划修编中，坚持了以保护耕地特别是基本农田为重要因素的指导思想，确保现有基本农田总量不减少。现有建设用地占辖区土地总面积比例较高的东莞市（已占到40%左右），还开展了《东莞市空间管制策略研究》和《东莞市土地利用极限研究》等项专题，寻求最佳的土地利用方式和用地结构、布局，研究成果对珠江三角洲地区的用地结构和产业布局的调整，提高土地利用效益及土地节约集约利用将起到有益的作用。

二、存在的主要问题

随着工业化和城市化进程加快，经济社会的较快发展，广东省对各类建设用地需求与日俱增。由于后备资源缺乏，能带来新增耕地的可开发资源日渐减少，严格耕地保护与保障发展用地，成为实施土地用途管制工作的难点。表现在耕地保护上主要问题有：

（一）现行土地利用总体规划确定的主要控制指标被突破，难以守住规划期末耕地保有量底线2006年全国土地利用现状数据显示，广东省的建设用地总规模已达175.28万顷，比2010年建设用地规划总指标158.26万公顷，多出17.02万公顷。全省建设用地比重已达9.75%，比全国平均3.4%高出2.87倍。调研的三个地级以上城市，建设用地面积，均超过了到2010年建设用地规划控制指标。其中，江门市2005年建设用地规模已超出规划期末2010年控制指标7.5个百分点。这些地方急需通过规划修编为建设用地寻找出路。另一方面，根据国家下达的控制指标，到2010年，全省耕地保有量为325.76万公顷，而2006年实有耕地保有量已降至288.25万公顷，相当于下达指标的88.5%，少保了37.51万公顷。据广东省新近土地调查结果，江门市现有耕地面积仅为规划期末控制指标的73.8%。江门市下属的开平市现有耕地62.38万亩，但其中可调整耕地面积12万亩，占到耕地总面积的19%。据调查，部分市（县）耕地质量有所下降。2006年，全市有关部门经对基本农田保护区的情况进行复核发现，占保护区面积近三成的基本农田不符合质量标准要求。广州市划定的基本农田中，现状为耕地的只有77%，其余为可调整地类园地、鱼塘和其它农用地。

（二）新的耕地保护目标责任书尚未签订，不利于用途管制措施的实施

目前，国家尚未正式下达各省的耕地考核指标，省也无法将指标分解下达各地市执行，并按新的考核指标层层签订耕地保护目标责任书。现行的耕地保护责任书，是延用1997年由省政府主管省长与地级市主管市长签订的责任书。由于签订时间较长，经济社会条件相应发生了较大变化，加之原有责任书中，对违责方的处罚，缺少明确规定，给一些地方违法违规用地，乱占滥用耕地

提供了可乘之机，成为造成大量土地违法事情的主要原因之一。

（三）耕地保护机制不完善，保护力度不足

1、土地利用总体规划的法律地位不明确，对违反规划或擅自修改规划，改变用地性质，进行非农业建设，缺乏明确惩处规定。一些地方制定的规划，缺乏科学性、合理性和透明性，难以发挥规划的龙头和宏观调控作用。对正常的经济社会建设不能提供必要的用地保障，造成违反规划，规避农地用途管制，改变土地用途上项目的问题。

2、运用经济手段保护耕地力度不足。多年来，耕地保护主要是以行政、法律手段为主，重视运用经济手段不够。由于保护管理经费没有稳定渠道，经费不足，影响了保护责任和措施的落实。保护成效难以巩固。有的因缺少管理经费，甚至连基本农田保护的标示牌更新和维修工作都无法开展。国家规定，可从新增建设用地土地有偿使用费中提取一定比例用于基本农田保护和管理，但乡（镇）政府及村组没有留成，且有关规定过于笼统，缺乏具体操作办法。

3、种田比较收益低，成为耕地保护的阻力。当前，地方政府和农村集体、农户对基本农田保护的积极性不高，除了法律规定建设占用基本农田条件十分严格，基本农田用途单一，保护经费不足外，种地收益低、缺少政府扶持是主要原因。据江门市调查，一亩以种植粮食作物为主的基本农田，年产值为1500元左右，而工业用地，每亩出让金不少于30万元，二者相差悬殊。基本农田产值低、收益少，挫伤了农民保护耕地的积极性。有的地方反映，以前政策规定要交公粮，不少农民将责任田连公购任务交给别人代为耕种，现在取消农业税，不愿种田的农民，不再承担“任务”经济责任，宁愿将田丢荒。有的租田给人种香蕉每亩600收入多元。

（四）建设用地需求较大，耕地后备资源匮乏

全省继续实现耕地占补平衡开始难以为继。特别是相关部门的规定，如林业作为生态保护用途不能占，禁止对滩涂进行围垦等，加大了耕地占补平衡的难度。

三、有关对策和建议

（一）加强土地利用总体规划管理工作，强化土地利用总体规划和土地利用计划对农用地转用的控制

1、为突出规划的调控作用和法律权威，国家应抓紧制定《土地规划法》或《土地规划条例》，提高土地利用总体规划的法律地位。出台规划修编具体政策和操作指南，加快规划修编进度，科学、合理规划安排各业、各类用地，以有效实施土地用途管制，促进耕地保护和保障发展必需用地。

2、改进规划编制理念和方法。改变上轮规划中自上而下层层分解下达指令性规划指标，并在规划实施中，采用高度集权的行政审批办法落实指标的编制和管理办法。适应市场经济条件下，土地使用主体多元化、分散化的特点，增加规划的可操作性。规划编制中，除严格耕地保护指令性控制指标外，其它指标应改作指导性控制。在落实耕地保护工作中，引入区域统筹和经济补偿机制。根据区域发展战略规划，统筹安排耕地保护指标，不再实行平均分配。对承担耕地保护任务重的地区，加大财政转移支付力度，除用于扶持农业生产和土地开发复垦整理工作外，由地方政府统筹安排，直接用于增加农民收入和改善农村生活环境，使农民共享发展成果，增强自觉保护耕地的意识。

3、尽快会同有关部门制订农业结构调整和生态退耕的规划标准，加强农业结构调整的审批监督管理。

（二）从严从紧控制农用地转为建设用地的总量、结构和速度

1、按照有保有压、节约集约的原则，严格各类建设用地的审查、审批，强化土地利用总体规划和土地利用计划对农地转用的控制和引导，凡不符合规划和农用地转用指标的，不得批准用地。努力挖掘城镇（包括开发区、园区）存量建设用地潜力。通过“腾笼换鸟”等形式，节约集约城镇存量建设用地，提高城镇存量建设用地承载人口和经济产出能力。

2、加强建设项目用地预审管理，严把项目立项关。通过与国家货币政策、财政政策和产业政策的协调运用，从源头上优化土地利用结构、安排项目建设时序，实行有保有压、区别对待，确保国家宏观经济健康运行。

3、改革土地审批制度，合理设置审批事项，理顺审批环节，简化审批程序，提高审批效率，积极为经济建设提供必要的用地保障。

4、扭转当前因山坡因林业部门管得严不能占，海滩因海洋部门管得严不能占，河滩因水利部门管得严不能占，唯有耕地管得不严非可以占用的局面。坚持“占坡不占田”的规划原则，建设山城（包括开发区）、山寨、山村；加强堤防建设，在确保安全的情况下，建设滨江河城镇和村庄。真正落实对“耕地实行特殊保护”的法律规定。

（三）完善耕地保护机制，加大耕地保护力度

1、建立完善耕地保护目标责任制，制订严格的考核办法，明确责任内容、量化考核依据，实行耕地保护责任“一票否决权”。

2、实行耕地保护“权、责、利”结合，制定并落实耕地保护的激励政策和措施。一是建立在耕地保护的“财政支农”、“财政扶耕”的政策导向，借鉴保护公益林的做法（广东省财政对公益林保护，每亩每年补助18元）。给耕地保护单位一定的保护资金，以提高农民保护耕地的积极性；二是通过财政支持，促进农用后备资源的开发和土地整理和灾毁农田的复耕工作，并增加基本农田保护区管理经费；三是从耕地开发费、耕地占用税中列出专项资金，增加对基本农田基础设施建设的投入，提高土地肥力和抗灾能力；四是充分利用农用地分等定级成果，完善耕地分类和基本农田的划定。

3、国土资源部尽快下达省级政府耕地保护责任目标考核指标，以便省级政府适时分解下达逐级考核指标，并按新的考核指标逐级签订耕地目标责任书，落实耕地保护目标责任。目前，各级政府可先按2007土地利用计划签订责任状。



调研组成员：刘文甲 李尚杰 李伟

执 笔 人：李尚杰

第五篇：农用地用途管制—耕地保护相关问题调研报告(江苏部分)(精)

农用地用途管制—耕地保护相关问题调研报告（江苏部分）

国土资源部咨询研究中心

土地咨询部

摘要：江苏省属于经济发达地区，在耕地保护方面做了大量有成效的工作，有些经验值得推广。但同时也存在着一些问题：工业化、城市化的快速发展，土地供求矛盾日趋增大；地方政府对耕地保护积极性不高；对于省内基本农田数量一刀切；土地违法呈反弹趋势，执法难的状况依然存在；对此报告从经济激励长效机制；加大对基本农田的建设与投入；建立健全土地利用现状

2007年4月22日～27日部咨询研究中心土地咨询部及二处的四位同志赴江苏省调研农用地用途管制耕地保护情况。调研组分别与江苏省国土资源厅、南京市国土资源局、泰州市兴化市（县级）、常州市金坛市（县级）、昆山市国土资源局，兴化市周庄乡国土所等分管领导和工作同志进行座谈和探讨问题，广泛深入实地了解情况。

江苏省政府高度重视土地资源的合理利用与保护。先后出台了《省政府关于切实加强土地集约利用工作的通知》、《关于开展全省基本农田保护‘争先达标’活动的通知》、《省政府关于调整征地补偿标准的通知》等十几个文件，以及一系列落实措施，进一步建立健全土地管理的长效机制。2006年全省耕地保有量7593万亩，保护基本农田6606万亩，保护率达87%。近年来，全省各地坚持以科学发展观为统领，高举“保护耕地、集约用地”的旗帜，重点在制度建设和落实上

1.江苏省认真落实国发31号文的精神，于2006年7月，省政府出台了《关于印发江苏省市级政府耕地保护责任目标考核办法的通知》（苏政办发〔2006〕57号），建立健全各级政府耕地保护责任考核体系，切实加强耕地保护工作，确保江苏省耕地占补平衡。为江苏省经济发展和社会稳

（1

调研组走访的一市三县、一乡的三级政府均成立了以政府主要负责人为组长，国土资源、农业、水利、林业、财政等相关领导为成员的基本农田保护工作领导小组，下设基本农田保护工作办公室，各乡、村成立了相应机构，将责任和任务落实到人。真正做到每一分基本农田有人种，有人管。全省各级签订基本农田保护责任状852万份，共竖立区、片、块基本农田保护公示牌34745个，基本农田的主要地块大多埋设了界桩，并聘请基本农田管护人员2000多人，初步形成了全社

（2）按国家下达给省的耕地保有量和基本农田保护面积及用地指标作为对各级政府考核

省文件明确各省辖市市长是本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积的第一责任人。以国家下达给省的耕地保有量和基本农田总量为指标，层层分解，作为各级政府耕地保护责任目标考核内容之一。从2006年起，每一年作一个规划期，在每个规划期的期中和期末，省政府对各市分别以自查与抽查相结合的方法考核一次。考核结果列为市人民政府第一责任人工作业绩考核的重要内容。合格者给予相关政策倾斜，不合格者责令整改，并暂停该市农用地转用和征收土地审批工作。

2.（1

全省严格建设用地审批管理，严格执行《江苏省建设用地指标体系》，大力推进土地节约集约利用。苏北开发区建设项目用地投资强度为250万元/亩；苏中、苏南投资强度500万元/亩以下

不单独供地，只提供标准厂房和集中办公用地。建设用地预审认真做到符合土地利用规划，符合计划，符合节约集约利用土地。项目选址尽量利用闲置土地，尽可能少占或不占耕地，最大

（2

为保证被征地农民的生活水平不因征地而下降和长远生计有保障，全省认真执行《省政府关于提高征地补偿标准的通知》（苏政发〔2003〕131号）的基础上，省政府又颁发第26号令，在全省范围内全面建立被征地农民基本生活保障制度。2006年有22.73万人进入基本生活保障网，共领取养老金和生活补助费1142亿元。从制度上保证被征地农民的基本生计问题得以解决。

3.以“占补平衡”为目标，加大土地整理力度，保障经济发展用地需求。

近年来，随着经济建设的发展，江苏省建设占用耕地逐步增加，全省始终坚持“占一补一”的原则。以苏北兴化市为例，2002年以来，实施耕地占补平衡项目库214个，整理土地面积10.57万亩，净增耕地80054.3亩。全省土地整理基本实现了由单一化向规模化的转变，由单纯土地整理向基本农田综合整治，沟渠路林配套的转变。为全省经济发展、新农村建设提供了有力的资源保障。

4.积极探索，规范运作，有效推进挂钩试点

江苏省被国土资源部2006年确定第一批城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点市（县）。试点一年来，取得可喜的成果。就金坛市一市挂钩试点项目14个，使用挂钩周转指标1876.8

（1

根据部和省厅的要求，结合金坛市实际，确立了“规范运作、先减后增、严格考核、保质保量”的挂钩试点指导思想。拆旧区的选择按照“先易后难、稳步推进”的原则进行确定，先选择农民居住条件差、地点分散的地区进行试点，逐步全面推进工作。建新区实施按照“集中布局，高效利用”的原则，合理制定了挂钩试点工作方案、三年规划、实施方案，有序高效推进城

（2

金坛市委市政府高度重视成立以副市长为组长，相关部门负责人为成员的试点工作领导小组和试点工作办公室。明确市国土资源局为责任主体，所涉镇国土所为项目承担单位，作为法人具

（3

一是对市域范围内城镇建设规划区以外的工矿建设用地进行全面调查、分类，将已经关停和即将关停企业用地作为土地整理重点进行逐个登记；二是深入到各个自然村走访干部和群众，对空壳率达60%和20户以下的农村居民点展开一次全面的调查摸底工作。通过调查村庄现状表明农村居民点多、小、散、用地粗放，“空心村”等现象很普遍。查清闲置资源的基础上，对筛选的挂钩项目从项目申报要求、可行性、项目的综合效益、镇村和群众的积极性等方面召开综合性会审

（4

在调查研究、科学合理分析论证的基础上，编制每个片区的实施方案和项目详细实施规划步骤。邀请有资质的规划设计单位编制金坛市城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩项目规划、实施方案。经过论证确定了200614个片区32个项目，整理区总面积1876.8亩，其中农村工矿废弃地1659.5亩，农村居民点217.3亩，并初步确定了三年挂钩项目库。挂钩方案逐级上报市、省和部，2006年（5

在项目房屋拆迁上，充分考虑拆迁农户的权利，采用公告、上门协商等方式听取被拆迁人的意见。制定规范统一格式的房屋拆迁安置协议书、拆迁勘丈、估价协议登记表，拆迁过程中实行“三公开”（拆迁面积丈量公开、拆迁补偿标准公开、补偿资金公开）。对居民点整理中的拆迁安置方面，依据原居住者实际情况采用不同的方法予以安置：①对纯空关户采用货币补偿拆迁的方

式安置；②对仍需居住且有承包土地的农户采用中心村中的空关房产权调换安置的方式安置；③

金坛市结合土地整理、复垦开发和基本农田建设，对一些空心村棚户及工矿废弃地进行了有效整治，并以此初步总结出几种整治的模式：①整体搬迁；②空地填实；③废弃复垦；④综合整

（6

在旧区整治保质保量竣工的前提下，及时组织集中布置在3个片区13个建新地块的用地依法报批，总面积2048.6亩，使用挂钩周转指标1753亩。新建区共涉及10个行政村、450户，1294人，共安排土地补偿资金5528.4万元。按照“依法规范、高效利用”的原则，安排用于工业项目建设、拆迁安置房建设

（7

在挂钩项目实施管理工作中，按土地开发整理项目管理办法规范实施、严格考核挂钩拆旧区项目。通过公开招标，确定施工单位，并由相关部门负责工程质量全程监管。金坛市国土局将挂钩项目考核纳入国土所目标百分制考核。同时建立五项制度。一是实行合同管理制；二是建立月报告制度、工作通报制；三是建立项目资金报核制、审计制；四是实行立卷归档制；五是建

（8

城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工作推进了土地利用总体规划的实施。通过试点工作一改原基本农田不成片，基本农田配套设施建设落后的现状，改善农村生产、生活环境，促进社会主义新农村的建设。通过挂钩项目将空心村整治与农村“三清”和新农村建设相结合，在拆除破旧空置房的同时，清洁村庄、清洁河沟、清洁家园，为广大农民营造一个“地绿、天蓝、在实施挂钩整理时，结合农田整理改变沟渠交错、地类交叉、渠系老化不配套的土地现状，进行水利设施配套、道路和林网建设，从而极大地改变了农业生产基础条件，真正做到改善耕地质量，农作物产量实现了

二、存在主要问题

1.据江苏省国土部门测算，到2010年江苏省GDP要翻一番。每增长1亿GDP要消耗土地12～13.3公顷（约180～200亩）土地。城市化率每增长1个百分点要消耗土地0.7万公顷（约10.52.地方政府对耕地保护积极性不高。土地的巨大经济价值与农产品价值低的强烈反差造成地方政府耕地保护积极性不高。一方面受政府官员考核机制的制约，只注重GDP单纯数量的增长，忽视绿色GDP对社会可持续发展的影响。另一方面受地方财政压力的制约。造成地方政府在经济发展与耕地保护之间别无选择，只有牺牲耕地以追求经济利益最大化。这与政府的行政职能是背

3.对于省内基本农田数量一刀切，“定死不能动”是不符合事物发展的客观规律，应当疏堵结合，做到动态管理。江苏省1997年耕地7592万亩，2006年7153万亩，减少的439万亩耕地，其中200多万亩耕地被农业产业结构调整、退耕还草、退耕还林、退耕还湖等生态工程所占用。另外，国家重点建设项目占用基本农田数量由地方占一补一，地方耕保压力加大，长期做不到占

4.当前，国家加强土地调控与一些地方追求经济发展的冲突仍然突出，土地违法呈反弹趋势，执法难的状况没有得到根本解决。主要表现为，一是一些基层政府主导或默许土地违法的现象大量存在，如违反土地利用规划，不按农用地用途管制管理有限土地等。因土地违法主体的是政府或行政部门，造成国土部门“执法难”。二是现行土地管理法律法规不够完善，造成“操作难”。一方面，对处于初始阶段的违法用地，国土部门缺乏及时有效的强行制止手段，眼睁睁看着违法事实的形成；另一方面，对形成违法用地事实的行为进行处罚，法律法规只有没收和拆除两种形

式，操作困难，且对国家、集体或个人的资产造成巨大损失。三是，国土部门与司法部门的“配合难”。对土地违法实施行政处罚的执行权在人民法院，面对大量申请强制执行 的土地行政行为，各级法院也无能为力，一定程度上影响了土地执行的及时性、有效性、权威性。

三、我们的建议

1.耕地保护工作，中央和地方都应高度重视，它是社会稳定、经济发展的基石。但在日趋严重

（1）尊重地方经济发展权，以经济激励长效机制确保地方耕地保护的积极性。由于自然条件、地理区位、历史延革的不同，各地的经济发展不均衡，从客观上造成各地耕地保护压力不同。在调研中发现这样一个规律：经济发达地区耕地保护工作“难”，经济欠发达地区耕地保护工作“易”。但是我们不能主观的认为经济欠发达地区就理所应当为经济发达地区放弃发展的权力而做好耕地保护和粮食生产。在市场经济的大背景下，我们必须尊重经济规律，建立经济激励长效机制来确保耕地保护工作。建议中央、省、市财政设立反哺专项资金，专门用于补偿地方耕地保护工作。各省建立若干耕地条件好、区片大的地区做为基本农田保护区，每年从反哺专项资金补偿保护区的农民经济收入。如设立耕地保护建设基金。全面建设基层政府和耕保农民的耕地保护利益机制。

（2）对基本农田保护任务重的地区，不要以GDP作为考核干部的唯一指标。建议以中组部和国家统计局联合制定的绿色GDP

（3）对保护基本农田除正常生产粮食已定必给的补助外，由中央、省财政建立专项保护耕地补偿基金，按当地当年人均收入标准以上并按保护面积每年分别补助到农民手中，真正让保护耕

（4）耕地保护建设基金主要来源是部分非农建设用土地出让金、支农补贴、政府财政。每年

2.（1）加大中央和省对基本农田保护与建设资金投入，并以整理开发土地资源为中心，服务与支持新农村

（2）积极挖潜、增加新的耕地面积与基本农田，保障经济发展的用地需求。认真总结逐步推

3.耕地保护工作一方面是严格控制农用地转为建设用地，另一方面建设用地的节约集约利用对耕地保护工作具有重要意义。土地集约利用主要是从投入产出的角度，着重挖掘土地的生产潜力，提高土地的利用效率。如昆山经验：对于投资强度不够的企业，入住多层厂房，倡导向高空发展；产业发展坚持集聚、集中发展；招商选资，避免重复建设等。我们应当充分认识到经济发展不能

4.建立合理的耕地保护和基本农田面积调整机制。江苏省一些市县建议，对占用基本农田较多的国家重点工程建设项目，在经国务院审批立项时，一并核减该地区的基本农田指标，如南水北调工程，江苏省基本不受益，而占用耕地6万多亩，建议此类重点建设项目耕地允许跨省占补

5.建立真实可信的土地利用现状信息管理系统。据各地调查反映，目前我国耕地与基本农田面积不实，究竟有多少？国务院国发〔2004〕28号文件明确搞第二次全国土地调查，调查总体方案已公布，我们建议国家尽快组织专业队伍对土地现状进行调查。摸清耕地和基本农田真实可信的家底。并对近几年已采用多光谱红外航片、卫片的土地现状变更调查成果经国土资源部地籍司核准后作为可靠数据汇总。只有在耕地数字不作假，真实可信的基础上进行土地利用规划，按规划实施农用地用途管制，实行管理，监察，才能真正为领导科学决策服务。为地区经济和社会发

课题组成员：潘文灿 彭德福 贾中骥

执 笔 人：王鑫