第一篇：财政转移支付制度创新思考建议
一、**市财政转移支付制度基本情况
**市目前的财政转移支付制度是于1994年分税制改革时建立并在近几年逐步得到完善的。财政体制改革时，湖北省在重新划分中央和地方财政收入的基础上，相应调整了原有的财政包干体制下的转移支付形式，建立了省政府对**市地方政府的税收返还制度，初步形成了以税收返还、专项补助等为主要内容的财政转
移支付体系。近几年，为配合中央其他政策的实施，又相继建立了诸如调整工资转移支付、社会保障转移支付等多种形式的转移支付。
(一)**市财政转移支付制度运行情况
转移支付归纳起来主要有两类，即财力性转移支付和专项转移支付。财力性转移支付主要包括税收返还、一般性转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、农业税免征和取消农业特产税转移支付、缓解县乡财政困难转移支付。
财政转移支付项目表
性 质
项 目 财力性转移支付(f)/专项转移支付(s)
“两税”返还 f
所得税基数返还 f
一般性转移支付 f
农村税费改革转移支付 f
农业税免征和取消农业特产税转移支付 f
缓解县乡财政困难转移支付 f
调整工资转移支付 f
专项转移支付 s
1、税收返还
1994年实施分税制财政管理体制改革后，实施税收返还，将中央通过调整收入分享办法集中的地方收入存量部分返还地方，保证地方既得利益。目前中央、省对**市的税收返还包括增值税、消费税两税返还和所得税基数返还。
“两税”返还是为了保持地方既得利益，将原属于地方税源的上划给中央的增值税和消费税按照一定计算方法确定后，按来源地原则返还给地方政府。“两税”返还额以1993年中央增值税与消费税为基数，从1994年起对比上年增加部分按1：0.3的系数返还地方。
所得税基数返还为固定数额，省对**市所得税返还基数为16.7亿。对企业所得税基数的核算办法，市级以2000年实际完成数乘以2001年1-9月增幅或者1999年、2000年两年平均增幅为基数。
2、一般性转移支付
根据所依据的政策、测算时所考虑的因素以及政策目标和资金功能的不同，省对**市的一般性转移支付分为激励性(一般)转移支付和政策性(一般)转移支付两种形式。激励性(一般)转移支付主要是在保持已形成的市财力基数的一般性转移支付资金存量不变的基础上，将一般性转移支付资金增量中的一部分作为激励性(一般)转移支付，鼓励地方进一步发展经济，壮大财政收入规模，提高财政收入质量，做小财政供养系数；政策性(一般)转移支付主要是保证党和国家的各项重大政策在**市得到全面贯彻落实。对两类转移支付补助的具体分配和测算，按照规范化与透明化的要求，采用因素法，实行公式化计算，纳入省及县(市)两级预算管理。
(1)激励性转移支付
激励性转移支付用于支持地方经济发展，保障干部职工工资发放、机构正常运转、社会保障等公共支出、偿还政府债务以及支持经济发展。激励性转移支付由地方一般预算收入增长激励性转移支付、工商四税激励性转移支付、市州本级支持县域经济发展激励性转移支付、财政改革与管理量化考核激励性转移支付和烟草销售激励性转移支付组成。
①地方一般预算收入增长激励性转移支付
地方一般预算收入增长激励性转移支付以地方一般预算收入增长为计算依据，主要考核市一般预算收入的完成情况。某地地方一般预算收入增长幅度达到一定的水平，省给予激励性转移支付，具体计算办法用公式表示为：
mi=[(fi-f)/∑(fi-f)]*m
其中：
mi为某地享受的地方一般预算收入增长激励性转移支付；
fi为某地一般预算收入可比增长率
f为全省同类地区地方一般预算收入平均增长率；
∑(fi-f)为全省县(市)(fi-f)为正数之和，当某地(fi-f)<0时，该地不享受地方一般预算收入激励性转移支付；当某地fi<0时，该地下一年度fi按两年平均数计算。
m为全省地方一般预算收入激励性转移支付总额。
②工商四税激励性转移支付
工商四税激励性转移支付以工商四税(增值税、营业税、企业所得税、个人所得税)增长为计算依据，主要考核地方工商四税的完成情况。其主要计算指标为按财政供养人员计算的人均工商四税增长幅度和工商四税增长绝对额。
对**市，工商四税增幅超过16个市(州)的平均增长水平，根据其省级工商四税增收绝对额，省财政按省分成当年增量的5%给予奖励。
③市州本级支持县域经济社会协调发展激励性转移支付
实行省管县(市)财政体制后，省政府为了进一步调动市(州)政府帮助和支持所辖县市大力发展县城经济的积极性，对**按照其所辖县市财政收入增长享受的省财政
激励性转移支付补助额(含工商四税激励性转移支付、地方一般预算收入增长激励性转移支付)和市对所辖县市财政补助增加额，给予激励性转移支付补助。具体计算公式为：
某市本级支持县域经济发展激励性转移支付=[该市所辖县市享受省收入激励性转移支付之和+该市本级对所辖县市财政补助增加额]×省转移支付补助系数
④财政改革与管理激励性转
移支付
部门预算、国库集中支付、收支两条线、政府采购四大改革，是建立在公共财政的基础，进一步加强财政监督管理，是市场经济机制对财政运行的客观要求。为了促进各市积极推进财政改革与管理，省财政专设财政改革与管理激励性转移支付，转移支付资金分配按**市财政改革与管理工作的考核结果确定。财政改革与管理激励性转移支付，50%作为市财力，50%用于财政系统推进四项改革工作的人员培训、宣传发动、必要的设备购置等支出，并接受审计监督使用。
⑤烟草销售激励性转移支付
为了支持我省烟草工业的发展，省委、省政府对各市支持烟草行业发展、完成烟草年度销售目标任务情况进行考核，并通过转移支付实施奖惩。
烟草销售激励性转移支付的考核以省烟草公司下达各市(州)支持烟草公司销量计划和卷烟年销售收入计划为责任目标，并适当考虑卷烟销量比上年实际销量增减的因素，用公式表示为：
某市州卷烟销售激励性转移支付=[(某市州年销售卷烟实际完成数-某市州年销售计划指标数)/全省各市州销售卷烟超计划之和×50%+(某市州省产烟年销售收入实际完成数-某市州省产烟年销售计划完成数)/全省各市州省产烟销售收入实际完成超计划之和×35%+(某市州年销售卷烟实际完成数-某市州上年卷烟销售实际完成数)/全省各市州卷烟销量超上年之和×15%]×省对市州烟草销售激励性转移支付之和
(2)政策性转移支付
政策性转移支付包括：省集中税收增量返还政策性转移支付、农村义务教育政策性转移支付、公检法司政策性转移支付。义务教育、公检法司政策性转移支付专项用于保证教师、公检法司干部工资的正常发放和机构的正常运转；省集中税收增量返还政策性转移支付，用于推进乡镇综合配套改革和支持市域经济发展。
①省集中税收增量返还政策性转移支付
省集中税收增量返还政策性转移支付着力于提高地方财政基本保障能力，支持其经济的发展。具体为：省财政对**市2004—2008年调整和完善分税制财政体制省集中增量财力，给予全额返还。用公式表示为：
某税种省集中增量财力=(该年该税种完成数-2003年该税种完成数)×(现行财政体制省分享比重-2002年体制调整前省分享比重)
当省集中某税种财力为负值时视为零值，不与省集中其他税种增量财力相抵。
②农村义务教育政策性转移支付
近几年来，由于我省部分县(市)行政区划变更，新洲区、黄陂区、江夏区、蔡甸区这些原属县(市)管理的农村中小学划入**市城市区管理，为体现均衡性，将这些城区管理的农村义务教育纳入全省农村义务教育政策性转移支付范围，总的原则是按学生数进行分配，同时按总人口计算的人均财力进行补助系数调整。
农村义务教育政策性转移支付包括义务教育经费财务困难补助、缺编人员经费补助、超编人员经费补助、奖励补助。用公式表示如下：
某地义务教育政策性专项转移支付 = 该县(市、区)义务教育经费财力困难补助 + 该市义务教育缺编(或超编)人员经费补助+ 该市义务教育奖励补助
③公检法司政策性转移支付
公检法司政策性转移支付资金用于弥补公检法司部门基本运转经费不足，通过转移支付，切实提高政法部门基本经费保障能力。主要根据政法标准人员经费需求、标准公用经费需求、政法标准政法人员、财政困难程度等因素测算的。计算公式如下：
某县(市、区)政法需求缺口转移支付 = 该县(市、区)政法经费需求缺口×政法需求缺口转移支付系数
其中：
某县(市、区)政法需求缺口 = 该县(市、区)公检法司标准需求省对该市“两奖一补”之和]×省转移支付补助系数 + 人均补助水平偏低调增补助
地方补缴乡镇事业人员基本养老保险资金需求额
=该市乡镇事业人员数的标准×补缴基本养老保险的人平标准
5、调整工资转移支付
调整工资转移支付的目标是通过中央对地方的适当补助，缓解财政困难的中西部地区和老工业基地由于增加工资和离退休费而形成的财政支出压力，促进调整收入分配政策在全国范围内的贯彻落实。
1999年—2003年，中央四次增加机关事业单位职工工资和离退休人员离退休费，出台发放一次性年终奖金和实施艰苦边远地区津贴政策。中央对地方四次调资转移支付，每次补助地方的数额确定后，以后年度均作为基数定额补助。
6、专项转移支付
与财力性转移支付不同，财政专项转移支付资金在拨付时即指定了使用方向，其使用必须依照相应的要求，除专款专用外，还包括事先确定好具体的项目和所需资金，以及拨款的对象和拨款的时间，有时还必需配套相应资金等。我市专项转移支付资金用于公共支出、地区均衡发展等方面的支付比重较大，大多用于国家要求重点保证的支出项目，如社会保障、教育、卫生医疗、支农、粮食风险基金、天然林保护工程等生态环境建设等公共领域。
(二)2004年至2006年**市财政转移支付制度的总量情况
1、财力情况
2004至2006年期间，**市财力呈稳步上升趋势，按同比例计算，全市财政收入以年均28.13%的比率增长，同时全市财政支出以年均28%的比率递增。我市全市财政收入由三部分构成：上划中央“两税”收入与所得税收入、上划省收入和地方财政收入。2004年**全市财政收入288.59亿，其中，地方财政收入完成129.21亿，而全市财政支出163.85亿。2005年，**市全市财政收入达到389.35亿，地方财政收入达170.43亿，全市财政支出204.9亿。2006年，全市财政收入达502.3亿，地方财政收入完成231.8亿元，全市财政支出为298.2亿。2004，2005，2006三年地方财政收入占全市财政支出的比例分别为：78.85%，83.17%和77.73%。
2、转移支付总量情况及分析
为支持**市经济的持续快速发展，中央、省①对**市的转移支付力度在不断加大。按宽口径计算(将税收返还和原体制补助计入全部转移支付)②，中央、省对**市转移支付总量2004年为74.04亿，到2005年增加到84.82亿，2006年则达到105.09亿。
具体上，从财力性转移支付来看，省对**市的税收返还(包括“两税”返还与所得税基数返还，其中所得税基数返还为16.7亿)在数量上始终占据我市转移支付总额的绝对多数，从2004年的55.76亿上升到2006年59.93亿，占省对**市转移支付总额的比例有所下降，从2004年的75.3%降至57%，这主要是由于省对**的一般转移支付与专项转移支付力度加大；省对**市的一般性转移支付2004年数额为1.2亿，2006年增加至10.67亿，翻了近九番，占总额比从1.62%上升到10.15%；农村税费改革转移支付补助略有降低，从2004年的6870万元减至6106万元，占比从0.93%降至0.58%；缓解县乡财政困难转移支付从2005年的6683万元增至2006年的10311万元，占比从0.788%增至0.98%。调整工资转移支付补助小幅上涨，从2004年的5.1亿增加至2006年的9.77亿，占比从6.89%上升到9.3%；其他转移支付略有增加，从2004年的5.1亿到2006年的8.2亿，占比从6.89%到7.8%。
专项转移支付金额也逐年上升，2004年为3.66亿，2005年为7.8亿，2006年则达到12.89亿，占比从2004年的4.95%上升到2006年的12.26%。
二、**财政转移支付制度的作用及效果
(一)对地方财力的弥补
数据显示，中央、省对我市的转移支付已构成**市地方可用财力的一项重要来源。按宽口径计算，从转移支付总额占全市财政支出的比例来看，2006年为35.24%，2005年为41.39%，2004年为45.18%。
从市本级情况来看，2004至2006三年市本级转移支付总额占地方财政收入的比例分别为：67.25%，58.69%，67.86%；转移支付与市本级总支出之比分别为36.44%，34.1%，36%。可见，转移支付资金为我市地方财政提供了额外的收入来源，弥补收支差额，增强了地方财政满足社会公共需要的能力。
(二)对政策目标的贯彻
转移支付资金的拨付与使用确保了政策目标的落实与贯彻。
以社保障专项转移支付资金为例，社保资金的常规项目有50多个，广泛分布于公共卫生，劳动就业，社会保险，社会优抚，社会福利，社会救济与其他专项多个方面。
充分利用社保资金，**市近年来不断加大了对社会保障的投入。2006年，**市筹措就业再就业、养老、抚恤救济、城乡低保等资金35.13亿，开展国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨和“4555”人员社保援助，支持与全面落实新一轮促进就业再就业政策；安排资金21.3亿元，确保养老金按时足额发放，落实企业离退休人员基本养老金提标政策；拨付资金6.15亿元，支持开展城乡低保、大病医疗统筹、残疾人救助、“5个5”救助、鳏寡孤独及乞讨流浪人员救助等工作，完善社会救助体系；筹措资金5.14亿元，做好国有困难企业关闭破产、企业军转干部、被征地农民基本生活保障、困难企业退休人员参加基本医疗保险等涉及民生事项的政策落实。
此外，2006年，**市还拨付农村税费改革转移支付资金2.8亿元，确保农村义务教育经费需要和乡镇机构正常运转；对“三农”投入20.85亿元，重点支持农田水利等农村基础设施建设，综合开发高标准农田，推进农产品精深加工，农村公路、小城镇建设，发展农村教育及文体事业，农村社会保障，农村合作医疗制度建设，落实各项惠农政策。
三、**财政转移支付制度存在主要问题分析
近年来，上级部门非常重视**市的经济发展，每年安排大量的转移支付资金，**市社会事业和经济建设都发生了显著变化。但是，随着财政体制改革的不断深化，特别是分税制已实施十多年，当前财政转移支付也暴露出一些不容忽视的问题与弊端。
(一)转移支付确定方法不科学
“基数法”即“存量不变，增量调整”。从一般性转移支付来看，“基数法”限制了一般性转移支付的作用。此外，省级政府对地方的税收返还和原体制补助仍贯用按“基数法”确定，专项拨款有不少也采用“基数法”分配，只能增不能减。“基数”未能具体考虑我市体制、经济结构、自然环境和人口状况的发展等因素影响，忽视了不同地方的收入能力和支出需要的客观差异，缺乏合理的客观标准，导致了不规范的分配模式。不但不能解决长期以来形成的各地区财力不均问题，而且使现行的地方转移支会制度依旧保持原体制的分配格局，起不到平衡地区间财力的作用。
(二)转移支付形式不规范
现行的省以下财政转移支付方式有税收返还、原体制补助、专项补助、一般性转移支付、各项结算补助和其他补助等，种类过多，错综复杂，政策指向不明确，多年沿袭的财政体制利益交错，得不到良好的解决。转移支付形式种类繁多，补助对象涉及各行业，缺乏统一、严密的制度，资金分配的标准或依据尚不够科学，造成专款的分配过程不透明，资金零星分散，难以发挥财政资金的规模效应。这种多形式转移支付制度，不可避免地使各级政府所承担的公共事务划分不稳定，省以下地方各级政府所承担的公共事务与其财力不匹配。
从专项补助来说，由于专项转移支付涉及基础建设、教育科技、农村农民、文化卫生、社会保障、劳动就业等较多方面，有的专项过多，如卫生专项转移支付几近巧立名目，杂乱无章；有的专项太少，如基础教育、科研、环保等方面，资金零星分散，难以重点突出。同时，上级专项补助地方支出的项目几乎涵盖所有预算科目，有的项目设置依据不足，失去政策导向作用；有的分类不科学，交叉重复，改变了原意；有的用途不明，事权界限模糊等等。并且，专项资金的分配使用缺乏事权依据，分配方法缺乏严格的制度约束，随意性大，客观性差，容易发生“寻租行为”。
(三)影响地方预算的完整性
目前由于上级政府在安排补助下级专项补助资金时的预算不细化、用途较模糊，而且预算管理不透明、资金分配随意性较大，致使下级政府无法全面掌握上级补助地方支出的规模和种类，在年初的预算安排中也无法准确编入上级补助的收入和支出预算。对于地方来说，每年的转移支付是不可预测的，年初不能知道转移支付的数量，无法和地方自主财力一起统筹考虑使用。同时，不稳定的专项转移支付分配，使下级财政对上级财政的转移支付难以准确预测，在编制年度预算时无法纳入当年的财力安排，影响了预算的全面性和完整性。
此外，中央有些属于自身职能范围的支出政策，中央只通过转移支付安排一部分资金，其他的要求地方安排配套资金。由于地方的财力年初预算已经有所安排，如果安排配套资金，对地方预算将造成较大冲击。
(四)增加地方政府利息负担
再者就是转移支付的拨付不及时，地方不得不靠银行贷款使资金按时到位，由此背上沉重的债务和利息负担，更增加了地方的财力紧张程度。如社会保障专项转移支付，由于地方自身社保基金收不抵支，和自由财力不足，必须依靠上级财政专项转移支付来提供保障，如果上级财政的专项转移支付资金不及时到位，下级为按时兑现落实政策，除财政拿出一部分进行补助外，大部分基金缺口需向银行贷款解决，因此背上了沉重的债务包袱和利息负担，更为为严重的是，地方财政并未将债务收支列入预算，因此债务负担自然也就成为地方财政的无形缺口，当勉强维持政府运转的地方财政在偿还债务的情况下，必然挤占用来保工资、保运转、保稳定的资金，甚至诱发专项资金的违规和错位，严重侵蚀财政的根基。
四、创新现行财政转移支付制度的若干建议
创新现行的财政转移支付制度，首先要实现转移支付制度的功能复位。财政转移支付制度的主要功能就是纵向或横向平衡财政。但是，中国现行的财政转移支付的这种作用并不明显：财政转移支付的的趋势是向财力发达地区集中，转移支付资金中真正用于均等化的不多，没有起到保证最低社会公共服务的作用。产生此现象的一个重要原因在于转移支付的规定和做法杂乱无序，很不规范。因此，要调整并规范财政转移支付，使转移支付制度从形式到内容都符合规范化要求。
(一)短期思路：调整规范，合并相类似的项目，将已固化的专项并入一般性转移支付等
简化转移支付种类，实行规范的转移支付形式，首先应分类处理，将具有一般目的转移支付性质的资金纳入过渡期转移支付，以确保资金的公平合理分配。对具有专项转移支付性质的资金，应纳入专项拨款的范围，根据成本补偿或其他原则，针对特殊政策目标进行分配。同样，决算补助也要根据情况，能进体制基数的进基数，对其中具有财力补助性质的资金要纳入过渡期转移支付中。
其次，应根据我国的情况，确定合理的转移支付形式。转移支付形式的选择主要依据两条原则：一是在近期如何有利于新旧体制的衔接；二是我国现阶段的实际情况。建议，我国的转移支付可分为如下四种类型：
1、税收返还。为了保持制度的延续性和稳定性，不对地方财政情况造成剧烈的冲击，从目前的情况看，还必须在一定时期内保留税收返还这种形式，等它的比重逐渐下降到一定程度时，再予以取消。
2、一般性的转移支付或称均等化拨款。在分配方法上，采用因素法，根据各地的客观差异，确定不同的参数变量，再按照有关法定公式对各地区的补助额进行测算。在扩大“过渡期转移支付办法”规模，逐渐完善计算方法的基础上，以之为主体形成我国的均等化拨款。
3、专项拨款。应该大力规模现有的专项拨款，使之成为国家在环保、产业等各个方面对地方政府加以引导，进行宏观调控的重要手段。
4、分类拨款。建议设立分类拨款来贯彻国家的宏观产业政策和区域经济政策，主要是对地方的农业开发、交通运输、通信、能源、原材料和教育、科技等方面的经济发展和社会事业特定项目进行补助。
再次是应结合外部环境的变化和转变管理机制的要求，清理现行专项转移支付项目，使项目的设置更科学、合理。该项工作的重点为：规范政府行为，取消不合理的专款项目，如用于支持生产性企业的科技三项费用等；将部分具有财力补助性质、宏观调控作用不明显的专项补助改为一般财力补助，作为中央对地方一般转移支付时考虑的调整因素。具体上，可将现有专项转移支付项目分为取消类、整合类、固定数额类、保留类等四种类别，并分别处理。对到期项目、一次性项目以及按照新形势不需要设立的项目，予以取消；对使用方向一致、可以进行归并的项目予以整合；对每年数额固定，且分配到各省数额固定的项目，调整列入财力性转移支付；对符合新形势需要的项目继续予以保留。目前中央财政加大对教育、社会保障、医疗卫生等关乎民生的社会事业投入力度大多采取增加专项转移支付的方式，这是符合当前政策和管理方式需要的。从长远看，管理制度完善后，一些专项转移支付可以自然形成地方支出基数，相当于财力性转移支付。
(二)长期思路：纳入到整个财政体制的完善中考虑，通过体制完善促使转移支付功能复位、改革现有行政体制
一级政府一级财政的结构是分税制最基本的体制要素，这样可以保持各级政府在财力上的相对独立性，较好发挥激励约束的作用提高各地方政府的积极性和水平。从我国目前财政体制看，五级政府、五级财政造成基层财政困难、主体税种缺乏、难以进一步推进分税制改革等问题，需要首先简化财政管理级次。这样做会使财政级次与政府级次出现一定时期、一定程度上的不对应，但从长远看是应该最终对应起来的。简化财政级次之后，乡级政府随着事权的大量减少，一般应转为县级政府的派出机构，而市级政府由于其事权与财权同县级政府趋于一致，也需要改变原来的上下级关系，成为平级政府。同时，要做好精简政府人员工作，使财政供养人口同扁平化后的政府级次相适应，减轻财政负担。
2、改革财政管理体制
一是合理划分各级政府的事权与财权。在市场经济下，公共财政要求必须按公共物品的层次性来规范各级政府间的事权范围。即全国性的公共物品由中央政府来提供，地方性的公共物品由地方政府来提供，这是划分政府间事权的最基本的原则。对于财权的划分，要兼顾公平与效率原则。即凡是对流动性生产要素所课征的税，使用累进税率的、具有再分配功能和经济稳定功能的税收归入中央税；属于地方税的则是一些对不流动的生产要素所征收的税收和在经济循环中比较稳定的税收；受益税和使用税则可根据受益范围分属于各级政府。在此基础上确立我国地方转移支付的范围。二是合理划分税收收入，建立和扩充地方政府的主体税种。现在地方主体税种只有营业税，应进一步发展城建税、房产税等地方税种。只有深化财政体制改革，省以下转移支付制度才能真正完善起来。
3、统一转移支付标准额度
转移支付的最终目标是消除贫富差距，实现社会公平，这并非一朝一夕所能实现的。因此，在设计目标时，笼统地提出财力均衡或社会公平是远远不够的。转移支付目标的确定，应立足长期发展，针对地区间存在的财力差距，通过科学、规范的转移支付制度和一系列政策措施来满足社会共同需要，实现公共服务均等化为目标，从而消除地区间贫富差距。
用公式核定转移支付标准额度是规范化转移支付的主要标志，是世界各国经过多年探索得出的共同经验，当然也是我国完善财政转移支付制度的首要步骤和改革关键，为了更好地优化转移支付政策的目标与运行，必须逐步由基数法向因素法过渡。采用“因素法”的关键问题是如何科学、准确地找出影响和决定各级政府收支的基本因素，主要有基础因素(包括人口、土地、自然环境、行政机构等)、社会因素(包括市政建设、教育、卫生等)、经济因素(包括人均gdp、价格差异、通货膨胀等)。在此基础上，按照各因素对地方财政收支影响程度的大小确定统计标准，并以此作为测定地方政府潜在税收能力与支出需求的宏观依据；然后根据地方的税源、税种以及税基、税率等测算出各级地方政府的理论收入；最后根据上述二者的差距推算出转移支付的额度。这样不仅可以有效地排除人为因素的影响，使政府转移支付的额度较为公平合理，避免“基数法”模式下的利益冲突与磨擦，增加转移支付制度的科学性与透明度，而且可以有效解决基数法中存在的区域不均、目标模糊、效率低下等问题，从而大大提高有限转移支付资金的使用效率。
4、建立财政转移支付评价、监督和考核机制
机构是执行制度的保证。目前，我省还没有专门的转移支付机构，可以考虑在人大财经委中设立“拨款委员会”，专门负责对财政转移支付的申请和决策进行审批，并监督转移支付资金的流向和使用情况，同时有权对各部委和各地方政府在财政转移支付中的违规违法行为做出罚款决定、对直接负责的主管人员和直接责任人依法提出处理意见、必要情况下移送司法部门予以查处。这种方式实现了审批主体与决策协调主体的分离，有利于保证财政转移支付决策的科学性和有效性。另一方面，要设计一套科学合理的效益评价与考核指标，据此对转移支付资金的使用和效益情况进行评价和考核；此外，还应建立一套行之有效的监督制约体系，对财政转移支付资金的分配程序、使用过程、经济效益进行跟踪反馈，确保资金使用效益的最大化。
第二篇：财政转移支付制度思考
“市长之吻”引发的思考
最近广东湛江市市长王中丙在国家发改委大门前亲吻项目获批文件的照片在网上广为传播。我们见识过热恋情人的深吻，见过体育健儿亲吻代表荣誉的奖杯，但亲吻文件，却是难见。有报道这样描述“市委书记一个一个司、一个一个处去拜访报告，一个上午来回跑了十几趟„„市长在发改委各部门来回做工作„„市政协副主席成了‘空中飞人’，一下飞机就跑到国家发改委‘上班’”。看到这些，我们也许会理解文件获批时王市长那深情一吻。当到发改委跑项目成为地方日常工作一部分，“空中飞人”，“蹲墙角”早已经是家常便饭的时候，项目获得核准，34年的漫长等待终于有了收获，换做我们也可能会有这样的举动。但是这种现象背后症结值得深思。
在目前钢铁产能过剩的情况下，湛江市钢铁项目获批，是不合时宜的。发改委作为政府的职能部门，什么项目适合在什么时候在什么地方开展，不是依靠科学决策，而是需要地方干部跑来跑去，这是什么道理？“跑部钱进”现象折射出的是中国财政体制的不完善。
第一：地方事权与财权的不对称。经过分税制改革，中央掌握了大部分财政收入，由中央和地方收入划分表上可以看出，重要的财政收入来源都被中央控制，地方政府掌握的则是项目杂而收入少的种类。分税制改革在收入方面有明显的“集权效应”，但是在财政支出方面则有明显的“向下挤压”效应。地方收入不多，但是却承担着地方教育、卫生、文化、环境保护、社会保障和就业、城乡社区建设、农林水等事务。事权与财权严重不对称，地方政府在地方发展中缺乏资金，没有资金，地方如何搞建设、搞发展。在这种情况下，地方政府就往往通过在京设立驻京办等机构，周旋于中央各部门争取从转移支付中获得尽可能多的蛋糕。地方为了获取发展资金，自然要伸手向中央“要”，地方与地方之间机会博弈不可避免，“跑部钱进”现象也就越来越突出。地方作为独立的行政单位必须拥有适当的财权，这是强化地方管理、完善地方服务、促进地方发展的必要条件。
第二：财政转移支付制度总体设计存在缺陷，形式过多，结构不合理。分税制改革实施以来，中央掌控了大部分财政收入，这促使中央意志能在地方得到有效贯彻，同时增强地方积极性，又把很大一部分财政资金通过转移支付又还给了地方。在这种情况下，地方政府就往往通过周旋于中央各部门争取从转移支付中获得尽可能多的蛋糕。我国在1994年分税制财政体制改革的基础上，逐步建立起转移支付制度，形式主要有：税收返还、一般性转移支付、专项转移支付。随着财政收入总量的增长，国家逐步加大对地方的转移支付力度，转移支付的结构也不断优化，但是总的来看，均衡性转移支付比重依然偏低，专项转移支付比重比较大。专项转移支付种类庞杂，几乎涉及到了所有的支出项目。地方有机会可利用，所以才造成地方政府和部门“跑部钱进”现象突出。就我国目前的财政转移支付来看，专项转移支付规模的压缩在压缩，但这只是改变了中央转移支付的流向，即从专项支付项目转移至一般转移支付领域。虽然一般转移支付相对透明，各地希望争取到更多金额的一般转移支付这点不会变。因此，专项转移支付规模的调整不会显著缓解跑部钱进现象，最大的可能是改变地方所跑中央部委的部门和方式。
第三：财政转移支付制度缺乏明确的法律规范。在中央财政支出中，对地方政府的税收返还和转移支付比例高达80%左右，2011年达到近4万亿。由于转移支付的申请、使用、监管及责任承担等缺乏严格的法律规范，导致转移支付项目不能制度化，没有规则可以遵循，只能由掌控权力的部门说了算。中央部门有时候也不搞调研，只是根据地方递上的文件，几个人开会讨论便能通过几个项目，遇到国家经济刺激计划实施，事关转移支付的各个部委门前便是车水马龙。
“市长吻文件”如此受关注，其反映出多少地方和部门的“跑部钱进”的艰辛，也在拷问中国财政制度到底如何改，走向何方。
“市长之吻”引发的思考
学校：郑州大学 院系：公共管理学院 班级：行政管理二班 学号：20103330216 姓名：文晨阳
第三篇：财政转移支付制度
我国财政转移支付问题研究
----我国财政转移支付的基本构成、弊端及其建议
【摘要】：我国现行的政府间财政转移支付制度是在1994年实行的分税制财政体制基础上建立起来的,该制度是我国财政法体系中的重要内容。财政转移支付是指一个国家的财政资金在各级政府之间的无偿转移。财政转移支付制度是国家财政管理体制的重要组成部分,是世界上普遍推行的财政管理方式,其目的在于解决一个国家各级政府之间、不同地区之间的财政收入和财政支出之间的结构性失衡。该制度自实施以来也取得了很大成果,但不可否认的是,该制度至今仍存在着很多缺陷。正确认识,评价该制度,有利于我们将税收等国家财产取之于民,用之于民。
【关键词】： 财政 转移支付 制度
一、财政转移支付制度
财政转移支付制度是由于中央和地方财政之间的纵向不平衡和各区域之间的横向不平衡而产生和发展的，是国家为了实现区域间各项社会经济事业的协调发展而采取的财政政策。它是最主要的区域补偿政策，也是世界缩小区域经济发展差距实践中最普遍使用的一种政策工具。它在促进区域经济的协调发展上能够转移和调节区域收入，从而直接调整区域间经济发展的不协调、不平衡状况。转移支付是政府把以税收形式筹集上来的一部分财政资金转移到社会福利和财政补贴等费用的支付上，以便缩小区域经济发展差距。
二、我国财政转移支付制度的基本构成1.税收返还。其计算公式为：Tt=Tt-1（1+0.3R）。其中T为第T年的税收返还额，R为增值税和消费税的增长率。中央政府以1993年为基期年，以地方净上划收入额，即消费税的100%加上增值税的75%减去中央下划收入，作为中央对地方的税收返还基数，以确保地方政府财政收入不低于1993年的收入水平。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按各地增值税和消费税平均增长率的1：0.3系数确定，即“两税”每增长1%，中央对地方的税收返还增长0.3%.并以环比方式逐年递增，也就是在新增“两税”收入中，中央政府分享70%，地方政府分享30%.如果地方上划中央收入达不到核定基数，中央按实际收入数返还。
2.体制补助和上解。分税制改革后规定，原财政包干体制下中央政府对部分省、自治区的定额补助和部分省市向中央上解收入的办法继续实行。接受中央补助的地区继续获得补助，上解中央的地区，继续实行定额上解。体制补助和上解是上下级政府之间的双向财力转移。
3.专项补助。指不包含在地方财政体制规定的正常支出范围内，根据地方特殊情况，由中央财政拨付给地方。按规定用途使用的资金。专项补助范围较大，除包括防治自然灾害支出外，还有支援农业支出、基本建设支出、支援不发达地区和民族地区发展资金支出等，而且拨款额呈不断上升趋势。
4.一般转移支付。作为分税制改革的配套措施，1995年开始实行过渡期转移支付，即从中央财政收入增量中拿出一部分用于转移支付，缓解地方财政运行中的突出矛盾，体现对民族地区适度倾斜的政策，拨款金额和调节的范围和力度都有限。2002年进行所得税分享改革后，过渡期转移支付改称一般转移支付。中央财政把所得税分享改革增加的收入全部用于一般转移支付，使其转移支付额大大增加。目前接受一般转移支付的省已达25个。一般转移支付额主要按照各地标准财政收入和标准财政支出差额以及转移支付系数计算确定，凡标准财政收入大于或等于标准财政支出的地区，不纳入转移支付范围，转移支付系数参照当年中央对地方一般转移支付总额、各地区标准收支差额以及各地区财政困难程度确定。
5.年终结算补助或上解。中央财政在每个财政终了后要与地方财政就上一个财政在财政体制之外发生的某些事项进行结算，如企事业单位隶属关系在中央与地方之间发生改变、中央实施某项宏观调控政策对地方财政收支带来影响，都需要对由此产生的差额进行调节，这种调节既有中央对地方的补助又有地方对中央的上解，它也是上下级政府之间的双向财力转移。
三、我国现行财政转移支付存在的弊端
（一）政府财权、事权划分不对称
中央和地方实行“分灶吃饭”的分税制财政体制以来，对财权的划分还比较明确，而对事权的划分界定不清晰。财权与事权的不对称直接导致了各级政府之间对事权和财权支出范围的随意和盲目划分，拨付出去的财政转移支付资金的运用随意性很大，产生上下级政府对同一项公共服务重复提供或对某些地区急需的公共服务因上下级政府推诿责任而无人提供的现象，而且事权划分的模糊和财政支出范围划分的混乱导致许多政府机关人浮于事，也很难对其进行绩效审计和考核，很难快速和明确地界定当事人之间的责任分配，由此导致财政支出整体效益的低下。
（二）财政转移支付规模尚小
西方发达国家地方政府一级的财政收入有将近30%—40%来源于联邦和州政府的财政转移支付，有的基层组织如美国的学区有近60%来源于上级政府的财政转移支付。现阶段，我国的中央财政仍十分困难，使财政转移支付制度缺乏充足的财力支持。1993年，中央财政收入占财政收入的比重为22%，到2003年已上升为54.6%.如果计入预算外收入部分，这一比例约45%.税收返还是中央政府的法定义务，其目的不是为了扶危济困，更不是为了实现公共服务均等化，应把税收返还看作是地方对共享税收入的分享。如果把税收返还约4000亿元计入地方收入，中央财政占财政收入的真实比重应该在30%左右。和国际水平相比这一比例是明显偏低的。
（三）财政转移支付结构不合理
在我国的财政转移支付构成中，用于税收返还及补助的数额偏大，而用于缩小地区差距的数额又偏小。如2003年中央财政总支出预算为15138亿元，中央本级支出7201亿元，对地方税收返还和补助支出7937亿元。其中，税收返还3404亿元，体制性补助326亿元，对地方的其他财政转移支付4207亿元。税收返还占中央对地方全部财政转移支付的43%.而税收返还是以保证地方既得利益为依据的，实际上是对收入能力强的地区倾斜，与公共服务均等化的目标毫无联系，致使西部许多地区由于财政均等能力不足长期无法实现财政平衡。税收返还延续和固化了原有的不合理的利益分配格局，逐步拉大了地区差距。财政补助由于缺乏科学依据，透明度不高，随意性很大，常常出现上下级政府讨价还价的问题，明显有失公平。专项拨款也由于缺乏完善的法律依据和有效监督，运作不规范，经常成为地方政府平衡地方财政的工具。
（四）财政转移支付资金安排缺乏监督
长期以来人们对财政部门只管拨款。不问资金使用方向的现象已是见怪不怪了。我国较大比例的财政转移支付资金在拨付到各部门之后就进入失控状态。目前屡有项目重复设置、多头审批、利用职权对本系统资金安排予以“照顾”的案例。这些违规做法使财政资金难以统筹安排、合理配置，甚至还滋长了政府中狭隘小团体主义和地方保护主义的毒瘤，严重违背了财政转移支付资金拨付的目标和降低了资源配置的效率。
（五）财政转移支付资金安排随意性大
在分税制国家里，有条件拨款（专项补助）的范围一般都限定在具有明显的外溢性、需要两级或多级政府共同分摊其成本费用的某些基础性项目和公益事业项目内，专项补助资金的分配使用一般都有基础设施建设法规或单项事业发展法规作依据。与之相比，我国目前的专项拨款范围太宽，几乎覆盖了所有的预算支出科目，并且补助对象涉及到各行各业，到处“撤胡椒粉”：同时，不少专项资金的分配使用缺乏事权依据，亦无相应的基础设施建设法规和单项事业法规可依，费用分摊标准和专项资金在各地区之间的分配方法都缺乏严格的制度约束，随意性大，客观性差，难免出现资金使用的分散、浪费和低效率。
（六）财政转移支付标准不规范
在我国现行的财政转移支付的法律形式中，并没有建立一套科学而完善的计算公式和测算方法，资金的分配缺乏科学的依据。目前，仍然坚持“存量不动。增量调节”的原则，并在此基础上采取“基数法”计算财政转移支付的资金数额。另外还有一些财政转移支付资金干脆就根据拨付者的主观判断，而不是根据一套规范的计算程序和公式来分配，这样势必造成财政转移支付的盲目性和随意性，使财政转移支付演变为中央与地方之间的博弈行为，影响公正性，降低了转移支付的效率。这样的财政转移支付标准不仅不能适当的解决我国严重的地区间财政收入上的差异，而且加剧了这些地区间的公共服务水平上的差异。
（七）财政转移支付立法不完善
我国财政转移支付制度缺乏法律的支撑和保障，法律约束和监督机制不健全，主要表现在如下四方面：一是相关的法律法规体系的建设滞后，我国现行的政府间财政转移支付制度依据的主要是政府规章，还没有专门的或者相关的规定财政转移支付的法律。缺乏法律权威性和统一性，客观上降低了财政转移支付制度决策和运作的民主性和规范性。二是没有专门机构对财政转移支付进行统一安排和管理，使来自于不同口径不同名目的财政转移支付之间目标不统一，标准不合理，政策功能相互冲突，政策目标实现难以保证。三是财政转移支付的决定与支付缺乏明确的程序规范。使支付对象、资金数额、支付时间、支付方式等方面都带有随意性和人为因素，四是对财政转移支付违规违法行为责任的认定和处罚缺少全面、明确的规定，很多违法行为都以“内部处理”了事，造成了一些单位和个人对财政转移支付的有关规定视而不见。影响了财政转移支付制度的权威性。另外，审计部门对我国财政转移支付资金的使用也监督不够。
四、完善我国政府间财政转移支付的建议
（一）进一步完善我国的分税制财政体制，明确划分中央政府和地方政府之间的事权、财权的范围
财政转移支付手段应当以事权和财权的明确合理划分为基础。我国宪法对中央政府和地方政府的职权进行了规定。政府间的事权划分应当以成本效益分析为标准，将政府间相互交叉的事权彻底分开，明确各级政府的开支责任，对政府间的共同事务，应当按照支出责任和收益程度的大小确定负担的比例，并以财政转移支付的方式将资金归集到具体事务的承担政府。
（二）进一步提高两个比重，扩大财政转移支付规模
纵观发达市场经济国家的财政转移支付，无一不是以中央拥有较大财力为基础的。如美国联邦政府掌握了全国财力的60%，日本中央政府集中了63%：澳大利亚联邦政府掌握了70%，加拿大和德国中央政府也集中了约50%的财力。我国自1994年分税制改革以后，名义上中央财政收入占全国财政收入的比重已经上升到50%以上，但由于大量的税收返还，中央财政实际可支配财力增量打了折扣。如果把税收返还约计人地方收入，中央财政占财政收入的真实比重应该在30%左右。和国际水平相比这一比例是明显偏低的。另外，我国财政收入总额占GDP的比重虽有所上升，但总体上还是偏低。所以，提高“两个比重”在很大程度上制约着财政转移支付制度的完善。另外。我国国土辽阔，地区差异大，并且处在由计划经济向市场经济转变、由二元经济向现代经济转变、快速融入世界经济体系、快速城市化的社会变迁过程之中，社会矛盾错综复杂，政府更需要拥有较为雄厚的财力。惟有如此，才能有效控制
社会秩序，有序解决社会矛盾，平稳推进社会转型。当前。许多问题（如农村义务教育、农民医疗和养老保障等）的有效解决，也都有政府财力不足的制约。
（三）大力优化财政转移支付结构
世界各国的政府间转移支付，大都采取复合型，即多种转移支付手法综合地运用。一般说来，这些形式大致可分为一般性转移支付、专项转移支付和分类转移支付三类。一般性转移支付是不附带使用条件或无指定用途的转移支付，其目标是重点解决各级政府之间财政收入能力与支出责任的不对称问题，使接受转移支付的地区能有足够的财力履行政府的基本职能，提供与其他地区大致相等的公共服务。专项转移支付大多带有定向支援、定向加强和委托办理的性质和特点。分类转移支付，一般只是指定转移资金的大的使用方向，而不规定具体的使用项目，接受此种转移支付的政府拥有一定的决策权。在选择新的转移支付形式时，上述三种当然都应加以考虑。但就我国近中期的实际情况看，当转移支付的模式确定后，似应建立一种以一般性转移支付为重点，以专项转移支付相配合，以特殊性转移支付作补充的复合型形态为宜。
（四）减少财政转移支付中间环节，加强对财政转移支付资金的监督和管理
对财政转移支付的监督主要体现在：第一。加强法律上关于财政转移支付法律责任的规定；第二，制定一系列的制度来达到监督财政转移支付的目的。这些制度包括，对项目实行执行情况定期报告制度和对该项项目实行审计制度等：第三，加强和完善对财政转移支付行为的审计监督。西方发达国家对财政转移支付制度的审计监督相当发达，我们应当借鉴；第四，强调财政转移支付资金使用的事后监督，特别对专项项目拨付，应当跟进后续的监督。使整个财政转移支付在法制轨道中运行。
（五）成立专门的财政转移支付机构
我国财政转移支付的机构建设可借鉴澳大利亚模式——政府机构加咨询委员会型，一是联邦国库部，二是联邦拨款委员会。根据国外经验和我国实际情况，可以成立一个专门机构来进行财政转移支付方案的确定和支付资金的拨付，具有一定的行政职能而非纯粹的咨询机构。该机构还可负责对财政转移支付的最终效果进行调查、追踪、反馈、监督和考评，使其社会效益和经济效益尽可能统一，不断提高财政转移支付资金的使用效率。
（六）用“因素法”代替“基数法”计算财政转移支付数额
因素法的基本特征是，选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素，如人口数量、城市化程度、人口密度等。可以在《过渡期转移支付办法》的基础上进一步完善，设计出一套科学的公式，对各地的标准化收入能力和标准化支出需要进行测算，以此确定转移支付的数额。在因素的选择上，应全面、客观，用税制因素、人口因素、自然环境因素、经济实力因素、社会发展因素和特殊因素等确定各地的需求水平。既要考虑各地经济发展水平的高低、财政能力的强弱，又要考虑到各地公共商品和服务支出成本的差异。改革过程中，可以先选取一些最主要的和数据取得相对容易的因素，逐步扩大采用“因素法”核定的范围，完善评估体系和公式设计。
（七）加强财政立法，制定中央级《财政转移支付法》
世界上一些发达国家纷纷用法律来约束财政转移支付行为。在德国，财政转移支付的系数要由立法机构讨论确定，财政转移支付的目标、范围等也被写入法律，据以计算均等化拨款的税收能力和标准税收需求。其他一些技术性的比例，也用法律的形式加以明确规定：在日本，各级政府之间的财政收支划分以及财政转移支付的三种形式都有相应的立法：美国的主要专项拨款由国会法案确定等。他们对财政转移支付中的若干内容，包括政府支出责任、收入划分、财政转移支付规模、结算办法等，均以法的形式加以规定。因此，建议有关部门借鉴发达国家财政转移支付经验。对财政转移支付制度的内容、具体用途、监督形式、处罚规则等，以立法的形式明确下来。
第四篇：财政转移支付制度
关于省以下财政转移支付制度，邱益中（2009）认为是现代市场经济国家处理中央与地方(各级政府)之间财政关系及实现基本公共服务均等化和特定政策目标时,所普遍采用一种财政再分配制度。上海财政转移支付制度建设是伴随着上海财税体制改革实践同步进行的。张宪法（2005）认为对于转移支付中的若干内容，包括政府支出责任、收入划分、转移支付规模、估算办法等均以法律条文的形式加以规定，甚至计算转移支付的一些技术性比例也用法律形式加以明确规定，而在我国对于转移支付资金的管理没有一套比较完善的制度安排，存在许多的问题和漏洞，财政转移支付缺乏法律的支撑和保障，法律约束、监督机制不够健全。田发、黄燕（2010）提出了转移支付对控制行政成本的软约束，以及资金下达存在时间滞后问题，目前，市对区县转移支付资金一般要在当年的11~ 12 月份才能确定，影响预算安排的严肃性，造成区县财政在安排年初预算时，只能将估算的金额纳入预算进行统筹安排；区县财政需要隔年才能计算出区县准确的转移支付资金金额，影响全区的财力预测和区县财政调整预算的安排，削弱了预算编制的准确性和预算执行的严肃性。杨聪杰（2006）认为分税制最突出的弊端就是导致了基层财政困难和地区间差距的日益扩大。其中转移支付制度的薄弱和不规范则是导致地区间差距拉大的因素之一。转移支付是为了实现均等化目标,而我国的转移支付制度推行的结果却与均等化的目标形成了冲突。我们必须借助国家财政的二次分配职能,建立科学规范的转移支付制度并加大规模和力度，尽量缩小区域财力差距,为新一轮的财税改革做好先决条件。统筹区域发展。上海市青浦区财政局（2007）认为“十二五”规划中提出适当赋予地方税收管理权限、调整财政体制和加大一般性转移支付力度，正是为地方摆脱土地财政而提出的解决路径。上海财政局（2007）近日发布的《上海市财政改革和发展“十二五”规划》中提出，要适当提高与服务业和制造业发展密切相关的税种收入中区县财政的分享比例，适当降低与土地、房产直接相关的税种收入中区县财政的分享比例；调整优化土地出让金收入和农业土地开发资金分配办法。上海财政局（2007）在《上海深化市区（县）两级公共财政体制改革研究》中则指出，计划经济下一些财政介入的一般性、经营性领域的事项患有严重的“政府依赖症”，目前仍然处于政府财政的给养之下；一些对社会经济发展具有战略性、前瞻性的产业或企业，财政在其发展初期给予适当的输血是完全必要的，但当其造血机制形成后，政府财政支出退出的步伐则相对缓慢；再加上一些原由财政全额承担的社会事业项目，在市场化过程中已有部分转化为准公共品或完全转化为盈利性商品，但政府财政支出尚未及时退出。上述情况使得两级政府在竞争性领域的公共支出规模仍然居高不下，中短期内公共支出“越位”现象难以消除。李小春、朱友国（2010）认为中国在五级政府的行政架构下，通过牢牢控制资金配置权，上级政府确保了下级政府的“听话”和政令的畅通。但由于层层委托代理关系导致信息严重流失，其代价必然是资金使用效益的下降。政府是由具体的部门和行政官员组成的。应当看到，政府官员也是追求个人效用的理性人。就官员个人而言，主管领域社会事业发展、审批决策、职务晋升等带来的成就感、职务消费乃至灰色收入等，都是其个人效用的来源。在存在多级政府、由行政主导政府间事权财权划分格局的背景下，必然会出现“财力逐级集中、支出义务逐级下放”的局面。
第五篇：我国财政转移支付制度
我国财政转移支付制度存在的问题及对策分析
内容摘要：党的十七大将完善财政转移支付制度作为深化体制改革的重要内容。十七大报告指出，要健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入。这就为完善财政转移支付制度指明了方向。本文从理论与实践相结合的角度，阐述了财政转移支付制度的现状、面临的问题，并提出完善我国财政转移支付制度的政策建议，以为我国宏观决策提供参考依据。关键词：财政转移支付 税收返还 财力性转移支付 专项转移支付
在我国，财政转移支付制度是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平均等化为主旨而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。向居民提供均等化的基本公共物品与服务，不仅是现代国家主权在民理念的重要体现，而且是国家政权及其财政合法性的基础和来源。因此，财政转移支付制度具有稳定器的功能，是处理中央政府和地方政府间关系、实现各地财力均衡和公共服务均等化、促进社会和谐的重要制度安排。现阶段我国财政转移支付具有三个特征：一是总量持续增长。1995年中央的各类转移支付额为2530亿元，到2005年已增长到11483亿元，为1995年的4．5倍。二是结构趋于优化。从转移支付的结构看，体制性转移支付的比重下降，专项转移支付和一般性转移支付比重上升，整个中央转移支付的格局已由体制性转移支付占绝对优势，调整为各占三分之一左右，这标志着我国的转移支付结构向着合理化的方向发展。三是作用日益凸现。主要表现在：弥补了地方财力的不足；支持了重大经济改革；促进了地方相对均衡发展。我国财政转移支付制度存在的问题及原因分析 我国的财政转移支付制度是在 1994 年分税制的基础上建立起来的，是一套由税收返还、财力性转移支付和专项转移支付 3 部分构成的、以中央对地方的转移支付为主的且具有中国特色的转移支付制度。近年 来，随着制度的不断发展，转移支付的功能得到进 1 步发挥。但是，由于受到一些因素影响，我国财政转 移支付制度仍存在一些问题，特别是转移支付结构本身制约了制度的发展。
（1）税收返还 税收返还是我国财政转移支付的主要形式，是地方财政收入的重要来源。因此，税收返还的设计合理 与否决定了整个制度的合理程度。但是，我国的税收返还仍以维护地方既得利益的基数法进行分配，体现 了对收入能力较强地区的倾斜原则，维护了较富裕地区的既得利益，与缩小地区间差距的主旨背道而驰。并且，税收返还虽然在名义上是中央财政收入，但实际上，地方财政对这部分资金具有最终决定权。（2）财力性转移支付 财力性转移支付是为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，由中央财政安排给地方财政的补助支出。财 力性转移支付是缩小地区财政差距的重要手段，应是财政转移支付的主要组成部分。尽管 2006 年中央对地 方财力性转移支付由 1994 年的 99。38 亿元提高到 4731。97 亿元，占转移支付总额的比重由 21。6%提高 到 51。8%，但实际比重仍然较低。这主要是因为：我国的财力性转移支付中有相当 1 部分具有专项用途，易与专项转移支付混淆，也与其本身的均等化作用相悖。（3）专项转移支付 专项转移支付是中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标而设立的补助资金，重点用于各 类事关民生的公共服务领域。地方财政需按规定用途使用资金。2006 年，中央对地方专项转移支付已由 1994 年的 36137 亿元增加到 441158 亿元，年均增长 23。2%。专项转移支付的总量呈上升趋势并非好事，因为，在 3种转移支付中，专项转移支付的问题是最多的。首先最突出的问题是其分配方式的不规范。现行专项 转移支付分配方法没有按照因素和公式来计算拨款额和配套率，而是凭主观臆断或地方配套资金的高低来 确定补助地区和拨款额，直接造成款项的分配过程不透明、项目设置交叉重复、资金投入零星分散，多头 申请、重复要钱的状况时有发生。其次是资金使用效率低下。除了扶贫款、救灾款等少数几项之外，拖延、截留、挪用、挤占资金的现象非常普遍。笔者认为，产生上述问题的最根本原因在于我国财政转移支付制度缺乏法律保障和有效的约束、监督 机制。法制化是财政转移支付制度的重要基础，健全的法规是规范转移支付制度的有力保证。世界上许多 国家普遍以法律形式、甚至通过宪法对财政转移支付制度作出明确规定。相较之下，我国现行财政转移支付制度的立法层次较低。近期目标应是逐步规范地方政府纵向转移支付方式，优化转移支付结构；远期目标应是在分税财政体制趋 于完善的情况下，抑制各地区间经济发展的不平衡，实现公共服务的均等化。
三、完善我国财政转移支付制度的若干建议
1.压缩税收增量返还，扩大一般性转移支付。在我国目前地区差异较大的情况下，中央转移支付应以实现财力均等化为主要目标，转移支付也主要是一般性转移支付和专项转移，但体制性转移支付占比较大，完全取消并纳入一般性转移支付将不利于改革的顺利实施，建议分两步调整转移支付的结构。第一步，逐步压缩税收返还增量并作为扩大一般性转移支付的资金来源，同时着力完善一般性转移支付制度。一是逐步压缩税收增量返回。在五年内，分逐步减少税收增量返回直至完全取消。二是扩大一般性转移支付的规模，除压缩的税收返回增量用于一般性转移支付外，应确保财政收入增量用于一般性转移支付的比例，具体比例可采取三至五年一定的方式。三是规范一般性转移支付分配办法。应根据不同地区的经济发展水平和收入差距，以及影响财政收支的客观因素，核定各地区标准化收入和标准化支出，以因素法取代基数法，据此合理确定对各地区的转移支付规模，同时公开一般性转移支付的分配办法、分配因素的基础数据和分配结果。第二步，在今后一定时期内，随着体制性转移支付比重不断减少，应取消体制性转移支付，全部纳入一般性转移支付，按照规范的因素法分配。对调整工资转移支付等财力性转移支付也应逐步取消并纳入一般性转移支付。
2.清理整合专项转移支付，增强分配的规范性、公平性和透明度。一是对现有的专款要认真进行清理，对情况已经发生变化，名不副实的专款和无法体现政策作用的专款应当坚决予以清理。清理出的资金原则上应用于一般性转移支付。今后设立新的专款应限于中央事权事项或虽不属于中央事权但带有全局性以及外部溢出效应的事项。二是整合重复交叉的专款项目。在目前的情况下，要加强各部委之间的联系沟通，统筹安排中央专项转移支付资金，避免各自为政。三是以规划为引导，以因素法为主规范专款分配。四是增强专款分配的透明度，对于采用因素法分配的，应公开分配资金至各省所采用的基础数据，对于按项目分配的，应公开确定项目的标准，分配的结果也应向各省公开。
3.研究解决转移支付在地方预算决算的编报问题。一是关于地方（省级）预算报告的编报问题。鉴于中央对地方的各项财力性转移支付制度都有明确的规定和计算办法，因此，将财力性转移支付全额列入地方预算是合理的要求，不应存在技术上的问题。关于中央对地方的专项转移支
付，确实存在政策变化和变化的问题，但从实际看，各个地方得到的中央专项转移支付每年都在增长，因此，建议可按上年专项转移支付基数列入预算，以适当留有余地。二是关于地方（省级）决算报告的编报问题。应该尽快出台新的制度，明确要求将各类中央转移支付包括中央对口部门下达的资金全部列入决算，改变各地各行其是、编报不完整的现状。三是关于市、县级预决算的编报问题。要从决算报告起步，将上级的所有转移支付包括从专户下达的资金全部列入市、县本级的决算报告；另外，市、县级的预算报告可考虑将财力性转移支付先列入预算，但专项转移支付较为复杂，暂先不列入预算。
4.建立专项转移支付的绩效评价制度，强化激励约束机制。绩效评价制度应体现转移支付资金的政策目标，以量化指标为主。建议从投资性项目的评价起步，这些项目投资大，对国家和地方的影响大，既有社会效益，又有经济效益，纳入绩效评价的技术性难度较小。同时，对专项转移支付的公益类支出也要逐步纳入评价范围。公益类支出范围很宽，如养老补助、失业补助、再就业补助、环保、节能等。这类支出社会效益显著，经济效益较差，绩效评价的难度也相对较大。建议选择某类公益性支出作为绩效评价试点，摸索经验，逐步扩大。而中央财政在分配专项转移资金时，应结合上一年对专项转移支付资金的绩效评价结果，对专项转移支付资金支出效益较好的地区适当加大投入力度，对支出效益不高的地区，要相应调减部分专项资金，以促进地方政府加强对专项转移支付资金的管理。同时，人大、政府、财政都应采取相应的措施加强对中央转移支付资金的监督，提高中央转移支付资金的使用效益，审计部门也应当加大力度，开展对中央转移支付资金的效益审计，并及时向本级政府报告审计结果。
5.完善财政转移支付的法律制度。目前我国的政府间转移支付制度依据的主要是1993年国务院关于实行分税制财政管理体制的决定和1995年财政部制定的过渡期财政转移支付办法等。上述决定和办法属于行政规章的层次，立法层次较低，缺乏权威性，制约了财政转移支付制度的完善以及市场经济体制改革的推进。
参考文献： 参考文献： 1。张恒龙，陈宪。政府间转移支付对地方财政努力与财政均等的影响[J]。经济科学，2007 1.寇铁军 完善我国政府间转移支付制度的若干思考[期刊论文]-财贸经济 2004(5)2.郭平.廖群锋 湖南省分税制运行中存在的问题及对策[期刊论文]-地方财政研究 2005(9)3.马昊 当代中国县级公共财政制度研究 20084苏明 王常松我国财政转移支付制度的现状分析与对策。中国经济时报。2007年12月
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