解析关于规范性文件就应当规范

第一篇：解析关于规范性文件就应当规范

规范性文件就应当规范

规范性文件就应当规范

作者

大悟县地方税务局 李景然

【案情】

二○○一年四月，大悟县地方税务局稽查局在对京珠路大悟北段潜江市公路建设工程公司纳税情况进行检查时发现，该公司在京珠路施工过程中，采挖工程用土石方，并且与当地政府鉴定协议，开采工程所需砂石。稽查局根据相关税收政策的规定，认定该公司开采应税矿产品应当依法缴纳资源税。于是对该公司下达了《限期改正通知书》要求该公司申报其应纳资源税。

潜江市公路建设工程公司认为，建筑施工单位自采自用砂石、粘土不应缴纳资源税，拒绝申报应纳资源税，也拒绝提供其开采砂石的相关资料。

县稽查局通过到当地政府调查，并走访了其他开采砂石单位和个人，了解到了该公司开采时间及数量，并取得了该公司开采砂石的相关证据资料。

稽查局认为该公司开采砂石的行为应当缴纳资源税，且该公司已超过了纳税申报期，于五月八日对该公司不申报纳税的行为下达了《税务行政处罚决定书》决定罚款玖仟元，并通过县城建局定额管理站到实地勘测出工程用砂、石、土的数量，推算出该公司开采应税矿产品应纳税额。

五月十八日，稽查局又到县地矿局调查取证，县地矿局认定该公司开采的河砂属矿产资源中的天然石英砂，河卵石岩性以石灰石为主，据此核定该公司应纳资源税25万元，并通知该公司交纳，潜江市公路工程公司拒绝交纳县稽查局核定的应纳税款。

由于该公司拒绝交纳税款，稽查局申报县地税局通知其开户银行扣缴了应缴税款及滞纳金，该公司不服地税

1局的强制执行措施，起诉到大悟县人民法院。

原告认为：《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》（以下简称《实施细则》）第四条规定“未列举名称的其他非金属矿原矿和其他有色金属矿原矿，由省、自治区、直辖市人民政府决定征收或者暂缓征收资源税，并报财政部和国家税务总局备案”。

“至今为止，湖北省人民政府并未作出在我省开征非金属矿原矿（含沙卵石）资源税的决定，更未报财政部和国家税务总局备案”。而省地税局文件认定沙、石、粘土按其他未列举名称的非金属矿原矿征收资源税。“被告以省地税局的文件为依据对非金属矿原矿征收资源税显然缺乏法律依据”。因此被告的行政处罚决定及强制扣缴税款措施缺乏事实依据，适用法律错误，处罚程序违法，要求被告退还扣缴的税款。

被告认为对原告的处罚是依法行使职权，原告在工程施工中开采、收购了工程所需河砂、卵石、碎石等建筑材料，根据《中华人民共和国资源税暂行条例》（以下简称《暂行条例》）规定开采应税资源的单位和个人为资源税的纳税人，因此原告应在法定期限内申报，经税务机关责令其限期改正，原告仍未办理纳税申报，因此税务行政处罚决定事实清楚，程序是完全正确的。

未列举名称的其他非金属矿原矿是否应当征收资源税原告无权诉讼，《税收征收管理法》第八十八条规定“纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保”。

因此原告对税务机关是否该征税问题应当先缴税再复议，然后才能起诉。

人民法院通过审理认为被告作出行政处罚、强制执行的程序合法，措施得当。但是强制执行的税款是否应当征收存在复议前置问题，应当另案审理，但是未列举名称的其他非金属矿原矿是否应当征税又是税务行政处罚和强制执行的基础，因此，人民法院决定暂行中止该案的审理，要求原告对征税问题进行复议后再一并审理。

潜江市公路建设工程公司又申请孝感市地方税务局对该案进行复议。在复议过程中，县地税局认为该公司开采的河卵石矿质属石灰石，根据《实施细则》规定石灰石属列举名称的矿产品，应当征收资源税。《省地方税务局关于京珠公路建设取土是否征收资源税的批复》（以下简称《批复》）规定修、筑路所用砂、石、粘土应当按照未列举名称的其他非金属矿原矿征税。

复议机关认为，未列举名称的非金属矿原矿是否征税应当由省人民政府确定，湖北省地方税务局的《批复》中将河砂、粘土按照未列举名称的非金属矿原矿征收资源税，明显越权，因此不能作为征税依据。

根据《中华人民共和国矿产资源法实施细则》中《矿产资源分类细目》规定，河砂属于天然石英砂，资源税税目中只列举了石英砂，因此河砂属未列举名称的非金属矿原矿。通过相关部门认定河卵石的岩性以石灰石为主，因此复议机关认为对河卵石征收资源税法律依据充足，对粘土、河砂等其他未列举名称非金属原矿征收资源税法律依据不足。因此撤销县地税局的扣缴税款通知书，要求县地税局重新核实沙、石、土的数量后，重新核定应纳税额。

经过重新核实后，县地税局核定原告开挖河卵石应纳资源税三万元，退还了余下多征税款，原告因此也撤回向了人民法院的起诉书。

【评析】：

一、现行规范性文件制定中存在的问题

行政机关的行政行为可分为抽象行政行为和具体行政行为，而许多具体行政行为是依据抽象行政行为作出的，如果抽象行政行为不合法具体行政行为的合法性就难以保证，虽然，抽象行政行为不被当事人直接诉讼，但因执行抽象行政行为引发具体行政行为诉讼的案例是非常多的。

抽象行政行为包括制定行政法规、行政规章和大量的规范性文件，从总量上看，规范性文件的总值大大超过行政法规和行政规章；

从行政法制工作的角度看，规范性文件的制定对于行政法规和行政规章起到有效的执行作用，在行政管理中起着非常重要的作用。

但是，应该看到在实践中也存在不少问题。

1、越权制定规范性文件的情况严重。

行政机关制定规范性文件的内容相当广泛，在制定规范性文件时，存在着严重的越权行为，既有上下级行政机关的纵向越权，也有同级行政机关之间的横向越权。

由于我国现行行政法调整的范围较窄，某些管理领域往往先由国家行政机关的规范性文件调整，部分规范性

文件在行政管理中起着重要作用，而一些不合法的规范性文件，会严重影响行政执法的严肃性，导致具体行政行为不合法。

如《财政部 国家税务总局关于调整部分娱乐业营业税税率的通知》（财税[2001]73号）将部分娱乐业税率调整为20%，而《中华人民共和国营业税暂行条例》第二条第三款规定“纳税人经营娱乐业具体适用的税率，由省、自治区、直辖市人民政府在本条例规定的幅度内决定”。

因此财政部的文件属于同级横向越权行为。

2、制定的规范性文件与上一级规范性文件、行政规章、行政法规不相符合，甚至出现抵触，使行政法规、行政规章在实施中发生变形，如本案中未列举名称的其他非金属矿原矿征收资源税征税问题。

湖北省地税局《关于资源税几个政策问题的通知》（鄂地税发[1994]015号）、《省地方税务局关于调整未列举名称的其他非金属矿原矿资源税税额标准的通知》都明显越权确定了资源税税额、减免税等问题。

这不仅与《暂行条例》的立法内容相违背，也与《中华人民共和国税收征税管理法》规定的除法律、行政法规外，任何机关不得作出税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税的规定相违背。

又如在《暂行条例》第七条第三款规定的资源税减免权为：国务院规定的其他减税、免税项目，而在财政部制定的《实施细则》第四条第二款中却规定未列举名称的其他非金属矿原矿和其他有色金属矿原矿，由省、自治区、直辖市人民政府决定征收或暂缓征收资源税。这明显越权授权省级人民政府有减免税权。

3、没有遵循必要的程序规则，有的行政机关往往根据某一领导的一个批示甚至一句话或一次大会发言，便匆匆起草一个文件，行政机关内部职能部门也是各行其是，隔行如隔山，对重要性文件没有经过认真、周密的调查研究，更没有在一定范围内经过相关人员的必要讨论和磋商，不广泛听取意见，便草率发文或公布，缺乏应有的程序规则予以制约。

二、进一步完善规范性文件的制定程序

1、严格执行规范性文件制定程序。

为了规范规章、法规的制定程序，国务院颁布了《规章制定程序条例》，许多部门也制定了本部门的规章制定办法，对于规范性文件的制定也应符合一定的操作规程，经历必要的程序和合理步骤，使行政机关这种抽象行

政行为做到针对性强，更加科学合理。

2、落实公开、公正制度。

在制定规范性文件时应广泛听取各方面的意见，涉及对外有普遍约束力的规范性文件还应当听取管理相对人的意见，增加规范性文件的透明度。规范性文件形成后还应及时公布，便于贯彻，更有利于群众的参与和监督。

3、严格划分制定权限。

对不属本级管理的事务不得越权制定文件，对需要部门协调的及时相互沟通，对属于上级权限的应及时请示，对本部门需要创立规章的不应以规范性文件代替，同时在制定规范性文件时应当加强内部职能部门的协调，建立严格的会签制度，对涉及法规性内容应当有法制工作部门的意见。

4、加强对规范性文件的监督检查。

对于规范性文件的监督有行政监督、司法监督和社会监督。上级行政机关应经常检查所属部门制定的规范性文件，对不合法的文件应当撤销或变更。行政机关内部法制工作机构应当定期对本部门的文件进行清理，建立规范性文件报送备案制度。

在司法监督中，人民法院对审理案件中具体行政行为依据的规范性文件应当严格鉴别和判断，对于不合法的规范性文件不予采信，同时可以采用司法建议方式向规范性文件制定单位及其上级机关提出修改建议，促进行政机关及时纠正。

在贯彻规范性文件时，要经常听取下级、社会各界对执行规范性文件的意见，发现有违法或者有不合理问题应当及时修正。

规范性文件修改、制定的及时性正是加强行政管理所需要的。因此行政机关应当在搞好调查研究的同时，进一步完善规范性文件的制定，为贯彻法律、法规、行政规章服务。

规范性文件是行政管理中的重要依据，制定和完善规范性文件的创制制度有利于我国行政法制规范化的建设，因此制定规范性文件应当纳入法制的轨道。

第二篇：规范性文件起草说明格式规范（定稿）

城乡建委规范性文件起草说明格式规范

规范性文件起草说明应当包含以下内容：

一、规范性文件制定的必要性和基本情况（背景）

（一）陈述应当制定本规范性文件的理由、目的、意义。规范性文件规定事项所涉及的相关基本情况、存在的主要问题及其原因、必须通过制定规范性文件予以规制的理由等内容；

（二）必要时，介绍全省其他城市或全国各地同类城市的相关情况及其规范性文件的制定情况。

二、规范性文件的起草过程

起草过程包括起草该规范性文件涉及有关问题的调研情况，草案征求意见及意见的采纳情况，对涉及多个部门职权时有关争议的处理和协调情况等。

起草规范性文件过程中不同意见和协调情况。

（一）对于并非大的原则性问题的一般性不同意见、不直接影响行政管理工作的不同意见、经过协调已经达成一致的不同意见等，可以不作说明。

（二）对于一些涉及大的原则性问题的不同意见、直接影响行政管理工作的不同意见、确须作出规定但经过协调仍达不成一致的不同意见、虽然达成一致但有可能在实施中重新提起异议的不同意见等，则必须要将意见相左各方的具体意见、相关部门的 －1－

协调情况、法制机构的具体建议等，在说明中列专条作出具体说明；

（三）对于经过协调达成一致的一些重大问题，还要将达成一致的具体内容作出明确说明。

三、规范性文件制定依据

1、只要在制定本规范性文件中作为依据使用或者参照、参考了的，都要列举出来；

2、在列举顺序上，首先是上位法依据，其次是参照依据，再次是参考依据；

3、列举制定依据的名称，必须是其全称并加书名号，同时注明其文号和公布时间。

四、规范性文件的主要内容

以高度概括、简洁明了的方式，说明本规范性文件的主要内容；要简要介绍该规范性文件的条款数、内容基本构成等，属于修订的规范性文件还应说明修订的部分。

五、其他需要说明的问题

对本规范性文件中的有关规定、拟解决的主要问题以及拟采取的主要措施（合法性、针对性和可操作性）等相关情况，作出具体说明。

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第三篇：规范性文件备案

规范性文件备案

今年年底，我国要宣布中国特色社会主义法律体系的建成。在这个法律体系当中，囊括了宪法、法律、法规、规章和规范性文件，也就是说，规范性文件在这个体系中是不可或缺的一部分。

关于到底什么规范性文件的问题，其实从广义角度来说的话，我们国家有关权力机关或行政机关制定的法律、法规、规章、司法解释、以及作为行政管理依据的文件都可以被称作规范性文件，因为它们有一个共同的特征，也就是“规范性”，都是用来规范管理相对人行为的，其实同时，它对我们有关机关本身的行为也同样起着规范的作用。

平时我们所说的规范性文件，也就是今天我们所说的规范性文件，是从狭义的角度来说的，也就是说，它是由行政机关发布的作为行政管理依据的文件。虽然说，我们这里所说的规范性文件不在立法范畴，但它是一种准立法行为。制定规范性文件，是宪法赋予行政机关的一项工作职责。在实践中，各级政府、各部门出台的规范性文件数量也相当多，内容涉及行政管理的方方面面，在各行政机关的日常管理中被大量的使用。所以，它在我们的日常管理中也算是扮演着非常重要的角色。

由于规范性文件它是一个抽象的行政行为，它跟我们平时的行政执法这样的具体行政行为不一样，执法行为针对的是具体的人，具体的事，是一次性行为，它的影响面相对比较小;而规范性文件，它针对的是不特定的人、不特定的事，而且在一定范围、一定时期内可以反复适用，相比之下，它的影响面要大很多。可以说，一件好的规范性文件，可以造福一方，一件不好的规范性文件，可能会祸害一片，因此，我们在制定规范性文件过程中把好质量关实在是非常的重要。

一、市政府规范性文件的制定程序以及其中需要注意的有关问题

市政府在1996年制定了《规范性文件制定程序暂行规定》，这是我市建市以来制定的第一部成型的，专门规范规范性文件制定程序的文件。2007年，市政府对这个《规定》进行了修订，并作了重新发布，重新发布后的这个文件，从规范性文件的制定原则、立项、起草、审查、决定、公布、备案等方面对文件的制定程序作了比较明确的规定。政府法制机构，在政府规范性文件制定程序当中，承担着政府规范性文件审查和备案的职责，在我们平时审查和备案过程中，发现了很多问题，值得研究，也值得注意。

（一）规范性文件制定原则

规范性文件制定的原则是，在规范性文件中，不得违反法律、法规和规章规定，作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的规定。也就是说，我们制定的规范性文件的内容，不得违反“上位法”规定，影响管理相对人权利义务。具体来讲，主要有以下几个事项不得设定：1行政处罚，2行政许可,3行政收费，4行政强制,5其他应当由法律、法规和规章设定的事项。

（二）立项

按照市政府《规范性文件制定程序规定》第二章的规定，市政府各部门或各县（市、区）政府认为需要由市政府制定规范性文件的 , 须在每年的11月底前，提出下一的规范性文件制定计划，按程序向市政府法制机构申请立项。市政府法制机构对各单位制定规范性文件的立项申请进行汇总和研究论证，并拟订下一规范性文件制定计划，报市政府审定。未列入制定计划的项目，原则上不予制定，有关单位认为急需制定的，须向市政府法制机构提出申请，经市政府法制机构组织论证后，报市政府审定。

也就是说，各部门、各县（市、区）政府在下一，有以市政府名义制定规范性文件的需求的，要在本年底前向市政府法制办提出制定计划，经法制办审核，报市政府审定后执行，没报计划的，下一原则上市政府不予考虑，除非有充分的理由能够证明急需制定。

（三）起草

市政府的规范性文件，一般是由市政府工作部门负责起草的，极个别的，内容涉及几个工作部门职能的重要的规范性文件，由市政府法制机构或主要部门牵头，组成专门小组来负责起草，但一般都是由市政府工作部门负责起草的。在起草过程中应该注意以下几点：

第一，要做好调研论证。一个制度制定后要使用比较长的时间，这个文件是不是必要，是不是切合实际，中间的制度怎么设计，对于重点、难点、敏感性问题的处理是否适当，文件主要内容是否能经得起实践的检验，等等，都需要进行深入的调查研究。在起草一个文件之前是不是经过深入的调查研究了，是不是听取各方意见了，它不光是程序问题，有时候还是态度问题，尤其是涉及重大问题的文件的时候。

第二，规范性文件的内容应该具体、明确、具有可操作性。凡国家法律、法规和规章以及上级规范性文件明确规定的内容，原则上不作重复规定。规范性文件的内容里面一般要对制定目的、制定依据、基本原则、调整对象、具体规范等做出明确规定。

第三，起草规范性文件，应对内容相近的现行规范性文件进行清理。意思是说，原来就有一个文件，现在起草的这个文件是对原来那个文件的替换，那应该在新起草的这个文件最后面注明“市政府于某年某月某日以某文号发布的某某某文件同时废止”。

第四，关于规范性文件名称的问题。规范性文件的名称一般可以称办法、规定、决定、意见、通知等，但不能称“条例”。国务院制定的行政法规、省级人大制定的地方性法规可以叫“条例”，但规范性文件不行。

第五，起草规范性文件的同时，应撰写起草说明（重要）。起草说明的内容应包括：该文件起草的背景、必要性和目的、起草的法律法规依据、想要明确和解决的主要问题、起草经过、调研和征求意见情况、对有争议问题的协调情况、主要条款的解释和其他需要说明的问题等。规范性文件的起草说明，就像一个产品的使用说明书一样，可以帮助有关人员及时了解文件起草背景和制定目的，理解主要内容，发现问题和不足，便于提出好的意见和建议，或者推动有关方面及时作出决策。因此，规范性文件的起草说明对于提高规范性文件通过的效率，提高规范性文件的质量，具有十分重要的意义。

（四）审查

《河南省规章规范性文件备案办法》明确提出规范性文件在发布之前必须要经法制机构审查，未经审查或审查未通过的，不得发布施行。审查文件，主要是从这么几个方面：

第一，合法性。规范性文件的制定，主要就是为了使国家的法律、法规、规章和政策在本地得到具体执行和实施，所以它不仅不能同国家的有关法律政策相抵触，而且还必须与它们相统一。需要说明的是，要求规范性文件与法律、法规、规章和政策相统一，并不是要求和上级规定一一对应，照搬照抄。也不能片面站在部门角度，对法律、法规、规章各取所需、断章取义，形成加工国家法律的不正常现象。我们在法律、法规、规章规定的范围内从具体办事程序等方面作一些适当的细化和明确还是可以的。

制定的规范性文件必须合法，这是基础，关于它的合法性，我们需要把握好这么几点：

一是不得违法设定行政处罚。按照《行政处罚法》的规定，法律、法规、规章可以设定行政处罚，而规范性文件不得设定，这里所说的不得“设定”，它不但包括不能自己“创设”新的行政处罚，也包括不能“改变”法律、法规、规章确定的行政处罚的“种类和标准”，这一点我们一定要把握好。在平时制定的规范性文件当中，违法设定行政处罚的例子很多，比如说，我国《兵役法》罚则中有一条，大概意思是对退役士兵不安臵的，由县级人民政府责令改正，并可以处以罚款。这里问题就来了，兵役法规定只是说到“可以罚款”，对按什么来罚，罚的幅度是多少没有规定，实际上这个规定是没有可操作性的，但假如我们在规范性文件中将它变得可操作，那是违反行政处罚法的，是不可以的。

我们自己不能设立行政处罚，对不该罚或者没有权力罚的，我们罚了，那是违法的。但是，同时，对该罚的，我们不去处罚，那也是违反行政处罚法有关规定的。有时候,有很多法律规定说违反什么什么行为的，“可以”处以多少多少钱罚款，我们在引用这样的条款的时候不能把“可以”这两个字取了，有“可以”这两个字和没有这两个字是不同的概念，一个是视情况可以罚，也可以不罚，一个是没有选择的余地，必须要罚。另外，我们还得注意的是，我们制定的文件中也不能出现“从重处罚”、“依法予以上限处罚”“依法予以下限处罚”这样的实体性规定。行政处罚里面规定一个罚款的幅度，那是法律对行政执法机关赋予的自由裁量权，我们不能以一纸文件让它变了味。

曾经我们在审查文件过程中有单位提出过，说在行政管理过程中经常发现被管理人的某些行为是违法的，不合适的，国家法律虽然没有规定本单位可以处罚，但该单位不管没人管，不处罚又制止不了，不能听之任之。在这里我们需要明确一点，我国对行政机关的职责有一个基本的原则，也就是职权法定，法无明文规定不可为，既然国家没有规定你可以罚，那你就不能罚，你罚了，你就违法了，以违法行为制止违法行为显然是不合适的。

另外，从规范性文件制定技术方面来讲，我们建议文件中尽量不要规定罚则，因为我们没有设定行政处罚的权力。即使在文件中规定了，也只能是引用法律、法规、规章的原话，没多大必要。再说了，我们就是去执法的时候，下行政处罚决定书，其中引用的处罚依据也肯定都是法律、法规、规章，而不会是规范性文件。

二是不得违法设定行政许可。行政许可通俗的讲，就是允许某人做某事，我们以前都叫行政审批，基本就是这个意思，不过行政许可和行政审批在范围上还是有些区别的。规范性文件不得设定行政许可，这是《行政许可法》的规定。这里的不得设定行政许可和不得设定行政处罚类似，也就是说，规范性文件不但不能“创设”新的行政许可“项目”，也不能“增加”行政许可的“条件或环节”。能设定行政许可的只有法律和法规,规章都基本没有，只有省政府规章可以设定为期一年的临时性的行政许可，可见，国家对可以设定行政许可的要求是相当严格的。也就是说，这个事项国家法律、法规让你批，那你就可以批，没说让你批的，你就不能批，同时，经你批准需要什么条件这也都是法定的，是不能随便更改的。

三是不得违法设定行政收费。我们国家现在还没有一部规范行政收费的法律，《行政收费法》已经酝酿了好多年了，到目前还没有出台。但是虽然没有法律来规范行政收费行为，但国务院有规定。根据国务院《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》第三条，可以规定行政事业性收费的最低层级的机关为省政府文件、省级财政和物价部门联合下发的文件。地市级政府及其以下是没有权力设定行政收费的。这里面，我们不但不能“设定”行政收费“项目”、也不能“增设”收费“范围”，或者擅自“增加”收费“标准”。

四是不得违法设定行政强制。在规范性文件中随意设定行政强制的现象比起行政处罚、行政许可、行政收费要少一些。行政强制的措施比如有行政强制戒严、强制戒毒、强制查封、扣押、冻结、强制销毁、强制划拨、强制扣缴等等，这些在规范性文件中也是不能自己创设性地设立的。我国的《行政强制法》可能很快就颁布了，这又将是一部规范行政行为的法律规范。

在合法性方面除以上几点需要把握外，我们在平时的规范性文件审查过程中还存在着其他一些问题，需要注意，主要有：

1、如政府越权规定减免所得税和土地出让金等，这在招商引资文件中很普遍，但这是不可以的。

2、违反国家有关政策。比如曾经有个地方出台的一个政府规范性文件要求外来务工人员必须接受当地有关部门的培训，领取培训合格证后方能在当地务工，否则，对当事人和用人单位实施处罚。这与中央和国务院关于减轻外来务工人员的负担的相关精神是相违背的。

3、违反市场经济原则。比如含有“挂牌保护”内容和地方保护、行业保护以及超国民待遇的内容，妨碍了市场的公平竞争。咱们国家2008年施行的《反垄断法》专章对“滥用行政权力排除、限制竞争”作了明确规定。

4、关于“解释权”的问题。政府制定的文件规定“由部门负责解释”，部门制定的文件规定“由科室负责解释”，这和“谁制定、谁解释”的法律精神是相违背的。关于解释权的问题，《规章制定程序条例》第三十三和三十六条有比较明确的规定，这个规定对规范性文件也是适用的。

第二，必要性和可行性

上面说的是我们制定文件时要把握合法性，在把握合法性的同时，还得把握必要性和可行性。

发布文件就是为了落实的，这个文件是不是有必要发，是不是切实可行，它的发布能不能因地制宜地得到实施，解决实际问题，都是值得考虑的，因此，必要性和可行性也显得很重要。一个脱离了实际情况的规范性文件，是没有可操作性的，因此，在制定文件的过程中在考虑合法因素的同时，还得考虑是否具有必要性和可操作性。

第三，把好技术关和语言关

这就要求我们制定的文件要主题明确、结构严谨、逻辑合理、语言规范、表述准确，我们起草文件时要注意尽量使用“法言法语”，这就对起草人员的业务素质、法律素质、文字功底和责任心都有一定的要求。需要强调的是，在规范性文件的审查程序中，有时候有些单位今天把文件送到法制办了，明天就想要，上午送来了，下午就想要，对于有些比较简单的文件，涉及法律问题不多的，没问题，我们很快就能出意见，甚至当时就能出意见。但是对于有些直接涉及公民、法人或者其他组织利益的，我们在审查过程中还必须要按国务院有关规定向社会和有关单位征求意见，其中涉及重大事项的，还要召开听证会、论证会，或者上报市政府协调等，中间会需要一些时间，这个需要有些部门的理解和配合。

另外，我们平时在文件制定过程中发现还有一些问题很值得关注，比如“公共权力部门化”、“部门权力利益化”等“权力寻租”的情况还是经常出现，还有，利用规范性文件解决机构问题的情况也时有发生，这些问题都非常值得深思。

（五）决定、公布

在文件审查完后，报到市政府，市政府经有关会议审议、有关领导签署，就可以发布了。发布之后会按规定向社会公布。现在市政府公布规范性文件的方式一般是政府门户网站和政府公报。

在平时审查文件过程中，我们都比较严格，法制机构本身就是为政府提供法律服务的，我们必须得保证经我们审查的政府发出去的文件是合法的、可行的，是严肃的、规范的。有些时候有些同志不理解，说你们搞得也太严了，你们说这也不行，那也不行，那我们还干不干了，我们说这不是“我们”说不行，是“法律”说不行，我们必须要为政府负责，其实同时也是为各有关单位负责，我们的工作性质也决定了我们必须严格把关任何一件规范性文件。

现在关于文件的监督机制也越来越严格了，国务院和省政府都明确要求市政府制定的文件在规定期限内要报送省政府备案，接受监督审查。国家从2007年7月1日施行的《监督法》，其中专章规定人大对政府规范性文件的审查监督，这还是一个法定监督。所以，市政府的规范性文件并不是一发布就完了，还必须要报送省政府和市人大接受备案审查，审查没通过的，是不能使用的。

二、规范性文件的备案及其应该注意的有关事项

按照规定，不光市政府的文件要报省政府和市人大备案。各县（市、区）政府、乡镇政府的文件也要报送上级政府备案、市县政府各部门的文件也得报送本级政府备案，接受审查监督。市政府的文件给省政府和市人大备案，各县（市、区）政府和市政府部门向市政府报备的文件的具体审查工作在市政府法制办。

我们在备案审查中审查的主要内容包括（和规范性文件发布前的审查基本相通）：1是否超越法定权限；2是否违反国家有关法律、法规、规章或者国家政策规定；3规范性文件之间对同一事项的规定是否一致；4文件是否适当；5是否违反法定程序。

关于报备的程序方面，《河南省规章规范性文件备案办法》对报备的范围、报备的时间、需要报备的材料等方面都有比较明确的要求。关于报备的范围：凡是直接或间接涉及行政管理相对人权利义务，作为行政管理依据的文件都视为规范性文件，都要报送。不需要报备的有：

1、原文转发的上级部门规范性文件的文件。但在转发的同时又作出具体规定的除外；

2、单位内部文件；

3、平行文，比如向没有隶属关系的机关发布的函；

4、具体行政行为，比如就特定的人、特定的事发布的通报、通知、批复、公告、或者作出的行政许可、行政处罚或其他行政执法决定、行政复议决定等；

5、上行文，也就是对上级机关的请示报告；

6、会议通知；

7、领导讲话和不作为行政管理依据的会议纪要；

8、人事任免决定。

关于报备的时间。国务院2008年发布的《关于加强市县政府依法行政的决定》要求自文件发布之日起15日内报送。《河南省规章规范性文件备案办法》中也有明确规定。由于省里的备案办法比国务院的决定发布的早一年，在时间要求上不太一致，我们尽量按国务院的要求来报，也就是按15日来报。

需要报备的材料：

1、备案报告1份（格式市政府以前发过，各单位都有）；

2、正式文件一式3份；

3、起草说明一式1份；

4、法律法规政策依据一式1份；

5、电子文本。

关于备案文件的合法率、报备率、按时率都属于市政府依法行政目标考核的范围，应引起各单位重视。

第四篇：规范性文件管理制度

豆坝九年制学校规范性文件

管理制度

第一条 为了促进依法行政，使本校起草制定规范性文件的工作规范化、程序化、标准化，根据有关法律、法规，制定本制度。

第二条 本制度适用于本校起草制定规范性文件的工作。

规范性文件是指本校制定或联合其他部门制定的在全学区围内进行行政管理、规范教学工作的文件。

第三条 规范性文件应当以“康县豆坝乡九年一贯制学校文件”的字样发布，根据内容使用“规定”、“办法”、“细则”、“通知”、“决定”等规范的名称。

第四条 制定规范性文件必须遵守法律、法规、规章和国家政策规定，符合法定权限和程序.第五条 本校规范性文件的管理工作由办公室负责，主要内容包括:

（一）组织起草调整规范性文件；

（二）负责本办规范性文件的公布工作；

（三）负责本办规范性文件的解释；

（四）负责规范性文件的清理工作；

第六条 下列事项，本办可制定规范性文件：1

（一）实施人防法规、规章的具体措施和方案，需要制定规范性文件组织实施的；

（二）实施人防法规、规章的程序，需要制定规范性文件确定的；

（三）调整本办机关对外的行政行为需要制定规范性文件的。

第七条 规范性文件制定项目，由办公室拟定项目建议书后提交主任批准。

第八条 制定规范性文件，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见，注重本区的实际情况。具体工作由办公室负责。

第九条 起草的规范性文件涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见。也可以举行听证会。

起草专业性强的规范性文件，应当征求有关机构及专家的意见。规范性文件的内容与其他部门工作关系紧密的，规范性文件草案应当进行会签，或者与有关部门联合起草。

第十条 规范性文件草案在主任审批通过后，上报区政府法制办，由区政府法制办按照相关规定进行审查。

第十一条 区政府法制办审查规范性文件时，需要本办进一步说明情况的，本办应当在规定的期限内予以说明。

第十二条 经区政府法制办合法性审查后，由主任签署，经统一登记、编号发布施行。

第十三条 本制度自2010年1月1日起施行

第五篇：第五章 规范性文件

第五章

规范性文件

单选 下列哪个文件属于行政机关的规范性文件（）。

A行政处罚法 B关于王某某任免职的通知

C关于党的廉政建设的规定 D省人民政府关于加强和改进消防工作的实施意见 D《吉林省规范性文件制定办法》的施行日期（）。

A2013年3月18日 B2013年5月1日

C2005年10月1日 D2009年7月1日

B 3 《吉林省规章规范性文件监督办法》的施行日期（）。

A2005年7月25日 B2005年10月1日 C2013年5月1日 D2009年7月1日 B《吉林省规章规范性文件清理办法》的施行日期（）。

A2009年2月1日

B2009年7月1日

C2013年5月1日

D2005年10月1日

B 5 下列行政行为中属于行政机关抽象行政行为的是（）。

A对张某矿山开采的许可 B2对李某交通违法的处罚

C对赵某欠账不还的强制执行 D某市关于全面加强道路交通安全的实施意见 D下列哪个单位符合法定的规范性文件制定权限（）。

A县人民政府 B街道办事处 C公安厅法制总队 D市行政执法支队 A各级政府所属工作部门制定的规范性文件应当向哪个机关备案（）。

A省法制办 B市法制办

C县法制办 D本级政府法制办 D规范性文件报送备案的时限要求（）。

A自公布之日起30日内报备 B每年年底一次性集中报备

C自公布之日起15日内报备 D没有具体的时限要求，根据情况自行报备 C 9 报送规范性文件备案应当提交的材料（）。

A正式文本5份 B备案报告1份 C起草说明1份 D正式文本5份、备案报告和起草说明各1份 D下列哪项是制定规范性文件的必经法定程序（）。

A上级领导指示 B必须要经过本单位某位领导的同意

C法制机构的合法性审查 D必须经过全体行政相对人的一致同意 C 11 下列哪项是制定规范性文件的必经法定程序（）。

A行政机关内部传达 B只有在具体行政执法时才能出示 C限制规范性文件的知晓范围 D向社会公开公布 D国务院和省政府对规范性文件定期清理的时间规定（）。

A每年清理一次 B每隔2年清理一次 C每隔5年清理一次 D没有具体规定 B 13 规范性文件属于哪一种行政行为（）。A具体行政行为 B抽象行政行为 C事实行为 D行政处罚 B 14 法律、法规、规章、规范性文件之间效力等级由大到小的排列顺序是（）。

A法律、法规、规章、规范性文件 B规范性文件、规章、法规、法律 C排列顺序不分高低 D效力等级相同 A 15 法律、法规、规章、规范性文件之间效力等级由小到大的排列顺序是（）。

A规范性文件、规章、法规、法律 B法律、法规、规章、规范性文件 C排列顺序不分高低 D效力等级相同 A 16 备案审查属于下列哪一种监督行为（）。A权利监督 B司法监督 C社会监督 D层级监督 D 17 政府部门制定的规范性文件应当向哪个机构报送备案（）。

A人大常委会

B上级部门 C本级政府法制机构 D上级政府 C 18 定期对规范性文件进行清理的主要目的是（）。

A保持办公环境整洁 B迎接上级检查 C绩效考核的要求 D维护社会主义法制统一 D 19 社会公众认为规范性文件违法不当的正当救济渠道是（）。

A行政诉讼 B进京上访 C向有权机关提出审查的建议 D申诉控告 C 20 下列哪项不可以自行创设行政处罚（）。A规范性文件 B部门规章 C政府规章 D行政法规 A 21 规范性文件监督的主管部门是（）。A政府法制办 B司法局 C人民法院 D人大常委会 A 多选 规范性文件备案审查的基本原则包括（）。

A有件必备 B有备必审 C有错必纠 D有问必答 A,B,C 23 制定规范性文件必须经过的法定程序包括（）。A调研论证 B征求意见

C合法性审查 D公开发布 A,B,C,D 24 下列可以作为行政执法依据的是（）。A法律 B规范性文件C省委组织部文件 D药监局法规处文件 A,B 25 下列不可以作为行政执法依据的是（）。

A行政机关内设机构文件 B本系统内部传达的文件 C政府规章 D规范性文件 A,B 26 规范性文件报送备案的时限和材料内容是（）。

A规范性文件自公布之日起15日内 B规范性文件自公布之日起30日内

C正式文本5份、备案报告和说明各1份 D多个文件可以汇总使用1个备案报告 A,C

社会公众认为规范性文件违法不当的，可以通过哪些方式进行监督（）。

A要求制定机关解释 B提出审查的建议 C行政复议时一并提出审查申请

D请求人大及其常委会行使监督权 A,B,C,D 28 下列哪些单位具有规范性文件制定权限（）。

A行政机关 B县级以上人民政府所属工作部门 C法律、法规授权的组织 D省法制办备案审查处 A,B,C 29 规范性文件不得设定（）。

A行政处罚 B行政许可 C行政强制 D行政指导 A,B,C 30 规范性文件合法性审查的主要内容有（）。A制定主体是否合法 B是否符合上位法和上级政策文件的规定

C上级领导是否同意 D是否超越权限 A,B,D 31 对于违法不当的规范性文件，政府法制办可以采取下列哪些监督措施（）。

A责令制定机关限期自行纠正 B逾期不纠正或者拒不纠正的，决定撤销 C确认无效 D直接更改后向社会公布 A,B,C 32 制定规范性文件必须经过下列哪些单位的合法性审查，未经合法性审查的，不得作为行政管理的依据（）。A政府法制办 B制定机关的法制机构 C办公室 D监察局

A,B 判断

规范性文件的监督机关是各级政府法制办。

正确

制定规范性文件必须经过法制机构的合法性审查。

正确

未向社会公开发布的规范性文件，不得作为行政管理的依据。

正确

制定机关可以在每个的年底前将全年制定的所有规范性文件一次性统一报送备案。

错误

制定机关制定的规范性文件应当自公布之日起15日内向政府法制部门报送备案。37 作为行政执法依据的规范性文件不一定都要经过合法性审查。

错误

作为行政执法依据的规范性文件都要经过合法性审查。

行政行为包括抽象行政行为和具体行政行为，通常所称的规范性文件是具体行政行为的一种。

错误

制定规范性文件是抽象行政行为。

规范性文件备案审查是政府层级监督的重要手段，是维护法制统一和政令畅通的重要措施。正确

作为行政执法的依据，除法律、法规、规章外，还包括规范性文件。

正确

公民、法人或者其他组织认为规范性文件违法不当的，可以提起行政诉讼。

错误

行政诉讼法第二条规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。

行政执法人员应当通过资格考试是国务院的规定。

正确

各级政府法制办承担着行政机关依法行政、法治政府建设的组织、协调、监督和指导的职责。

正确