浅论调整完善乡镇财政所职能（大全）

第一篇：浅论调整完善乡镇财政所职能（大全）

论调整完善乡镇财政所职能

一、目前乡镇财政所基本职能情况

目前，我县各乡镇财政所承担的工作大致相同，主要是承担乡镇一般预算资金的收支管理，部门综合预算管理，非税收入的征管，财政补贴资金发放与信息化管理，执行财政监督，参与农村综合改革。与取消农业税前相比，目前乡镇财政的职能、工作环境和管理方式均发生了很大变化，主要表现为“三个转变”： 一是由过去向农民收钱的“征管型”向现在给农民发钱的“服务型”转变。乡镇财政为农服务职能显著增强，目前主要工作是部分涉农补贴的审核发放。

二是由过去抓收入为主的“收入型”向现在管理财政收支的“收支并重型”转变。由于中央支农惠农政策不断加强，涉农补贴和支农项目越来越多，加上“村财乡代管”财政管理方式的推行，乡镇财政管理和监督涉农资金的任务比以前明显增加。三是由过去“单纯业务型”向现在“综合协调型”转变。目前，乡镇财政逐步承担了建设社会主义新农村、组织提供农村公共产品和服务、推进农村综合改革等多项任务，其综合协调的功能明显增强。

尽管为适应取消农业税新形势的要求，县、乡对乡镇财政所的职能定位和管理方式等进行了积极探索，实现了明显的职能转变。但从一级政府一级财政的角度看，如何规范乡镇财政职能、加强乡镇财政管理、发挥乡镇财政监督作用，还有不少需要研究解决的问题：

1、从预算编制看，乡镇财政预算编制都比较简单、粗糙，对政府收支项目只是简单的列举，不全面、不完整。有的收支项目还没有纳入到财政预算管理范围，预算执行和管理也不严格，约束力不强。

2、从收入来源看，取消农业税后，使得乡镇财政固定税收收入大幅减少，日常运转和社会事业支出主要依靠上级财政的转移支付。

3、从支出管理看，随着农村义务教育等一些事权及支出责任上收到县，乡镇财政支出的范围越来越窄。

4、从涉农补贴发放看，目前，国家涉农补贴约有20来项，全部都通过乡镇财政所来审核、发放。

5、从支农资金监管看，目前，各级财政系统安排的支农项目资金，乡镇财政已经参与监督管理，但上级各部门安排的水利、公路、林业、农业等“条块”支农项目资金，乡镇财政很难参与监管，往往是“看的见的管不着、管的着的看不见”，导致很多涉农项目资金游离于财政监督之外，使用效率不高。

总体来看，取消农业税后，乡镇财政职能有增有减，工作任务也没有减少，相对于改革前，业务量反而越来越大了。但在乡镇财政工作实践中，原有的一些职能还不够规范和完善，新增的涉农补贴审核发放等职能各地做法也不一样，其他部门项目资金的使用管理等尚未全部纳入监管范围，亟需加强统一政策指导和协调。

二、调整完善乡镇财政所职能的意见和建议

1、应确立国家对农民“多予少取”的原则，改革现有的县

乡财政体制，建立规范的农村公共财政体制。同时，要完善和规范财政转移支付制度，强化省一级财政在调节县域之间财力均衡中的功能。省、市、县三级财政都要增加财政转移支付的透明度，改进其资金拨付办法，以提高财政资金拨付的科学性、公正性和效益性。县对乡的体制补助和税收返还的转移支付资金要及时拨付；乡对村的转移支付资金决不能占用，要如数、及时拔付到位。

2、明确乡镇财政所的职能定位，加强“三块资金”统管随着税费改革的不断深入，有必要重新界定乡镇财政所的行政职能。乡镇财政所是行使乡镇财政职能的载体，是乡镇财政收入的自然组织者和协税者，是乡镇财政支出的执行者，也是乡镇财政、财务的管理者和乡镇国有资产的管理者。因此，乡镇财政所的管理、核算、监督的职能没有改变。

农村税费改革后，乡镇财政所要加强对各项强农惠农资金及“一卡通”资金和中央财政转移支付资金的管理和监督。因为按有关政策和法律法规，这部分资金主要用于保障农村优抚、社会救济和医疗社保；用于保障村级组织正常运转的村干部报酬和村级管理费。这些都是关系到稳定农村、加快全面实现小康社会的大事，切不可轻视。

3、强化财政支出管理，实行“村账乡管、乡财统管”。乡镇财政所的一项重要职能就是管理和监督乡镇的财政支出。实行“村账乡管、乡财统管”，是强化乡镇财政管理的需要，是有效控源节流的需要，也是强化财政所职能的需要。

实行“村账乡管、乡财统管”，就是以建立乡镇“财政核算中心”为载体，把乡镇行政事业单位和村级财务由乡统一管理。

在具体操作上，可以将现有的乡镇农经站与财政所合并或合署办公，即在管理中使用一套人员，一套设备，一个办公场所，一种管理方式，一套管理制度，将所有财政性资金和村有资金全部集中到乡镇“财务核算中心”，统一管理，统一核算。由乡镇财政所长担任核算中心负责人，统管乡镇财政财务支出的全面工作，充分发挥乡镇财政所的监督管理职能。

实行“村账乡管、乡财统管”，成立乡镇“财务核算中心”后，要简化财务核算程序，积极推行会计电算化，避免手工操作错弊的发生；同时将核算人员的主要精力从日常的会计核算工作事务中解脱出来，把更多的时间和精力投入到乡镇级和村级财务管理上来。这样，就能够更好地强化对乡镇和村级财政财务支出的管理，避免支出的随意性和混乱性，理顺乡镇财务，更好地发挥乡镇财政所的职能，推动乡镇经济的发展。

4、坚持县财政局对乡镇财政所的业务领导。

实行“村账乡管、乡财统管”，要求乡镇财政所必须坚持原则，认真履行财政监督职能；同时，由于财务工作的加强，对财政所工作人员的业务素质提出了更高的要求，所以必须加强对财政所工作人员的业务培训。要做到以上这些，没有上级的支持是很难的。因此，县级财政部门必须成为乡镇财政所的坚强后盾，强化县级财政对乡镇财政所的业务领导。一是县级财政管理部门要统管乡镇财政所的人事调配权，乡镇政府不能随意调整乡镇财政所的任何人员，以避免财政所的职能被削弱和乡镇财权的分散，从根本上提高乡镇财政所的整体功能。二是县级财政管理部门必须加强对乡镇财政所人员的思想教育和业务培训。要有计划

地对乡镇财政所人员进行定期的培训，以提高财政所人员的政治素质和业务素质，从而做好本职工作。

总之，目前一些乡镇财政运行困难，乡镇财政所职能弱化，有体制方面的原因，也有工作上的失误，所以需要各方共同努力，才能逐步理顺。但有一点是值得各方关注的，这就是随着乡镇经济的发展和财力的壮大，乡镇财政所的职能不仅不能弱化，反而要加强。要在加强县级财政对乡镇财政直接管理的同时，充分发挥乡镇财政所在基层财政和财务管理中的作用，更好的为当地的经济建设做出贡献。

水东财政所：陈彦成二O一一年八月三十日

第二篇：浅论调整完善乡镇财政所职能

浅论调整完善乡镇财政所职能

一、目前乡镇财政所基本职能情况

目前，我县各乡镇财政所承担的工作大致相同，主要是承担乡镇一般预算资金的收支管理，部门综合预算管理，非税收入的征管，国有（集体）资产管理，财政补贴资金发放与信息化管理，执行财政监督，参与农村综合改革，协助税收征管等。与取消农业税前相比，目前乡镇财政的职能、工作环境和管理方式均发生了很大变化，主要表现为“三个转变”：

一是由过去向农民收钱的“征管型”向现在给农民发钱的“服务型”转变。农业税取消后，乡镇财政负责征收的主要是契税、耕地占用税和少量国有资产收益，收入量和工作量都很小，其征管功能明显弱化。与此同时，乡镇财政为农服务职能显著增强，目前主要工作是部分涉农补贴的审核发放。二是由过去抓收入为主的“收入型”向现在管理财政收支的“收支并重型”转变。由于中央支农惠农政策不断加强，涉农补贴和支农项目越来越多，加上“村财乡代管”财政管理方式的推行，乡镇财政管理和监督涉农资金的任务比以前明显增加。三是由过去“单纯业务型”向现在“综合协调型”转变。目前，乡镇财政逐步承担了建设社会主义新农村、组织提供农村公共产品和服务、推进农村综合改革等多项任务，其综合协调的功能明显增强。

尽管为适应取消农业税新形势的要求，县、乡对乡镇财政所的职能定位和管理方式等进行了积极探索，实现了明显的职能转变。但从一级政府一级财政的角度看，如何规范乡镇财政职能、加强乡镇财政管理、发挥乡镇财政监督作用，还有不少需要研究解决的问题：从机构编制来看。人员编制不统一，有行政编制，也有事业编制；从预算编制看。乡镇财政预算编制都比较简单、粗糙，对政府收支项目只是简单的列举，不全面、不完整。有的收支项目还没有纳入到财政预算管理范围，预算执行和管理也不严格，约束力不强；从收入来源看。取消农业税后，加上农村地区的契税、耕地占用税税源十分有限，使得乡镇财政固定税收收入大幅减少，日常运转和社会事业支出主要依靠上级财政的转移支付；从支出管理看。随着农村义务教育等一些事权及支出责任上收到县，乡镇财政支出的范围越来越窄；从涉农补贴发放看。目前，国家涉农补贴约有30多项，全部都通过乡镇财政所来审核、发放；从支农资金监管看。目前，各级财政系统安排的支农项目资金，乡镇财政已经参与监督管理，但上级各部门安排的水利、道路、林业、农业等“条块”支农项目资金，乡镇财政很难参与监管，往往是“看的见的管不着、管的着的看不见”，导致很多涉农项目资金游离于财政监督之外，使用效率不高。

总体来看，取消农业税后，乡镇财政职能有增有减，工作任务也没有减少，相对于改革前，业务量反而越来越大了。但在乡镇财政工作实践中，原有的一些职能还不够规范和完善，新增的涉农补贴审核发放等职能各地做法也不一样，其他部门项目资金的使用管理等尚未全部纳入监管范围，亟需加强统一政策指导和协调。

二、调整完善乡镇财政所职能的意见和建议

乡镇财政所是乡镇政府的重要职能部门之一，转变乡镇财政

职能、加强乡镇财政管理，是乡镇机构改革的重要内容和农村综合改革的应有之义。乡镇财政是我国整个财政体系的基础层级，直接面对着农村公共产品的消费者，是推进农村公共财政体系建设、促进农村公共服务均等化、落实支农惠农和改善民生政策的直接组织实施者。目前，国家财政用于支持“三农”的资金很多，为了保证支农资金的使用安全，提高支农资金的使用效益，需要进一步发挥基层财政的管理作用。同时，乡镇财政还直接与广大农民群众打交道，且管理最薄弱、财力最困难，处理不好很容易造成一些乡镇为抓收入又打农民主意，侵害农民利益。因此，乡镇财政所作为乡镇政府的重要组成部门，随着乡镇机构的改革和乡镇政府职能的转变，也要通过改革，进一步加强和完善预算编制和执行职能，充分发挥面向第一线的优势，更多地参与到支农项目的申报、评估、实施、监督的全过程，确保国家各项支农惠农政策的落实。

第三篇：浅论乡镇财政所职能

我县各乡镇财政所承担的工作职能，主要是乡镇一般预算资金的收支管理，部门综合预算管理，非税收入的征管，惠农补贴资金发放与信息化管理，执行财政监督，参与农村综合改革。财政所的职能随着农业税的取消发生了较大变化，主要体现在“三个转变”即由过去注重面向千家万户抓收入的“征管型”向现在的面向农村实施公共财政政策的“服务型”转变；由过去负责农税征管的“单纯业务型”向现在的宣传落实各项惠农政策的“综合协调型”转变；由过去的组织收入为主的“收入型”向现在的以监管财政收支的“收支并重型”转变。为适应取消农业税新形势的要求，对乡镇财政所的职能定位和管理方式，实现了明显的职能转变。主要表现为统一帐户（各单位帐户取消）和“大平台”有效运作，公务卡和直接支付的推行，规范了各预算单位资金的支出行为，有效地防范了资金风险。对各预算单位非税收入电子票据统一电脑系统管理，有效规范了各预算单位的收入行为，对乱收费现象得到了明显扼制。“一事一议”支农专项资金拨付模式和项目工程跟踪模式的成功运作，为所有专项资金项目工程，从立项到跟踪到资金拨付树立了一个成功模式。“一卡通”有效运行，使各项惠民资金能直接进入千家万户，有效防范了惠民资金虚报冒领行为。“乡财县代管，村帐乡代管”，有效规范了基层各单位支出行为。就如何规范乡镇财政职能、加强乡镇财政管理、发挥乡镇财政监督作用，还有不少需要研究解决的问题。现就乡镇财政所职能中存在的几个问题作一浅析。

一、乡镇财政所职能中存在的几个问题

1、组织收入职能明显减弱

一方面农业 “四税”取消，使乡镇财政所失去部分收入征收权，另一方面税务部门属条条管理，一般两三个乡镇设一个国税分局和地税分局，而乡镇财政属块块管理，每乡镇都设一所，但国地税分局行政级别高于乡镇财政所，很难发挥其收入的协调调度作用。

2、预算管理职能严重削弱

乡镇很多建设项目都实行报账制，乡镇财政只负责政府机关及有关站所的支出管理，支出范围窄，预算管理空间小。“大平台”的运作，乡镇总预算会计将被取消，帐户统设，收支统管后，从某种意义上说，乡镇财政已不是一级完整的财政，乡镇财政所也基本成为县财政的报帐单位。

3、财政监督制度性缺位

很多项目资金，财政所没有参与项目的申报、实施。例如上级各部门安排的水利、公路、林业、农业等“条块”支农项目资金，乡镇财政很难参与监管，导致很多涉农项目资金游离于乡级财政监督之外。而且有些项目资金实行的是报账制，上级主管部门直接将资金打入项目承包商，作为项目实施地的乡镇财政无权过问，无法实施就地监督。许多上级部门下拨给村级的资金，直接汇入村级会计中心帐户，没有经过财政“大平台”，游离在财政监管之外。总体来看，取消农业税后，乡镇财政职能有增有减，工作任务也没有减少，相对于改革前，业务量反而越来越大了。

二、完善乡镇财政所职能的意见和建议

乡镇财政职能的转变既是形势发展的需要，也有制度设计上的缺陷。结合乡镇财政存在的实际问题，必须从乡镇财政的体制建设、制度建设、机构人员建设等方面入手，切实加强乡镇财政职能。

1、理顺关系，强化组织收入能力

进一步完善收入考核制度，理顺乡镇政府、乡镇财政与乡镇国税、地税部门的关系。乡级财政部门对属地税务部门的征收情况进行监督考核，从根本上解决涉税信息不畅、税源控管不严、征管不到位的问题，大力支持税务部门开展依法治税工作，坚决打击各种偷、逃、抗、骗税等违法行为，确保实现税收高质量增长。

2、延伸财政监管触角，加强村级财务管理 乡镇财政所的一项重要职能就是管理和监督乡镇的财政支出。实行“村账乡管”，是强化乡镇财政管理的需要，是有效控源节流的需要，也是强化财政所职能的需要。实行“村账乡管”，把村级财务由乡镇统一管理。在具体操作上，村级会计中心不在财政所管理的，就把 “三资代理”办公室设在财政所，将现有的乡镇农综站和财政所合署办公，即在管理中使用一套人员，一套设备，一个办公场所，一种管理方式，一套管理制度，将所有财政性资金和村有资金全部集中，统一管理，统一核算。由乡镇财政所长担任核算中心负责人，统管乡镇财政财务支出的全面工作，充分发挥乡镇财政所的监督管理职能。

3、转变工作思路，积极主动服务

要树立正确的工作价值观，在财政所的惠农服务大厅，设置政策咨询，业务受理，业务审核等岗位，不断拓展服务服务范围，在及时准确发放各种补贴的同时，坚持公平正义，对各种涉农补贴加大检查力度，特别是一些补贴大户。坚决打击虚报冒领现象，真正把党的惠农政策落实到群众中去。对有关业务主管部门直接管理、未列入乡财政预算的专项资金，包括农林水牧专项、农业综合开发、环境保护、土地开发整理等，主动与业务主管部门、县财政局加强信息沟通，努力保证财政所全面掌握有关专项资金的政策、额度、项目要求等情况。

4、明确乡镇财政所的职能定位，加强“三块资金”统管

农村税费改革后，乡镇财政所要加强对各项强农惠农资金及“一卡通”资金和中央财政转移支付资金的管理和监督。因为按有关政策和法律法规，这部分资金主要用于保障农村优抚、社会救济和医疗社保；用于保障村级组织正常运转的村干部报酬和村级管理费。这些都是关系到稳定农村。

5、加强县财政局对乡镇财政所的领导。

一是要建立健全岗位责任制考核办法，完善日常考核、业务管理、民主测评“三位一体”的考核评比体系，将考评结果与个人奖惩、评先评优、干部使用、岗位交流直接挂钩，构建责、权、利相结合的工作环境。对完成好任务和不完成任务的在奖励、评优上要适当拉开距离，不搞平均主义。二是要强化效能督查。通过明查暗访、举报投诉查处、督办反馈等途径，跟踪督查财政所工作中存在问题，评价财政所的工作绩效。

总之，实现乡镇财政队伍管理的规范化和科学化是财政精细化管理系统工程中的一项重要内容，建立一支品德高尚、作风过硬、业务精良的乡镇财政队伍，乡镇财政所的职能不仅不能弱化，反而要加强。充分发挥乡镇财政所在基层财政和财务管理中的作用，更好的为当地的经济建设做出贡献。

第四篇：乡镇财政所工作职能

乡镇财政所工作职能

财政所工作职能

预算编制管理，乡镇财政所工作职能。负责组织和管理乡镇财政收入和支出，编制执行乡镇财政预算，监督乡镇单位预算执行，编制财政决算;组织协调收入。根据财政体制规定，负责乡镇契税，耕地占用税的征收与管理;负责乡镇规费，政府性基金、租金收入等非税收入资金的管理;专项资金管理。监督粮食直接补贴、良种补贴、大型农机具补贴、森林生态效益补偿资金，退耕还林工程现金补助、退耕还林补助粮食资金等直接面向农民的补贴性资金和上级下达的农田水利建设、新农村建设等支农专项资金、农村公益项目资金的落实;负责或协助乡镇范围内农村五保户补助、抚恤优抚资金，农村低保资金等政策规定的社会保障资金以及计划生育家庭奖励扶助金、农村贫困学生“两免一补”资金的监督，管理和发放;负责新型农村合作医疗资金的监督管理;负责乡镇转移支付资金专户储存，核拨及监督管理等;国有资产管理，工作总结《乡镇财政所工作职能》。对乡镇国有资产的购置、登记、处置进行管理，确保乡镇国有资产安全和保值增值;单位财务监管。负责乡镇各单位会计核算和代理村级会计核算工作;财经政策执行。贯彻党和国家财经方针政策，严格执行财政法规和财经制度;依法监管会计人员从业资格和会计信息，培训会计人员;督促会计人员依法履行职责;负责监督乡镇范围内各单位的财务活动，检查财税政策、法令和财务会计制度执行情况。

我县乡镇财政管理局下设10个乡镇财政所，分别为：塔里木乡财政所、古勒巴格乡财政所、兴平乡财政所、团结乡财政所、墩阔坦乡财政所、尉犁镇财政所、西尼尔镇财政所阿克苏甫乡财政所、喀尔曲尕乡财政所、塔里木垦区财税所。机构上划，归乡镇财政局管理，财政所人员57人。

自2005年起全县7乡2镇推行“乡财县管”改革试点工作，担负管理各乡镇财政资金的职责。规范和完善乡镇财务管理，更好地发挥财政管理职能。对涉农综合补助资金的发放及有关管理工作，以及对农村税费改革转移支付资金和国有农牧场专项转移支付资金的管理使用。对农村五保户供养、农村低保、农村救灾救济、计划生育奖励补助、财政扶贫等涉农资金的监督管理。建立全县农户基础资料信息库，推动财政对农民直接补贴制度的改革和完善。

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第五篇：检察职能的调整与完善

检察职能的调整与完善

——以公诉权为核心重构检察职能

摘要：现代意义上的检察职能以十三世纪法国的“国王的律师和代理人”转变成检察官为滥觞。最初检察职能以公诉职能为本源，后在公诉职能的基础上派生或者衍生出侦查职能和诉讼监督职能。我国现代意义上的检察职能肇始于清末变法，后历经国民政府的发展，建国后对检察职能的重塑和完善，至现行宪法将人民检察院定位为法律监督机关，我国的检察职能也随之确定。随着我国监察体制的改革试点开始及推进，检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会，检察职能必将受到调整与重构。检察职能应以公诉职能为核心进行重构，放弃法律监督大而全的职能定位，专司公诉权，充分发挥“两法衔接”和公益诉讼职能，惟其如此才

能加强检察机关的专业性和公信力，才能使检察职能浴火重生，凤凰涅槃。关键词：检察职能，公诉权，诉讼监督

一、检察职能的历史沿革

检察职能是检察机关本身具有的功能或者应起的作用，是检察机关职权发挥作用的主要方向，是由其性质和地位决定的。2现代意义上的检察一词对我国来说是件“舶来品”。检察制度起源于十三世纪的法国，当时法国国王菲力普四世改变了以当事人自诉为主的弹幼主义诉讼模式为国家主动追诉的职权主义模式，从而扩大王权、战胜教权。在国家主动追诉的职权主义模式下，原先代表国王私人处理与诸侯发生的有关财政、税务和领上问题纠纷的“国王的律师和代理人”改为检察官，作为国家的专职官员逐渐具有了以政府公诉人的身份听取私人控告、进行侦查、提起诉讼、支持公诉以及抗议法庭判决并代表国王监督地方行政当局的职能，成为国王在各地的耳目。以公诉权为核心的西方检察制度建立以后，侦查权和诉讼监督权也逐步发展起来。在西方检察权的发展过程中，资本主义国家对公诉权是一直不断强化的。与法院的审判系统相对应，各国均自上而下建立起一套完整而独立的检察体系。检察权中的公诉权不断张扬，促进和带动了另外两个权能的诞生与发展，其一是侦查职能；其二是诉讼监督职能。3由此可见，就检察职能的本源而言，公诉职能是检察机关的本源职能，侦查职能和诉讼监督职能由公诉职能派生或者衍生出来。

对我国而言，检察制肇始于清末变法时期，晚清政府引进了西方的检察制度，在各级审判机构中设立独立的检察厅，行使公诉职能和诉讼监督职能，从而确立了控审分离的原则。但是随着清政府的覆亡和变法的夭折，此时现在意义上的检察职能并未得到有效行使。辛亥革命后，国民政府根据孙中山先生提出的五权宪法原则，设立监察院，作为民国中央政府的最高监察机关，行使弹幼权、纠举权和审计权，查处公务人员有违法失职之罪行，即进行弹幼和惩戒;对于总统和副总统，亦可提出弹幼案。国民政府时期虽称为监察院，但行使行使弹幼权、纠举权和审计权。新民主主义革命时期，人民政权对政府公职人员的监督主要通过国家政治保卫局和中央社会调查部等党政机构来实现。4

建国初期，根据《中国人民政治协商会议共同纲领》第十九条的规定，在县市以上的各级人民政府内，设人民监察机关，以监督各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责，并纠举其中之违法失职的机关和人员。人民和人民团体有权向人民监察机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为。人民监察机关监督国家机关及其公务人员，行使纠举权。此时专门的法律监督机关称为人民监察机关，而不是检察机关。

由于新中国成立后，我国与苏联在意识形态上具有一致性、人民民主国家观上具有契合性、所 参见钟欣悦，钟德刚：《检察院组织法的修改与检察职能范围的调整》，载《山西省政法管理干部学院学报》2014年12月。3 参见刘树选，王雄飞：《关于中西检察权本源和属性的探讨》，载《国家检察官学院学报》2002年8月。4 引注同2。面临的境遇和任务具有相似性，所以，在1949年3月，由中央机关进驻北平以后，在建国问题迫在眉睫时，中央决定由刘少奇率中共代表团访苏，就建国一系列问题向苏联学习。苏联检察建设的经验受到高度重视，学习和继受苏联的检察模式与理论成为当然的选择。一方面是学习列宁有关社会主义法制和检察制度的理论，并以此作为新中国检察制度的指导思想;另一方面是接受苏联政法专家或法学家来华对中国法制建设包括检察制度建设的指导。根据1949年《中华人民共和国中央人民政府组织法》和《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》，一种新型的中国检察制度确立起来。确定了“中央人民政府最高人民检察署为全国人民最高检察机关，对政府机关，公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的检察责任”。废除过去的审检并署结构，采用审检并立且检察机关独立的体制。在组织上规定“最高人民检察署受中央人民政府委员会之直辖”。最高各级人民检察署独立行使职权，不受地方机关干涉，只服从最高人民检察署指挥，即实行垂直领导的体制。51954年通过的《人民检察院组织法》进一步完善了检察院对侦查机关的侦查监督;1979年通过的《人民检察院组织法》又增加了检察机关的职务犯罪侦查权和一般犯罪的法定侦查权，并明确地表明了检察机关的性质是法律监督机关。现行宪法第一百二十九条规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。至此，在宪法的高度确立了检察机关的法律地位，完整意义上的中国检察制度得以建立起来。

联合国大会于1990年批准通过的《关于检察官作用的准则》第11条明确规定了检察官的职权，即检察官应在刑事诉讼(包括提起诉讼)中和根据法律授权或当地惯例，在调查犯罪、监督调查和合法性、监督法院判决的执行和作为公众利益的代表行使其他职能中发挥积极作用。

然而，人们对我国目前检察职能的具体内容仁者见仁智者见智。例如，有观点将检察职能特征结构为侦查职能，公诉职能，侦查活动监督，审判活动监督，刑事执行监督，控告和申诉职能，民事行政检察职能，这种观点与现行检察机关机构设置大致吻合，但未在更深层次对检察职能进行总结。有学者认为，检察职能是检察机关根据法律授权，依法行使检察权，通过公诉、职务犯罪侦查、对诉讼活动依法监督，制约、制衡司法权、打击、铲除国家管理权力运行中腐败现象，以保障国家法律统一正确实施的一项专门职能，具体而言主要包括诉讼监督职能，打击和预防犯罪职能，诉讼救济职能，这种观点能够概括总结我国检察机关的职能，但用于失之于严谨。笔者认为，就目前而言，我国检察职能包括公诉职能，职务犯罪侦查职能和诉讼监督职能。

二、我国检察职能的调整

虽然现行宪法将人民检察院定位为法律监督机关，但是学者们对检察权的性质的探讨从未停止，有行政权说，有司法权说，有法律监督权说，有行政权兼具司法权说，各种学说纷繁复杂，不一而足。有学者尖锐的指出，检察官一方面是侦查、控诉等具体诉讼职能的承担者，另一方面又是履行法律监督职责的法律守护人，其“既当运动员、又当裁判员”的角色悖论一直是困扰我国理论界和实务界的难题。6正是由此原因检察机关饱受诟病。甚至有学者认为我国检察官的内部独立性如果经法律确认和制度保障，应当将专职侦查人员划出检察官序列，实行分类管理。该学者给出的理由在于：侦查活动本质上是一种行政性质的活动,需要统一协调与配合。侦查行为是一种需要严密组织、充分协同配合,具有典型的纵向管理关系的行政性行为,因此侦查组织是一种行政化的组织,其行政化表现的最明显形式是对刑事警察实行军事化、半军事化管理。正是由于实施侦查的官员所具有的突出的行政性特征,因此侦查员基本不具备检察官应当具备的特征,即相对独立的判断和决定权,或者说“以自己的名义并由自己负责来处理分配给自己的检察事务”。有鉴于此,各国检察机关的侦查官员一般不列入检察官建制，有的作为检察事务官，如日本等国，有的则明确设置检察机关的侦查人员序列，设置侦查员、主任侦查员、高级侦查员等职务等级，如俄罗斯等国。7

2016年11月7日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制 56 参见石少侠，郭立新：《列宁的法律监督思想与中国检察制度》，载《法制与社会发展（双月刊）2003年第6期。

参见万毅：《检察官客观义务的理解与适用》，载《国家检察官学院学报》2015年11月。7 参见龙宗智：《论依法独立行使检察权》，载《中国刑事杂志》2002年01期。改革试点方案》，部署在三省市设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。同年12月25日十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省看站国家监察体制改革试点工作的决定》。深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量，扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系，履行反腐败职责，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会，由此带来检察机关职能的重大调整。

三、以公诉权为核心重构检察职能

如上所述，从检察机关的产生来看，公诉职能是检察机关本源的职能。公诉制度的设立使得检警分离，控审分离，分离的意义是在侦查、审判之间增加一个监督制约的环节和纽带，使得检察官与警察之间、检察官与法官之间保持必要的胀力”，从而实现诉讼的公平。这种“胀力”引发了检察机关的诉讼监督权，即对侦查机关的程序审查和实体过滤；对审判机关的裁决异议和执行监督。8笔者认为，检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会，其职能发生重大调整后，应以公诉权重塑检察职能，有以下几点原因：

其一，法律监督机关的宪法定位与调整后的检察机关的职能名不副实。根据1954年我国第一部《中华人民共和国人民检察院组织法》，地方各级人民检察院，依照本法第二章规定的程序行使下列职权：

（一）对于地方国家机关的决议、命令和措施是否合法，国家机关工作人员和公民是否遵守法律，实行监督；

（二）对于刑事案件进行侦查，提起公诉，支持公诉；

（三）对于侦查机关的侦查活动是否合法，实行监督；

（四）对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督；

（五）对于刑事案件判决的执行和劳动改造机关的活动是否合法，实行监督；

（六）对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或者参加诉讼。当时的检察机关具有对于地方国家机关的决议、命令和措施是否合法实行监督的职权，是名副其实的法律监督机关。后经过多次改革，检察机关不再实行这一职能。检察机关查处贪污贿赂、失职渎职的职权转隶监察委员会之后，检察机关的职能进一步收缩。检察机关难以戴下法律监督的这顶大帽子。

其二，公诉权是检察机关所独有的职能，也是检察机关区别于其他机关最明显的特征。国家掌

9握了追究犯罪的主动权，但是又不能让裁判机关同时握有追诉权,因而就设置了专门的追诉机关。追诉犯罪职能由专门的机关即检察机关来行使，其他任何机关都不得行使这一职权。我国刑事诉讼法对此也有规定，在第一百六十七条中规定凡需要提起公诉的案件，一律由人民检察院审查决定。有人认为就当下而言，职务犯罪侦查权是检察机关履行法律监督职责的重要方式，笔者也不否认这一点。但是就侦查权而言，我国刑事诉讼法同时规定了公安机关、国家安全机关、监狱、军队保卫部门等机关均有刑事犯罪侦查权。由此看来侦查权并不是检察机关区别于其他机关的重要特征。就逮捕权而言，刑事诉讼法规定了检察机关有批准逮捕和决定逮捕的职权，但同时也规定了人民法院也可以行使决定逮捕权，看来逮捕权也不是检察机关区别于其他机关的关键特征。唯有公诉权是检察机关区别于其他机关的根本特征。

其三，以公诉权为核心重塑检察职能是以审判为中心的诉讼模式的必然要求。党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。全面贯彻证据裁判规则，严格依法收集、固定、保存、审查、运用证据，完善证人、鉴定人出庭制度，保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。以审判为中心实质上是以庭审为中心，这样的诉讼模式对检察机关而言既是机遇又是挑战。在这样的诉讼模式下，要发挥好检察机关在诉前对调查取证、构建刑事指控体系方面的主导作用。完善审前过滤机制，认真把好事实关、证据关、程序 89 参见李乐平：《检察职能特征结构》，载《检察日报》2013年5月7日第3版。

参见陈卫东：《我国检察权的反思与重构》，载《法学研究》2002年第2期。关和适用法律关，严格对证据客观性、合法性、关联性的审查，对达不到起诉标准的案件，要果断采取不起诉，依法终止诉讼程序，防止事实不清证据不足或者程序违法的案件带病进入审判程序。10审前程序中，公诉职能的发挥成为以审判为中心诉讼制度改革的重要抓手。

可能会有人对以公诉权为核心重塑检察职能提出种种质疑，例如检察机关的法律地位和性质是由宪法规定的，再如，如果以公诉权为检察职能的核心，检察机关侦查监督、民事行政诉讼监督、刑事执行监督这些检察职能将置于何地。笔者认为，宪法将检察机关的法律地位和性质规定为法律监督机关，这是实然法的规定，然而并不是所有的事物“存在即合理”，我们通过理论研究更应注重的是应然法层面。正如陈卫东教授指出，现行法的规定是实然法的层次,而对检察权的性质进行理论上的定位属于应然法的层次，这是两个问题。法律的规定有许多值得研究的地方，随着时间的推移，法律会逐步去除不合理的部分而趋于完善，因此不能以合法性来说明理论上的应然性。11

侦查监督活动本就应包含在公诉权之内，现在的侦查监督部门行使的审查逮捕活动、侦查羁押期限变更活动、立案监督和侦查活动监督活动，都是公诉权的应有之意。逮捕措施是刑事诉讼中对犯罪嫌疑人、被告人人身自由限制程度最强，也是最严厉的一项强制措施，采取逮捕措施的目的在于防止犯罪嫌疑人、被告人逃跑，保全与案件相关的各种证据，排除犯罪嫌疑人、被告人对侦查活动的干扰，诸如串供、制造伪证等，预防犯罪嫌疑人、被告人继续犯罪或可能给被害人、证人带来的威胁，保证侦查活动及其他诉讼活动的顺利进行，使犯罪的人受到惩罚，保障无罪的人不受追诉。12逮捕措施的应用是为了更好的追诉犯罪，为公诉权的行使创造更好的条件。检察官不仅仅是为了追诉犯罪仅收集审查不利于犯罪嫌疑人的证据，对有利于犯罪嫌疑人的证据同样要进行审查，原因在于检察官有其客观义务在身。立案监督也应是公诉权的题中之意，对侦查机关应当立案而不予立案的情况，国家追诉犯罪的刑罚权难以实现，因此应当要求侦查机关立案；对侦查机关不应当立案而予以立案的情况，由于无论是事实还是在证据上都达不到刑事诉讼法规定的要求，检察机关可以通知侦查机关撤案，对于移送审查起诉的案件，果断作出不起诉决定，终止刑事诉讼程序，真正做到尊重和保障人权。

对刑事执行监督而言，包括监狱检察、看守所检察、死刑执行临场监督、强制医疗执行监督活动。人民检察院的刑事执行监督的应有功能主要是通过监督刑事执行功能的实现来体现的，具体表现在发现违法、纠正违法、建立预防机制的功能。13这些活动的开展，是为了国家刑罚权的实现，向法院提起公诉是刑罚权的请求权，二者相辅相成，缺一不可。公诉权是刑罚权实现的前提和基础，刑罚权的实现是公诉权的延伸和必然后果。因此在此意义上，也可以说刑事执行监督是以公诉权为核心。

对检察机关提起公益诉讼而言，可以说是检察机关在民事行政诉讼上的公诉权。汤维建教授认为，应依其所提起诉讼的性质为民事诉讼或者为行政诉讼，而分别称之为“民事公诉人”和“行政公诉人”，这样与“刑事公诉人”一起形成我国三大公诉人制度。14只是我们平时所理解的公诉权一般是在刑事诉讼活动中，公诉权也应当随着经济社会的发展而予以“扩大解释”，将公益诉讼理解为公诉权的一部分权能。

检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会，这些部门人员转隶至监察委员会之后，检察机关亦应与时俱进，在立足于以公诉权为核心的检察职能的基础上，完善以下两方面职能。

其一，充分发挥和利用“两罚衔接”信息共享平台，加强对行政执法的监督。检察机关将涉嫌犯罪案件从一般行政违法案件中分离出来，及时向有侦查权的机关移送，形成对犯罪打击合力的办 10 参见童建明：《对以审判为中心诉讼制度改革的思考与应对——以检察机关公诉工作为视角》，载《人民检察》2016年第12期。11 引注同8。12 参见孙谦：《论逮捕与人权保障》，载《政法论坛（中国政法大学学报）》，2000年第4期。13 参见李忠诚：《刑事执行监督功能探讨》，载《人民检察》2003年第2期。14 参见汤维建：《应重视十点工作程序控制与评估监督》，载《人民检察》2015年第14期。案协同机制。同时预防和打击国家工作人员在执法过程，以罚代刑的渎职犯罪，有效地打击行政执法领域的犯罪行为。根据刑事诉讼法第一百一十一条之规定，人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。充分发挥和利用“两罚衔接”信息共享平台是检察机关立案监督的有效形式，从而对行政执法监督方而从单一的事后监督向行政执法监督拓展。即为了保障人民群众的利益不受侵害，避免行政执法机关在某些案件的处理上以罚代刑，检察机关对行政执法机关对涉嫌犯罪移送有关侦查机关的执法活动监督。

其二，积极参与公益诉讼活动，参与定分止争。公益诉讼是指对损害国家和社会公共利益的违法行为，由法律规定的国家机关或者组织向人民法院提起诉讼的制度，包括民事公益诉讼和行政公益诉讼两种类型。因为检察机关在刑事案件中，代表国家进行追诉、指控犯罪活动，旨在维护国家法律秩序，维护社会公平正义。在后现代法学时期，私权绝对的观念已经得到批判和修正，如果私权的保护会损害社会公益并且该种公益按照比例原则不得不进行保护时，国家就有权对私人利益进行适当的干预。检察机关作为公益诉讼的主体是在遵循当事人诉讼权利平等的基础上由其内部特定的部门进行的，是当今司法体系内最为理性的选择，因此构建检察公益诉讼不仅必要而且可能。15检察机关从保护国家利益、社会公共利益和制止不法行为的目的出发，应运用公力救济方式对违反行政、民事法律法规，侵犯国家利益和社会利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究相关责任人员法律责任的诉讼活动。

为有效保护国家和社会公共利益，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》作出了“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”的规定。2015年7月1日十二届全国人大常委会第十五次会议授权最高人民检察院在13个省区市检察机关开展公益诉讼试点工作。十二届全国人大常委会第二十八次会议通过了关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定,检察机关提起公益诉讼正式、明确地写入这两部法律。

现行民事诉讼法第五十五条规定,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。新增加的第二款规定，人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。

行政诉讼法第二十五条也增加一款,作为第四款。该款规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

检察机关以“公益诉讼人”的身份提起公益诉讼，这样的身份和地位是检察机关传统刑事诉讼程序中公诉人地位的天然延伸，二者都是代表公共利益，而不是私益。16为节约司法资源，无论是民事公益诉讼还是行政公益诉讼，均设置了诉前程序。在笔者看来，修订后的民事诉讼法和行政诉讼法为检察机关提供了法律依据，会大大促进公益诉讼的发展，但新规定尚有美中不足之处：

其一，民事公益诉讼范围过窄。修订后的民事诉讼法将民事公益诉讼所涉及的领域限定为生态环境和资源保护、食品药品安全领域，并且没有“等”字加以兜底规定，这种封闭式而非开放式的立法技术并非最佳选择。制度的设置需符合目的性原则，民事公益诉讼制度设置的目的在于保护国家和社会公共利益。虽然损害国家和社会公共利益的案件大多发生在生态环境和资源保护、食品药品安全领域，但其他领域仍有发生的可能，例如涉及弱势群体受教育权、劳动权等公民基本权利受 1516 参见李云林：《检察机关公益诉讼制度探析》，载《法制与社会》2012年06（下）。

参见湛中乐：《正确厘清行政公益诉讼四个方面认识》，载《人民检察》2015年第14期。损害的案件，检察机关根据现行规定便难以提起民事公益诉讼。

其二，修改后的民事诉讼法和行政诉讼法均未涉及检察机关作为“公益诉讼人”一审败诉后，采用上诉还是抗诉方式启动二审程序。在我国二审终审是一项基本的诉讼制度，既然是诉讼，检察机关作为“公益诉讼人”也会有败诉的可能，败诉后检察机关启动二审程序时采用上诉还是抗诉的方式？笔者认为应当采用抗诉方式。这是因为，一方面公益诉讼不同于一般的公民、法人等组织提起的民事、行政案件，检察机关在诉讼过程中不仅是案件一方当事人，同时对审判活动是否合法进行监督；另一方面同是国家和社会公共利益代表者的刑事公诉人，在败诉后认为一审确有错误，可以提起抗诉。无论是民事、行政公益诉讼还是刑事公诉，检察机关启动二审程序的方式、用语应保持协调一致。