第一篇：中国历代行政区划演变的规律试探
中国历代行政区划演变的规律试探
颜杰坤
随着社会生产力的发展，经济因素的比重越来越大，两者成互动关系，对行政区划产生重大影响，即政治制度与经济基础互动规律；跟随政治的需要而不断改变管理层次，同时管理幅度也不断反作用于管理层次，这就是管理层次与管理幅度互动的规律；行政区划作为一种制度，惯性大，每个时期的行政区划都可以从前面找到其渊源，从长时间考察变化是绝对的，稳定是相对的，这就是历史稳定性与改革创新性互动规律。探讨其变化规律，可以为今后的行政区划改革做前期的准备工作。
一、政治制度与经济基础互动规律
马克思主义认为，经济基础是政治制度的基础，政治制度是经济基础的集中反映。经济具有不断发展的特性，政治制度具有相对稳定性。当政治制度与经济基础相适应时，就能促进经济的发展；当不适应时，就阻碍经济的发展，就需要改变政治制度以适应经济基础的发展。
古代不同历史时期经济发展是不平衡的，从远古到西晋，是中国古代经济发展的第一阶段。在这一阶段，南北经济从同步发展进而到北方经济迅速超过南方。黄河中下游地区由于地理条件更适合原始农业的发展，孕育了夏、商、周文明。在战国、秦、西汉时期，中国北方经济高度发展，尤其是关中地区成为全国的政治和经济中心。东汉、三国和西晋时期呈现出北方经济衰退和南方经济发展的特点。北方先是出现军阀割据，西晋统一后不久又发生了八王之乱，从而使北方经济遭到严重破坏；同期的南方由于北方人民的南迁带去了先进的生产技术和劳动力，得到了发展。但北方在曹魏统一后，经济有所恢复，其经济仍超过南方。从西晋末年到隋唐五代，是中国古代经济发展的第二个阶段。其特点是经济重心第一次从北方失去，并开始逐渐南移。经济发展从北方和南方基本平衡到南方经济开始超过北方，使中国经济重心南移成为不可逆转之势。在这一时期的北方，西晋灭亡后陷入十六国混战之中，致使中国自夏、商、周以来形成的经济重心第一次因经济衰退而消失。直到北魏统一北方，北方经济得到恢复。北周灭掉北齐，统一北方，使北方经济实力继续维持超过南方的局面，恢复了它经济重心的地位。南朝时期，南方经济因局势相对稳定得以迅速发展，并基本上赶上了北魏，长江流域成为新的经济重心，南北呈抗衡局面。但是北方黄河流域由于开发历史悠久，优厚的实力再度得到发挥，仍是中国的经济重心。隋唐是中国封建社会的鼎盛时期，南北方经济同时处于高速发展时期。安史之乱后，经济重心再次呈现南移趋势。
五代辽宋夏金元明清时期，是中国古代经济重心最终南移并得到不断强化的阶段。这一时期之初，北方经济继续凋敝，而南方经济包括农业、手工业和商业却更加迅速地增长，终于赶上和超过了北方，致使南北差距进一步扩大，经济重心最终完成了由北方到南方的转移，并不断得到巩固。与此同时，作为政治制度的行政区划也相应地发生变化，并且变化的脚步与经济发展的轨迹有重大的联
系。
从表中可以看到，第一，政区越来越多，越来越小。原因是人口的增加，经济发展，需要把原来大而模糊的行政区划划小，以便进行更有效的行政管理；第二，政区数量的变化与经济重心的变化明显一致。唐以前，经济重心在北方，行政区划就北密南疏，之后，经济重心南移，行政区划的密度也跟着南移。说明经济基础是行政区划（属于政治制度）的基础。
经济基础是政治制度的基础，但是，经济基础与政治制度的作用并不是单方向的，而是一种互动的关系，也即政治制度也反作用于经济基础。
中国自古以来都是中央集权的单一制，在政府驻地，利用掌握的政治权力资源，人为地把其他资源掳掠到政治中心。一般情况下，中国古代最繁华的城市就是政府驻地，政治级别越高，越繁荣。一旦政治权力迁离，经济就会停滞不前甚至倒退。唐朝的首都长安是古代世界最繁荣的城市，保持繁荣长达几百年。宋朝以后首都不再定在长安，从此，长安繁荣不再。石家庄、合肥、郑州在尚未成为省会之前，都不是大城市，在立为省会后，经济迅速发展，成了其所在省份的最大城市。
中华人民共和国建立以后，行政区划对经济的影响，集中表现为行政区经济。中国土地宽广，各地自然状况相差甚远，商品经济不发达，难以形成全国统一的大市场。中华人民共和国建立后，中央集权仍保留下来，形成“条条”“块块”结合的管理。1978年改革开放后，以“块块”为主的地方诸侯，在“以经济建设为中心”的口号下，片面追求地方利益，利用政治权力，人为地割裂各地的经济联系，形成一个个“大而全”、“小而全”的地方“经济诸侯”（行政区经济）。在行政区经济下，地方的经济行为充斥着政府的意志，资本和生产要素流动受到限制，政治中心与经济中心高度吻合。
所以，中国历代行政区划的演变充分体现了政治制度与经济基础互动的特点。
二、管理层次与管理幅度互动规律
管理层次与管理幅度的关系属于行政区划的结构。行政区划的管理层次指行政区划的纵向结构的等级层次，有多少等级层次就有多少管理层次。任何一个面积较大、人口较多的国家，只有一个中央政府难以对行政区域内进行直接、全面有效的管理。为了保证行政管理的有效性和有序性，有必要采取按地域划分居民的办法，在国家管理层之下设置若干相对独立的地方政府，并授权地方政府来进行治理和管辖。由此可见，行政区划管理层次的产生是由于政府的有效治理能力和管理幅度都有一定的限度。
行政区划的管理幅度是指一个行政区直接管辖下一级行政区的数量。管理幅度有一定的限度，过大或者过小都会影响行政管理的有效性。因此，要获得良好的管理效能，不仅要科学地划分管理层次，同时也必须合理地确定管理幅度。管理层次与管理幅度相互制约，在行政区划结构中呈现反比的趋势。管理层次小时，管理幅度多；反之亦然，管理层次大时，管理幅度就小。影响管理层次与管理幅度的因素主要有辖区面积、人口与民族的构成、历史文化传统和科技的发展程度。纵观中国历代行政区划的演变，可以发现管理层次与管理幅度之间的互动。
纵观历史，发现在层次结构与幅度结构上呈现两个循环与回归：第一阶段，从秦到南北朝。这个阶段，行政区划的层次结构由二级向三级发展，与此同时，管理幅度也跟着由大向小转变。从秦普遍设置郡县到汉武帝在郡国之上设置一级监察区——州，历经东汉末年州由监察区向一级政府演变，最终隋文帝采取废郡存州的办法实行州县二级制。伴随管理层次的变化，平均管理幅度由秦的31.6，发展到汉初的39.5，终因郡的滥设（超过100个），超过有效管理的幅度，只能在郡国之上再增加一级政府，使得平均管理幅度下降。
第二阶段是从隋到清末。在这个阶段，行政区划的层次结构与管理幅度再一次发生循环，层次结构从二级向多级发展，再回归到民国初期的二级。管理幅度同时紧跟管理层次的变化而变化，由隋的35.4、唐的38.1变小，到清末时为10.6，再在民国初突然增大为42.3。从隋初到唐初，中国管理层次再次变为二级，管理幅度也再次超过30。从唐太宗开始，由于州越分越多，超过300个州，再次超出了管理幅度的限度，迫使唐、宋两朝在州与中央政府之间增加一级政府，即唐的道和宋的路。元朝省制出现，标志着中国的行政区划进入到一个全新的阶段，自此，“省——府——县”结构一直维持到清末。元朝的地方行政层次为四级，平均管理幅度为5.8，是历史上行政区划层次最多的朝代，也是平均管理幅度最小的朝代。明清重归三级制，到民国初，再一次实行二级制，平均管理幅度再次反弹至42.3。
民国实行二级制，却又在省与县之间设置专区，实为二实一虚制。这种制度维持时间并不久，因为此时的国土面积与人口数量不是秦、隋所能比的。新中国成立之初，一度将行政区划的层次结构增加到新的高度，算上乡镇，有五级之多，管理幅度大幅度下降为7.1，只是时间很短。普遍实行的实四级为主、实三级与三实一虚为辅的层次结构。
中国的历代行政区划的演变表明，在中国这样一个地大物博、人口众多而分散、民族成分复杂并有着悠久中央集权传统的国家里，地方行政区划的层次结构以三级、平均管理幅度以10左右最常见。历史上实行二级制、管理幅度为30以上的朝代为秦、汉初、隋、唐初、民国，时间短，并且很快就被三级制、管理幅度为10左右的行政区划结构所取代。元朝实行层次多级制，平均管理幅度为历史最低的5.8，历史上仅此一例，明朝马上恢复传统的层次三级、管理幅度10左右的行政区划结构。中国历代行政区划的管理层次与管理幅度互动，已经形成了相对合理的行政区划结构，这个结构不仅对当时的稳定和发展作出了巨大贡献，也为今后的行政区划改革积累了经验与教训。
三、历史稳定性与改革创新性互动规律
通过对历代中国行政区划演变的考察、分析，发现贯穿于整个历史的行政区划的演变的另一特点就是历史稳定性与改革创新性互动特点。作为国家权力在地方的划分，为了更有效地管理国家事务，随着经济、人口数量的变化，行政区划也会出现不同程度的变化，但是这种变化通常是微调。突变往往出现在改朝换代时，而且也是在前朝的基础之上相对大的变化，并不是“另起炉灶”。改革创新性是绝对的、第一位的，贯穿于历史的每一时期；历史稳定性是相对的、短暂的，从属于改革创新性。具体表现为：越高的层次变动越大，越低的层次变动越小。地方最高一级的行政区划变动最大，而且大都是从监察区、军区转变而来的。地方最高一级行政区划的主要变化形式新设置地方最高一级行政区划，并把原来的地方最高级行政区划降低为二级行政区划。因为如果地方最高一级行政区划权力过大或过于集中，就容易出现尾大不掉之势；反过来，如果地方最高一级行政区划过多或过于小，就会超过有效的管理幅度，管理效能低下，不能很好的发展经济，巩固政权。调整地方行政区划的根本原因“在于有利于加强中央对地方的控制”。
地方中间一级的行政区划有变化，但是相对没有地方最高一级行政区划变动大。中间一级行政区划往往是由一级行政区划转变而来。也就是说，地方最高一级行政区划会越划越小，根据管理层次与管理幅度互动之特点，最终会超出中央政府的管理幅度，于是在原来地方最高一级行政区划之上另外设置地方最高一级行政区划，增加一个管理层次，原来的地方最高一级行政区划转变为地方中间一级行政区划。从行政区划的演进可以看出，地方中间一级的行政区划变化没有地方最高一级行政区划变化大。
县级行政区划最稳定，这是历史稳定性的最好诠释。2000多年以来，县级行政区划一直是国家结构的基本单元，其他行政区划经常变动，只有县稳定沿用至今。县级行政区划在中国历史上长盛不衰，对中国历史的稳定与发展做出巨大贡献，对历代行政区划产生深远影响，因为县级行政区划的设置符合政治、经济、行政管理等多方面的要求。经过2000多年的发展，县级行政区划逐渐成为社会政治、经济、文化等多方面相对独立的基本政治、社会单元，具有很强的稳定性。县级行政区划介于地方与基层之间，具有承上启下、沟通上层与基层的重要作用，成为地方与基层的中间环节，也成为整个国家进行公共管理的基石。新中国成立后，县级行政区划的地位不但没有削弱，还得到强化，成为国家行政管理与经济发展的连结点。
任何事物都有一个产生发展消亡的过程，行政区划也不例外。但是行政区划的改革创新是在已有的行政区划的基础之上进行的，不可能推倒重建，这就注定了历史稳定性的重要性。历史稳定性与改革创新性互动特点不但贯穿于中国历代行政区划的演变，也将贯穿于今后行政区划改革。
四、结语
中国2000多年的行政区划演变，纷繁复杂，在这错综复杂的演变中也是有规律可循的。
首先就是政治制度与经济基础互动之规律。行政区划属于国家政治制度的范畴，它的变化以经济发展为基础，反之，行政区划也对经济发展产生重大的反作用力，甚至形成了行政区经济。历史上行政区划的演变充分证明了这一点。其次是行政区划的管理层次与管理幅度互动规律。管理层次与管理幅度成一种反比的关系或者趋势。中国历代行政区划的演变体现了管理层次与管理幅度互动规律。行政区划的层次结构以三级、平均管理幅度以10左右最常见。最后是历史稳定性与改革创新性互动规律。改革创新性是绝对的、第一位的，贯穿于历史的每一时期；历史稳定性是相对的，短暂的，从属于改革创新性。
历代行政区划的演变，虽然名目繁多，却总能够从前面的历史找到起相应的渊源。高级行政区划变动大、中级行政区划虽有变化却相对稳定，县从秦一直到今天仍然是最重要的行政区划。
参考文献：
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责任编辑：宋英俊
来源：《重庆行政》2010年第4月号
第二篇：中国历代行政区划变迁
中国历代行政区划变迁 大纲
一、行政区划层级的变化
1、秦汉的两级制向魏晋南北朝的州、郡、县三级制转变
2、隋唐前期的州、县二级制向唐后期至宋辽金的道、州、县三级制转变
3、元代的多级制向明清的省、府、县三级制转变
二、行政区划幅员的变化
1、县级政区的幅员变化
2、统县政区的幅员变化
3、高层政区的幅员变化
三、行政区划边界的变迁
1、山川形便的原则
2、犬牙相制的原则 知识点汇总
T01：郡县制的起源
知识点说明：介绍了郡和县的历史起源及发展，指出郡县制并非老早就有，也非起于秦始皇统一中国。
T02：分封制和郡县制
知识点说明：介绍了分封制和郡县制的不同形式和性质，应避免将两者混为一谈，两者虽是不同历史时期的产物，但郡县制并非直接继承分封制，两者之间有个延续的过程。
T03： 基层政区、统县政区、高层政区
知识点说明：介绍了行政区划的不同层级政区的特点以及各自演变的规律。
T04： 山川形便、犬牙相制
知识点说明：介绍了历史上行政区划边界划定的两个基本原则，以及中央政府在不同时期对于这两个原则的运用以及背后所体现的政治背景。
正文
中国历代行政区划变迁
今天我们讲的这一讲是中国历代行政区划的变迁。其实我们每个人都在一定的行政区划当中生活，但是不一定有人会注意到行政区划变迁的历史，因为这其实也是一个比较专门的学问。我们今天大概把中国两千五百年以来的行政区划变迁作一个简单的介绍。
公元前221年（秦始皇二十六年），秦始皇刚刚统一中国就召开了一个重要的会议。这个会议有两项议程，一是议帝号，二是定制度。议帝号就是秦始皇把自己的称号定为皇帝，他认为自己功过三皇五帝，所以就把三皇五帝的称号合起来，叫做皇帝，他就称为秦始皇帝。这个帝号的议定就是表示皇权专制的出现，另外一个定制度，就是确定如何来划分全国的行政区划。最终分天下为三十六郡，每个郡之下设若干县。这个制度虽然在秦统一之前就已经在局部地区实行，但是在统一的国家中却是第一次实行。因为统一的国家也是秦始皇第一次缔造的。
行政区划在全国的实行，表明了中央集权制的形成。所谓的中央集权制是指中央政府和地方政府的一种分权形式。中央政府把全国的领土划分为不同层级的行政管理区域，在各个区划中设置地方政府并且授予地方政府一定的行政、军事、财政、司法等权利。这些不同层级的行政管理区域就叫做行政区划。
秦始皇二十六年所定的这个制度就表示中央集权制度在全国的实行。那么有人会问这个问题即行政区划是不是从秦朝统一全国之后才开始实行的呢？其实不是的，早在秦始皇统一全国之前就有行政区划的雏形出现。但是我们必须克服两种观点，一种就是认为秦始皇统一中国后才有行政区划出现；另一种就是认为中国很早就出现了行政区划，甚至从黄帝的时候（我们都说自己是炎黄子孙）就有行政区划。这两种观点都是有问题的，行政区划的出现比较准确地说应该是在春秋时期。因为在春秋的时候周代的封建制度慢慢发生了一些变化，原来西周的封建是周天子把王畿以外的地方分封给诸侯建国，这个过程叫做封邦建国。诸侯又把自己的除了国都以外的领土封给大夫立家。这样层层分封使得每一个层次中的大部分不是国君也不是周天子的直属领土，而是各层封建领主所管辖的地区都有其主。
到了春秋的时候，因为各国之间的兼并战争，使得各国国君就把新征服的领地建成县或者郡，直属于自己统治，所以这些县或者郡的产生就是行政区划的萌芽。大概从春秋以后慢慢就有县出现了，应该说秦、楚、晋三国最先出现有县，然后在各国的边境地带出现了郡的建制。起先郡和县是没有统辖关系的，后来有些失势的贵族的领地也被其他贵族改造为县，这样慢慢的各国都出现了行政区划的意识。行政区划最重要的一点就是领土归国君直属而不分封给陪臣。
到了战国时代，权力更加下移，已经到了“陪臣执国命”的地步。卿大夫的势力上升代替原来的诸侯，比如赵、韩、魏三家就把晋国分掉了，三家分晋标志着战国的开始。这以后各国就普遍建立郡县制度，县的设置日趋普遍。原来不成体系的小乡聚也合并为县。边地的郡由于日益繁荣，郡底下又分设县，所以以郡统县的两级政区已经出现。郡、县的长官不再是由国君分封而是由国君直接任免，不能世袭。直到秦始皇统一全国之前，各国都普遍的实行郡县制度，但是还有一国--齐国没有实行郡县制度，它分全国为五都；第二个情况是各国的内地也就是国都附近也不设郡，只设县；第三还有一些封域的保留。战国末年，秦开始并吞六国，经过一段时间的战争，终于统一天下，然后秦就把全国的领土在统一的那年分成三十六郡。所以要讲郡县制的萌芽，应该是在两千五百年前的春秋战国时代，然后在秦统一天下之后又把这个制度实行到全国。等全国统一实行郡县制以后，两千年来郡县制的形式又发生了很大的变化，郡县两级的名称也有变化，但都是中央集权国家的统治形式。两千年的变化我们可以从三个方面来说，第一方面最主要的就是从郡县层级的变化上来说；第二方面从郡县幅员的变化上来说；第三方面是郡县边界的变迁。这三方面最主要的还是郡县层级的变化，因此这里作重点阐述。
一、行政区划层级的变迁
任何行政组织都是要分成若干管理层次的，每一个层次都有一定的管理幅度，层次和幅度之间存在着反比例关系。层次级数多，每个层级的管理幅度就小。反过来，层次级数少，管理幅度就大。一个国家的管理幅度要分成若干层次，而且层次级数是行政区划体系中最基本的要素。一般来说层级越多，上下的阻隔越远，政令不易贯彻，下情不易上达，中央政府就难以进行有效的行政管理。因此从中央集权的角度来讲，要求要有尽量少的层级。但是受到管理幅度的限制，层级也不能随意减少。中国历代行政区划变迁的核心就是行政区划层次级数的变化，这一变化集中体现了中央集权和地方分权之间此涨彼消的演变过程。那么按照两千年的层级变化情况，可以分成三个阶段，就是从秦到民国初年可以分成三个阶段。第一个阶段是秦汉魏晋南北朝时期，历时800年，政区从两级制变成三级制。第二阶段是五代宋辽金时期，历时大约有700年，行政区划又重复了从两级制变为三级制的循环。第三阶段是元明清时期以及民国初年，历时大约650年，政区从多级制逐步简化到三级制以至于短时期的两级制。现在就这三个阶段分别加以讲述。
1、郡、县二级制向州、郡、县三级制转变
（1）秦汉时期的郡县二级制，是这一阶段里的第一个小阶段。
秦代的基层政区是县，县以上设郡，这是很纯粹的郡县二级制。秦始皇二十六年分天下为三十六郡加上内史也就是首都周围的地区，一共37个郡级政区。后来郡数有所增加，一方面是扩大了疆域设置了新郡。另一方面是把内地的一些郡一分为二，所以秦代的郡到秦末的时候就增加到48个，再加上内史地区。秦县的数目没有明确的文献记载，大概总数在一千个左右。平均起来每郡大概管二十多个县，这样的层级和幅度是比较合理的。
西汉王朝建立以后，郡级政区就大量增加，原因有三方面，一方面是把秦的郡划小，或者一分为二或者一分为三；另一方面是把诸侯王国领域划小。西汉初年为了巩固皇帝的专制统治，刘邦分封了很多诸侯王国来拱卫中央。这些王国后来因为妨碍了中央的集权统治，所以不断被划小。那么这样就使得郡的数目、国的数目不断增加。第三方面，大家知道汉武帝是武功比较兴盛的皇帝，他将汉朝的疆域大大扩大，增加了20多个新郡，这样到了西汉末年，郡和国的数目就增加到103个，这103个郡国统辖了1587个县级政区，平均起来每个郡国的管理幅度为15个县，还算适宜，就是郡这一级管县这一级是适宜的。但是一百多个郡国对中央政府来说，要直接管理的话，这个幅度就有点大了，甚至可以说是太大了，所以汉武帝就在郡级政区之上设置了14个区域，这个区域就叫做部也就是刺史部。将这十四部作为监察区，每一个监察区任命一个刺史，让这个刺史来监察其所管辖的区域内的太守或者相，看他们的行为是否合法。这十四个部的刺史官的级别比较低，按照当时的官制是六百石，而他所管的郡太守的级别是两千石，这两千石和六百石是官员的秩禄，两千石当然比六百石高很多，这就是用小官监察大官，这个办法是行之有效的，一直被后人所称赞。西汉的十四部详细说起来是十三个刺史部外加一个司隶校尉部（监察首都附近地区）。西汉的正式行政区划还是郡县两级，为了使中央管理一百多个郡比较方便，所以分部监察。西汉和东汉都避免把这十四个监察区变成行政区，因为如果变成行政区的话，这一个区的幅员比较大、人口比较多，如果进行割据对中央是不利的。所以在将近300年的时间里一直是坚持两级制再加上一级监察区的做法。
但是到东汉的后期，出现了农民起义--黄巾起义。为了镇压黄巾起义，一个郡的力量太小，因为全国分一百多个郡，每个郡的范围就很小。西汉和东汉的领土都比现在中华人民共和国的领土要小，而我们现在的一级行政区划只分三十多个省级单位，而西汉分成一百多个郡，显然幅员是比较小的。在这种情况下，郡太守为了镇压农民起义，但是困于其财力、兵力都有不足，所以中央政府没有办法只能将监察区的刺史部改变成为行政区，也就是将刺史的级别从六百石提高到两千石，而且让他们能够上马管军，下马管民也就是授予行政权、财权和军权。但是这样一来刺史的权力就很大，结果就引起割据、分裂。东晋后来就分裂成三国。这以后行政区划就由两级变为三级了，也就是从郡县两级制变成州郡县三级制。所以第一个大阶段从秦汉到魏晋南北朝的800年可以分为秦汉的两级制和魏晋南北朝的州郡县三级制这样两个小阶段。
（2）魏晋南北朝的州、郡、县三级制
从东汉末年开始州郡县已经成为正式的制度，这三级制在刚开始实行的时候还算正常，以十几州的地管一百来郡管一千多县，层次和管理幅度相称，比例也适当，州郡县三级都能发挥作用。比如以三国以后的西晋前期为例，一共是19个州统辖172个郡国，这些郡国管辖1232个县，这样平均一个州管八九个郡，每个郡管七八个县，基本上还算合理。但是三级制的这种管理幅度并没有维持住，西晋的统一时间很短，只有二十多年就陷入“八王之乱”了，后来又在长期的**中灭亡了，分裂的局面再度出现。从东晋以后，南北对峙的分裂局面延续了两百多年。这段时期战争频繁，在战争中立功的武将或者敌方来投降的将领，政府一般都要给予封赏。封赏的就是官职，就是给他们州刺史或者郡太守。为了应付越来越多职务分配的要求，政府只有把州郡的范围分割得越来越小。所以有时候一个郡分割成四五个郡，一个县割成两三个县。这样不断的把行政区划划小，把官职不断增加的结果，使南北朝的后期一共出现了220个州，999个郡。这样比两个半世纪以前的西晋州膨胀了11倍，郡膨胀了10倍，造成了行政区划非常混乱的局面。当时的人就嘲笑说：“只有一百家人口的地方就立一个州，只有三户的居民就立一个郡。”所以到这个时候州郡县的数目都已经很不正常了。州牧、太守、县令这样的职务也过度的增加了，所以当时也有一些改革，把这些州郡县进行合并，尽量想要把它减少，但是作用不大。所以三级政区的数目到了魏晋南北朝的后期已经变成1：2：6的最低水平，也就是一个州管两个郡，两个郡管六个县，这样的设置比例和管理制度很不合理，甚至还有两个郡共管一个县或者两个州和合管一个郡的怪事。所以行政区划的层级和管理幅度变到这样的不协调的程度了，也就是说三级制到这个时候已经是穷途末路了，必须改弦更张了。隋代统一北方以后，隋文帝就实行了一个重大的改革，这是一个釜底抽薪的办法，丢掉三级制的包袱，把州郡县三级中郡的一级完全废除，使州直接管县，行政区划的层级再次回到两级制。后来隋又灭了南方的陈，由北到南统一了中国，州县两级制推行到全国。从秦到隋，由两级变成三级，三级又回复到两级，这是第一阶段的变化，接下来我们来讲第二个阶段的变化。
2、州、县两级制向道、州、县三级制转变（1）隋及唐前期的州县两级制
隋文帝将郡一级废除的做法目的是为了加强中央集权避免地方割据，但是除掉把郡这一级除掉以外，还有第二项改革也必须做，那就是经过差不多五百年的变迁，州县的数目也已经太多，区划太小，尤其是州一级，在隋代统一之后，全国有三百多个州，这个数目太大了，由中央政府直接管理很不方便。因此需要减少，方法就是合并，由两个或者三个州并成一个，这个任务是由隋炀帝完成的。隋炀帝大业三年，大量合并州县，因为隋炀帝羡慕汉代的制度，所以又把州这一名称改为郡，所以变成全国190个郡管1253个县，平均每一郡管六七县，又变成郡县两级制，这是模仿汉代的做法。
经过改革调整之后，隋代的行政区划应该说比较完善。很有意思的是，进行重要改革的朝代，比如说秦代在全国实行郡县制这一重大的制度，但是秦代在很短的时间就灭亡了。隋代也是这样，其行政区划的改革进行得很好，但是也因为实行苛政在很短的时期内就灭亡了。唐代取代隋之后，又将郡改为州。隋唐之际因为群雄并起，唐王朝为了笼络这些起义的群雄，凡举了唐的旗号，归顺唐的，都被委以刺史的职务。有刺史，就需要有州，所以州的数目又膨胀起来，尤其是湖南、广西、四川等少数民族地区州的设置就更加密集，因为只要当地的首领归顺唐了，就成了州刺史。后虽经过唐太宗在贞观元年进行了合并、减省，但是到了贞观十三年，依然有358个州，县就有1551个。隋唐的两级制虽然是模仿秦汉的制度，但是行政管理的形势已经不一样了，隋的疆域比秦还大，唐的统治也比汉深入，所以州这一级的数目或者说郡这一级的数目已经没有办法缩减到一百个左右了。对隋唐的州或者郡的管理幅度来说，六七个县或者四五个县的管理幅度都嫌太小，而对中央政府来说管理二三百个州或郡，管理的幅度就太大，管理者就比较辛苦。传说唐太宗曾经把三百多个州的刺史的名字都写在屏风上，经常检查他们的政绩来决定是不是升或者降，奖或者惩。因为州的数目太大，因此要得到三百多个称职的刺史来管理很不容易。在这种情况下，唐代开始派遣一些监察官员去管理、监察州刺史，但是因为接受汉代的教训，唐代又不愿设立正式的监察区，因为如果把三百多个州分成十几个区进行监察，唐代的统治者又担心这十几个监察区会变成行政区，至少存在这样的危险，因此一直避免建立正式的监察区。所以唐朝在起初的百年之内，监察的官员都没有固定的监察区，都是派到地方去监察，然后回到中央来汇报，但是这样就影响监察的效率。到唐玄宗的时候只能把监察官员的监察区域固定下来，也就是将全国分成十五道也即十五个监察区，使得监察官员有固定的范围跟固定的驻所。这样就形成监察区之下有州县两级的行政区划格局。在天下太平的时候，这个格局其实还是不错的，但是唐玄宗天宝十四年，就发生了一个很重要的历史事件，这就是安禄山的叛乱。这个叛乱影响很大，很快北部中国就变成战乱的地区。为了平定安禄山以及后来的史思明的叛乱，唐朝不得不采取办法，即把原来在边境地区实行的军区制度推行到全国，同时把监察区划小，而且把监察区和军区结合起来，形成道和方镇相结合的制度。方镇就是节度使辖区也就是军事区，原来是建立在边境地区的，后来推行到全国。监察区原来是十五道，是比较大的，将其划小，这样到了唐后期就形成了一种道、州、县三级制。这个道其实是和方镇结合起来的，所以也可以叫做方镇、州、县三级制。
（2）唐后期至宋、辽、金的道、州、县三级制
唐后期开始就是我们要说的第二大阶段的第二个时期，也就是唐后期至宋辽金的道、州、县三级制。这个三级制从行政区划上来讲是三级，而从制度上来讲是两级半，或者从中央的角度来看还是两级，这一段是比较特殊的。从唐朝中央政府来讲，他不愿意承认方镇或者道是一级行政区划，不愿意承认道的长官（观察使、节度使、团练使）是一级行政区划的首领。从中央的角度出发，还认为是州县两级制，州刺史还是向中央直接汇报。但是实际上由于道、方镇这一级已经有监察州的权力又有统兵的权力，使得其能够凌驾在州之上，成为实际上的一级政府。道这一级的行政范围实际上也就形成一级的行政区划。所以理论上唐后期是两级制，实际上是三级制，尤其是从行政区划的角度上来讲，因为道（方镇）这一级是有明确的范围的，他们管几个州是很明确的。很显然方镇的存在严重的削弱了中央政府的权力。唐代后期道（方镇）的数目大概在四十到五十个之间波动，这些道（方镇）有相当一部分处于半独立状态，他们不向中央上赋税，户口也不计入中央的总数。当然有一些还是忠诚于中央政府，还有一些是处于中间状态。藩镇之间也经常打仗，中央也经常讨伐一些不听命令的藩镇，使得唐后期的政治处于不稳定的状态。到了后来由于藩镇割据越来越剧烈，唐王朝终于在藩镇割据与斗争中灭亡了。
唐以后是五代十国，又是一个分裂局面，之后由宋朝统一中国。宋朝的统治者就很明显地要思考这个问题，即唐王朝是怎么灭亡的。他们知道藩镇的势力太大就会造成割据，就会造成中央集权制国家的灭亡。所以宋朝的统治者就会仔细思考，要如何在行政区划上进行改革才能保持中央政府的权威，使国家不至于灭亡。第一步就是废除藩镇，这就是大家所熟知的“杯酒释兵权”的故事，也就是把节度使的军权废掉，不让节度使直接管州，直接把方镇这一级废除。但是废除了方镇之后，由中央政府来直接管辖这么多州（此时州越分越小，到宋初的时候已经有四百多个州了）显然不现实，但是又不能像过去一样建立固定的监察区。汉代有教训，唐代有教训，建立固定监察区的结果就会使中央政府因为割据势力的增长而灭亡。他们在考虑如何改革这个制度的时候想了一个办法，就是在州和县上面建立一层区划，这一区划和过去的行政区划都不一样，过去的行政区划都有单一的首长，但是在宋代，在州县一级上面建立路这一级，但是这一级行政区划的形态是不完善的，也就是又要建立一级行政区划又不能让它有集中的权力。因此宋朝就采取让路一级的行政区划没有单一的行政首长，像我们现在一省有单一的首长就是省长，但是路一级的政府没有单一的首长，而是将路一级的权力分散到几个长官的手上，由转运使负责财政工作，由按察使负责法治工作，还有安抚使负责军事方面的工作，建立一套比较奇特的制度。这个制度从行政区划上来看是三级，但是最高一级的首长不是集中在一个人而是分散在几个人身上。这个制度在整个宋代算是比较成功的。实际上就形成路、州、县三级的制度。跟北宋对峙的是辽，辽基本上学习的是唐的制度。跟南宋对峙的是金，金学习的基本是宋的制度。从制度上讲是路、州、县三级，从权力上来讲，州可以直接跟中央交通，从制度上讲还不是完善的三级。后来金和南宋对峙的结果被元朝统一。
3、元代的多级制向明清的省、府、县三级制以及民国初年短时期的省、县两级制转变
（1）元代的多级复合制
元朝统一以后，就是行政区划层级变迁第三阶段的开始。这个阶段的特点就是由多级制向两级制的简化。这一阶段也可以分为两个小阶段，第一个阶段是元代的多级复合制。元代的统治民族是游牧民族，是蒙古人。游牧民族入主中原，他们对于如何来统治农业社会是没有一套成规的，经验也是不足的。元朝可以说是合并了七个政权而成的，因此它就混合套用了各个被征服政权的制度。蒙元帝国的南下征服过程有七八十年之久，有一些在战争中临时实行的措施也慢慢变成永久性的制度。因为这个原因使得元代的行政区划形成两个基本特点，一个是层级多，另一个是层级之间存在复式的统辖关系。层级多是因为把被征服地区的几种临时和永久的区划都叠加起来。比如宋朝原来就有路、州、县的制度，元朝又在路之上增加了行省的制度。行省原来是政府机构的名称，中央有尚书省、中书省这样的机构，表示的是政府机构而非区划。因为元朝在征服的过程中，需要加强中央政府的权威，所以经常派出一些行政机构，这些机构到地方上就被称为行中书省，表示派到地方的机构是带着中央的权力来管理地方的。久而久之，行中书省（有时称行尚书省）就成为了地方机构了，而且就变成了行政区划的名字了，成为路之上的一级行政区划的名称，又简称行省，后来甚至叫省。所以我们现在的省字就是从元朝开始用的。行省之下一般是四级：省、路、州、县，有时候还有省、路、府、州、县这样的区别。一般四级、三级的情况多一些，五级也有，但只是特例。因此元朝的行政区划有叠床架屋的情况，就是在原来的行政区划上再增加一层甚至两层，这样就成为一种多层的复合制。行政区划的层级太多，使得中央对地方的管理不是很直接，政令不容易下达，下情也不容易上达，很不合理。
（2）明清的省、府、县三级制以及民国初年短时期的省、县两级制
元朝的统治时间很短，不到一百年就被明朝所代替。明朝对元代的这种不合理的行政区划制度进行了改革，简化成三级或者四级的混合。明朝把全国分成15个行政区划即两京十三布政使司，也就是最高一层行政区划是布政使司，而首都周围的称为京。比如原来明朝的首都是在南京，所以以南京为中心划一个行政区划叫做南京，管辖范围很大。后迁都北京，以北京为中心也划定了一个很大的区划。在南京和北京之外，把其他的地方分为十三布政使司。虽然把省的名称去除了，然而民间依然俗称为省，也就是全国的行政区划为十五省。在布政使司之下有府和县两级，有些地方在府和县之间还有州，所以行政区划是三级与四级的混合。明朝的改革并没有彻底，只是将元朝的四五级改成了三、四级，简化了一部分。
三四级的混合制度实行起来还是不大方便，制度还是不一致。到了清代又进一步进行改革，基本上都改成了省、府、县三级，整齐了制度。清代分全国为18省，每一省的长官在明代为布政使，到清代就称为巡抚或者总督。18省之下就是府或者相当于府的直隶州，府或直隶州之下就是县，这样整齐的三级制显然比元代和明代的制度更合理，管理更方便。
到了民国时期行政区划又有一个改变，北洋政府袁世凯想要把省一级长官的权力剥夺掉，因为这些省的长官权力都很大，各省的督军都掌握军权，对中央的统治不利。因此首先废除省和县之间的府一级政区，同时在省和县之间设立道（道的数量远小于原来府）一级作为过渡，希望到后来再废除省一级，实行道、县两级制。但是省一级无法废除，所以民国前期的行政区划变成了省、道、县三级。这个道在清代的时候就有，是省之下的一级管理机构，但是没有形成行政区划，只是一级管理机构而已，县的公文上到府，府的公文上到道，道的公文再上到省，因此这个道只是一级管理机构但是没有形成一级行政区划。到了民国初年就把道变成了行政区划，把府一级完全废除，形成省、道、县的三级制。
按照袁世凯的本意，最终要将省一级省去，成为道、县两级制，但是这个做法并未实现。到了南京国民政府时期就把道这一级废除了，变成了省、县两级制，这一制度的实行表明中央政府是想把层级减少以便加强管理。但是到了民国时期，要想再实行两级制已经不合适，无论从疆域还是管理复杂程度都与秦汉时期不可同日而语。此时省的数目不多，而一个省管几十个甚至一百多个县，这样省的管理幅度太大，因此虽然中央政府想要实行两级制，但是在实际运作过程中是有很大困难的。到了二十世纪三十年代，国民政府为了剿灭红军就在省以下设置专区，也就是行政专员的监察区，由省派出监察官员去监察一部分县的行政事务。于是就形成了省、专区和县这样的两级半的结构，也就是专区并不是一级行政区划，只是监察机构，因此称之为两级半的结构。过去的监察机构是在最高一层的行政区划上面设立的，而民国时期是在两层行政区划之间设立一级监察机构，这样的形式是第一次出现（清代的道大致也是这种形态）。这样民国时期的省、专区、县的行政区划结构在中华人民共和国成立后被继承下来，一直到现在，地区一级还是介于省和县之间的一级区划，但是这一级区划从理论上来说并不是一级政区，而只是省的派出机构。但是现在因为地改市，有地级市，这样省、地级市、县成为了三级区划。对这三级区划以后如何进行改革，是一个大家正在热烈讨论的问题。因为我要讲的是历史时期的行政区划变迁，因此对于今后的改革问题暂且不谈。
以上就是我所要讲的主要内容。中国历代行政区划变迁的最主要部分即层级的变迁。总结从秦开始到现在两千年出头的行政区划变迁，我们可以总结为虽然有很繁复的变化，但是基本可以分成三个层次，一个是县这一级，可以叫做基层政区，这是一个基本层次。过去在中央集权社会，皇帝所能直接任命的最低一级的官员就是县的长官。管理县这一级的政区我们可以称之为统县政区，这一级也是必须有的，这两级政区就是最基本的政区。所以两级制是最基本的行政区划的状态。在统县政区之上的一级政区叫做高层政区，也就是不直接管基层政区或者说不直接管县的这一级政区就叫高层政区。因此两千多年的行政区划变迁就是这三个层次的变化，秦汉时期可以看作是没有高层政区，同样隋和唐的前期也是没有高层政区的，而其他的时期都是存在三个层级的政区的。
在现在领土这么大的情况之下，要实行两级政区并不容易。如果要进行改革实行两级制的话，高层政区的数目必须增加，幅员必须缩小。这就是两千年来层级变迁给我们的启示。
二、行政区划幅员的变迁
行政区划变迁的另外一个重要方面是幅员和边界的变迁。幅员的变迁比较复杂，简单的可以这么说，基层政区也就是县级政区相对比较稳定，两千多年中幅员虽然也有过变化，但是变化不是很大，因为这一级政区必须稳定，在过去中央专制集权的农业国家，县级政区是直接管辖农业生产，因此其幅员始终没有大的变化，以利于农业生产。统县政区的幅员变化总趋势是一般是从大到小，在秦汉的时候比较大，后来越变越小，到宋朝的时候就非常小了，甚至有的只管一两个县这样的程度。在元朝的时候有的州就跟县一样大了。到明朝的时候统县政区的幅员才又重新变大，而到了清朝的时候又开始变小。而高层政区的幅员变迁则相对没有规律性可循，可以说是起伏不定。一开始的时候很大，比如汉代的州，后来就变小。到了唐代又变大，但是到了宋朝的路又变小了。元代的行省又是非常之大，元朝的疆域只分10个行省和一个行中书省，这个高层政区就非常之大，一个行省比我们现在两三个省都要大。这么大的幅员显然不合适，因此从明代开始又变小，十个省变成了十五个省，到清朝又变成十八省，当然我们现在的省一级政区又比清代更小。因此高层政区的幅员变化是一种起伏不定的变化。
三、行政区划边界的变迁
第三方面是行政区划边界的变迁。基本上中国行政区划边界的变迁有个规律，也就是说划边界的时候有两个不同的思想，一个是要山川形便一个犬牙交错。山川形便的意思是行政区划的边界要跟山脉、河流相重合。这样的边界就对农业社会的发展比较有利，但是对于中央政府直接控制地方却不利，因为行政区划的边界如果跟山川一致的话，也容易造成割据的局面。比如山西、四川、两广地区，如果这些地方的边界和山川相一致就容易形成地方势力的坐大。比如山西要割据就比较容易，它西边有黄河，东边有太行山，而四川的四周都是山脉，这样就很容易造成一种独立王国，中央就不容易管得到。事实上山西和四川经常是割据势力形成的地区。所以中央政府也有意地使行政区划的边界与山川形势不相一致，这就叫犬牙相制，这一点在图上表示出来就更为明显。例如岭南和南岭以北的地方如果以南岭为界划成不同的行政区划，如湖南和两广按照南岭来划界，那么岭南这个地方显然就容易割据成独立王国。所以在秦朝的时候就有意地使岭南的三个郡跟南岭以北的郡之间的界线不跟南岭重合，造成犬牙相制，这样的结果确实是对中央统治有利的。由于这个犬牙相制从秦朝一直延续到汉朝，所以汉武帝统一两广地区的时候就利用了犬牙相入的优势，很快就灭掉了岭南地区的南越王国。关于犬牙相制原则的实行，越到后来就发展得越厉害。一个比较突出的例子就是原来秦岭南北是分属不同的政区，但是为了便于北方的军队攻打南方以及在北方的中央政府控制南方，所以到后来秦岭就不再是行政区划的界线，而是把秦岭南北统辖到一个行政区划中。因此现在的陕西关中地区和汉中地区是划在一个省之内的，这是从元代一直延续到现在的，这是很典型的一个例子。所以说，犬牙相制和山川形便是行政区划之间关系的一种体现，也就是说随着行政区划制度的发展，犬牙相入的原则实行的越来越普遍，不但是高层政区而且在郡级政区都有这样的情况。当然山川形便的原则继续实行，尤其是在基层政区中，但是在统县政区和高层政区中犬牙相入的原则运用比较普遍。由于这个问题比较专门，所以我们就用图来简单的表示一下犬牙相入与山川形便的区别，更详细的讨论就不再深入了。
第三篇：中国历代立法指导思想的发展演变
中国历代立法指导思想的发展演变
1.夏商两代的立法，属于早期习惯法的确认与改造阶段，以源于夏商两个部族的传统习俗与伦理规范所构成的早期习惯法为主要法律渊源，其中包含礼与刑两方面的法律内容。同时夏商两代又属于中国早期的神权法时代，司法制度具有鲜明的天讨、天罚、神判的特色。“有夏服天命”、“致孝于鬼神”。夏代政权从一建立时起，便宣称自己是“受命于天”的；对于那些违背“天命”者，自然要“恭行天之罚”。商代的建立也以“受命于天”而自居。“有殷受天命”、“天命玄鸟，降而生商”、“有方将，帝立子生商”。夏代宣扬“受命于天”、“奉天伐罪”，所崇尚的“天”及“天命”仅处于一种自然神阶段。商代则将“天”及“天命”人格化为形象的“帝”或“上帝”，并与祖先一起奉为神灵祭祀崇拜。因此，商代已由简单的自然神崇拜发展成为与祖先神崇拜相结合，由单纯宣扬“天罚”进而发展到与占卜巫术相结合的“神判”。
2.西周统治者继承了夏商时期的天命思想和神权观念，继续宣称自己“受天明命”，继续打出“恭行天之罚”的旗帜。周人通过总结汲取夏商两代颠覆的历史教训，对“天命”有了新的认识和解释。他们不再盲目的迷信“天命”了，而是在“敬事上帝”的同时，提出了“不可不敬德”的要求。于是西周统治者从“皇天无亲，惟德是辅”的认识出发，将“天命”与“民意”、德礼与刑罚紧密联系在一起，确立“以德配天”、“敬天保民”的指导思想，形成了“明德慎罚”、“刑兹无赦”、“刑法世轻世重”的法制原则。
3.春秋战国时期由于社会动荡与激烈变革，形成了以儒、道、墨、法四家为代表的法律思想和法制主张。儒家学派创始人孔子，提出“礼治”、“德治”、“人治”的思想。孟子把孔子的“仁政”思想发展为“仁政”学说，提倡“以德服人”，反对“以力服人”。道家学派创始人老子，提出“自然”、“无为”的思想。庄子继承和发展了老子“道法自然”的法律思想，明确提出了“帝王之德，以天为宗，以道德为主，以无为为常”的绝对“无为”的政治主张。墨家学派创始人墨子，提出“兼爱”、“尚贤”、“尚同”的思想。以李悝、商鞅、慎到、韩非等人为代表的法家学派则提出“法治”、“重刑”的思想。及至秦朝，逐步形成了“缘法而治，法、术、势结合”、“法令由一统”、“弃礼任法，重刑轻罪”的法制原则。
4.西汉初年，统治者为恢复经济，重建国家，不再重蹈秦覆辙，一方面崇尚黄老，一方面又标榜“仁义”，还要用法来“治之正”，从而形成了将儒家的“仁义”，法家的“刑名”与道家的“无为”糅合在一起的“黄老刑名之术”。自汉武帝开始，逐步形成以儒学为指导的正统法律思想，其核心是“德主刑辅”、“大德小刑”、“礼法并用”。
5.三国时期的立法指导思想以重刑罚、重治理为特点，形成了“拨乱之政，以刑为先”的风格。两晋时期的法律指导思想就是要使儒家的礼治原则和内容融入到法律中来，即“纳礼入律”。南北朝时期，在法律活动中，“北重于南”，北朝继承和发展了前代在法律科学中的成果，使儒家的礼进一步入律，最终以《北齐律》为代表，成为这时期法律思想的集中体现。
6.隋初统治者以恢复中原汉文化为己任，承袭了以德为主、德刑并用的正统法律思想，重视德治、仁治、强调宽法轻刑，但不轻视法律的作用，集前人立法之精粹，积极地革新法制。
7.唐初统治者重视以法律为治国手段，建立完备的法律体系。强调德礼为本，刑罚为用。强调法律简约、稳定，以利于执行和遵守。严明法制，一断以律。
8.宋朝统治者以加强专制主义中央集权，防止割据分裂为立法思想指导，崇文抑武，儒道兼用，大度兼容，慎法轻刑 义利并用，重视经济立法。
9.元朝统治者接受汉儒建议，明确提出了“附会汉法”，“参照唐宋之制”的法制指导思想。同时为保存蒙制，实行民族分治政策。
10.明初统治者提出了“重典治国”的立法思想，重视预防犯罪和法制宣传，强调“法贵简当，使人易晓”，重视以封建礼教约束人民的思想与行动。
11.清朝初年的统治者在立法指导思想上采取了“参汉酌金”的建议，即参考明朝法制为代表的汉族封建法制，根据时代的进步斟酌吸收满族固有的习惯法。清末修律的指导思想是要求引进西方法律体系和思想原则，但也要考虑中国自身的传统文化因素，尤其是封建的纲常名教，作为国之根本，必须为新法律所继承。
中国历代立法指导思想和立法活动的演变
陈建华
（一）夏商朝的立法思想是神权法思想。
神权法思想是从原始社会的宗教信仰发展而来的，人类进入第一个阶级社会以后，原始社会的宗教信仰被加上了阶级属性，成为神权法思想。
夏朝统治者把自己的统治说成是“受天命”，代表上天对人间进行统治；把他们对奴隶和平民的镇压和惩罚说成是“恭行天罚”。从夏朝开始，奴隶主就利用“天命”、“天罚”的神法权思想对奴隶进行欺骗，给他们的统治披上一层神秘的合法的外衣。商朝全部继承了夏朝的神权法思想，并且较夏朝更进一步，发展为一种典型的神权法思想。
立法活动：
1、禹刑。《左传》记载，“夏有乱政，而作禹刑”。它是指夏朝法律的总称，并不是指一部成文法典，大多是启及其后继者根据氏族晚期习俗陆续积累的习惯法，具体内容无可详考。
2、汤刑。《左传》记载，“商有乱政，而作汤刑。”它是商代法律的总称，包括不成文的习惯法和国王发布的“誓”“诰”“命”等。誓侧重于出兵打仗前的盟誓，主要是发布军事命令或宣布军事纪律，大体相当于后来的军法。诰侧重于国王或者权臣对大臣、诸侯或者下属官吏发出的命令、指示或训诰。命是君主针对具体事情发布的命令。三者均具有很高的法律效力。
（二）西周的立法指导思想
是明德慎罚与以德配天以及亲亲与尊尊，具体到刑事立法指导思想就是“义行义杀”和“明德慎罚”。西周法律思想反映西周统治者立法思想的成熟与丰富，有利于政权和社会的稳定发展。
所谓“义行义杀”，就是针对国内不同地区、不同的情势，选择最适宜的刑罚手段来对付社会犯罪，反对不分青红皂白，一味刑杀的方法。
所谓“明德慎罚”，就是在对付社会犯罪问题上，要提倡德治，提倡伦理道德的强行灌输，以期在人们头脑中构筑预防犯罪的精神堤坝，有效地预防可能发生的犯罪。同时在镇压时，采取审慎的方针，即区分严重犯罪与一般犯罪的界限，对一般犯罪采取宽缓的原则；对严重犯罪才施以重刑。
立法活动
1、吕刑。周穆王为了革新政治，命司寇吕侯作“吕刑”。后因吕国改称甫，所以又称甫刑。它是西周中期很有代表性的法典，内容不可考，《尚书•吕刑》有所记载。吕刑论证了敬德于刑，以刑德教的重要性，反映了奴隶制法制的成熟状态，是在总结商和周前期法制建设经验基础上的重大发展，影响深远。
2、九刑。两种含义，一为周朝初年制定的刑书；一为西周的刑罚，即墨、劓、剕、宫、大辟五刑加上赎、鞭、扑、流等刑罚，合起来称九刑。
3、周公制礼。将夏、商两代礼制加以折中损益，加上周族自己的礼制，制定了通行全国的较为全面、系统化的周礼，即所谓礼典，规范调整西周时期政治、经济、军事、司法、教育、婚姻、家庭等社会生活的各个方面。周礼是西周时期法律规范的重要形式之一。
（三）战国时期各诸侯国纷纷建立了封建性的国家，为了巩固从奴隶主手中夺取的政权，封建地主阶级采用法家思想作为他们的立法指导思想。具体内容包括以下三方面：
1．“不别亲疏，不殊贵贱，一断于法”。意思是说，取消按照血缘关系而规定的法律特权，取消按照爵位的有无和高低享有不同的待遇，除国君之外，不论是谁，只要违法犯罪，都要按法律论罪处罚。这样，开始打破奴隶制“刑不上大夫”的壁垒。
2．“法者，编著之图籍，设之于官府，而布之于百姓者也”。意思是说，要制定成文法，并向百姓公布，是人人皆知法而有法可依。从而否定“刑不可知，则威不可测”的秘密法。
3．行刑，“重其轻者”。是指在定罪量刑时，加重对轻罪的刑罚。这样，轻罪就不致产生，重罪也就无从出现了。
立法活动
1、郑国“制刑书于鼎”。公元前536年郑国执政子产鉴于当时社会关系得变化和旧礼制的破坏，率先制刑书于鼎，以为国之常法，是中国历史上第一次公布成文法的活动。这是打破奴隶主垄断法律的一种手段，打破了刑不可知，则威不可测的局面。
2、邓析“竹刑”。公元前502年，郑国大夫邓析自行修订郑国的法律，书于竹简之上，称为“竹刑”。它虽属私人作品，但是影响很大。邓析后因“私造刑法”有违“国家法制”，被执政驷歂处死，但他的竹刑仍在郑国流传并为国家所承认，从而成为官方的法律。
3、、晋国铸刑鼎。公元前513年，晋国赵鞅把前任执政范宣子所编刑书正式铸于鼎之上，公之于众。这是中国历史上第二次公布成文法的活动。
4、《法经》。是中国历史上第一部比较系统、比较完整的封建成文法典，在中国封建立法史上具有重要的历史地位。共有6篇，《盗法》、《贼法》、《囚法》（又称《网法》）、《捕法》、《杂法》、《具法》。其中，将《盗法》和《贼法》放于法典之首，体现了“王者之政，莫急于盗贼”。它是战国时期法律改革的重要成果，也是战国时期封建立法的典型代表和全面总结；它的体例和内容为后世封建成文法典的进一步完善奠定了重要基础。从体例上看，它的六篇为秦汉所直接继承，成为秦律、汉律的主要篇目，魏晋以后最终形成了以《名例》为统率，以各篇为分则的完善的法典体例。
5、商鞅变法。战国时期一次最为重要的社会改革。，在变法过程中，将《法经》改编为秦律，史称“改法为律”。法是指春秋中后期对法律规范的总称，由夏商西周时期的法律“刑”发展而来。要求把法律的普遍性和必行性提到更高的位置上来，改法为律即突出强调法律规范的普遍性、稳定性、必行性，使法律观念的又一进步，对秦朝法制统一有重要的意义。此后，中国古代的法典基本以律为名。
（四）秦朝的法律指导思想仍然采用法家的思想，主要表现为：
1．法令由一统。这一思想有两层含义，第一层含义是全国实行统一的法律；第二层含义就是最高立法权属于皇帝。
2．事皆决于法。秦朝专任刑罚，规定了各种法律来规范人们的行为。
3．以刑杀为威。这一思想有三层含义：第一，法网严密；第二，严刑重罚；第三，滥施刑罚。
立法活动
秦朝法律制度的许多内容直接来源于商鞅变法期间以及商鞅变法以后秦国所确立的制度。秦统一后主要是颁布各种单行的法律法令，立法活动频繁，但没有制定一部大而全的统一法典。
（五）汉朝的法律思想经历了两个发展时期，汉初到文景帝时期采用黄老的无为而治作为统治思想，到了汉武帝之后确立了封建正统的儒家法律思想。后世封建王朝基本沿袭封建正统法律思想。
1．汉初至文景时期
汉初至文景时期以黄老思想为主，并辅以法家思想为法治的指导思想。
汉初，由于秦朝的苛政和连年战争，社会生产遭到严重破坏，统治者需要有一个相对稳定的局面，使人民得以休息生养，恢复和发展生产，以巩固刚刚建立的封建政权。这时，刘邦总结秦亡的教训，作为借鉴。刘邦手下陆贾根据黄老思想，结合当时的社会情况，提出“道莫大于无为”。当时统治阶级从皇帝到丞相无不尊崇黄老思想。文景时期尤为显著。无为而治的思想反映在立法指导思想上就是“轻徭薄赋”、“约法省刑”。结果，出现了生产发展、人民生活改善的繁荣景象。
2．汉武帝以后
汉武帝以后是以儒家思想为主，并辅以法家思想为法制指导思想。其核心是“德主刑辅”。
汉初社会政治经济经过七十年的恢复和发展，国家积累了大量物质财富。封建专制主义中央集权制得到巩固，但汉初分封的诸侯王室力量也逐渐强大起来，同中央发生了尖锐的矛盾。土地兼并严重，加上匈奴不断入侵，最高统治者就亟需进一步加强中央集权，寻求新的法制指导思想。汉武帝招贤纳士，董仲舒以“春秋大一统”思想应对。他指出，要建立大一统的中央集权制，首先要统一思想。进而提出“罢黜百家，独尊儒术”。董仲舒的儒术，是将儒家思想与阴阳家思想结合起来，使之神秘化。他指出，事件万物都分为阴和阳，德为阳，刑为阴，德主则刑辅。这也是总结秦朝“转任刑罚”的教训，提倡先用德礼进行教化，教化无效再辅以刑罚。这种刚柔并济的治国之道，是汉武帝行之有效的统治方法。这一思想对后世历代王朝的立法影响很大，是以纲常名教为核心的封建正统法律思想的开端。
立法活动
1、“约法三章”与《九章律》。刘邦入咸阳后，宣布废秦苛法，与关中父老“约法三章”，即“杀人者死，伤人及盗抵罪”。汉朝建立后，高祖命萧何参照秦法，取其宜于时者，作律九章。在《法经》的基础上，增加《户律》《兴律》《厩律》。它是汉朝的基本法律。
2、汉律60 篇。惠帝时，叔孙通为补充《九章律》所未涉及的官秩、仪品之制，编订《傍章律》18篇；武帝时张汤制定《越宫律》27篇，规范宫廷警卫等事项；赵禹制定《朝律》6篇，明定朝贺制度。以上四部分共60篇，汉律的框架基本形成。
（六）唐朝初年立法指导思想同当时“安民立策”的总方针政策密切相关，大体可以归纳为三点：
1．德本刑用。唐太宗总结历史经验教训，积极推行以教化为宗，刑罚为辅的政策。把“德礼”作为推行政治教化的根本，刑罚只是为保障推行“德礼”而设，二者相辅而行。
2．法令简约。所谓简约，就是条文简明，使人易知。
3．宽仁慎刑。所谓宽仁就是提倡用轻刑。所谓慎刑，就是对犯罪者处刑采取慎重的态度。
立法活动
1、《武德律》。为唐高祖武德年间制定颁布，是唐朝立法的开始，以隋朝《开皇律》为基础，没有太多变化。
2、《贞观律》。唐太宗命长孙无忌、房玄龄等全面修订法律，经过11年的时间，完成并正式颁布，共12篇，500条。构筑了唐律的基本框架，标志着唐代基本法典即告定型。
3、《永徽律疏》。唐高宗以《武德律》和《贞观律》为蓝本，制定颁布《永徽律》，共12篇，500条。后长孙无忌又奉命制定律疏，对律文进行逐字逐句的解释，与律文具有同等的效力，附于律后合编一起，称为“永徽律疏”。它总结了汉魏晋以来立法和注律的经验，不但对主要原则和制度从历史上寻根溯源，说明其沿革，引用儒家经典，作为律文的理论依据。《永徽律疏》在元代以后被称为《唐律疏议》，它是现存最早最完整的封建法典，也是中国封建时代最具社会影响的代表性法典，集中体现了唐朝法律空前发达的盛况。
（七）宋代立法指导思想
宋王朝统治时期社会关系发生了重大变化，部曲转化为佃农，摆脱地主的私属地位，跻身为国家编户。宋初统治者为适应这一变化，总结了唐末五代“君弱臣强”导致变乱的教训，确立中央集权的基本国策，加强对社会的全面控制和统治。
宋代统治者针对国内阶级矛盾激化，农民起义不断，确立了重惩“贼盗”的法制指导思想。主张采用重法，使用酷刑严厉镇压“贼盗”犯罪，所谓“太祖、太宗颇用重典，以绳奸慝”，就说明了这一点。
立法活动
1、《宋刑统》的制定。在内容上沿袭《唐律疏议》，但在各篇下分214们，并且律后附有唐中期以后到宋初到敕、令、格、式。
2、编敕活动。宋代自太祖制定四卷本《建隆新编敕》后，凡新帝即位或每次改元都有编敕。
3、编例活动。宋代也很重视编纂条例和断例工作，以适应复杂多变的社会形势。神宗变法期间首颁《熙宁法寺断例》，南宋时期高宗颁布《绍兴刑名断例》等。北宋哲宗首颁“权宜指挥”，至南宋中期指挥已达数万件之多，其法律地位也日趋重要。
（八）元代立法指导思想
一是“参照唐宋之制”，“附会汉法”；二是沿用本民族习惯法。
立法活动
1、《至元新格》的制定，成为元代立国后第一部成文法典汇编。
2、《风宪宏纲》与《元典章》。分别制定与元仁宗时期与元英宗时期。
3、《大元通制》。以《风宪宏纲》为基础，修订了元代较为完备的成文法典《大元通制》，较为全面地反映了元代法制状况。
（九）明朝处于我国封建社会的后期，为了维持政治、经济不遭受严重的破坏，君主专制统治更加强化，并发展到极端化的程序。这一时期的立法指导思想是开国皇帝朱元璋确立的，对整个明朝的立法活动都有深刻的影响。
1．重典治乱世。具体体现在重典治吏和重典治民两方面。朱元璋认为，国家的稳定，首先取决于封建国家能否实行对于各级官吏的有效管理。他试图通过重典治吏，来达到更好的治民、治国，强化中央集权。
2．礼刑并用。朱元璋也从历史中意识到，一味强调镇压，仅靠严刑峻法，虽可以取得一时之效，但不能从根本上解决问题。他主张礼法并用，将礼的预防犯罪的职能同法的镇压的职能有机地结合起来。既坚持严刑酷法，又强调德礼教化，儒法结合，礼刑并用。
3．加强法制宣传。朱元璋将立法与法制宣传结合起来，要求老百姓知晓法律是如何规定的，用实际案例来教育老百姓。
立法活动
1、《大明律》。《大明律》是明太祖朱元璋在建国初年开始编修，洪武30年完成并颁布于天下的法典，共七篇30卷，460条，一改传统的刑律体系，更为名例、吏、户、礼、兵、刑、工七篇格局。《大明律》是有明一代大法，也是我国封建社会后期具有代表性的法典，不仅本朝终世奉守不变，历代也无敢轻改。
2、《明大诰》。朱元璋在修订《大明律》的同时，为防止“法外遗奸”，亲自督导编制了《大诰》四编。主要内容是为惩治臣民各种典型犯罪的案例及朱元璋发布的训词诫令，是明朝具有特别法性质的重刑法令汇编，充分体现了“重典治世”的思想。
3、《问刑条例》。条例是明律以外的单行法规，一般简称“例”。通常来自于司法审判的典型案例，司法机关根据该案例拟定条文，经皇帝批准颁布，成为可以普遍适用的法律形式。明孝宗弘治年间，刑部删订《问刑条例》，使之成为正式法律，还将律例合编，例为附注，称《大明律集解附例》，影响了清朝。
（十）清初“详译明律，参以国制”的立法思想。
清朝统治者从关外时期起，就重视借鉴明代法制的得失，尤其到皇太极时，已从实践中认识到吸收明代法律文化的重要性，因而形成了“参汉酌金”的立法原则。“参汉”，就是吸收明代的法制；“酌金”，则是有条件地援用女真族的习惯法。在这一原则指导下，开始将明律为代表的汉族封建法律意识与原则吸收到有关的法律、法令中。在汉官的建议下，清代法制建设将“详译明律，参以国制”作为基本的立法指导思想。
立法活动
1、《大清律例》。中国历史上最后一部封建法典，是清朝较为完整、严密的定型大法，它与《大明律》的体系结构基本相同。
2、则例。则例是清代最重要的法律形式，分为条例、则例、事例、成例等。则例指清朝针对中央各部门的职责、办事规程而制定的基本规则，是规范各部院政务活动、保障其正常运转的行政规则。可以视为清政府的行政法规，自康熙朝开始制定，分为一般则例和特别则例。
第四篇：俄罗斯联邦行政区划演变的历史与改革
俄罗斯联邦行政区划演变的历史与改革
孙凌齐
2011-03-06 22:41:48
来源：《当代世界与社会主义》2005年第5期
[内容提要] 最早的俄行政区划单位是省。十月革命后，国家行政区划进行了几次大的改动，增加了自治区、自治共和国、边疆区等。苏联解体后，联邦主体成为国家的最高行政区划单位。虽然行政区划的外在表现形式是地域划分，但是国家的政治、文化、人口以及经济等人文社会因素才是行政区划的最重要的划分标准。研究俄罗斯联邦行政区划，不仅有助于我们了解当前俄罗斯联邦行政区划的现状和改革的必要性，而且对我们国家的行政区划改革也有一定的借鉴作用。
[关键词] 俄罗斯；行政区划；历史；改革
[分类号] D5 [文献标识码] A [文章编号] 1005-6505(2005)05-0106-05
俄国是一个地域辽阔、资源丰富、人口稀少的多民族国家。由于疆域的不断扩大以及社会制度的几次变革，行政区划单位也处在不断的变动之中。本文依据大量的第一手材料，简要描述俄行政区划演变的基本轮廓，力图将这一演变过程同当时的政治和经济发展联系在一起，以求从另一个侧面为俄罗斯问题研究提供有益的素材。
一、俄行政区划演变的历史
1.沙皇时期行政区划的演变
俄国的第一个省是1702年彼得大帝在从瑞典人手里抢来的波罗的海沿岸地区建立的。1708年12月18日俄又通过法令，建立了8个省：莫斯科省(管辖39个县，280万人口，人口密度为每平方公里18人)、圣彼得堡省(管辖28个县，200万人口，每平方公里4人)、阿尔汗格尔格罗德省(管辖20个县，90万人口，每平方公里0.6人)、基辅省(西部边界包括第聂伯河在内，管辖56个县，70万人口，每平方公里2.5人)、斯摩棱斯克省(管辖17个县，50万人口，每平方公里5人)、喀山省(管辖71个县，100万人口，每平方公里0.6人)、亚速海省(管辖77个县，160万人口，每平方公里3.6人)、西伯利亚省(包括彼尔姆省和维亚特卡省的北部，管辖30个县，70万人口，每平方公里0.05人)。到1719年，俄国共建立了11个省。1780年颁布的地方自治法令，首次将行政区划分为两级地域单位：省——拥有30—40万人口，县——拥有2—3万人口。1781年6月13日的法令将整个俄国划分成40个省。
到20世纪初，沙皇俄国已经拥有78个省和19个州，其中41个省和6个州位于俄联邦境内。管理省和州的首脑是省长，由沙皇亲笔签署的上谕任命和罢免。作为最高权力的代表，省长的地位高于省里所有的公职人员。省长只接受皇帝和执政参议院的指示和命令，并且只向他们作书面和口头汇报。根据1897年5月26日的法律，参议院如果要对省长进行侦讯、将其交付法庭、临时或彻底解除其职务时，必须预先得到皇帝的许可。
从1775年起，沙俄帝国设立了十个总督管辖区：华沙总督管辖区(管理波兰王国的十个省)、维尔纳总督管辖区(管理维尔纳省、格罗德诺省和科夫诺省)、伊尔库茨克总督管辖区(管理伊尔库茨克省、叶尼塞斯克省和雅库茨克州)、高加索总督管辖区(管理高加索地区的省和州)、基辅总督管辖区(管理基辅省、沃伦省和波多利斯克省)、莫斯科总督管辖区(管理莫斯科省)、阿穆尔河沿岸总督管辖区(管理阿穆尔州、外贝加尔州、滨海州和萨哈林岛)、斯捷普诺耶总督管辖区(管理阿克莫林斯克州和塞米巴拉金斯克州)、土耳其斯坦总督管辖区(管理谢米列奇耶州、外里海州、锡尔河州、萨马尔罕州和费尔干纳州)、芬兰总督管辖区(管理芬兰大公国的八个省)。
一个总督管理几个省。接受总督领导的省长只能通过总督向沙皇政府报告自己的活动。
除行政区划外，宗教教会还在俄国设62个教区，这些教区绝大多数同省的疆界相吻合。
沙皇俄国共有14个军区，俄罗斯境内有6个：圣彼得堡军区统辖6个省，莫斯科军区统辖14个省，顿河军区统辖顿河的军队，喀山军区统辖10个省，西伯利亚军区统辖4个省和1个州，阿穆尔河沿岸军区统辖3个州和萨哈林岛。
2.十月革命后的行政区划改革
十月革命后，苏维埃俄国废除了沙皇俄国时期将俄罗斯民族作为统治民族的政策，开始实施联邦制。
1917年11月2(15)日通过了《俄国各民族人民宣言》，规定俄国各族人民享有平等和主权，有自由自决直至分立并组织独立国家的权利。[1]1918年发表的《被剥削劳动人民权利宣言》宣布，“俄罗斯苏维埃共和国是建立在自由民族的自由联盟基础上的各苏维埃民族共和国联邦”[2]。1919年通过的俄共党纲也规定，“党主张按照苏维埃类型组织起来的各个国家实行联邦制的联合，作为走向完全统一的一种过渡形式”[3]。根据这些文件精神，在俄国建立了两种行政区划形式：以俄罗斯联邦境内的自治区为基础的联邦制和苏联各独立共和国的联邦制。
于是在“让一切非俄罗斯民族成立了自己的共和国和自治区”[4]的基础上，确立了三种苏维埃自治形式：苏维埃社会主义自治共和国(1919年建立的巴什基尔苏维埃社会主义共和国，1920年建立的鞑靼苏维埃社会主义自治共和国、土耳其斯坦苏维埃社会主义自治共和国、吉尔吉斯苏维埃社会主义自治共和国，1921年建立的哥里苏维埃社会主义自治共和国、达吉斯坦苏维埃社会主义自治共和国、克里木苏维埃社会主义自治共和国，1922年建立的雅库特苏维埃社会主义自治共和国)；自治州(1920年建立的楚瓦什自治州、沃特自治州、马里自治州、卡尔梅克自治州，1921年建立的科米(济良)自治州、卡巴尔达自治州，1922年建立的卡拉恰耶夫自治州、阿迪格自治州、车臣自治州、布里亚特—蒙古自治州、奥伊罗特自治州)；劳动公社(1918年建立的伏尔加河流域日耳曼人劳动公社，1920年建立的卡累利阿劳动公社)。自治共和国是自治的最高形式——有自己的法律体系和宪法、最高权力机构和管理机构，各机构的名称都同全俄相应机构的名称相同；有些自治共和国最初还有自己的武装力量，并参与外交和外贸交往，有运输管理和发行货币的权力。[5]但到了1920年，后一项职能就被中央收回，交给全俄机构。自治州在法律地位上拥有行政区划最大单位——省的所有权利。而两个劳动公社到1923年就改建成为卡累利阿苏维埃社会主义自治共和国和伏尔加河流域日耳曼人苏维埃社会主义自治共和国。
从1917年开始，还逐步建立了一些民族自治区(比如，将阿尔泰省从托木斯克州划分出来，将布克耶夫省从中亚乌拉尔州划分出来)，与此同时，俄罗斯帝国原有的省和州开始瓦解。
1922年12月30日苏维埃社会主义共和国联盟成立后，国家计划委员会提出将全国划分成21个大经济区，其中11个区在俄联邦欧洲部分(一个西部区包括了整个白俄罗斯苏维埃社会主义共和国，还有一个南部采矿工业区是乌克兰苏维埃社会主义共和国的一部分)，9个区(包括3个吉尔吉斯—土耳其斯坦地区)在俄联邦亚洲部分。
1923年4月俄共(布)第十二次代表大会同意根据国家计划委员会制定的行政区划方案划分区域。当年就将国家的“铁匠铺”乌拉尔的3个省份——叶卡捷琳堡省、彼尔姆省、车里雅宾斯克省连同秋明省合并成为大乌拉尔州，中心设在叶卡捷琳堡(1924年改称斯维尔德洛夫斯克市)。该省管辖15个区(1925年又补充进来一个民族区——科米—彼尔米亚克区)。1924年开始将顿河州、库班—黑海州、斯塔夫罗波尔省和捷列克省组建为东南州，但最终还是决定建成北高加索边疆区，中心设在顿河畔罗斯托夫市，同时还包括高加索的哥里自治区和格罗兹尼区。接着又于1925年建立了西伯利亚边疆区(由鄂木斯克省、新尼古拉耶夫斯克省、托木斯克省、叶尼塞斯克省、阿尔泰省以及奥伊罗特自治州组成)，中心设在新尼古拉耶夫斯克市(后改称为新西伯利亚市)。1926年组建远东边疆区(由阿穆尔省、外贝加尔省、滨海省、堪察加省和萨哈林岛北部组成)，中心设在哈巴罗夫斯克市。
1929年1月14日全俄中央执行委员会主席团宣布，行政区划改革告一段落。共建立了13个大行政区划单位(6个州和7个边疆区)。在俄罗斯联邦境内共建立了176个区(取代了1923年的766个县)。州包括了俄罗斯居民明显占多数的地区以及国内所有的老工业基地；边疆区是多民族地区以及发展农牧业和林业经济的地区；而民族区划单位(7个自治州)绝大多数都在北高加索边疆区，同其他边疆区相比，其经济明显落后。[6]边疆区内保留所有的自治州建制。
取消革命前的行政区划单位和扩大行政区划所有环节的等级是符合当时的革命形势的，即自上而下改革社会和平衡所有地区的经济发展水平。这种做法主要是根据新经济政策的原则，通过扩大区域化，建立经济相对自给自足的“特殊经济同盟”[7]——更大的州和边疆区，让这些地区能够根据自己的资源和商品交换的需求，利用当地的生产力，生产出更有特色的产品。
20世纪30年代，随着新经济政策的夭折以及工业化和“全面”集体化的“推进”，新一轮行政区划改革几乎在第一轮改革刚结束时就马上开始了。
这一轮改革使苏联的“不完全”联邦制向“社会主义单一制”迅速过渡。这个阶段经历了1938年的肃反、1941年的卫国战争和战后权力超常集中的过程。20世纪30—50年代苏联大规模的行政区划改革建立了严格垂直的政治领导，直接由莫斯科通过党政部门各级官员、各部门人民委员会、集体农庄和国营农场系统以及兵营式的“分支系统”来统一管理国家的工业、建设和大部分农业。
早在1930年夏季联共(布)第十六次代表大会上，斯大林就对“区域划分的总涵义”做了这样的阐述：扩大乡而把它们改为区，取消省的建制，而把它们改为较小的单位——专区，最后“成立州作为中央的直接据点”。[8]进一步改革行政区划就是将这些“据点”扩大到几十个区划单位，把它们置于中央的监督之下，实行真正的“社会主义的单一制”。
一方面，实行“全盘”集体化要求将行政区划的单位划小，将基层的区分散开来(比如，在乌拉尔州就有200多个区)，以利于对集体农庄和国营农场的领导。另一方面，实行工业化又要求经济管理的部门原则高于地域原则。于是，1932年将最高国民经济委员会分为重工业人民委员会、轻工业人民委员会和林业人民委员会，开创了建立各部门委员会作为振兴经济的部门的先例。
行政专区是20世纪30年代行政区划改革中的一个独特现象，建立后很快又取消了。专区的数量总共不超过十个。
赫鲁晓夫上台后，在批判斯大林个人崇拜的同时，又着手进行“恢复列宁原则”的两种不同的行政区划改革：第一种改革是修改“歪曲列宁民族政策”的行政区划，于1957年恢复了被强制移民的巴尔卡尔人、车臣人、卡拉恰耶夫人、卡尔梅克人的自治区；第二种改革是改变中央集权的计划经济和监督方针，提出“将具体领导工业和建设的重心转移到地方，靠近企业和生产部门”。
在1957年2月苏共中央全会上，赫鲁晓夫建议，把“按行业和部门管理的模式变成按地域原则管理的新模式”[9]。为此成立了国民经济委员会。最初曾计划将全国分为20个大经济区，但迫于各方面的压力，国民经济委员会这个新体系被分成若干块，“列入到”行政区划网中：在俄联邦境内建立了70个国民经济委员会(占全苏行政区划总数105的2/3)，覆盖了14个自治共和国及55个州和边疆区；莫斯科市设专门的国民经济委员会。
苏联最高苏维埃于1957年5月10日批准的《关于进一步完善工业和建设管理机构》的法令指出，统一的中央无法深入管理10万个生产部门和20万个企业，计划将国民经济委员会变成经济管理的主要环节。在不久的将来把自治共和国、边疆区和州变成同专业化和合作化有关的行政经济单位。国民经济委员会对隶属于它的企业和国民经济委员会拥有全部权利和责任，并将75%的工业和建设组织的设备合并起来，用自己的资金(利润、折旧基金、节约资源得到的资金)进行基本建设投资。声明指出，“通过改革工业和建设管理体制，极大地调动了地方机构的主动性„„为我们的经济开辟了补充资源。”[10]
最初，这种做法在减少原料和产品在运输中的损耗、加强同一地区企业之间的合作化联系方面确实产生了积极的效果，仅头两年(1958—1959年)，国民经济委员会就保证了工业和建设产品的年增长率超过往年(7%)，达到12%，由于降低成本和生产超计划产品，使整个国民经济得到了较大幅度的提高。但是，国民经济委员会常常把保证地区利益作为自己的首要任务，助长了地区主义。
1962年赫鲁晓夫又建议修改宪法，打算用新宪法的形式将国民经济管理的新结构固定下来。宪法草案第94条规定，“地方苏维埃根据生产和地域原则组成”。赫鲁晓夫坚持要让最高苏维埃和其他苏维埃在经济领导中发挥更大的作用。国民经济委员会成为苏联行政区划的第二种尝试。但是，扩大国民经济委员会的权利是同当时国家稳定的行政区划相矛盾的。这一改革触及到各部门干部的切身利益，在实施过程中遇到很大阻力。1962年11月，俄联邦国民经济委员会的数量减少到24个(全苏联减少到48个)。
后来，赫鲁晓夫在苏共中央主席团上曾提出同贪污行为做斗争的问题，建议在全国范围内成立数千个党政监督委员会，但这个建议没有被采纳。赫鲁晓夫下台后，国民经济委员会作为“主观主义和唯意志论的表现”被取缔，经济又回到通过部委管理的部门原则上。
戈尔巴乔夫上台后，于1986—1987年开始实施自由化管理方式并提出改变地区和部门管理原则的新任务。1986年7月5日，苏共中央、苏联最高苏维埃主席团和部长会议通过了《关于提高和加强人民代表苏维埃的责任》的决定。1987年7月17日，苏共中央和部长会议作出关于激进改革的决定。这些决定为各地区提供了新的机会，使它们认识到，现政权依赖的是由各部委、部门及其企业掌握的财政和物资技术资源。因此，各地区开始积极寻找对自己有利的重新分配财富的组织和法律形式。在加盟共和国和自治共和国以及边疆区和州又开始出现按地区核算的观点。这些观点反映了地区要求更广泛的自治权：将经济综合体建设所必需的项目归共和国、边疆区和州所有，建立各种预算外基金，将闲置的货币资金集中到本地区，有权进行对外经济活动和建立外汇储备等。[11]地区主义势力得到逐步发展。
与此同时，迫于各地区要求扩大自治权的呼声，俄联邦政府出台了在一些地区建立自由经济区的方案。在地方政权同中央政权发生对立时，俄联邦领导人又提出“想要多少主权，就给多少主权”的口号，从而使脱离苏联中央政权控制的离心过程出现不可逆转的势头。结果，1990—1991年，几乎所有共和国都宣布自己为联邦共和国，五个自治州中的四个(阿迪格、卡拉恰耶夫—切尔克斯克、哈卡斯、戈尔诺—阿尔泰)也宣布自己是属于俄罗斯联邦成员的主权共和国；犹太自治州、亚马尔—涅涅茨自治区、泰梅尔自治区、汉特曼西斯克自治区以及楚克奇自治区都提出要改称自己为自治共和国。俄联邦最高苏维埃主席团关于自由经济区的指示成为在建立市场关系条件下确定边疆区和州的地位的第一个正式文件。继滨海边疆区(1990年10月的“纳霍特卡”自由经济区)之后，1991年在阿尔泰边疆区、萨哈林、赤塔、克麦罗沃、加里宁格勒、诺夫哥罗德、普斯科夫州等地都相继建立了自由经济区。这样一来，就出现了一个独一无二的奇特现象——联邦中的联邦，加盟共和国中的自治共和国，边疆区或州中的民族自治区。
自治共和国、州和区的“主权化”更加刺激了那些权利受到侵害的自治共和国、州和区积极开展争取提高地位的活动。为了缓解民族矛盾，避免联邦分裂，政府屈从于“民族独立，建立国家”的胁迫，在国家主权问题上一再作出让步。1992年3月31日形成法令，承认俄罗斯所有区划部分为俄罗斯联邦主体，将俄罗斯联邦境内的16个民族自治共和国和5个民族自治州升格为共和国，不久又以宪法的形式赋予民族共和国以“国家的特殊地位”。
1998年金融危机后，俄罗斯联邦会不会再次解体的问题一时间成为热门话题。为避免俄罗斯国家分裂，当时的总理普里马科夫曾设想通过合并行政区划，减少联邦主体的数量，达到稳定国家根基的目的，并就此问题开展了讨论。但随之出现的一些地区不稳定的苗头令他放弃了自己的想法。[12]
综上所述，十月革命后，一直到苏联解体，俄联邦行政区划经历了“分散—集中—再分散”的演变过程以及“条条”(中央垂直领导)和“块块”(地方部门领导)的发展变革，确实有很多经验和教训可以借鉴。但本文不在此一一赘述。
目前，俄联邦存在六种不同的基层区划单位：即共和国(国家)；单主体的边疆区和州；多主体的边疆区和州(其中包括自治区)；自治州；不包括在其他联邦主体内的自治区；联邦级市。这在世界联邦制国家建设实践中是独一无二的现象。在89个联邦主体中，有21个共和国、6个边疆区、49个州、2个联邦级市、1个自治州和10个自治区。
现行的俄罗斯联邦制原则是在俄罗斯单一集权制瓦解的基础上形成的，是民族区域与行政区域结合的混合型联邦制。它屏弃了单纯按民族区域组成的原则，也没有照搬西方按行政区域组成的模式，而是将民族—地域结合起来。因此，俄罗斯联邦的主体形式呈多样化：以民族共和国为代表的民族区域实体，以边疆区和州为代表的行政区域实体，以自治州和自治专区为体现的自治实体。不同类型的联邦主体和复杂的行政区划，为联邦中央协调中央与各主体之间关系、主体与主体之间关系造成极大的困难。中央和地方的关系远没有理顺，主要反映在以下方面：
首先，联邦宪法只规定民族共和国可以制定自己的宪法，而没有明确规定不允许制定与联邦宪法相违背的宪法，因而造成有些共和国的宪法与联邦宪法相对立。比如，车臣共和国的宪法规定，“车臣是独立的主权国家和国际社会平等的主体”[13]；鞑靼斯坦共和国宪法规定，“鞑靼斯坦共和国是主权国家和国家法的主体，根据相互授予职权和管辖对象成为俄罗斯联邦的联系国”[14]。地方势力对中央的决策形成制约，各地区的政治离心倾向增长。一些地区出现严重的“主权化”，时常发生破坏联邦宪法和法律准则的事件，使国家的完整性受到极大的威胁。
其次，联邦主体数量过多，财权过于分散，在一定程度上呈“诸侯经济”。地方不断向联邦中央讨价还价，使联邦中央受制于地方。联邦中央拥有的再分配资金越来越少，消灭地区间差距的能力相应地也越来越弱，联邦政府搞经济改革步履艰难。由于俄罗斯幅员辽阔，横跨世界11个时区，地区差异很大，各地经济发展十分不平衡。加之，地方分离主义的种种表现(税收分离主义、预算分离主义、以地方保护主义为特征的分离主义等)，造成产业结构单一化和资金外流等。因此，地区发展不平衡和经济分离主义成为建立俄罗斯统一经济空间的两大障碍。加之，国家财富(自然资源)的分配不合理，不同领域的市场经济改革不均衡，各地区缺乏统一的人才调节市场，国家在实行统一的社会经济改革政策时遇到很大的困难。
二、俄罗斯行政区划改革的基本轮廓
进入21世纪，特别是普京再次担任总统后，通过一系列政策调整，向世人展示了他的治国理念——加强垂直的政权领导，力求权力机构统一，凝聚国民意志。第一个措施是于2000年5月13日组建7个联邦区，将89个联邦主体全部包括在内。2004年9月的“别斯兰事件”后，普京决定取消地方长官直接民选的办法，改由总统提名，经地方议会选举产生联邦主体行政长官，这是第二步措施。下一步措施将合并联邦主体，撤消共和国和民族地区建制。这意味着，新的行政区划改革正在或即将开始。
目前，俄罗斯酝酿进行的国家行政区划改革旨在弱化行政区划的民族特征，减少联邦主体数量，根据政治、经济、资源、人口、财政等因素重组联邦国家。通过行政区划改革，保证到2010年实现国内总产值翻一番的既定目标并争取在三年内将贫困居民的人数减少到总人口的10%以下。出于对国家政治、经济、地理、人口等方面的考虑，改革决策者认为，合并过程不宜过急、过快，不能搞一刀切，应在合并过程中不断摸索经验。
这次行政区划改革的目的是：第一，通过减少联邦主体数量，加强中央领导，缩小空间分化，防止国家分裂；第二，整合地区资源，形成统一的信息空间和全俄商品和服务市场，增强国家和各地区的经济竞争力；第三，改变联邦财政税收体系，缩小各地区经济发展差距，促进社会稳定，提高居民生活水平。总之，此举是为了防止国家分裂，促进经济发展，改善人民生活，这是普京总统实施强国战略的重要组成部分。在俄罗斯国家的历史上，凡是国家强盛时期，都实行高度集权；凡是国家衰落时期，中央政权都相对软弱。目前，俄罗斯居民希望“铁腕治国”，因此中央集权拥有广泛的群众基础。
目前专家们提出了两种改革方案，即“硬方案”和“软方案”。
“硬方案”是把联邦主体按地区合并为一个个整体，分别把各自周围的落后地区吸纳进来，对落后地区进行“物资”改造，并对落后地区在预算财政方面给予特殊政策。
“软方案”是通过各种相互关系形式实现地区间的联合，暂时不改变各地区的地位，逐步建立联合后的新地区的商品市场、金融市场、技术和信息市场，为它们的一体化创造更有利的条件。譬如签署地区间合作条约，将各地区国家权力机构之间的权力划分清楚；签署地区间的合作协议，整合各地区的预算；建立地区间国家管理方面的联合专家委员会；制定地区间共同的投资方案；建立解决地区间共同发展问题的相互关系协会；建立地区间的“利益中心”，共同参与实现地区间的目标计划等。
由于在讨论两种方案时，“硬方案”遭到一些民族自治区的激烈反对，现在更多的是实施“软方案”。
与此同时，俄联邦政府通过了一些与行政区划改革配套的联邦法令和法规。2004年3月，两个联邦主体——彼尔姆州和科米—彼尔姆自治区实现合并。2005年4月17日，三个边疆区——克拉斯诺亚尔斯克边疆区、埃文基自治区和泰梅尔自治区就合并一事举行全民公决。结果，三个地区的居民都支持合并。合并后的行政区划称为克拉斯诺亚尔斯克边疆区。从2005年起，俄罗斯政府取消了自治区享有的24项国家权力(总共有41项)，将其转交给边疆区和州。
俄罗斯下一步的地区合并将主要集中在西伯利亚和远东，合并对象包括勘察加州和科里亚克自治区、伊尔库斯克州和乌斯季—奥尔登斯基布里亚特自治区、哈巴罗夫斯克边境区和犹太自治州、秋明州、亚马尔—涅涅茨自治区和汉特曼西斯克自治区。
这一切都说明，尝试性的合并过程已经开始，更多的合并还在后面。
注释：
[1]1917年11月3(16)日《真理报》。
[2]《列宁全集》第2版第33卷第224页。
[3]《苏联共产党代表大会、代表会议和中央全会决议汇编》第1分册人民出版社1964年版第535页。
[4]《列宁全集》第2版第42卷第171页。
[5]“雅库特共和国财政人民委员部”的纸币就是在酒的商标上标上“1卢布”、“10卢布”和“25卢布”。
[6]H.切尔单采夫《在中央计划总轮廓中的民族自治共和国和自治州》，载于《计划经济》1926年第7期。
[7]D.西尼茨基《苏联经济地理》1925年莫斯科版第282页。
[8]《斯大林全集》第12卷第292页。
[9]《联共中央全会根据赫鲁晓夫同志的报告所做的决定》莫斯科1957年版。
[10]《1958年5月苏共中央全会材料》1958年莫斯科版第6页。
[11]A.乌姆诺娃《边疆区和州作为俄罗斯联邦主体的法律地位的进化》，载于《国家与法》杂志1994年第8—9期。
[12]参见俄塔斯社1999年1月26日电。
[13]C.阿瓦科扬《俄罗斯联邦主体与俄联邦建制问题》，载于《宪法学刊》1994年第7期。
[14]《俄罗斯联邦共和国宪法(文件汇编)》莫斯科“文献”出版公司1995年版第293页。
[作者单位]中央编译局世界所。
[责任编辑：文义]
第五篇：新形势下网络舆情生成、演变规律初探
新形势下网络舆情生成、演变规律初探
网络改变了传统的信息传递方式，催生了新的舆情承载模式，在很多时候网络舆情已经成为社会舆论的“风向标”和“引领者”。作为一种复杂的人类社会现象，网络舆情变化必然要遵循某些客观规律，而掌握这些发展规律，对于现阶段正确引导网络事件具有十分重要的现实意义。本文结合xx论坛上的一些具体事例，从网络舆情的不同发展阶段、特点以及成因背景等角度入手，对网络舆情演变发展规律作了一些探究。
一、网络舆情演变的几个阶段
1、刺激反应阶段。舆情的产生，往往源于外部事件的刺激，而网络舆情的产生则体现为民众通过网络这一平台，对外界的刺激性因子作出反应，进而表达自己的观点和诉求。在现实生活中，一些关系国家民族利益的热点事件、事关国计民生的热点话题、反映当前社会道德困惑的焦点问题都有可能扮演着外界刺激因子的角色，相关热点事件一经发生或是经由媒体、网站论坛报道渲染，就有可能引发网民关注。
2、关注热议阶段。在网络热点雏形形成后，随着网民对事件的持续关注和情绪、意见的不断释放，大量与此相关联的信息得到补充和整合，从而吸引更多网民的关注，形成更深、更广的影响力。根据受关注程度的高低，这种“热况”有的持续时间较短，有的则要经历一个较长过程。在这一过程中，往往会出现好几种不同的观点，随着讨论的深入和事件真相的披露，最后会形成一种或几种占主导性的意见。到此为止，网络舆情才正式形成。
3、涨落沉寂阶段。事物的发展规律总会经历一个由盛到衰的过程。网络舆情涨落、盛衰是客观刺激和主观心理活动作用下的结果。某一网络事件在经过一段时间的高度关注后，一般都会逐渐消退。当然有些影响较大的网络热点问题可能会在外界新的刺激因子的作用下，出现第二波、第三波热潮。但从总体上看，随着时间的推移、公众兴趣的转移以及利益问题得到妥善地解决，舆情空间就会由最初的不断扩展变为逐渐回缩，直至最后沉寂消失。
二、网络舆情发展过程中所表现出的特征和规律
1、单一事件造成同类事件井喷，网络舆情具有杠杆效应。在网络舆情的传播过程中，其蔓延范围之广、传播速度之快、影响力之深，大有“一个支点撬动整个地球”之势。一方面，由于所反映问题的普遍性，某一事件一经网络披露，网民们很容易表现出某种共鸣，将身边的或所听闻的同类事件发布到网上。以xx论坛为例，论坛网友对环境问题关注度颇高。从9月、10份发帖情况来看，xx论坛“关注xx”版块发表涉及环境问题的帖子211条，其中，提到废塑料问题的有69条。对9月7日至13日一周内18:00时段的“关注xx”首页帖子（普通主题）进行统计，在首页的30条主题中，涉及环境问题的分别是3条、4条、2条、3条、1条、3条、4条，每天首页上都会有环境类帖子出现，在各类帖子中居首。
另一方面，在网络交流中，由于缺乏形体语言的暗示，撇开事实不谈，人们很容易因为在网上发现很多与自己的见解有这样或那样共通之处的帖子而获得某种想像出来的“群体认同感”，呈现出个人诉求公共化，单一问题普遍化的特点。这一特点一旦被一些负载着目的和使命的利益群体所利用，就会通过在各个论坛网页间转帖，使个体事件演变放大为公共事件。
2、新媒体反作用于传统媒体，网络舆情具有“倒扇”效应。以前，网络媒体与传统媒体相互呼应的路径是：传统媒体报道——网络媒体转载一一网友留言—— 网络媒体与传统媒体互动一一影响政府决策。其舆论的形成过程基本上是一个扇形辐射放大过程。而从近阶段网络舆情的发展情况看，网络媒体的主导作用不断得以强化，大大简化了网络舆情形成的诸多环节。
以xx论坛上某医院婴儿死亡事件为例：2011年11月6日，shiweisong123先后在“关注xx”、“法律咨询”、“小灵热线”版块发表了《医院草菅人命，婴儿胎死腹中！》的帖子，迅速引起论坛网友关注，其中在“关注xx”版块，该帖子在10日内，迅速得到了1282条回复。在网络上造成一定影响后，11月11日浙江电视台教育科技频道《小强热线》对这一事件进行了报道，再次引起了社会广泛关注。其舆论的形成、传递和演变规律是网络舆情快速形成后以倒扇形的态势通过传统媒体进行再次聚焦。
3、不同问题简单贴取同一标签，网络舆情具有情绪煽动效应。对于某些社会现象和热点问题，众多网友在网上会提出自己的观点和看法。这固然体现了网上舆论多元化的特点，但另一方面，由于受各种因素的影响，一些网上发言缺乏理性，比较感性化和情绪化，某些与事实不符、与真相相悖的言论具有负面的煽动效应。值得注意的是，在网络上，网民们普遍对公务员、教师、医护人员等在行政机关以及公共部门工作的人群存在敌意。当网上出现此类人群与其他普通民众发生摩擦、纠纷的事件时，网民们在还没有弄情楚情况的前提下，往往就将前者臵于对立面、责任方，盲目发出一些情绪化言论。而这种心理也往往被网上某些利益群体所利用。如在xx论坛上，一用户名为“拆迁受害者”的发帖者发布了一则反映某街道非法拆迁的帖子，起初，网民纷纷对该街道的不法行为口诛笔伐，但随着事件的深入发展，才弄清原来发帖者因家庭矛盾导致在对拆迁款的分配上无法与家人达成共识，才转而在网上攻击政府，试图得到额外的经济补偿。
在现实生活中，人们很容易同情弱势群体，当弱势人群与强势部门发生冲突时，人们更愿意相信弱者，并在意见、观点的抒发过程中，将个人局限性的认识经验与未经证实的信息相联系，加之缺乏理性、负责任的舆论分析和疏导机制，使得某些情绪化的言论具有很强的煽动性和破坏性。
三、网络舆情特点及发展规律形成的背景和原因分析
1、民主法治思想的发展，使民众“有话要说”意识增强。随着我国改革开放的深入和社会经济发展，人们受各种思潮影响的渠道明显增多，文化水平和思想素质不断提高，与之相伴的是他们的民主、法制意识不断增强，政治参与热情高涨。这些意识使得他们善于和勇于表达自己的个人诉求。就医院胎儿死亡事件来看，其实反映了发帖者强烈的法律意识和维权意识。
民主和法制是历史发展的必然，因此面对在这一背景下日益增多的“反对声音”，我们首先应该做到坦然面对。同时，也应该看到在当前的社会转型时期，社会生活发生着复杂而深刻的变化。面对层出不穷的新情况、新矛盾、新问题，人们有着千差万别的看法，正确与错误、进步与落后、积极与消极、清醒与困惑等等相互交织，使得民众表达意见的诉求变得丰富而具体。
2、网络媒体的高速发展，为民众提供多种“发声”平台。网络作为一种自由的信息平台，铲平了时空、技术的壁垒，而飞速发展网络传播技术也彻底改变了传统信息的传播方式。网络技术的便捷性、网络使用群体的广泛性和网络传播途径的多样性使人们更愿意将网络作为舆情传播渠道。例如，在医院婴儿死亡事件中，网民将《小强热线》的采访视频挂到了论坛上；在反映环境问题的帖子上，网友往往配有图片，这些图片也往往更能引起人们对环境问题的关注。人们将手机视频、数码相机等便捷工具与微博、博客、播客等网络媒体相结合，实时向外发布最新情况，使得事件的发展、演变的每一个环节都经由网络主导、网民操作而不断向外蔓延扩散。
网络这种多渠道的信息传播方式，使得有关部门在网络舆情引导方式的选择上，“堵”往往不如“疏”。既然无法封死所有的网络宣泄渠道，那么不如主动应对，向外披露真实准确的信息，把握主动权。前阶段我市实行的xx论坛政府发言人制度就是主动应对媒体，实践网络“为我所用”的意识和技巧的一次成功尝试。在强拆帖中，正是由于当事街道网络发言人主动“亮剑”进行辟谣，才使网民了解了事实真相，成功扭转了舆论倾向。
3、网络舆情参与主体的匿名性，催发了民众“有话敢说”。在网络世界中，网民的身份具有匿名性特征，这也是网络舆论主体较之传统舆论主体最为明显的特征。在这层虚拟外衣的保护下，大家发表意见有更大的自由度，几乎不必顾忌现实社会中的种种约束。应该看到，网络为人们提供了自由宽松的表达空间，舆论主体的匿名性也使得公众能够更为主动真实地进行意见表达，公众的知情权、参与权和表达权等权利都得到了不同程度的保护与提升。
但另一方面，舆论主体的匿名性也使得网民住信息的发布与传播上过于随意，网络舆论的真实性无法保障，从一些别有用心的虚假信息中滋生出的恶性网络舆论不仅会危及现实社会，也极大地降低了网络媒体的公信力。但尽管如此，有关部门面对网上出现的舆情仍不能掉以轻心。每一个网络舆情事件的发生，都应在第一时间对舆论的真假、倾向作出研判。从从长远来看，更要从制度设计、工作体制上建立健全网络舆情的收集、分析、研判和处臵。
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