农村义务教育财政转移支付的改革与完善

第一篇：农村义务教育财政转移支付的改革与完善

农村义务教育财政转移支付的改革与完善

内容摘要：我国目前实行的是“以县为主”的基础教育体制，分税制体制下财权与事权不匹配的矛盾日益突出，县乡财政困难带来了农村义务教育投入的严重不足，拥有雄厚财力的中央政府和省级政府对农村义务教育投入过少，成为了人们关注和探讨的重心。在财政体制不可能大变的情况下，改革方案集中在事权调整和转移支付制度的改善上。关键词：义务教育 转移支付 财政

农村义务教育在整个国民教育体系中占有举足轻重的地位，我国是一个农村人口占多数的发展中大国，有着世界上规模最大的教育，中小学在校生多达1.6亿。据《中国统计年鉴2009》显示，2009年全国初中生的38.7％和小学生的61.3％就读于农村学校，但仅有36%左右的义务教育经费投入到了农村。长期以来，教育投入不足一直是困扰我国义务教育发展的难题。随着我国“地方负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育管理体制的完善和实行，特别是随着农村税费改革的试点进行，建立和规范义务教育财政转移支付制度，改革政府财政预算，加大教育投入，通过转移支付加大对贫困地区和少数民族地区义务教育的扶持力度，是农村义务教育发展的当务之急。

一、农村义务教育财政转移支付的方式

农村义务教育财政转移支付主要采取两种形式：一般性转移支付和专项转移支付。不同的转移支付形式有着不同的经济和社会作用。

（一）农村义务教育的一般性转移支付

一般性转移支付能够体现均等化效应，又称无条件转移支付，指上级政府对下级政府的转移支付不规定使用方向，不附加任何条件，资金按公式分配，公式中包含了地方政府不可控制的因素，如人口密度、地理条件以及人均财政收入等。一般性转移支付的目的是确保地方政府有财政能力提供同全国大致相当的义务教育服务它根据不同地方政府的财政收入能力和支出需求，根据公式计算出对其的转移支付数额，贫困地区可以在公式中应用较低的基数，与其薄弱的财政收入能力对应，因而可以计算其较大的差额，作为转移支付的标准。这样，贫困地区便获得了更多的补助，相对缩小了与富裕地区的财政能力差异。

（二）农村义务教育的专项转移支付

专项转移支付一般用于特定项目的补助，资金使用有明确规定，下级政府无权变动。通常这类转移支付还要附加一些条件，具有很强的政策性。根据补助款项是否要求下级政府用本级资金配套，专项转移支付又分为：配套补助，是指上级政府为支持地方义务教育某一特

定活动而提供每一元钱，地方政府必须按一定的比例进行配套。按补助的规模是否有限额还可分为封顶配套补助和无封顶配套补助。非配套补助，又称一次性的专项补助，这类补助一般按公式一次性地拨付给地方。农村义务教育的专项转移支付主要是针对农村地区义务教育经费的短缺与县乡级财政能力薄弱无力承担的状况，由中央和省级政府对其进行专项补助，根据不同地区农村发展状况的不同，确定差异化的专项转移支付金额。由于在义务教育领域存在贫困地区和富裕地区的巨大差距，通过专项转移支付既可以平衡城乡之间的义务教育经费差距，又可以通过对边远地区和西部欠发达地区给予更大的专项转移支付金额，促进不同地区间的均等化效应。

二、农村义务教育财政转移支付的问题

（一）我国农村义务教育转移支付中的教育资金严重不足

虽然，中央及省级政府都在不断加大对义务教育的转移支付，但是在实践中由于各方面的因素影响，并没有真正做到这点。教师工资拖欠问题严重、学校公用经费不足、学校危房改造资金欠缺等等，使得农村义务教育经费在一段时期仍然存在严重的缺口，没有足够的资金供给。

（二）我国农村义务教育发展中各级政府事权财权不匹配

在分税制财政体制改革中，我国各级政府在财政收入上进行了财权的上移，中央政府集中了更多的财力，但是同时地方政府仍然承担着较大的财政支出责任，这样财权和事权分离，地方政府主要是县乡级政府没有足够的财力去实现其在义务教育中的职责，于是置义务教育发展于缓慢之中。另外，在义务教育发展中，中央政府和地方政府事权划分不明确，中央政府和地方政府存在交叉的事权范围和都没有涉及的领域，出现了政府的缺位和越位问题严重。

（三）农村义务教育转移支付的监督体系不健全

现阶段，我国农村义务教育转移支付缺乏完善的监督体系和法律规定。在转移支付过程中仍然存在义务教育转移支付资金挤占、挪用和占用现象，使得义务教育资金不能及时、足额下拨到相应层级的政府，用于农村义务教育的教师工资、学生公用经费和校舍改造等方面。监督体系不健全表现在没有对应的法律规范和相应的监督机构来实行。

（四）农村义务教育转移支付制度的相关配套体制改革滞后

首先是人事制度改革的落后，农村义务教育转移支付需要政府设立相应的机构进行转移支付资金的专项管理和划拨，以及转移支付资金的使用效果评价等。但是相应的人员和机构都没有完全实现这个职责。其次是没有建立完善的资金使用效益评价体制，无法合理有效地

对转移支付资金的使用进行绩效评价和管理追踪。

三、转移支付低效率的原因

（一）利益的博弈

在目前的财政体制，中央和31个省级和地方政府在博弈之间存在的复杂关系的转移支付。地方政府对自身利益的最大化，从中央政府争取最大限度的预算规模，由于信息不对称，中央财政资金的财政拨款，主观，武断和偏颇的转移支付。

（二）制度的冲突

在中国农村义务教育采取“当地政府为主，多层次的政府承诺”的制度，从国外的经验和做法很多，但我国与西方或亚洲其他国家的政治制度不同，“当地政府为主”的前提系统，更彻底的经济分权和财政分权，每一级政府提高收入和一个独立的财产（包括立法权）有足够的财政资源，以确保义务教育。在中国，过多的集权或分权太有害于国家的发展，也有政治和制度因素，所以不能死搬硬套外国模式。

（三）专项转移支付被挤占一般转移支付没有设定用途

专项转移支付的实际落实情况仍未得到很好解决，专项经费被挤占与地方政府财力不足及专项资金的管理与监督存在较大问题有关联，而一般性转移支付没有设定用途，可由地方政府自由支配的制度特点，决定了在地方政府财力不充裕的条件下，伴随着地方政府承担职能的多样性、目标责任的多层次化趋势，支出需求日趋增大，难以保证足额用在农村义务教育投入上。

四、西方发达国家义务教育财政转移支付模式比较

对义务教育专项转移支付进一步细分，可称不指定用途的为一般性义务教育转移支付，称指定用途的（如必须用于人员经费支出、教材支出、学生补助、基建支出或某种类型的教育）为专项义务教育转移支付这样，可以把五个国家义务教育财政转移支付制度概括为以下四种模式：

（一）中央政府负担教育工资：法国

法国义务教育财政的重心为中央政府，中央政府负担了义务教育公共支出的70%以上。这部分支出是由国家直接转移到教师个人账户上，因此，义务教育经费的政府间转移支付力

度很小。由于义务教育教师的工资得到了国家的强有力的保障，地方政府只需负担份额较小的基建和行政经费，同时辅之以政府间一般性转移支付和对处境不利群体、地区的特别扶持制度，这样就大大降低了地区间义务教育发展的不平衡性。

（二）一般性转移支付为主：德国

德国义务教育财政重心在州一级，教师工资由州政府直接划拨到教师个人账户，即由州政府直接转移给教师个人，这部分转移不体现为义务教育专项转移支付。州政府承担了义务教育公共经费的75%左右，仅有极少量的部分由州政府转移给市镇政府。但是，州政府之所以有能力承担教师工资，是因为州政府的财力通过完善的州级财政平衡得到了保障，人均财力的州际差异缩小到了尽可能小的程度。德国并没有专门设计一套义务教育财政转移支付制度，但并不等于德国不存在义务教育转移支付，各州间义务教育财政的平衡体现为事前平衡，即通过一般性转移支付实现的州际财政能力的平衡。

（三）义务教育专项转移支付为主：英国、美国

1、一般性义务教育转移支付：英国

英国义务教育财政转移支付包括对地方教育当局所属学校的转移支付和对中央直接拨款学校的转移支付。1994年英格兰学校拨款局（负责中央直接拨款学校的拨款）成立以前，中央政府负担义务教育的比例在10%以下，转移支付的力度很小。此后，中央直接拨款学校发展很快，中央政府在义务教育领域的负担比重有一定程度提高，但这部分经费是拨给直接拨款学校的，不体现为政府间转移支付。总之，英国义务教育财政转移支付的力度较小，一方面是因为地方政府承担了大部分义务教育经费，另一方面是因为中央的义务教育经费大都投入不归地方政府管辖的直接拨款学校。

2、一般性和专项义务教育转移支付兼备：美国

美国的州政府通过一般性义务教育转移支付支持义务教育的经常性经费，在平衡州内各学区间义务教育服务水平差距上发挥了极大作用；联邦政府则主要以专项补助的形式满足特殊教育需求，特别针对贫困儿童。两级政府各司其职，互为补充。相较而言，州政府的作用要大得多。

（四）一般性转移支付与义务教育专项转移支付相结合：日本

日本的义务教育经费由三级政府分担，中央对地方的义务教育转移支付资金来自两个方面：国库支出金和地方交付税。地方交付税是一般性的转移支付，在地方交付税分配额的计算中，中央政府规定了对于义务教育支出项目的标准。国库支出金中的国库教育支出金的95%被用于义务教育，属于义务教育专项转移支付，而且专门规定了用途，分别负担义务教

育的人员工资、津贴、教材费、基建费、修学奖励经费等，因此还是专项义务教育转移支付。

五、我国农村义务教育财政支付转移制度的改革与完善

（一）调整一般性转移支付的结构，降低税收返还比例。

一般性转移支付是均衡地方财力，实现义务教育公平目标的最佳形式。因此，要有效利用一般性转移支付的优势就必须调整目前的结构比例。税收返还占一般性转移支付的主要部分，因其以地方上缴税收水平为基础，故不能缩小地区间贫富差距，为此应该降低该比例。

（二）加大专项转移支付力度,使之成为义务教育经费的稳定来源。

与一般性转移支付相比，义务教育的专项转移支付规定下级政府必须把该资金用于义务教育，有利于防止义务教育经费被挪用,也便于监督管理。因此,在我国义务教育管理体制尚不完善的情况下,应尽量加大专项转移支付的力度。同时,扩大专项转移支付规模,增加人员经费等固定支出,把目前一次性投入逐步变为稳定的经常性经费。对配套性补助要重新设计配套比例,使之与各级政府的财力相匹配。

（三）明确各级政府的事权和财权划分

建立规范的义务教育财政转移支付制度，必须把各级政府的事权和财权划分清楚。进而才能为义务教育财政转移支付提供准确的财政标准收入和财政支出需求的数据，规范转移支付流程和结构。中央和省级政府应该成为农村义务教育的支付主体。中央以及各省政府必须成为农村义务教育的投资主体。自改革开放以来，我国的综合国力和财政能力逐年提高。而中央财政完全有能力在农村义务教育的财政方面发挥应有的宏观调控作用，中央财政也有能力为农村义务教育的发展提供更多财政方面的支持。因此中央和地方各级财政部门必须在农村义务教育中担任起重要责任，这是解决农村义务教育经费问题的根本办法，同时也使其在为全国农村提供大体相同的九年制义务教育的财政资源配置中发挥应有的宏观调节的作用。除了财政部门外，各地政府也应对农村义务教育中的财政方面给予一定的重视。

（四）建立健全农村义务教育财政转移支付制度的监管体系

确定了转移支付的模式后，对转移支付的整个流程必须建立起完善的监督管理体系，以保证义务教育转移支付资金及时、足额下划到相应层级的政府并被用于义务教育的经费支出，避免出现挤占、截留和挪用等情况的发生。可以制定相关法律法规，在其中专门对义务教育财政转移支付进行原则、总量、分配资金运行及各级政府的责任作出规范性要求。鼓励社会公众和新闻媒体也参与到义务教育财政转移支付的监督中来。

六、结语

办好农村义务教育，对于造就数以亿计的高素质劳动者、数以千万计的专门人才和一大

批拔尖创新人才，把沉重的人口负担转化为巨大的人力资源，为国民经济增长积累后劲，其重要性是不言而喻的。然而，要使农村适龄儿童均能受到良好的义务教育，必须要有合适的农村义务教育财政体制作为支撑。义务教育作为一种公共服务，是一种政府行为，义务教育投入应由各级政府提供。我国是发展中国家，地区之间、城乡之间在经济与教育发展水平上存在着巨大的差异，贫困地区县、乡两级政府财力十分有限，中央政府对地区义务教育的转移支付确实能发挥一些激励作用，但法制环境的改善和政治体制的改革所需较长的时间和路程，这将严重延缓农村义务教育发展的进程。重新划分与调整政府间财政支出责任，即增大中央政府对义务教育投入的责任的政策作用大于义务教育投入低，重心化，地方投入不足，依靠中央政府的转移支付的作用。正基于此，我认为,农村义务教育应由中央政府和中央财政承担，因为农村义务教育效应最大，是关乎人口素质提高及中国整体义务教育水平的公共产品。

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第二篇：财政转移支付

财政转移支付

财政转移支付是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。中文名

财政转移支付 外文名

Financial transfer payment 基 础

各级政府之间存在的财政能力差异 主 旨

实现各地公共服务水平的均等化 目录 形式

转移支付的模式主要有三种，一是自上而下的纵向转移，二是横向转移，三是纵向与横向转移的混合。

中央对地方转移支付由财力性转移支付和专项转移支付构成。

财力性转移支付是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，中央财政安排给地方财政的补助支出，由地方统筹安排。财力性转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支付等。专项转移支付是指中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事务或中央地方共同承担事务进行补偿而设立的补助资金，需按规定用途使用。

专项转移支付重点用于教育、医疗卫生、社会保障、支农等公共服务领域。

2009年起，进一步规范财政转移支付制度。将中央对地方的转移支付，简化为一般性转移支付、专项转移支付两类。一般性转移支付，主要是中央对地方的财力补助，不指定用途，地方可自主安排支出；而专项转移支付，主要服务于中央的特定政策目标，地方政府应当按照中央政府规定的用途使用资金。为缩小地区间财力差距，逐步实现基本公共服务均等化，中央财政设立均衡性转移支付，包含在一般性转移支付中，不规定具体用途，由接受补助的省级政府根据本地实际情况统筹安排。[1] 原则

在1994年实行分税制体制改革前，我国做了大量的财政转移支付的工作，1994年实行分税制体制改革后才从西方引进了转移支付的概念。我国中央财政是从1995年开始正式实施过渡期转移支付办法。根据IMF《政府财政统计手册》中的支出分析框架，政府转移支付有两个层次，一是国际间的转移支付，包括对外捐赠、对外提供商品和劳务、向跨国组织交纳会费；二是国内的转移支付，既有政府对家庭的转移支付如养老金、住房补贴等，又有政府对国有企业提供的补贴，还有政府间的财政资金的转移。一般我们称的财政转移支付，是指政府间的财政资金转移，是中央政府支出的一个重要部分，是地方政府重要的预算收入。在西方国家，财政支出的重要分类就是分购买支出和转移支出。现况

我国仍实行的不是很规范的转移支付制度。主要制约因素：一是各级政府的职责和事权尚未明确划分，财政支出的划分与事权是紧密联系的，难以确定标准的收支概念；二是我国的中央财政仍十分困难，使转移支付制度缺乏充足的财力支持；三是既得利益调整的力度过大，困难很大；四是由于体制、经济结构、自然环境和人口状况等因素影响，地区间经济发展水平相差很大、发展能力存在极大差别，致使通过转移支付实现地区均衡难以在短期内实现；五是基础性数据统计、收集有很大难度。

我国财政转移支付制度存在双向的资金往来关系，不仅包括上级对下级的拨款，而且包括下级政府对上级政府的缴款。主要有以下几项内容： 1.体制补助或上解 2.税收返还 3.专项拨款 现状

目前我国中央财政对地方财政的转移支付包括财力性转移支付、专项转移支付、税收返还及体制补助四种方式。其中，财力性转移支付又包括：一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付和年终结算财力补助等方式。按照转移支付形式的性质划分，转移支付又可以分为以下几大类：

（1）税收返还、体制补助和结算补助，这几部分是1994 年分税制财政体制改革后财政转移支付的主要组成部分，其性质是维护既得利益，是旧体制的延续，不具有均等化功能。

（2）一般性转移支付，是在支付过程中按规范和均等化的原则进行，这是国际上通常称为的均衡性转移支付。

（3）专项转移支付，服务于中央宏观政策目标，用于增加农业、教育、卫生、文化、社会保障、扶贫等方面的专项拨款，这些重点项目主要用于中西部地区。但其核定并不规范，加之往往被层层截留和被挤占、挪用，其性质属于非均等化转移支付。

（4）其他转移支付，包括上述的民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、“三奖一补”转移支付等，其性质属于专项转移支付，但在一定程度上又具有均等化的性质。

第三篇：财政转移支付研究

财政转移支付研究

纪晓兰

南京信息工程大学国际贸易专业 20112330010

摘要：财政转移支付也称财政转移支出，本意是财政资金转移或转让，主要是指上下级预算主体之间按照法定的标准进行的财政资金的相互转移。1994年，我国实行分税制体制改革，从2009年起进一步规范了财政转移支付制度，将中央对地方的转移支付，简化为一般性转移支付、专项转移支付两类。在此期间，我国在财政转移支付的改革道路上取得了巨大成就，但也产生了了一系列问题。本文探讨我国财政转移支付体制的发展历程和改革中产生的问题出发，对我国财政转移支付体系进行研究，并提出一系列可供参考的建议。

关键词：财政转移支付 税收返还 财力性转移支付 专项转移支付

一、财政转移支付概念

财政转移支付也称财政转移支出，本意是财政资金转移或转让，主要是指上下级预算主体之间按照法定的标准进行的财政资金的相互转移。转移支付制度是分级预算体制的重要组成部分。根据分级预算管理体制，上下级预算主体间、同级预算主体间的收支规模是不对称，转移支付制度就是均衡各级预算主体间收支规模不对称的预算调节制度。转移支付的模式主要有三种，一是自上而下的纵向转移，二是横向转移，三是纵向与横向转移的混合。财政转移支付是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。目前我国中央财政对地方财政的转移支付包括财力性转移支付、专项转移支付、税收返还及体制补助四种方式。其中，财力性转移支付又包括：一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付和年终结算财力补助等方式。

二、我国财政转移支付体系

在我国，财政转移支付制度是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平均等化为主旨而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。向居民提供均等化的基本公共物品与服务，不仅是现代国家主权在民理念的重要体现，而且是国家政权及其财政合法性的基础和来源。因此，财政转移支付制度具有稳定器的功能，是处理中央政府和地方政府间关系、实现各地财力均衡和公共服务均等化、促进社会和谐的重要制度安排。

我国的财政转移支付体系按照性质划分主要包括以下几个部分：

（1）税收返还、体制补助和结算补助，这几部分是1994 年分税制财政体制改革后财政转移支付的主要组成部分，其性质是维护既得利益，是旧体制的延续，不具有均等化功能。

（2）一般性转移支付，是在支付过程中按规范和均等化的原则进行，这是国际上通常称为的均衡性转移支付。

（3）专项转移支付，服务于中央宏观政策目标，用于增加农业、教育、卫生、文化、社会保障、扶贫等方面的专项拨款，目前这些重点项目主要用于中西部地区。但其核定并不规范，加之往往被层层截留和被挤占、挪用，其性质属于非均等化转移支付。

（4）其他转移支付，包括上述的民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、“三奖一补”转移支付等，其性质属于专项转移支付，但在一定程度上又具有均等化的性质。

现阶段我国财政转移支付具有三个特征：一是总量持续增长。1995年中央的各类转移支付额为2530亿元，到2005年已增长到11483亿元，为1995年的4．5倍。二是结构趋于优化。从转移支付的结构看，体制性转移支付的比重下降，专项转移支付和一般性转移支付比重上升，整个中央转移支付的格局已由体制性转移支付占绝对优势，调整为各占三分之一左右，这标志着我国的转移支付结构向着合理化的方向发展。三是作用日益凸现。主要表现在：弥补了地方财力的不足；支持了重大经济改革；促进了地方相对均衡发展。

三、我国目前财政转移支付体系中主要存在的问题

1、基本公共服务均等化问题

我国地域广阔，各地经济发展水平差异很大，在当前我国经济发展整体水平不高、国家可控制财力有限的情况下，将全部公共服务纳入均等化范围的条件还不具备，所以，均等化的公共服务范围应该有所限制，并且不同的公共服务项目均等化程度应该有所差异。当前我国真正意义上以均等化为目标的只有一般性转移支付，因此，我们可以从《2008中央对地方一般性转移支付办法》找出我国在实践中执行的基本公共服务范围和均等化程度。在计算标准支出时，该《办法》选取的项目主要有：行政、公检法、教育、文体广、卫生、农业、林业、城市维护、基本建设、离退休、村级管理和其它支出，这可理解为均等化目标下的基本公共服务范围。在计算每个项目支出标准时，采用的是全国平均支出水平标准，这正是均等化目标下的均等化程度。笔者认为，我国实践中的做法虽然简便易行，但也存在不少问题，比如，将林业、离退休作为单独项目列出，但环保、社会保障和科技等重要项目却未单独列出；所有项目都采用全国平均水平标准，没有根据当前我国的经济发展水平分项目确定等。

2、我国转移支付模式和方式的选择问题

我国现有转移支付形式中真正以均等化为目标的只有一般性转移支付；专项转移支付由于需要地方配套和中央管理能力问题而具有逆向均等化效果；民族地区转移支付、调整工资转移支付有违均等化本意；农村税费改革转移支付和“三奖一补”转移支付的均等化效果是不确定的。另外，中央政府对省级政府的一般转移支付也不能保证地方政府用于提供本辖区的基本公共服务，所以有学者指出，转移支付的重点对象应是管辖乡村行政的县乡政府和生活在乡村的低收入人群；均等化转移支付的对象应该明确规定为县级辖区，至少应该主要针对县级辖区，尤其是贫困县。

3、均衡性转移支付体制均等化财力效果不显著

（1）均衡性转移支付对区域财力差距缩小有一定作用，但力度较小，效果甚微。2002年至今，转移支付规模急剧增加，具有极大的区域均衡效果，但由于总体制度在结构上的不合理，使得不同构成的均衡效果相互抵消，降低了发展趋向应有的均衡效率。均衡性转移支付增长很快，但力度小，受益面广，使得均衡效果甚微，难以校正地区差距。

（2）在中央与地方的纵向平衡方面作用显著，地区间横向均衡缺乏成效。我国财政转移支付制度存在着形式多，不够规范等问题。现行转移支付制度中的均衡性转移支付数额，实际上仍采用“基数法”作为主要确定依据，专项转移支付种类过多。谢旭人部长报告说，在2008年中央财政转移支付中，财力性转移支付占38.1%，可是专项转移支付却占了43.3%，而且专项转移支付是9个方面。专项转移支付块头太大、项目太多，这就必然增加成本，减少了地方的主动性，影响了效益的发挥。均等转移支付部分力度有限，这一缺陷限制了均衡性转移支付的作用，使其仅有政府间纵向财力均衡的功能，未能发挥地区间财力调节作用，更没有形成横向财力均衡机制。要进一步发挥其区域均衡效应，必须进行转移支付制度的调整和创新。

（3）政府事权和财权范围界定不够清晰。政府间转移支付的依据是合理划分各级政府的事权和财权。目前，分税制财政管理体制对财权的划分比较明确，但对事权却没有清晰的界定。因此，在具体事务上，中央与地方政府之间、地方各级政府之间经常会存在事权不清、职能交叉和职能滞后的现象，经常因财权与事权不统一造成部分财政支出不清和上下级政府之间的矛盾，很难进行绩效审计和考核及快速明确地界定当事人责任分配，由此导致财政支出整体效益不高。

四、完善我国财政转移支付制度的若干建议

1、清理整合专项转移支付，增强分配的规范性、公平性和透明度。

一是对现有的专款要认真进行清理，对情况已经发生变化，名不副实的专款和无法体现政策作用的专款应当坚决予以清理。清理出的资金原则上应用于一般性转移支付。今后设立新的专款应限于中央事权事

项或虽不属于中央事权但带有全局性以及外部溢出效应的事项。二是整合重复交叉的专款项目。在目前的情况下，要加强各部委之间的联系沟通，统筹安排中央专项转移支付资金，避免各自为政。三是以规划为引导，以因素法为主规范专款分配。四是增强专款分配的透明度，对于采用因素法分配的，应公开分配资金至各省所采用的基础数据，对于按项目分配的，应公开确定项目的标准，分配的结果也应向各省公开。

2、完善财政转移支付的法律制度。

目前我国的政府间转移支付制度依据的主要是1993年国务院关于实行分税制财政管理体制的决定和1995年财政部制定的过渡期财政转移支付办法等。上述决定和办法属于行政规章的层次，立法层次较低，缺乏权威性，制约了财政转移支付制度的完善以及市场经济体制改革的推进。

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[10]宫晓霞．对我国政府间转移支付制度的若干思考[J]．山东经济，2005(2)

第四篇：财政转移支付制度

我国财政转移支付问题研究

----我国财政转移支付的基本构成、弊端及其建议

【摘要】：我国现行的政府间财政转移支付制度是在1994年实行的分税制财政体制基础上建立起来的,该制度是我国财政法体系中的重要内容。财政转移支付是指一个国家的财政资金在各级政府之间的无偿转移。财政转移支付制度是国家财政管理体制的重要组成部分,是世界上普遍推行的财政管理方式,其目的在于解决一个国家各级政府之间、不同地区之间的财政收入和财政支出之间的结构性失衡。该制度自实施以来也取得了很大成果,但不可否认的是,该制度至今仍存在着很多缺陷。正确认识,评价该制度,有利于我们将税收等国家财产取之于民,用之于民。

【关键词】： 财政 转移支付 制度

一、财政转移支付制度

财政转移支付制度是由于中央和地方财政之间的纵向不平衡和各区域之间的横向不平衡而产生和发展的，是国家为了实现区域间各项社会经济事业的协调发展而采取的财政政策。它是最主要的区域补偿政策，也是世界缩小区域经济发展差距实践中最普遍使用的一种政策工具。它在促进区域经济的协调发展上能够转移和调节区域收入，从而直接调整区域间经济发展的不协调、不平衡状况。转移支付是政府把以税收形式筹集上来的一部分财政资金转移到社会福利和财政补贴等费用的支付上，以便缩小区域经济发展差距。

二、我国财政转移支付制度的基本构成1.税收返还。其计算公式为：Tt=Tt-1（1+0.3R）。其中T为第T年的税收返还额，R为增值税和消费税的增长率。中央政府以1993年为基期年，以地方净上划收入额，即消费税的100%加上增值税的75%减去中央下划收入，作为中央对地方的税收返还基数，以确保地方政府财政收入不低于1993年的收入水平。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按各地增值税和消费税平均增长率的1：0.3系数确定，即“两税”每增长1%，中央对地方的税收返还增长0.3%.并以环比方式逐年递增，也就是在新增“两税”收入中，中央政府分享70%，地方政府分享30%.如果地方上划中央收入达不到核定基数，中央按实际收入数返还。

2.体制补助和上解。分税制改革后规定，原财政包干体制下中央政府对部分省、自治区的定额补助和部分省市向中央上解收入的办法继续实行。接受中央补助的地区继续获得补助，上解中央的地区，继续实行定额上解。体制补助和上解是上下级政府之间的双向财力转移。

3.专项补助。指不包含在地方财政体制规定的正常支出范围内，根据地方特殊情况，由中央财政拨付给地方。按规定用途使用的资金。专项补助范围较大，除包括防治自然灾害支出外，还有支援农业支出、基本建设支出、支援不发达地区和民族地区发展资金支出等，而且拨款额呈不断上升趋势。

4.一般转移支付。作为分税制改革的配套措施，1995年开始实行过渡期转移支付，即从中央财政收入增量中拿出一部分用于转移支付，缓解地方财政运行中的突出矛盾，体现对民族地区适度倾斜的政策，拨款金额和调节的范围和力度都有限。2002年进行所得税分享改革后，过渡期转移支付改称一般转移支付。中央财政把所得税分享改革增加的收入全部用于一般转移支付，使其转移支付额大大增加。目前接受一般转移支付的省已达25个。一般转移支付额主要按照各地标准财政收入和标准财政支出差额以及转移支付系数计算确定，凡标准财政收入大于或等于标准财政支出的地区，不纳入转移支付范围，转移支付系数参照当年中央对地方一般转移支付总额、各地区标准收支差额以及各地区财政困难程度确定。

5.年终结算补助或上解。中央财政在每个财政终了后要与地方财政就上一个财政在财政体制之外发生的某些事项进行结算，如企事业单位隶属关系在中央与地方之间发生改变、中央实施某项宏观调控政策对地方财政收支带来影响，都需要对由此产生的差额进行调节，这种调节既有中央对地方的补助又有地方对中央的上解，它也是上下级政府之间的双向财力转移。

三、我国现行财政转移支付存在的弊端

（一）政府财权、事权划分不对称

中央和地方实行“分灶吃饭”的分税制财政体制以来，对财权的划分还比较明确，而对事权的划分界定不清晰。财权与事权的不对称直接导致了各级政府之间对事权和财权支出范围的随意和盲目划分，拨付出去的财政转移支付资金的运用随意性很大，产生上下级政府对同一项公共服务重复提供或对某些地区急需的公共服务因上下级政府推诿责任而无人提供的现象，而且事权划分的模糊和财政支出范围划分的混乱导致许多政府机关人浮于事，也很难对其进行绩效审计和考核，很难快速和明确地界定当事人之间的责任分配，由此导致财政支出整体效益的低下。

（二）财政转移支付规模尚小

西方发达国家地方政府一级的财政收入有将近30%—40%来源于联邦和州政府的财政转移支付，有的基层组织如美国的学区有近60%来源于上级政府的财政转移支付。现阶段，我国的中央财政仍十分困难，使财政转移支付制度缺乏充足的财力支持。1993年，中央财政收入占财政收入的比重为22%，到2003年已上升为54.6%.如果计入预算外收入部分，这一比例约45%.税收返还是中央政府的法定义务，其目的不是为了扶危济困，更不是为了实现公共服务均等化，应把税收返还看作是地方对共享税收入的分享。如果把税收返还约4000亿元计入地方收入，中央财政占财政收入的真实比重应该在30%左右。和国际水平相比这一比例是明显偏低的。

（三）财政转移支付结构不合理

在我国的财政转移支付构成中，用于税收返还及补助的数额偏大，而用于缩小地区差距的数额又偏小。如2003年中央财政总支出预算为15138亿元，中央本级支出7201亿元，对地方税收返还和补助支出7937亿元。其中，税收返还3404亿元，体制性补助326亿元，对地方的其他财政转移支付4207亿元。税收返还占中央对地方全部财政转移支付的43%.而税收返还是以保证地方既得利益为依据的，实际上是对收入能力强的地区倾斜，与公共服务均等化的目标毫无联系，致使西部许多地区由于财政均等能力不足长期无法实现财政平衡。税收返还延续和固化了原有的不合理的利益分配格局，逐步拉大了地区差距。财政补助由于缺乏科学依据，透明度不高，随意性很大，常常出现上下级政府讨价还价的问题，明显有失公平。专项拨款也由于缺乏完善的法律依据和有效监督，运作不规范，经常成为地方政府平衡地方财政的工具。

（四）财政转移支付资金安排缺乏监督

长期以来人们对财政部门只管拨款。不问资金使用方向的现象已是见怪不怪了。我国较大比例的财政转移支付资金在拨付到各部门之后就进入失控状态。目前屡有项目重复设置、多头审批、利用职权对本系统资金安排予以“照顾”的案例。这些违规做法使财政资金难以统筹安排、合理配置，甚至还滋长了政府中狭隘小团体主义和地方保护主义的毒瘤，严重违背了财政转移支付资金拨付的目标和降低了资源配置的效率。

（五）财政转移支付资金安排随意性大

在分税制国家里，有条件拨款（专项补助）的范围一般都限定在具有明显的外溢性、需要两级或多级政府共同分摊其成本费用的某些基础性项目和公益事业项目内，专项补助资金的分配使用一般都有基础设施建设法规或单项事业发展法规作依据。与之相比，我国目前的专项拨款范围太宽，几乎覆盖了所有的预算支出科目，并且补助对象涉及到各行各业，到处“撤胡椒粉”：同时，不少专项资金的分配使用缺乏事权依据，亦无相应的基础设施建设法规和单项事业法规可依，费用分摊标准和专项资金在各地区之间的分配方法都缺乏严格的制度约束，随意性大，客观性差，难免出现资金使用的分散、浪费和低效率。

（六）财政转移支付标准不规范

在我国现行的财政转移支付的法律形式中，并没有建立一套科学而完善的计算公式和测算方法，资金的分配缺乏科学的依据。目前，仍然坚持“存量不动。增量调节”的原则，并在此基础上采取“基数法”计算财政转移支付的资金数额。另外还有一些财政转移支付资金干脆就根据拨付者的主观判断，而不是根据一套规范的计算程序和公式来分配，这样势必造成财政转移支付的盲目性和随意性，使财政转移支付演变为中央与地方之间的博弈行为，影响公正性，降低了转移支付的效率。这样的财政转移支付标准不仅不能适当的解决我国严重的地区间财政收入上的差异，而且加剧了这些地区间的公共服务水平上的差异。

（七）财政转移支付立法不完善

我国财政转移支付制度缺乏法律的支撑和保障，法律约束和监督机制不健全，主要表现在如下四方面：一是相关的法律法规体系的建设滞后，我国现行的政府间财政转移支付制度依据的主要是政府规章，还没有专门的或者相关的规定财政转移支付的法律。缺乏法律权威性和统一性，客观上降低了财政转移支付制度决策和运作的民主性和规范性。二是没有专门机构对财政转移支付进行统一安排和管理，使来自于不同口径不同名目的财政转移支付之间目标不统一，标准不合理，政策功能相互冲突，政策目标实现难以保证。三是财政转移支付的决定与支付缺乏明确的程序规范。使支付对象、资金数额、支付时间、支付方式等方面都带有随意性和人为因素，四是对财政转移支付违规违法行为责任的认定和处罚缺少全面、明确的规定，很多违法行为都以“内部处理”了事，造成了一些单位和个人对财政转移支付的有关规定视而不见。影响了财政转移支付制度的权威性。另外，审计部门对我国财政转移支付资金的使用也监督不够。

四、完善我国政府间财政转移支付的建议

（一）进一步完善我国的分税制财政体制，明确划分中央政府和地方政府之间的事权、财权的范围

财政转移支付手段应当以事权和财权的明确合理划分为基础。我国宪法对中央政府和地方政府的职权进行了规定。政府间的事权划分应当以成本效益分析为标准，将政府间相互交叉的事权彻底分开，明确各级政府的开支责任，对政府间的共同事务，应当按照支出责任和收益程度的大小确定负担的比例，并以财政转移支付的方式将资金归集到具体事务的承担政府。

（二）进一步提高两个比重，扩大财政转移支付规模

纵观发达市场经济国家的财政转移支付，无一不是以中央拥有较大财力为基础的。如美国联邦政府掌握了全国财力的60%，日本中央政府集中了63%：澳大利亚联邦政府掌握了70%，加拿大和德国中央政府也集中了约50%的财力。我国自1994年分税制改革以后，名义上中央财政收入占全国财政收入的比重已经上升到50%以上，但由于大量的税收返还，中央财政实际可支配财力增量打了折扣。如果把税收返还约计人地方收入，中央财政占财政收入的真实比重应该在30%左右。和国际水平相比这一比例是明显偏低的。另外，我国财政收入总额占GDP的比重虽有所上升，但总体上还是偏低。所以，提高“两个比重”在很大程度上制约着财政转移支付制度的完善。另外。我国国土辽阔，地区差异大，并且处在由计划经济向市场经济转变、由二元经济向现代经济转变、快速融入世界经济体系、快速城市化的社会变迁过程之中，社会矛盾错综复杂，政府更需要拥有较为雄厚的财力。惟有如此，才能有效控制

社会秩序，有序解决社会矛盾，平稳推进社会转型。当前。许多问题（如农村义务教育、农民医疗和养老保障等）的有效解决，也都有政府财力不足的制约。

（三）大力优化财政转移支付结构

世界各国的政府间转移支付，大都采取复合型，即多种转移支付手法综合地运用。一般说来，这些形式大致可分为一般性转移支付、专项转移支付和分类转移支付三类。一般性转移支付是不附带使用条件或无指定用途的转移支付，其目标是重点解决各级政府之间财政收入能力与支出责任的不对称问题，使接受转移支付的地区能有足够的财力履行政府的基本职能，提供与其他地区大致相等的公共服务。专项转移支付大多带有定向支援、定向加强和委托办理的性质和特点。分类转移支付，一般只是指定转移资金的大的使用方向，而不规定具体的使用项目，接受此种转移支付的政府拥有一定的决策权。在选择新的转移支付形式时，上述三种当然都应加以考虑。但就我国近中期的实际情况看，当转移支付的模式确定后，似应建立一种以一般性转移支付为重点，以专项转移支付相配合，以特殊性转移支付作补充的复合型形态为宜。

（四）减少财政转移支付中间环节，加强对财政转移支付资金的监督和管理

对财政转移支付的监督主要体现在：第一。加强法律上关于财政转移支付法律责任的规定；第二，制定一系列的制度来达到监督财政转移支付的目的。这些制度包括，对项目实行执行情况定期报告制度和对该项项目实行审计制度等：第三，加强和完善对财政转移支付行为的审计监督。西方发达国家对财政转移支付制度的审计监督相当发达，我们应当借鉴；第四，强调财政转移支付资金使用的事后监督，特别对专项项目拨付，应当跟进后续的监督。使整个财政转移支付在法制轨道中运行。

（五）成立专门的财政转移支付机构

我国财政转移支付的机构建设可借鉴澳大利亚模式——政府机构加咨询委员会型，一是联邦国库部，二是联邦拨款委员会。根据国外经验和我国实际情况，可以成立一个专门机构来进行财政转移支付方案的确定和支付资金的拨付，具有一定的行政职能而非纯粹的咨询机构。该机构还可负责对财政转移支付的最终效果进行调查、追踪、反馈、监督和考评，使其社会效益和经济效益尽可能统一，不断提高财政转移支付资金的使用效率。

（六）用“因素法”代替“基数法”计算财政转移支付数额

因素法的基本特征是，选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素，如人口数量、城市化程度、人口密度等。可以在《过渡期转移支付办法》的基础上进一步完善，设计出一套科学的公式，对各地的标准化收入能力和标准化支出需要进行测算，以此确定转移支付的数额。在因素的选择上，应全面、客观，用税制因素、人口因素、自然环境因素、经济实力因素、社会发展因素和特殊因素等确定各地的需求水平。既要考虑各地经济发展水平的高低、财政能力的强弱，又要考虑到各地公共商品和服务支出成本的差异。改革过程中，可以先选取一些最主要的和数据取得相对容易的因素，逐步扩大采用“因素法”核定的范围，完善评估体系和公式设计。

（七）加强财政立法，制定中央级《财政转移支付法》

世界上一些发达国家纷纷用法律来约束财政转移支付行为。在德国，财政转移支付的系数要由立法机构讨论确定，财政转移支付的目标、范围等也被写入法律，据以计算均等化拨款的税收能力和标准税收需求。其他一些技术性的比例，也用法律的形式加以明确规定：在日本，各级政府之间的财政收支划分以及财政转移支付的三种形式都有相应的立法：美国的主要专项拨款由国会法案确定等。他们对财政转移支付中的若干内容，包括政府支出责任、收入划分、财政转移支付规模、结算办法等，均以法的形式加以规定。因此，建议有关部门借鉴发达国家财政转移支付经验。对财政转移支付制度的内容、具体用途、监督形式、处罚规则等，以立法的形式明确下来。

第五篇：财政转移支付制度

关于省以下财政转移支付制度，邱益中（2009）认为是现代市场经济国家处理中央与地方(各级政府)之间财政关系及实现基本公共服务均等化和特定政策目标时,所普遍采用一种财政再分配制度。上海财政转移支付制度建设是伴随着上海财税体制改革实践同步进行的。张宪法（2005）认为对于转移支付中的若干内容，包括政府支出责任、收入划分、转移支付规模、估算办法等均以法律条文的形式加以规定，甚至计算转移支付的一些技术性比例也用法律形式加以明确规定，而在我国对于转移支付资金的管理没有一套比较完善的制度安排，存在许多的问题和漏洞，财政转移支付缺乏法律的支撑和保障，法律约束、监督机制不够健全。田发、黄燕（2010）提出了转移支付对控制行政成本的软约束，以及资金下达存在时间滞后问题，目前，市对区县转移支付资金一般要在当年的11~ 12 月份才能确定，影响预算安排的严肃性，造成区县财政在安排年初预算时，只能将估算的金额纳入预算进行统筹安排；区县财政需要隔年才能计算出区县准确的转移支付资金金额，影响全区的财力预测和区县财政调整预算的安排，削弱了预算编制的准确性和预算执行的严肃性。杨聪杰（2006）认为分税制最突出的弊端就是导致了基层财政困难和地区间差距的日益扩大。其中转移支付制度的薄弱和不规范则是导致地区间差距拉大的因素之一。转移支付是为了实现均等化目标,而我国的转移支付制度推行的结果却与均等化的目标形成了冲突。我们必须借助国家财政的二次分配职能,建立科学规范的转移支付制度并加大规模和力度，尽量缩小区域财力差距,为新一轮的财税改革做好先决条件。统筹区域发展。上海市青浦区财政局（2007）认为“十二五”规划中提出适当赋予地方税收管理权限、调整财政体制和加大一般性转移支付力度，正是为地方摆脱土地财政而提出的解决路径。上海财政局（2007）近日发布的《上海市财政改革和发展“十二五”规划》中提出，要适当提高与服务业和制造业发展密切相关的税种收入中区县财政的分享比例，适当降低与土地、房产直接相关的税种收入中区县财政的分享比例；调整优化土地出让金收入和农业土地开发资金分配办法。上海财政局（2007）在《上海深化市区（县）两级公共财政体制改革研究》中则指出，计划经济下一些财政介入的一般性、经营性领域的事项患有严重的“政府依赖症”，目前仍然处于政府财政的给养之下；一些对社会经济发展具有战略性、前瞻性的产业或企业，财政在其发展初期给予适当的输血是完全必要的，但当其造血机制形成后，政府财政支出退出的步伐则相对缓慢；再加上一些原由财政全额承担的社会事业项目，在市场化过程中已有部分转化为准公共品或完全转化为盈利性商品，但政府财政支出尚未及时退出。上述情况使得两级政府在竞争性领域的公共支出规模仍然居高不下，中短期内公共支出“越位”现象难以消除。李小春、朱友国（2010）认为中国在五级政府的行政架构下，通过牢牢控制资金配置权，上级政府确保了下级政府的“听话”和政令的畅通。但由于层层委托代理关系导致信息严重流失，其代价必然是资金使用效益的下降。政府是由具体的部门和行政官员组成的。应当看到，政府官员也是追求个人效用的理性人。就官员个人而言，主管领域社会事业发展、审批决策、职务晋升等带来的成就感、职务消费乃至灰色收入等，都是其个人效用的来源。在存在多级政府、由行政主导政府间事权财权划分格局的背景下，必然会出现“财力逐级集中、支出义务逐级下放”的局面。