国务院关于规范财政转移支付情况的报告

第一篇：国务院关于规范财政转移支付情况的报告

国务院关于规范财政转移支付情况的报告

国务院关于规范财政转移支付情况的报告

--2007年6月27日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上

2007年06月27日

全国人民代表大会常务委员会：

根据全国人大常委会的安排，受国务院委托，我着重就规范中央对地方财政转移支付情况向本次常委会会议报告，请予审议。

财政转移支付制度是落实科学发展观、优化经济社会结构、促进基本公共服务均等化和区域协调发展的重要制度安排。长期以来，党中央、国务院对建立和完善财政转移支付制度非常重视，提出了一系列指导方针，全国人大对此十分重视，积极给予指导并提出明确要求。各地区、各部门认真贯彻落实，转移支付体系不断完善，转移支付管理不断加强，转移支付的职能作用得到进一步发挥。但受一些因素制约，现行转移支付制度也存在一些问题，需要进一步研究并逐步加以规范。

一、财政转移支付基本情况

（一）建立和完善财政转移支付体系，促进地区间基本公共服务均等化。

1994年实施分税制财政管理体制改革后，实施税收返还，将中央通过调整收入分享办法集中的地方收入存量部分返还地方，保证地方既得利益。目前中央对地方税收返还包括增值税、消费税两税返还和所得税基数返还。其中，增值税、消费税两税返还按1∶0.3增长比率计算，所得税基数返还为固定数额。中央财政并不拥有税收返还的分配权、使用权，这部分收入实际上是地方财政可自主安排使用的收入，在预算执行中通过资金划解直接留给地方。2006年中央财政对地方税收返还3930.22亿元。这部分收入作为中央财政收入计算，2006年中央财政收入占全国财政收入的比重为52.8%；如果将其视同地方财政收入，则2006年中央财政收入占全国财政收入的比重为42.6%。目前，中央对地方财政转移支付制度体系由财力性转移支付和专项转移支付构成。

一是财力性转移支付。是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，中央财政安排给地方财政的补助支出。财力性转移支付资金由地方统筹安排，不需地方财政配套。目前财力性转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等。二是专项转移支付。是指中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事务进行补偿而设立的补助资金。地方财政需按规定用途使用资金。专项转移支付重点用于教育、医疗卫生、社会保障、支农等公共服务领域。

2006年中央财政对地方转移支付9143.55亿元，比1994年增加8682.8亿元，增长18.8倍，年均增长28.3%。1994-2006年中央对地方财政转移支付占地方财政支出总额的比重从11.4%提高到30%。其中，中部地区由14.7%提高到47.2%；西部地区由12.3%提高到52.5%。财政转移支付体系不断完善，尤其是财力性转移支付的确立和完善，改变了分税制财政管理体制改革前中央财政与地方财政“一对一”谈判、“讨价还价”的财政管理体制模式，增强了财政管理体制的系统性、合理性，减少了中央对地方补助数额确定过程中的随意性。转移支

付规模不断增加，支持了中西部经济欠发达地区行政运转和社会事业发展，促进了地区间基本公共服务均等化。

（二）加大财力性转移支付规模，均衡地区间财力差距。

分税制财政管理体制改革后，根据经济形势变化和促进区域协调发展的需要，不断完善财力性转移支付体系，加大财力性转移支付规模，均衡地区间财力差距。

一是1995年建立中央对地方过渡期转移支付，根据各地区总人口、GDP等客观因素，按照统一的公式计算其标准财政收入、财政支出，对存在财政收支缺口的地区按一定系数给予补助，财政越困难的地区补助系数越高。这种分配制度和办法在执行中不断完善，并得到地方的广泛认可。2002年实施所得税收入分享改革，中央财政因改革收入分享办法增加的收入全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付，建立了一般性转移支付资金的稳定增长机制。2006年中央对地方一般性转移支付达到1529.85亿元，比2001年增加1391.69亿元。

二是2000年为配合西部大开发，贯彻民族区域自治法有关规定，实施民族地区转移支付，民族地区增值税环比增量的80%转移支付给地方，同时中央另外安排资金并与中央增值税增长率挂钩，2006年共155.63亿元。

三是1999年、2001年、2003年和2006年中央多次出台调整工资政策。对因调资增加的支出，中央财政对中西部地区考虑各地区困难程度实施调整工资转移支付。2006年调整工资转移支付为1723.56亿元。调整工资转移支付根据政策要求和地方的承受能力测算实施，促进了相关政策的平稳出台和社会安定。

四是2000年开始农村税费改革试点，2006年全面取消农业税，对实施农村税费改革造成的净减收，中央财政考虑各地区困难程度实施农村税费改革转移支付。2006年农村税费改革转移支付为751.3亿元。

五是2005年为缓解县乡财政困难，中央财政出台了缓解县乡财政困难奖补政策，对各地区缓解县乡财政困难工作给予奖励和补助，2006年为234.55亿元。其中，对产粮大县的奖励资金为84.55亿元，平均每个县800多万元。2003年全国财力不够保工资和运转的困难县为791个，由于实施该项转移支付，至2006年县乡政府“保工资、保运转”问题基本得到解决。2006年中央对地方财力性转移支付由1994年的99.38亿元提高到4731.97亿元，年均增长38%，占转移支付总额的比重由21.6%提高到51.8%。财力性转移支付的稳定增长，大大提升了中西部地区的财力水平。2006年，如果将东部地区按总人口计算的人均地方一般预算收入作为100（约等于人均一般预算支出），中西部地区仅为32。在中央通过转移支付实施地区间收入再分配后，中、西部地区人均一般预算支出分别上升到55、63，与东部地区的差距明显缩小。

（三）增加专项转移支付，重点支持经济社会发展的薄弱环节。

2006年，中央对地方专项转移支付由1994年的361.37亿元增加到4411.58亿元，年均增长23.2%。新增的专项转移支付资金主要用于支农、教科文卫、社会保障等事关民生领域的支出，体现了公共财政的要求。

一是在支农方面中央财政实行良种补贴、农机具购置补贴，深入推进农业综合开发。中央财政支农专项转移支付由2002年的260.92亿元增加到2006年的551.49亿元，年均增长20.6%，占专项转移支付总额的比重由2002年的10.9%提高到2006年的12.5%。

二是在教育方面2006年全部免除了西部地区和部分中部地区农村义务教育阶段5200万名学生的学杂费，为3730万名家庭经济困难学生免费提供教科书，对780万名寄宿生补助生活费；2006年中央和地方财政分别安排农村义务教育经费保障机制改革资金150亿元和211亿元，并对部分专项资金实行国库集中支付，资金直达学校，平均每学年每个小学生减负140元、初中生减负180元。中央财政教育专项转移支付由2002年的48.69亿元增加到2006

年的167.97亿元，年均增长36.3%，占专项转移支付总额的比重由2002年的2%提高到3.8%。三是在医疗卫生方面2006年中央财政安排新型农村合作医疗补助资金42.7亿元，全国50.7%的县（市、区）进行了新型农村合作医疗制度改革试点，参合农民4.1亿人，从制度和机制上缓解了农民群众“因病致贫、因病返贫”的问题。中央财政卫生专项转移支付由2002年的10.07亿元增加到2006年的113.8亿元，年均增长83.3%，占专项转移支付总额的比重由2002年的0.4%提高到2006年的2.6%。

四是社会保障方面在东北三省试点的基础上，增加8个省份开展做实企业职工基本养老保险个人账户试点；完善大中型水库移民后期扶持政策，扶持对象达2288万人。中央财政社会保障专项转移支付由2002年的754.73亿元增加到2006年的1666.82亿元，年均增长21.9%，占专项转移支付总额的比重由2002年的31.4%提高到2006年的37.8%。专项转移支付规模增加，并大力投向事关民生的领域，落实了中央政策，引导了地方政府资金投向，大大促进了社会事业发展。专项转移支付资金分配过程中更多地考虑与政策相关的人口、粮食产量等因素，公共财政阳光照耀到了政策涉及的所有城镇居民和农村居民。

目前中央财政专项转移支付共计213项。根据职能分工，有的部门管理的专项转移支付项目比较多，有的部门比较少或者没有。如民政部管理的专项转移支付项目有城镇居民最低生活保障补助、农民最低生活保障补助、补助优抚对象经费、特大自然灾害救济费等项目。又如教育部管理的专项转移支付项目有农村义务教育经费保障机制改革经费、国家奖学金、国家助学金、国家助学贷款贴息等项目。

（四）加强转移支付管理，提高资金使用的规范性、安全性、有效性。

一是完善转移支付管理和分配办法。在财力性转移支付方面，不断改进标准财政收入、标准财政支出、标准财政供养人员数等测算方法，引入激励约束机制，转移支付办法、数据来源与测算结果公开。在专项转移支付方面，2000年财政部出台了《中央对地方专项拨款管理办法》，明确了中央对地方专项转移支付管理的原则和要求。在工作中参照这一办法对专项转移支付的申请和审批、分配和使用、执行和监督等各个管理环节提出的要求，坚持公开、公正、透明的原则，对大多数专项转移支付项目采取“因素法”与“基数法”相结合、以“因素法”为主的分配方法，并补充修订了相关的专项管理办法。

二是采取措施加强管理。将一些原列入部门预算、执行中下划地方的项目，如车辆购置税项目，在年初时列入专项转移支付预算，规范了相关财政资金的拨付渠道和管理程序。为进一步规范财政支农资金管理，确保财政支农资金安全有效，财政部于2007年在全国开展“财政支农资金管理年”活动，通过多项措施防止支农资金违规使用。财政、审计部门还组织专项检查工作，监督检查专项转移支付资金的使用情况。

三是逐步提高地方预算编报完整性。国务院高度重视提高地方预算编报完整性问题，采取一系列措施逐步加以解决。《国务院关于编制2007年中央预算和地方预算的通知》（国发〔2006〕37号）明确要求，“各省、自治区、直辖市人民政府要将中央对地方税收返还和补助收入全额列入省级总预算，同时在省级总预算中反映对下级的税收返还及补助，自觉接受同级人民代表大会及其常委会对本级预决算的监督”。2005年财政部下发了《关于地方政府向本级人大报告财政预、决算草案和预算执行情况的指导性意见》，明确了地方各级政府报本级人大预算草案的内容和格式；2006年又印发了《关于地方政府向人大报告财政预、决算草案和预算执行情况的补充通知》，要求各地将上级政府对本地区（包括本级和下级）的税收返还和补助，全额列入本级预算。各级政府向人大报送预算的程序更趋规范，内容更趋完整。需要说明的是，专项转移支付项目众多，情况不同，有的在年初可以确定数额，有的在执行中需要进行项目审批，有的如救灾、救济只能根据执行中出现的情况确定使用对象。四是努力推进专项转移支付项目整合工作，提高转移支付资金规模效益。专项转移支付项目整合工作涉及相关政策协调、机构职能配合，情况复杂，政策性强，工作难度大。整合工作的推进路径有两种选择：一是自上而下，从专项转移支付政策制定入手进行整合，这样做有利于从源头上根治，但涉及大量的政策、职能调整，难度很大；二是自下而上，从专项转移支付资金最终使用层面着手整合，这样做也会遇到审批权限等机制性问题，需要探索解决。近几年财政部门选择从支农专项资金整合入手，自下而上地大力推进专项转移支付项目整合工作。2006年财政部印发了《关于进一步推进支农资金整合工作的指导意见》，指导地方财政等有关部门开展支农资金整合工作。通过支农资金整合，形成了政策、资金合力效应，发挥了财政资金“四两拨千斤”的作用，在促进农民增收，推进新农村建设方面发挥了一定作用。地方财政部门也大力推进专项转移支付项目整合工作。河北省在2003年出台了《省级财政专项资金预算分类分口切块管理办法》、《省级财政专项资金整合使用管理办法》等文件，推进专项资金整合工作。云南省自2004年起在3个县开展“省级专款切块到县”改革试点，2005年推广到16个县。

五是积极开展专项转移支付政府采购和国库集中支付试点，有效解决资金挪用和管理中信息不对称问题，提高转移支付资金使用效益。从2003年开始，中央财政选择了部分项目进行政府采购和国库集中支付试点。如对免费教科书、流动舞台车、送书下乡、贫困地区公安装备实行了政府采购。农村义务教育经费保障机制改革中央负担的免费教科书资金、免杂费补助资金、公用经费补助资金、校舍维修改造资金等经费从2006年7月1日起由省级财政部门和县级财政部门实行财政直接支付，中央财政实行动态监控。

财政转移支付不断规范的同时，在管理方面特别是专项转移支付管理方面还存在一些问题，亟待解决。这些问题有的是受政府职能转变不到位、政府间支出责任不清晰等体制性因素制约造成的，如专项转移支付项目设置交叉重复、资金投入零星分散，造成部分地方多头申请、重复要钱；部分项目计划与地方实际需要脱节，地方政府又无法结合实际作必要调整和统筹安排，造成转移支付效率不高和资金损失。有的是制度设计不周密造成的，如分配办法不合理，过多考虑地方具体事务支出缺口，专项转移支付对地方资金安排产生“挤出效应”；专项转移支付配套对地方财政形成较大压力，有的地方临时挪用其他资金或借债配套，配套资金并未真正落实；省对下转移支付不尽规范，部分地方省以下基本公共服务均等化效果不明显。有的受决策程序时间所限，如部分中央专项转移支付资金当年拨付时间较晚，形成大量结余结转，影响使用效益。有的是执行制度不严，如转移支付资金拨付和使用中一定程度上存在挤占挪用现象。这些问题需要通过提高认识、深化改革、完善制度、加强监督逐步认真加以解决。

二、进一步规范财政转移支付

工作的思路和措施进一步规范财政转移支付的基本思路：按照完善社会主义市场经济体制的要求，认真落实科学发展观，围绕构建社会主义和谐社会，促进经济增长方式转变等战略目标，对现有转移支付进行必要的清理整合，提高转移支付的公开性、合理性与有效性，推动经济社会全面协调可持续发展。

主要措施是：

（一）加快建立财力与事权相匹配的财政管理体制。

一是推进政府职能转变，强化社会管理、公共服务职能，同时改革和完善行政管理体制，加强各部门间的协调配合。

二是按照中央统一领导、充分发挥地方积极性的原则，进一步明确各级政府的财政支出责任。全国性公共产品和服务以及具有调节收入分配性质的支出责任由中央全额承担；地方性公共产品和服务的支出责任由地方政府全额承担；具有跨地区“外部性”的公共产品和服务的支出责任，分清主次责任，由中央与地方各级政府按照一定比例共同承担。争取在若干关系民生的重大领域支出责任划分上取得突破。

三是在维持中央财政收入占全国财政收入的比重相对稳定的情况下，结合下一步税制改

革和政府间支出责任划分调整情况，按照“财力与事权”相统一的原则，适当调整中央与地方政府间收入划分。

（二）进一步优化转移支付结构。

财力性转移支付占转移支付总额的比重多高合适，需要从宏观调控的目标和转移支付的政策意图来判断，要由现实的财政体系来支撑。目前有些地方存在基本公共服务能力不足同时专项转移支付配套压力较大的现象，有些地方又存在地方自有资金安排重点支出不足同时大量安排楼堂馆所等一般性支出的现象。在这种情况下，中央要实现政策意图和管理要求，需要专项转移支付和财力性转移支付的合理搭配。下一步我们将按照党中央、全国人大和国务院的要求，一方面继续加大财力性转移支付力度，另一方面按照贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会要求，进一步加大对“三农”、教育、科技、文化、医疗卫生、社会保障、公共安全、节能环保等社会事业发展领域的专项转移支付力度，推动民生的改善和基本公共服务均等化。

（三）清理整合专项转移支付项目设置。

一是严格控制新增项目。国家有关法律法规、党中央和国务院文件要求设立的专项转移支付可直接设立；中央各部门以及地方政府要求设立的专项转移支付要严格控制，并报国务院批准同意后再实施。

二是结合外部环境的变化和转变管理机制的要求，清理现行专项转移支付项目。将中央现有专项转移支付项目分为取消类、整合类、固定数额类、保留类等四种类别，并分别处理。对到期项目、一次性项目以及按照新形势不需要设立的项目，予以取消；对使用方向一致、可以进行归并的项目予以整合；对每年数额固定，且分配到各省数额固定的项目，调整列入财力性转移支付；对符合新形势需要的项目继续予以保留。目前中央财政加大对教育、社会保障、医疗卫生等关乎民生的社会事业投入力度大多采取增加专项转移支付的方式，这是符合当前政策和管理方式需要的。从长远看，管理制度完善后，一些专项转移支付可以自然形成地方支出基数，相当于财力性转移支付。

（四）提高专项转移支付管理透明度。

提高透明度有利于加强对专项转移支付分配、使用的全过程监管，完善专项转移支付管理制度。每一项专项转移支付资金的设立、审批和分配，要做到有合理明确的分配依据、有操作规程，坚持公开、公正、透明、效率的原则。除要求保密的外，适时公布专项转移支付项目资金管理办法，逐步做到公开透明。要做到按制度管理，减少随意性。下一步我们将总结中央财政和地方财政加强专项转移支付管理透明度方面的经验，推进专项转移支付管理改革。

（五）研究规范专项转移支付的配套政策。

要认真贯彻落实《中共中央办公厅国务院办公厅关于确保机关事业单位职工工资按时足额发放的通知》（中办发〔2001〕11号）明确的“除党中央、国务院另有规定外，各部门保留的专项拨款，一律不得要求地方予以资金配套”的规定，严格执行专项转移支付配套政策，规范配套政策出台程序，将地方配套的总体负担控制在可承受的范围之内。今后对属于中央事权的项目，由中央财政全额负担，不再要求地方配套；对属于中央与地方共同事权的项目，分别研究确定配套政策，区别不同地区具体情况制定不同的配套政策；对属于地方事权的项目，为了鼓励地方推进工作，可采取按地方实绩予以奖励或适当补助的办法。

（六）积极研究创新专项转移支付管理方式。

一是尽可能多地采用因素法、公式法或以奖代补方法分配资金。调动地方政府的积极性，形成良性互动机制，使积极采取措施的地方受益，避免“鞭打快牛”，避免地方形成依赖心理。对部分补助地方项目可以考虑由中央确定使用方向、按因素法分配，具体项目由地方确定，由现行的项目审批制改为项目备案制。

二是研究改进专项转移支付预算编制流程，提前编制预算。将数额固定的专项转移支付指标通知地方，并要求地方编入预算，提高地方预算编报的完整性，以有利于人大监督。针对专项转移支付项目的具体情况，在上年同期下达数额以内，建议由全国人大常委会采取适当授权的方式，提前预拨资金。专项转移支付执行中加强管理、加快审核，均衡资金拨付进度。

三是继续选择符合条件的专项转移支付项目实行政府采购和国库集中支付，进一步扩大试点范围，逐步提高专项转移支付资金使用效益。随着金财工程建设的推进，研究建立专项转移支付资金的信息反馈机制，逐步实现对专项转移支付资金的动态监控。

四是研究建立专项转移支付资金绩效评价体系。在中央财政加大重点领域转移支付支持力度的同时，注重专项转移支付资金追踪问效，研究建立转移支付资金绩效评价体系。采取措施切实取得专项转移支付资金受益人对资金使用效益的评价，并将有关信息反馈到预算程序中来。

（七）研究建立财政转移支付的法律法规体系。

《转移支付法》已纳入全国人大立法计划。目前政府间支出责任划分不清晰，转移支付立法尚需进一步深入研究。作为过渡措施，要抓紧拟订办法，以国务院条例或部门规章的形式发布，增强对专项转移支付管理工作的约束，理顺专项转移支付的决策、协调、分配、监管等工作机制和程序。

（八）推进省以下财政体制改革，规范省对下转移支付。

在确保各项宏观调控措施有效实施的同时，兼顾地方利益，调动地方政府推动经济发展的积极性。以提高基层政府财政保障能力为目标，重点研究建立地区间财力差异控制机制，强化省级政府均衡行政区域内财力差异职责，将县市间财力差异水平控制在限定的幅度之内。鼓励有条件的地方实施省直管县财政管理体制，大力推进乡镇财政管理体制改革试点，减少财政管理层次。研究探索有效措施，规范省对下转移支付制度，督促并引导省级政府加大对基层财政的支持力度，促进省内地区间基本公共服务均等化。

不断规范财政转移支付制度任务艰巨，意义重大，我们将根据党中央、国务院统一部署，认真落实全国人大关于规范财政转移支付的要求，按照科学发展观的要求，在加大转移支付力度的同时，优化转移支付结构，提高地方政府公共服务能力和保障水平，促进基本公共服务的均等化，大力推进社会主义和谐社会建设。

第二篇：财政转移支付

财政转移支付

财政转移支付是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。中文名

财政转移支付 外文名

Financial transfer payment 基 础

各级政府之间存在的财政能力差异 主 旨

实现各地公共服务水平的均等化 目录 形式

转移支付的模式主要有三种，一是自上而下的纵向转移，二是横向转移，三是纵向与横向转移的混合。

中央对地方转移支付由财力性转移支付和专项转移支付构成。

财力性转移支付是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，中央财政安排给地方财政的补助支出，由地方统筹安排。财力性转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支付等。专项转移支付是指中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事务或中央地方共同承担事务进行补偿而设立的补助资金，需按规定用途使用。

专项转移支付重点用于教育、医疗卫生、社会保障、支农等公共服务领域。

2009年起，进一步规范财政转移支付制度。将中央对地方的转移支付，简化为一般性转移支付、专项转移支付两类。一般性转移支付，主要是中央对地方的财力补助，不指定用途，地方可自主安排支出；而专项转移支付，主要服务于中央的特定政策目标，地方政府应当按照中央政府规定的用途使用资金。为缩小地区间财力差距，逐步实现基本公共服务均等化，中央财政设立均衡性转移支付，包含在一般性转移支付中，不规定具体用途，由接受补助的省级政府根据本地实际情况统筹安排。[1] 原则

在1994年实行分税制体制改革前，我国做了大量的财政转移支付的工作，1994年实行分税制体制改革后才从西方引进了转移支付的概念。我国中央财政是从1995年开始正式实施过渡期转移支付办法。根据IMF《政府财政统计手册》中的支出分析框架，政府转移支付有两个层次，一是国际间的转移支付，包括对外捐赠、对外提供商品和劳务、向跨国组织交纳会费；二是国内的转移支付，既有政府对家庭的转移支付如养老金、住房补贴等，又有政府对国有企业提供的补贴，还有政府间的财政资金的转移。一般我们称的财政转移支付，是指政府间的财政资金转移，是中央政府支出的一个重要部分，是地方政府重要的预算收入。在西方国家，财政支出的重要分类就是分购买支出和转移支出。现况

我国仍实行的不是很规范的转移支付制度。主要制约因素：一是各级政府的职责和事权尚未明确划分，财政支出的划分与事权是紧密联系的，难以确定标准的收支概念；二是我国的中央财政仍十分困难，使转移支付制度缺乏充足的财力支持；三是既得利益调整的力度过大，困难很大；四是由于体制、经济结构、自然环境和人口状况等因素影响，地区间经济发展水平相差很大、发展能力存在极大差别，致使通过转移支付实现地区均衡难以在短期内实现；五是基础性数据统计、收集有很大难度。

我国财政转移支付制度存在双向的资金往来关系，不仅包括上级对下级的拨款，而且包括下级政府对上级政府的缴款。主要有以下几项内容： 1.体制补助或上解 2.税收返还 3.专项拨款 现状

目前我国中央财政对地方财政的转移支付包括财力性转移支付、专项转移支付、税收返还及体制补助四种方式。其中，财力性转移支付又包括：一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付和年终结算财力补助等方式。按照转移支付形式的性质划分，转移支付又可以分为以下几大类：

（1）税收返还、体制补助和结算补助，这几部分是1994 年分税制财政体制改革后财政转移支付的主要组成部分，其性质是维护既得利益，是旧体制的延续，不具有均等化功能。

（2）一般性转移支付，是在支付过程中按规范和均等化的原则进行，这是国际上通常称为的均衡性转移支付。

（3）专项转移支付，服务于中央宏观政策目标，用于增加农业、教育、卫生、文化、社会保障、扶贫等方面的专项拨款，这些重点项目主要用于中西部地区。但其核定并不规范，加之往往被层层截留和被挤占、挪用，其性质属于非均等化转移支付。

（4）其他转移支付，包括上述的民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、“三奖一补”转移支付等，其性质属于专项转移支付，但在一定程度上又具有均等化的性质。

第三篇：财政转移支付更加规范透明

财政转移支付更加规范透明

“十一五”时期，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，财政部门不断完善转移支付制度，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度。

完善均衡性转移支付办法。按照十七大提出的“提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入”的要求，结合新形势下地区间经济社会发展、财力变化以及均衡性转移支付运行情况，“十一五”期间，财政部着力从细化测算方法和完善成本差异体系两个方面，对均衡性转移支付办法进行了改革。改革保留了分税种测算标准收入的框架，但细化了主要税种的测算方法，以更精确地反映地方标准收入能力；标准支出改按辖区总人口测算，体现了“以人为本”的执政理念；同时，标准支出计算单位细化到县级，为今后直接推进基层公共服务均等化奠定基础。地区间支出成本差异方面，充实并完善考虑因素，以更好地反映海拔、温度等客观因素对单位公共服务成本的影响。

此外，针对2009年企业所得税和个人所得税增长乏力的特殊情况，除按照2002年确定的所得税挂钩机制外，经请示国务院同意，额外增加了转移支付总额，保证了金融危机背景下中央对地方支持力度不减，既体现了困难时期中央对地方的关怀与支持，也为下一步重构均衡性转移支付总额确定机制创造了条件。

出台重点生态功能区转移支付政策。按照十七大关于“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度”的精神，在国家级主体功能区规划尚未出台的背景下，考虑到青海三江源等国家级重点生态保护区的生态补偿机制亟待建立，从公共服务均等化和国家生态安全大局出发，为加快民生工程和生态环境建设，在慎重研究并请示国务院批准后，财政部从2008年起，开始实施重点生态功能区转移支付。具体办法是，采取加计生态保护等支出和提高补助系数的方法，增加对三江源等重点生态功能区的均衡性转移支付力度，提高生态功能区的基本公共服务水平，推进重点生态功能区的生态保护和恢复工作。为优化资金分配办法，提高资金使用效益，以鼓励有关地区开展生态保护和建设为目标，2009年财政部与有关部门和单位配合，研究完善了转移支付办法，着力研究建立资金分配与使用绩效的监控及评价体系。实施一段时间以来，各方普遍认为该转移支付非常及时，对校正利益外溢，建立生态屏障保护的长效机制，推动有关地区实现科学发展具有十分重要的意义。

调整民族地区转移支付政策。随着基础数据的逐步细化和测算方法的逐步完善，为了贯彻《民族区域自治法》，体现中央对民族地区的关怀，促进民族自治地方经济社会和谐发展，经请示国务院批准，2006年中央财政将民族省区和民族自治州以外的44个民族自治县全部纳入了转移支付范围，实现了对所有民族地区的全覆盖。针对以往转移支付间规模波动较大等问题，在调查研究并充分征求民族地区意见的基础上，围绕提高转移支付规模的稳定性和可预见性，财政部还研究提出了完善民族地区转移支付总额确定机制的方案。目前，方案已经国务院批准，并于2010年实施。按照新方案，中央财政将按照上一下达的民族地区转移支付额，根据前三年全国国内增值税收入平均增长率，确定当年民族地区转移支付总额。此外，为进一步提高转移支付资金分配的有效性与合理性，还按照科学发展观的要求，对民族地区转移支付资金分配办法进行了完善。

设立资源枯竭城市转移支付。按照《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》精神，经国务院批准，2007年起中央财政设立资源枯竭城市财力性转移支付，支持资源枯竭城市化解社会管理和公共服务等领域的历史欠账，促进可持续发展。为了提高转移支付资金使用效益，完善转移支付办法，财政部采用调研和座谈等方式，听取地方的意见，研究提出完善转移支付办法的方案建议。自2008年起，为增强县（市、区）财政保障能力，设立并逐年适当增加其固定数额补助；自2009年起，引入激励机制，对省级政府配套资金给予奖励，鼓励有关省级政府增加对辖区内资源枯竭城市的支持。目前，44个资源枯竭城市（19个地级市、18个县或县级市、7个市辖区）享受此项转移支付，中央财政累计下达转移支付资金168.13亿元。其中，2007年8.32亿元，2008年34.81亿元，2009年50亿元，2010年75亿元。该项转移支付资金增幅相对较大，充分体现了中央财政对经济转型工作的重视和对资源枯竭城市的照顾。

财政部发行2010年记账式贴现(十八期)国债公告

财政部公告2010年第85号

根据国家国债发行的有关规定，财政部决定发行2010年记账式贴现(十八期)国债(以下简称本期国债)，现将有关事项公告如下：

一、本期国债通过全国银行间债券市场和证券交易所债券市场(以下简称各交易场所)面向社会各类投资者发行。

二、本期国债计划发行面值100亿元，实际发行面值为100亿元。

三、本期国债期限273天，经招标确定的发行价格为97.931元，折合年收益率为2.85％，本期国债2010年12月13日开始发行并计息，12月15日发行结束。12月17日起，本期国债在各交易场所以现券买卖和回购的方式上市交易。

四、本期国债低于票面面值贴现发行，2011年9月12日(节假日顺延)按面值偿还。

五、本期国债在2010年12月13日至12月15日的发行期内，采取场内挂牌和场外签订分销合同的方式分销，分销对象为在中国证券登记结算有限责任公司开立股票和基金账户，在中央国债登记结算有限责任公司开立债券账户的各类投资者。通过各交易场所分销部分，由承销机构根据市场情况自定价格。

特此公告。

第四篇：财政转移支付研究

财政转移支付研究

纪晓兰

南京信息工程大学国际贸易专业 20112330010

摘要：财政转移支付也称财政转移支出，本意是财政资金转移或转让，主要是指上下级预算主体之间按照法定的标准进行的财政资金的相互转移。1994年，我国实行分税制体制改革，从2009年起进一步规范了财政转移支付制度，将中央对地方的转移支付，简化为一般性转移支付、专项转移支付两类。在此期间，我国在财政转移支付的改革道路上取得了巨大成就，但也产生了了一系列问题。本文探讨我国财政转移支付体制的发展历程和改革中产生的问题出发，对我国财政转移支付体系进行研究，并提出一系列可供参考的建议。

关键词：财政转移支付 税收返还 财力性转移支付 专项转移支付

一、财政转移支付概念

财政转移支付也称财政转移支出，本意是财政资金转移或转让，主要是指上下级预算主体之间按照法定的标准进行的财政资金的相互转移。转移支付制度是分级预算体制的重要组成部分。根据分级预算管理体制，上下级预算主体间、同级预算主体间的收支规模是不对称，转移支付制度就是均衡各级预算主体间收支规模不对称的预算调节制度。转移支付的模式主要有三种，一是自上而下的纵向转移，二是横向转移，三是纵向与横向转移的混合。财政转移支付是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。目前我国中央财政对地方财政的转移支付包括财力性转移支付、专项转移支付、税收返还及体制补助四种方式。其中，财力性转移支付又包括：一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付和年终结算财力补助等方式。

二、我国财政转移支付体系

在我国，财政转移支付制度是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平均等化为主旨而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。向居民提供均等化的基本公共物品与服务，不仅是现代国家主权在民理念的重要体现，而且是国家政权及其财政合法性的基础和来源。因此，财政转移支付制度具有稳定器的功能，是处理中央政府和地方政府间关系、实现各地财力均衡和公共服务均等化、促进社会和谐的重要制度安排。

我国的财政转移支付体系按照性质划分主要包括以下几个部分：

（1）税收返还、体制补助和结算补助，这几部分是1994 年分税制财政体制改革后财政转移支付的主要组成部分，其性质是维护既得利益，是旧体制的延续，不具有均等化功能。

（2）一般性转移支付，是在支付过程中按规范和均等化的原则进行，这是国际上通常称为的均衡性转移支付。

（3）专项转移支付，服务于中央宏观政策目标，用于增加农业、教育、卫生、文化、社会保障、扶贫等方面的专项拨款，目前这些重点项目主要用于中西部地区。但其核定并不规范，加之往往被层层截留和被挤占、挪用，其性质属于非均等化转移支付。

（4）其他转移支付，包括上述的民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、“三奖一补”转移支付等，其性质属于专项转移支付，但在一定程度上又具有均等化的性质。

现阶段我国财政转移支付具有三个特征：一是总量持续增长。1995年中央的各类转移支付额为2530亿元，到2005年已增长到11483亿元，为1995年的4．5倍。二是结构趋于优化。从转移支付的结构看，体制性转移支付的比重下降，专项转移支付和一般性转移支付比重上升，整个中央转移支付的格局已由体制性转移支付占绝对优势，调整为各占三分之一左右，这标志着我国的转移支付结构向着合理化的方向发展。三是作用日益凸现。主要表现在：弥补了地方财力的不足；支持了重大经济改革；促进了地方相对均衡发展。

三、我国目前财政转移支付体系中主要存在的问题

1、基本公共服务均等化问题

我国地域广阔，各地经济发展水平差异很大，在当前我国经济发展整体水平不高、国家可控制财力有限的情况下，将全部公共服务纳入均等化范围的条件还不具备，所以，均等化的公共服务范围应该有所限制，并且不同的公共服务项目均等化程度应该有所差异。当前我国真正意义上以均等化为目标的只有一般性转移支付，因此，我们可以从《2008中央对地方一般性转移支付办法》找出我国在实践中执行的基本公共服务范围和均等化程度。在计算标准支出时，该《办法》选取的项目主要有：行政、公检法、教育、文体广、卫生、农业、林业、城市维护、基本建设、离退休、村级管理和其它支出，这可理解为均等化目标下的基本公共服务范围。在计算每个项目支出标准时，采用的是全国平均支出水平标准，这正是均等化目标下的均等化程度。笔者认为，我国实践中的做法虽然简便易行，但也存在不少问题，比如，将林业、离退休作为单独项目列出，但环保、社会保障和科技等重要项目却未单独列出；所有项目都采用全国平均水平标准，没有根据当前我国的经济发展水平分项目确定等。

2、我国转移支付模式和方式的选择问题

我国现有转移支付形式中真正以均等化为目标的只有一般性转移支付；专项转移支付由于需要地方配套和中央管理能力问题而具有逆向均等化效果；民族地区转移支付、调整工资转移支付有违均等化本意；农村税费改革转移支付和“三奖一补”转移支付的均等化效果是不确定的。另外，中央政府对省级政府的一般转移支付也不能保证地方政府用于提供本辖区的基本公共服务，所以有学者指出，转移支付的重点对象应是管辖乡村行政的县乡政府和生活在乡村的低收入人群；均等化转移支付的对象应该明确规定为县级辖区，至少应该主要针对县级辖区，尤其是贫困县。

3、均衡性转移支付体制均等化财力效果不显著

（1）均衡性转移支付对区域财力差距缩小有一定作用，但力度较小，效果甚微。2002年至今，转移支付规模急剧增加，具有极大的区域均衡效果，但由于总体制度在结构上的不合理，使得不同构成的均衡效果相互抵消，降低了发展趋向应有的均衡效率。均衡性转移支付增长很快，但力度小，受益面广，使得均衡效果甚微，难以校正地区差距。

（2）在中央与地方的纵向平衡方面作用显著，地区间横向均衡缺乏成效。我国财政转移支付制度存在着形式多，不够规范等问题。现行转移支付制度中的均衡性转移支付数额，实际上仍采用“基数法”作为主要确定依据，专项转移支付种类过多。谢旭人部长报告说，在2008年中央财政转移支付中，财力性转移支付占38.1%，可是专项转移支付却占了43.3%，而且专项转移支付是9个方面。专项转移支付块头太大、项目太多，这就必然增加成本，减少了地方的主动性，影响了效益的发挥。均等转移支付部分力度有限，这一缺陷限制了均衡性转移支付的作用，使其仅有政府间纵向财力均衡的功能，未能发挥地区间财力调节作用，更没有形成横向财力均衡机制。要进一步发挥其区域均衡效应，必须进行转移支付制度的调整和创新。

（3）政府事权和财权范围界定不够清晰。政府间转移支付的依据是合理划分各级政府的事权和财权。目前，分税制财政管理体制对财权的划分比较明确，但对事权却没有清晰的界定。因此，在具体事务上，中央与地方政府之间、地方各级政府之间经常会存在事权不清、职能交叉和职能滞后的现象，经常因财权与事权不统一造成部分财政支出不清和上下级政府之间的矛盾，很难进行绩效审计和考核及快速明确地界定当事人责任分配，由此导致财政支出整体效益不高。

四、完善我国财政转移支付制度的若干建议

1、清理整合专项转移支付，增强分配的规范性、公平性和透明度。

一是对现有的专款要认真进行清理，对情况已经发生变化，名不副实的专款和无法体现政策作用的专款应当坚决予以清理。清理出的资金原则上应用于一般性转移支付。今后设立新的专款应限于中央事权事

项或虽不属于中央事权但带有全局性以及外部溢出效应的事项。二是整合重复交叉的专款项目。在目前的情况下，要加强各部委之间的联系沟通，统筹安排中央专项转移支付资金，避免各自为政。三是以规划为引导，以因素法为主规范专款分配。四是增强专款分配的透明度，对于采用因素法分配的，应公开分配资金至各省所采用的基础数据，对于按项目分配的，应公开确定项目的标准，分配的结果也应向各省公开。

2、完善财政转移支付的法律制度。

目前我国的政府间转移支付制度依据的主要是1993年国务院关于实行分税制财政管理体制的决定和1995年财政部制定的过渡期财政转移支付办法等。上述决定和办法属于行政规章的层次，立法层次较低，缺乏权威性，制约了财政转移支付制度的完善以及市场经济体制改革的推进。

参考文献：

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[10]宫晓霞．对我国政府间转移支付制度的若干思考[J]．山东经济，2005(2)

第五篇：财政转移支付制度

我国财政转移支付问题研究

----我国财政转移支付的基本构成、弊端及其建议

【摘要】：我国现行的政府间财政转移支付制度是在1994年实行的分税制财政体制基础上建立起来的,该制度是我国财政法体系中的重要内容。财政转移支付是指一个国家的财政资金在各级政府之间的无偿转移。财政转移支付制度是国家财政管理体制的重要组成部分,是世界上普遍推行的财政管理方式,其目的在于解决一个国家各级政府之间、不同地区之间的财政收入和财政支出之间的结构性失衡。该制度自实施以来也取得了很大成果,但不可否认的是,该制度至今仍存在着很多缺陷。正确认识,评价该制度,有利于我们将税收等国家财产取之于民,用之于民。

【关键词】： 财政 转移支付 制度

一、财政转移支付制度

财政转移支付制度是由于中央和地方财政之间的纵向不平衡和各区域之间的横向不平衡而产生和发展的，是国家为了实现区域间各项社会经济事业的协调发展而采取的财政政策。它是最主要的区域补偿政策，也是世界缩小区域经济发展差距实践中最普遍使用的一种政策工具。它在促进区域经济的协调发展上能够转移和调节区域收入，从而直接调整区域间经济发展的不协调、不平衡状况。转移支付是政府把以税收形式筹集上来的一部分财政资金转移到社会福利和财政补贴等费用的支付上，以便缩小区域经济发展差距。

二、我国财政转移支付制度的基本构成1.税收返还。其计算公式为：Tt=Tt-1（1+0.3R）。其中T为第T年的税收返还额，R为增值税和消费税的增长率。中央政府以1993年为基期年，以地方净上划收入额，即消费税的100%加上增值税的75%减去中央下划收入，作为中央对地方的税收返还基数，以确保地方政府财政收入不低于1993年的收入水平。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按各地增值税和消费税平均增长率的1：0.3系数确定，即“两税”每增长1%，中央对地方的税收返还增长0.3%.并以环比方式逐年递增，也就是在新增“两税”收入中，中央政府分享70%，地方政府分享30%.如果地方上划中央收入达不到核定基数，中央按实际收入数返还。

2.体制补助和上解。分税制改革后规定，原财政包干体制下中央政府对部分省、自治区的定额补助和部分省市向中央上解收入的办法继续实行。接受中央补助的地区继续获得补助，上解中央的地区，继续实行定额上解。体制补助和上解是上下级政府之间的双向财力转移。

3.专项补助。指不包含在地方财政体制规定的正常支出范围内，根据地方特殊情况，由中央财政拨付给地方。按规定用途使用的资金。专项补助范围较大，除包括防治自然灾害支出外，还有支援农业支出、基本建设支出、支援不发达地区和民族地区发展资金支出等，而且拨款额呈不断上升趋势。

4.一般转移支付。作为分税制改革的配套措施，1995年开始实行过渡期转移支付，即从中央财政收入增量中拿出一部分用于转移支付，缓解地方财政运行中的突出矛盾，体现对民族地区适度倾斜的政策，拨款金额和调节的范围和力度都有限。2002年进行所得税分享改革后，过渡期转移支付改称一般转移支付。中央财政把所得税分享改革增加的收入全部用于一般转移支付，使其转移支付额大大增加。目前接受一般转移支付的省已达25个。一般转移支付额主要按照各地标准财政收入和标准财政支出差额以及转移支付系数计算确定，凡标准财政收入大于或等于标准财政支出的地区，不纳入转移支付范围，转移支付系数参照当年中央对地方一般转移支付总额、各地区标准收支差额以及各地区财政困难程度确定。

5.年终结算补助或上解。中央财政在每个财政终了后要与地方财政就上一个财政在财政体制之外发生的某些事项进行结算，如企事业单位隶属关系在中央与地方之间发生改变、中央实施某项宏观调控政策对地方财政收支带来影响，都需要对由此产生的差额进行调节，这种调节既有中央对地方的补助又有地方对中央的上解，它也是上下级政府之间的双向财力转移。

三、我国现行财政转移支付存在的弊端

（一）政府财权、事权划分不对称

中央和地方实行“分灶吃饭”的分税制财政体制以来，对财权的划分还比较明确，而对事权的划分界定不清晰。财权与事权的不对称直接导致了各级政府之间对事权和财权支出范围的随意和盲目划分，拨付出去的财政转移支付资金的运用随意性很大，产生上下级政府对同一项公共服务重复提供或对某些地区急需的公共服务因上下级政府推诿责任而无人提供的现象，而且事权划分的模糊和财政支出范围划分的混乱导致许多政府机关人浮于事，也很难对其进行绩效审计和考核，很难快速和明确地界定当事人之间的责任分配，由此导致财政支出整体效益的低下。

（二）财政转移支付规模尚小

西方发达国家地方政府一级的财政收入有将近30%—40%来源于联邦和州政府的财政转移支付，有的基层组织如美国的学区有近60%来源于上级政府的财政转移支付。现阶段，我国的中央财政仍十分困难，使财政转移支付制度缺乏充足的财力支持。1993年，中央财政收入占财政收入的比重为22%，到2003年已上升为54.6%.如果计入预算外收入部分，这一比例约45%.税收返还是中央政府的法定义务，其目的不是为了扶危济困，更不是为了实现公共服务均等化，应把税收返还看作是地方对共享税收入的分享。如果把税收返还约4000亿元计入地方收入，中央财政占财政收入的真实比重应该在30%左右。和国际水平相比这一比例是明显偏低的。

（三）财政转移支付结构不合理

在我国的财政转移支付构成中，用于税收返还及补助的数额偏大，而用于缩小地区差距的数额又偏小。如2003年中央财政总支出预算为15138亿元，中央本级支出7201亿元，对地方税收返还和补助支出7937亿元。其中，税收返还3404亿元，体制性补助326亿元，对地方的其他财政转移支付4207亿元。税收返还占中央对地方全部财政转移支付的43%.而税收返还是以保证地方既得利益为依据的，实际上是对收入能力强的地区倾斜，与公共服务均等化的目标毫无联系，致使西部许多地区由于财政均等能力不足长期无法实现财政平衡。税收返还延续和固化了原有的不合理的利益分配格局，逐步拉大了地区差距。财政补助由于缺乏科学依据，透明度不高，随意性很大，常常出现上下级政府讨价还价的问题，明显有失公平。专项拨款也由于缺乏完善的法律依据和有效监督，运作不规范，经常成为地方政府平衡地方财政的工具。

（四）财政转移支付资金安排缺乏监督

长期以来人们对财政部门只管拨款。不问资金使用方向的现象已是见怪不怪了。我国较大比例的财政转移支付资金在拨付到各部门之后就进入失控状态。目前屡有项目重复设置、多头审批、利用职权对本系统资金安排予以“照顾”的案例。这些违规做法使财政资金难以统筹安排、合理配置，甚至还滋长了政府中狭隘小团体主义和地方保护主义的毒瘤，严重违背了财政转移支付资金拨付的目标和降低了资源配置的效率。

（五）财政转移支付资金安排随意性大

在分税制国家里，有条件拨款（专项补助）的范围一般都限定在具有明显的外溢性、需要两级或多级政府共同分摊其成本费用的某些基础性项目和公益事业项目内，专项补助资金的分配使用一般都有基础设施建设法规或单项事业发展法规作依据。与之相比，我国目前的专项拨款范围太宽，几乎覆盖了所有的预算支出科目，并且补助对象涉及到各行各业，到处“撤胡椒粉”：同时，不少专项资金的分配使用缺乏事权依据，亦无相应的基础设施建设法规和单项事业法规可依，费用分摊标准和专项资金在各地区之间的分配方法都缺乏严格的制度约束，随意性大，客观性差，难免出现资金使用的分散、浪费和低效率。

（六）财政转移支付标准不规范

在我国现行的财政转移支付的法律形式中，并没有建立一套科学而完善的计算公式和测算方法，资金的分配缺乏科学的依据。目前，仍然坚持“存量不动。增量调节”的原则，并在此基础上采取“基数法”计算财政转移支付的资金数额。另外还有一些财政转移支付资金干脆就根据拨付者的主观判断，而不是根据一套规范的计算程序和公式来分配，这样势必造成财政转移支付的盲目性和随意性，使财政转移支付演变为中央与地方之间的博弈行为，影响公正性，降低了转移支付的效率。这样的财政转移支付标准不仅不能适当的解决我国严重的地区间财政收入上的差异，而且加剧了这些地区间的公共服务水平上的差异。

（七）财政转移支付立法不完善

我国财政转移支付制度缺乏法律的支撑和保障，法律约束和监督机制不健全，主要表现在如下四方面：一是相关的法律法规体系的建设滞后，我国现行的政府间财政转移支付制度依据的主要是政府规章，还没有专门的或者相关的规定财政转移支付的法律。缺乏法律权威性和统一性，客观上降低了财政转移支付制度决策和运作的民主性和规范性。二是没有专门机构对财政转移支付进行统一安排和管理，使来自于不同口径不同名目的财政转移支付之间目标不统一，标准不合理，政策功能相互冲突，政策目标实现难以保证。三是财政转移支付的决定与支付缺乏明确的程序规范。使支付对象、资金数额、支付时间、支付方式等方面都带有随意性和人为因素，四是对财政转移支付违规违法行为责任的认定和处罚缺少全面、明确的规定，很多违法行为都以“内部处理”了事，造成了一些单位和个人对财政转移支付的有关规定视而不见。影响了财政转移支付制度的权威性。另外，审计部门对我国财政转移支付资金的使用也监督不够。

四、完善我国政府间财政转移支付的建议

（一）进一步完善我国的分税制财政体制，明确划分中央政府和地方政府之间的事权、财权的范围

财政转移支付手段应当以事权和财权的明确合理划分为基础。我国宪法对中央政府和地方政府的职权进行了规定。政府间的事权划分应当以成本效益分析为标准，将政府间相互交叉的事权彻底分开，明确各级政府的开支责任，对政府间的共同事务，应当按照支出责任和收益程度的大小确定负担的比例，并以财政转移支付的方式将资金归集到具体事务的承担政府。

（二）进一步提高两个比重，扩大财政转移支付规模

纵观发达市场经济国家的财政转移支付，无一不是以中央拥有较大财力为基础的。如美国联邦政府掌握了全国财力的60%，日本中央政府集中了63%：澳大利亚联邦政府掌握了70%，加拿大和德国中央政府也集中了约50%的财力。我国自1994年分税制改革以后，名义上中央财政收入占全国财政收入的比重已经上升到50%以上，但由于大量的税收返还，中央财政实际可支配财力增量打了折扣。如果把税收返还约计人地方收入，中央财政占财政收入的真实比重应该在30%左右。和国际水平相比这一比例是明显偏低的。另外，我国财政收入总额占GDP的比重虽有所上升，但总体上还是偏低。所以，提高“两个比重”在很大程度上制约着财政转移支付制度的完善。另外。我国国土辽阔，地区差异大，并且处在由计划经济向市场经济转变、由二元经济向现代经济转变、快速融入世界经济体系、快速城市化的社会变迁过程之中，社会矛盾错综复杂，政府更需要拥有较为雄厚的财力。惟有如此，才能有效控制

社会秩序，有序解决社会矛盾，平稳推进社会转型。当前。许多问题（如农村义务教育、农民医疗和养老保障等）的有效解决，也都有政府财力不足的制约。

（三）大力优化财政转移支付结构

世界各国的政府间转移支付，大都采取复合型，即多种转移支付手法综合地运用。一般说来，这些形式大致可分为一般性转移支付、专项转移支付和分类转移支付三类。一般性转移支付是不附带使用条件或无指定用途的转移支付，其目标是重点解决各级政府之间财政收入能力与支出责任的不对称问题，使接受转移支付的地区能有足够的财力履行政府的基本职能，提供与其他地区大致相等的公共服务。专项转移支付大多带有定向支援、定向加强和委托办理的性质和特点。分类转移支付，一般只是指定转移资金的大的使用方向，而不规定具体的使用项目，接受此种转移支付的政府拥有一定的决策权。在选择新的转移支付形式时，上述三种当然都应加以考虑。但就我国近中期的实际情况看，当转移支付的模式确定后，似应建立一种以一般性转移支付为重点，以专项转移支付相配合，以特殊性转移支付作补充的复合型形态为宜。

（四）减少财政转移支付中间环节，加强对财政转移支付资金的监督和管理

对财政转移支付的监督主要体现在：第一。加强法律上关于财政转移支付法律责任的规定；第二，制定一系列的制度来达到监督财政转移支付的目的。这些制度包括，对项目实行执行情况定期报告制度和对该项项目实行审计制度等：第三，加强和完善对财政转移支付行为的审计监督。西方发达国家对财政转移支付制度的审计监督相当发达，我们应当借鉴；第四，强调财政转移支付资金使用的事后监督，特别对专项项目拨付，应当跟进后续的监督。使整个财政转移支付在法制轨道中运行。

（五）成立专门的财政转移支付机构

我国财政转移支付的机构建设可借鉴澳大利亚模式——政府机构加咨询委员会型，一是联邦国库部，二是联邦拨款委员会。根据国外经验和我国实际情况，可以成立一个专门机构来进行财政转移支付方案的确定和支付资金的拨付，具有一定的行政职能而非纯粹的咨询机构。该机构还可负责对财政转移支付的最终效果进行调查、追踪、反馈、监督和考评，使其社会效益和经济效益尽可能统一，不断提高财政转移支付资金的使用效率。

（六）用“因素法”代替“基数法”计算财政转移支付数额

因素法的基本特征是，选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素，如人口数量、城市化程度、人口密度等。可以在《过渡期转移支付办法》的基础上进一步完善，设计出一套科学的公式，对各地的标准化收入能力和标准化支出需要进行测算，以此确定转移支付的数额。在因素的选择上，应全面、客观，用税制因素、人口因素、自然环境因素、经济实力因素、社会发展因素和特殊因素等确定各地的需求水平。既要考虑各地经济发展水平的高低、财政能力的强弱，又要考虑到各地公共商品和服务支出成本的差异。改革过程中，可以先选取一些最主要的和数据取得相对容易的因素，逐步扩大采用“因素法”核定的范围，完善评估体系和公式设计。

（七）加强财政立法，制定中央级《财政转移支付法》

世界上一些发达国家纷纷用法律来约束财政转移支付行为。在德国，财政转移支付的系数要由立法机构讨论确定，财政转移支付的目标、范围等也被写入法律，据以计算均等化拨款的税收能力和标准税收需求。其他一些技术性的比例，也用法律的形式加以明确规定：在日本，各级政府之间的财政收支划分以及财政转移支付的三种形式都有相应的立法：美国的主要专项拨款由国会法案确定等。他们对财政转移支付中的若干内容，包括政府支出责任、收入划分、财政转移支付规模、结算办法等，均以法的形式加以规定。因此，建议有关部门借鉴发达国家财政转移支付经验。对财政转移支付制度的内容、具体用途、监督形式、处罚规则等，以立法的形式明确下来。