“中国农村土地流转问题研讨会”会议综述

第一篇：“中国农村土地流转问题研讨会”会议综述

2009年8月15日至16日，为期两天的“中国农村土地流转问题研讨会”在烟台海阳市隆重召开。本次研讨会由山东省民商法重点学科、山东土地学会主办，烟台大学法学院承办，海阳市人民法院、海阳市国土资源局协办。与会代表汇集了来自清华大学、北京大学、中国人民大学、中国社会科学院、中国政法大学、华东政法大学、复旦大学、北京航空航天大学、中南财经政法大学、南开大学、湖南大学、对外经贸大学、华中师范大学、长江大学、海南大学、烟台大学、《中国法学》杂志社、《法学论坛》杂志社、《法学杂志》杂志社、中国法制出版社等近四十余高校院所的理论界代表，以及来自山东省国土资源厅、烟台市国土资源局、日照市国土资源局、海阳市人民法院、海阳市国土资源局、东营达洋律师事务所等近十家单位的实务部门专家。

与会专家学者对农村土地流转的诸问题进行了全面深入的分析，提出了许多建设性意见，达成了诸多共识，取得了一系列成果。此次研讨会分五单元进行，烟台大学法学院副院长范李瑛教授主持开幕式，烟台大学校长房绍坤教授、山东省国土资源厅李明启先生、海阳市人民政府徐玉明副市长、海阳市人民法院刘传慕院长向研讨会致欢迎辞。

第一单元：农村土地流转的一般问题

本单元由清华大学崔建远教授与北京航空航天大学刘保玉教授主持，山东省国土资源厅李明启先生、华东政法大学高富平教授、《法学杂志》苗延波副主编、山东达洋律师事务所孙瑞玺律师、对外经济贸易大学马特副教授、山东科技大学解直凤老师分别作了专题发言。

李明启先生介绍了山东省的土地流转情况以及政府的做法，指出了土地流转中的困难。他认为，应当分析承包地、集体建设用地的现实情况，从源头上使土地流转合法化，市场化。

高富平教授认为《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称“决定”）的核心有三个方面，包括全面推进土地承包经营权流转，建立城乡统一的建设用地市场，推进农村土地制度改革，保障农村土地流转目标的实现。《物权法》并不禁止农村土地承包经营权的流转，之所以流转不畅是因为：土地承包经营权的社会保障功能很难消除；土地承包经营权流转是为了实现土地的规模经营，但目前这种规模经营又很难实现；对于受让人来说问题也比较多，并且承包经营权流转的融资功能也受到限制。因此应当赋予农民对土地进行商业开发的权利。

苗延波副主编在分析了农村土地流转的基本情况之后，主张制定《农村土地流转法》。他认为土地流转问题不是法律能够单独解决的，应当深入了解农民对土地的真正态度，在此基础上各部门共同参与解决问题。

山东经济学院徐凤真教授将土地流转纠纷进行了类型化分析，她认为引发农村土地流转纠纷的原因主要包括：法律规定与民间社会规范的冲突、政策的频繁变化所导致的农村现实利益关系的变化而产生冲突、农村土地法律制度价值取向的分歧及法律规定间的内在冲突、现行规定与农村的复杂现实相脱节而造成的对立冲突、现行的“双轨并行”、“城乡分治”制度，等等。解决这些问题需要建设预防机制、多元纠纷解决机制，充分发挥农村基层调解制度的作用，健全法律规定、减少规范内部的冲突。

孙瑞玺律师从一个现实案例入手，分析为什么同一法院对同一事实作出不同认定、不同判决的原因，主张认真研究土地所有权、使用权的特征与本质。

马特副教授探讨了土地管制背后的“父爱主义”。认为对农村土地流转加以限制的立法者推定农民意识能力有限，因而限制农民流转土地的自由。他还对农村土地流转的经济原理进行了分析，主张还地于民，保障农民的土地资产。

董景山副教授认为，应当在土地集体所有、城乡二元的前提下，从流转的主体、客体、方式方面对农村土地流转进行研究，应当考虑农民的特殊主体身份，区分农民与非农民，在此基础上进行制度设计。

解直凤老师分析了农村土地流转与社会保障间的关系。她目前农村两者之间恶性循环的怪圈，认为必须通过土地流转方式对土地进行优化配置。土地流转与社会保障有着相互牵制的关系，应当将这种牵制关系转变为相互扶持关系，逐步弱化土地的保障功能，确保土地流转的资金确实落到农民手中。

渠涛教授分析了农民的土地、征用、社会保障的问题。郭明瑞教授认为，目前从观念上来说，以往土地管理法的观念仍被延续。农民社会保障到底靠什么？不让农民实现其土地的价值，如何实现其之保障？目前农民基于土地的保障也无非是温饱，多数农民的主要收入并非来自于土地。目前的许多看法是从城里人的角度看农民，对于农村、农民的真实情况并不真正了解。朱广新编审认为，农民享有的土地权利应当自由流转，但目前管制太多。费安玲教授认为，社会保障制度应以人为中心，而不论人的职业、身份有何不同。在对农民的自有财产进行强制转移时，应当是为了公共利益。在许多场合下，土地征收是常常将公共利益目的抛在一边，对农民利益存在蔑视之处。

第二单元：集体建地流转及“小产权房”问题

本单元由烟台大学房绍坤教授与中国政法大学李永军教授主持。山东土地学会张增顺秘书长、南开大学陈耀东教授、复旦大学王全弟教授、烟台大学关涛教授、中国人民大学高圣平副教授、山东财政学院韩清怀博士、上海政法学院黄萍副教授、扬州大学李云波博士分别作了专题发言。

张增顺秘书长认为《物权法》关于农村土地承包经营权的规定存在漏洞，集体土地所有权不是完整的所有权，而如何保障所有权的完整性需要研究。集体土地应当适度规模化，如何逐步规模化，需要在实践中探索。目前政府机关在土地承包经营权的管理方面，并无专管的机制、部门，发生争抢、推诿的现象。

陈耀东教授认为小产权房存在三个问题：小产权房是否是《物权法》中的物，买卖小产权房的合同是否有效，以及能否取得小产权房的权利。需要区分建造行为合法与不合法的小产权房。对于前者，买卖合同有效，主体可以取得房屋所有权，但目前交易主体受到了限制；对于后者，在物权登记、交易等方面均存在问题，但司法实践的态度也在发生变化，陈教授认为对于买卖自住型小产权房的合同有效，而买卖销售型小产权房的合同是否有效视具体情形而定。

王全弟教授认为，目前立法对于农村房、地的一些规定尚不明确。对于集体土地使用权的流转可以确立用途管制原则，节约与集约用地原则，同地同价同权原则，平等、等价、有偿原则。他主张建立统一的市场，将国有建设用地使用权与集体建设用地使用权统一至同一市场。王教授还介绍了上海市宅基地置换的情况，这可以充分利用土地、节约宅基地。

关涛教授认为房地关系中的核心是权源，在权利转让受到限制的情况下，可以考虑设定法定租赁权，来解决房地转让中的问题。土地问题不是民法能够解决的，例如土地自由流转的前提是主体的理性化，但是主体的非理性化也应得到考虑。农民在土地交易中能不能出现理想中的理性状态？在事实上，可能会出现不平等、不理性的现象。非均衡的中国农村经济决定了不可套用一地经验、一套规范。

高圣平副教授对现行法关于集体建设用地流转的范围、方式、收益分配的规定所存在的问题进行了分析，对于条文表述与制度设计提出了自己的见解。

韩清怀博士认为宅基地的流转就是宅基地的市场化问题，这是一个经济学问题。宅基地的流转与承包地的流转并不相同，宅基地能否流转是农民意愿问题，而不是制度问题，但宅基地流转会否引发两极分化，颇费思量。

黄萍副教授认为农村土地承包经营权的抵押既必要，亦可行，既然允许农村土地承包经营权的流转，那么也应允许抵押，这并不会必然导致农民土地的流失。立法需要完善土地承包经营权登记制度，对土地承包经营权抵押权的设定和实现程序作出限制，建立评估机构和交易市场，完善农村社会保障制度。

李云波博士阐述了我国宅基地使用权流转的制度流变与现状，提出宅基地使用权的流转既非禁止，又有限制。李博士在分析“决定”的背景下，对于应否允许宅基地使用权转让的争论进行了分析，认为不应当将农村宅基地与房屋完全等同于城市国有土地使用权及房屋所有权，还应当注意到农村社会组织结构的独特性，以及宅基地使用权的地域差异。刘凯湘教授与丁文教授主持了本单元的自由发言。郭明瑞教授分析了城市规划范围之内与之外的土地征收问题，认为应放开思路，允许在农村土地上进行商业开发，保障农民利益。他认为宅基地置换是危险的，将城市户口作为价值与农民进行交换，会牺牲农民的经济利益。石凤友教授界定了小产权房之概念，认为在国有划拨土地上也存在小产权房。刘保玉教授分析了出售宅基地可能引发的问题，提出应避免引起耕地缩减的后果。马特副教授认为不应轻视农民的理性。渠涛教授认为，对于小产权房应逐步放开，形成统一市场。

第三单元：农地承包地流转问题

该单元由华东政法大学高富平教授、中国政法大学费安玲教授主持。清华大学崔建远教授、山东土地学会石凤友主任、长江大学徐前权教授，烟台国土资源局张勇安副局长、烟台大学张洪波副教授、福建师范大学张冬梅博士、山东法官培训学院刘爱萍教授分别作了专题发言。

崔建远教授认为土地转包不发生物权变化，而是权利行使的表现。农村土地可否流转，目前存在赞同与反对两种观点。不同的农村地区，情况不同，调整的方法也应有所不同。限制农村土地受让人须为本村集体经济组织成员的问题之一在于，若做此限制，则转让人很难将土地转让出去。

石凤友主任提出，广义的土地流转应泛指所有引起土地权属变更的现象，目前社会上所指的土地流转是狭义的，实际上土地流转包括征收、划拨、转让、出租等多种形式，而不论针对的是国有土地还是集体土地，建设用地还是承包地。我国已经进入城市反哺农村的阶段，我国现时的政策也应向农村、农民倾斜。“决定”使用的“允许土地流转”是不准确的，将“允许”改为“保障”、“规范”更为合适。《物权法》在土地流转中的一些规定相对之前的法律，有所倒退。

徐前权教授分析了我国农村承包土地纠纷解决机制中存在的问题。在协商机制中，存在以强欺弱、以大欺小的现象，弱势方往往被迫接受协商结果。在调解机制中，存在强迫调解、随意调解的情况，有时还存在推诿现象。在仲裁机制中，我国各地的农村土地承包纠纷仲裁机构基本没有建立，规范也不明确。当事人也常常不通过诉讼机制解决纠纷，而是通过上访、堵塞交通等方法迫使政府出面解决。我国应当建立农村土地承包纠纷的预防机制，并细化规范。

张勇安副局长介绍了烟台市土地流转方面的情况，以及如何促进土地迅速流转、保障农民利益的做法。而如何能够既保障农民利益，又能使机制得以迅速建立，颇值考虑。

张洪波副教授认为，中国农村土地改革应当关注农村土地的福利化特征，农村土地对于农民具有极强的保障作用，无法严格按照经济原理来设计中国的土地制度，也无法按照城市土地制度来设计农村土地制度。土地改革既要考虑农民的利益，还要考虑如何更大程度地发挥土地价值。

张冬梅博士分析了林地承包经营权流转中的问题。她认为林地与耕地在产权、周期、生产性等方面存在差异，在规范适用上也存在不同，我国应当通过修改森林法来完善林地承包经营，规范林权登记制度，保障林地承包经营权人的权益与交易安全，健全林地承包经营权的流转。

刘爱萍副教授讨论了政府行为对农村土地流转的影响，提出因政府行为剥夺农民利益而引发冲突，是政府对农民利益的强暴。为了回避土地征收的严格程序，有些地方采取以租代收的方式来发展地方经济，因而引发许多社会问题。因此应当对政府的权力加以限制，保护农民利益。

崔建远教授提出，在土地承包经营权的变动中，登记的地位与作用，以及能否发生善意取得，理论上看法不同，对于登记的公信力问题，在理论上与实践中似乎存在冲突之处。

中国社科院渠涛教授与中南财经政法大学汪军民教授主持自由发言。丁文教授认为，实践中起规范作用的经常是政策而不是法律，原因在于政府的角色定位，据此他向与会者提出如何对政府角色进行监控以及农地流转的市场化两个问题。郭明瑞教授认为，政策与法律的关系，在理论上比较清楚，但在实践中有时的确会产生问题。土地流转，只是研究权利人可否将土地流转，而不是一定将土地流转。崔建远教授认为，与法律抵触的政策不应被允许，否则无法实现法治目标，但我国确实有不少法律不合时宜。崔教授倾向于允许土地向农村集体经济组织以外的人流转，以提高土地价格，有利于农民。高富平教授认为，但政府不应管得太多，而应让利于民，缩小限制。农业用地天生不是为了流转，这区别于建设用地。农业用地的流转性也应根据不同地区的经济需要而定。刘凯湘教授认为，我国的农村土地流转正处于摸索之中，我国应当承认农村土地承包经营权取得途径的多元化。张平华副教授提出坟地与开荒地的属性问题。石凤友主任认为，若坟地位于承包地之内，应予拆除；若系祖传，则为特殊用地，自无不允。对于开荒地，若纳入规划之内，则可调整为承包地，否则不为承包地。

第四单元：宅基地流转问题

本单元由南开大学陈耀东教授与《法学杂志》苗延波副主编主持，北京大学刘凯湘教授、海南大学王崇敏教授、对外经济贸易大学梅夏英教授、华北科技学院李遐桢博士、长江大学陈礼旺副教授、烟台大学刘经靖副教授、上海政法学院杨华副教授、华中师范大学丁文教授分别做了专题发言。

刘凯湘教授认为，虽然房地很难分开，但在法律设计上可以分别设计。应当允许各地农村进行探索，根据不同地区的情况，因地制宜地设计土地流转制度，因此可能并不会形成统一的流转制度。通过设计法定租赁权制度，对我国农村宅基地制度进行改革，既有利于宅基地使用价值的充分实现，又便于城乡之间的经济流通与互补。

王崇敏教授认为，当前的土地流转主要是如何现代化的问题，我们需要对现行制度进行反思，对现实生活中的真实情况进行归纳，对规范进行修正。如何在土地流转中使农民多得利益，是需要认真考虑的。

梅夏英教授认为，当下对于土地流转的探讨似乎脱离了集体土地所有权的前提。正是因集体土地所有权的存在，才产生了流转中的悖离结果。土地流转制度应当重视土地资源的优化配置，建立农村的产业链，发展第三产业。其认为发展农村合作社是比较适宜的。土地私有会导致很多恶劣的社会后果，我国应当借鉴各国的一些经验，避免土地流转引发严重的社会问题。

李遐桢博士认为，宅基地的保障功能较强，如果允许自由流转，可能会产生许多不良后果。而若要流转，应当设计多元化的制度，因为制度的设计往往是从一般性角度出发，往往不能面面俱到。可以考虑设计一种开放性的流转制度，例如将流转权限下放至省。

陈礼旺副教授认为，土地是我国政治、经济的生命线，意义重大。土地流转问题不是纯粹的民商法问题，而是多学科问题，并且这个问题的解决不可能离开政府，需要了解真实的农村与农民，并建立多元化纠纷解决机制，根据土地流转的不同形式分别规范。

刘经靖副教授认为土地流转不仅仅只是个法律问题，还是政治问题、经济问题，在具有产业化需要的地方，土地流转情况较好，而在产业化需求较弱的地方，土地流转情况较差。宅基地问题更大程度上一个政治问题，但让政府放弃管控不大可能。小产权房的问题不是是否合法的问题，而是如何使之合法的问题。

杨华副教授认为，我国的土地改革历来是在使用权上做文章，而不涉及所有权。其建议从自然资源法的角度，促进土地流转、充分发挥土地效用。

丁文教授对分散型立法的诸多问题进行了分析，他认为我国各地具体情况不同，土地流转模式不同，如果要建立统一市场，如何确立主体培育、市场运行、市场保障制度，均值思考。

第五单元：农村土地流转中的其他问题

该单元由复旦大学王全弟教授与海南大学王崇敏教授主持，社科院渠涛教授、北京航空航天大学刘保玉教授、山东师范大学吴春岐副教授、中南财经政法大学汪军民教授、《中国法学》杂志社朱广新博士分别做了专题发言。

渠涛教授认为，不仅集体土地所有权虚位，国有土地所有权也处于虚位状态，中国的土地所有权是限制所有权。应当为农村土地设置出让机制，而不是通过征收改变土地所有权归属。土地流转制度的设计，应在现行法律框架之内。立法是政治产物，是不同利益集团冲突的结果，学者应集中各种信息，加以分析，将之提供给立法者。

刘保玉教授提出，学术应自由，立法须谨慎。不应基于微观生活中的某些现象，便对制度进行大刀阔斧的改革。制度应当是统一的，在无法掌控的情况下，可以先行试点，再制定规范。“流转”一词意义并不确定，我们应当按照现行法律精神加以理解，而不能套用理论上的一般原理。农村土地承包经营权的抵押应予允许，以其他方式获得土地承包经营权，权利的取得、转让、抵押是否均采登记要件主义，值得思考。

吴春岐副教授据其对山东章丘市农村征地状况的调查，分析了“一次征收、永久补偿”做法的妥当性。认为永久补偿的做法无法改变征地补偿标准低的现实，补偿的持续性也令人担心。在农村土地征收中，应当把公共利益对征收的限定作用从理论落实到实践。征地制度的改革，可以虚化所有制，充分发挥使用权的作用。

汪军民教授认为，农村土地流转的重点是承包经营权，实践中征地政策的实施比较糟糕。农村土地流转研究应以抵押、入股等形式作为重点。研究应将农村土地进行区分，对不同的农地区别对待。农村土地是集体所有的，而如何能体现“集体”，也是解决问题的关键。

朱广新博士从传统民法的概念、观念出发，来分析当前农村土地流转中的问题。其认为对所有权的隐形剥夺在中国是现实存在的。在目前中国城乡二元的结构之下，农村土地的福利性特点会长期存在，但应当逐步消除土地上的福利性特点，还土地以本来面目，使土地权利成为真正的私权利。

外经贸易大学梅夏英教授、中国人民大学圣平教授主持自由发言。高富平教授认为，要放开土地流转，就要解构传统的集体经济与集体观念，这会带来农村社会的连串变化。石凤友主任提出，对“一户一宅”应当辩证看待，新法对之前的一户拥有多处宅基地等情形没有溯及力，应依据不同时段的法律，区别对待因历史原因而形成的宅基地状态。刘凯湘教授认为，在未损害耕地的情况下，一些小产权房早晚是要合法的，城镇居民可以拥有数处房产，农民亦可拥有多处宅基地。

石凤友主任主持大会闭幕，郭明瑞教授做大会总结发言，并致闭幕辞，对中国农村土地流转问题研讨会所取得的成果表示祝贺，并对与会的专家学者与各单位的支持表示感谢。

注释: 张平华：烟台大学法学院副教授/副院长/博士研究生

于海防：烟台大学法学院讲师/在职博士

曹相见：烟台大学法学院学生

第二篇：农村土地流转问题（本站推荐）

农村土地流转问题探讨

摘要：近年来，随着酒泉市工业化、城镇化和农业产业化的加快推进，部分农村劳动力逐步向城镇转移，农村土地流转呈现出日趋活跃的势头。土地流转已成为促进规模经营、发展现代农业和增加农民收入的一项重要措施。本文针对农村土地流转问题，提出了相应的对策。

关键词：农村，土地流转，农民权益

一、保护农民土地权益，规范土地流转行为

完善相关法律、政策，保护好农民对土地的流转、收益等权益，并通过制度来规范农村土地流转行为。农村土地承包经营权是国家法律赋予农民的权利，属于用益物权性质，农民依法享有占有、使用、流转和收益等权利，任何组织和个人不得剥夺和非法限制。农民依法自主决定其承包土地是否流转、流转形式和对象，任何单位和个人不得强迫或阻碍农民依法流转其承包地。保护农民承包土地流转收益权。除支付必要的流转中介费外，农村土地承包经营权流转收益全部归农民所有，任何组织和个人不得侵占、截留和扣缴。

农村土地流转的方式、期限和具体条件，由流转双方平等协商确定，农村土地流转意向达成后，应按照统一的流转合同规范文本签订土地流转合同，并报所在乡镇农村土地流转管理部门登记备案，实行统一档案管理。农村土地承包农户既可以自己直接进行土地流转，也可以委托所在集体经济组织、中介组织和其他第三方进行流转。对于委托流转的，承包方必须出具书面委托书，并明确委托的事项、期限和权限等。农村土地流转价格由流转双方协商确定，要充分考虑市场因素，原则上以实物形式确定流转价格，以货币形式结算，也可由农村土地流转管理部门进行价格评估，确定流转价格。

从事农村土地流转服务的中介组织在办理工商税务登记的同时，还应在县农业行政主管部门备案并接受其监督和指导，依照法律和有关规定提供流转中介服务。在集中连片流转过程中，对于个别不愿流转的农户，应由集体经济组织出面，在尊重农民意愿和不影响农户经营收益基础上通过调整和互换等多种形式来解决。在土地流转登记过程中，要及时纠正违反法律法规的约定和行为。政府要加强对农村土地流转工作的指导、服务和管理，防止缺位、越位和错位现象发生。农村土地流转发生争议或纠纷，流转双方既可以自行依法协商解决，也可以请求乡镇土地流转服务中心调解。不愿协商调解或协商调解不成的，当事人既可以申请当地流转仲裁机构进行调解和仲裁，也可以直

接向人民法院起诉。

二、适当放宽农村土地的用途范围，拓展土地流转经营主体范围 在不损害土地耕作条件和基本农田保护情况下，农作物种植（包括果树、多年生经济作物、苗木、大棚和设施农业等）、禽畜养殖、水产养殖、农业科学试验等应视为农业用途。允许农村土地流转经营主体依托其流入土地和经营主业，开展农产品加工、物流配送、农业技术咨询服务和农业观光旅游等经营活动，并给予相应的政策支持和服务。拓展农村土地流转经营主体范围。农村土地流转经营主体既可以是承包农户，也可以是其他按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人。同时，农村土地流转经营主体应当具有农业生产经营能力，不得撂荒其流转所得土地。鼓励各种金融资本、城市资本、工商资本和民间资本等资本依法参与农村土地流转，培育发展专业大户、农庭农场、专业合作社、农业产业化龙头企业成为农村土地流转经营主体。

三、鼓励创新农村土地流转形式，探索农村宅基地有限制流转 各乡村组织结合自己的实际，既可以采取转包、转让、互换、出租和入股等多种形式进行农村土地流转，也可以采取其它现行法律法规没有明确禁止的形式进行流转。鼓励农户以土地承包经营权入股方式进行农业合作生产，成立农民专业合作社；开展农民以土地入股单独兴办或与其他经营主体联办专业合作社试点工作；鼓励农村集体经济组织以多种形式参与农村土地流转；鼓励农业产业化龙头企业通过租赁和入股等多种形式参与农村土地流转，建立生产基地。鼓励全家进城落户的农民自愿放弃其农村宅基地及其所建房屋的使用权，由其所在集体经济组织收回，并给予原所有权人一定数量的货币补贴或奖励。允许在国家基本法律的框架和范围内探索农村宅基地及其所建房屋的使用权直接进入市场交易的途径和方法。

允许长期在外务工经商的农户将其农村宅基地及其所建房屋使用权以分期或一次性付款方式进行出租。鼓励农村土地流转经营主体通过集体经济组织以租赁形式获得一定期限的农村宅基地及其房屋的使用权。允许农村集体经济组织、农户和其他经营主体在其依法取得的宅基地上改扩建房屋，进行“农家乐”等生产经营活动。贯彻农村“一户一宅”制度，在农村宅基地转让或出租期内，不再批准农村宅基地指标。

对于以租赁或入股方式获得一定期限农村土地经营权的经营主体，农村土地规模经营所必需生产管理用房的建设用地指标，既可以通过承租农村宅基地来解决，也可以申请临时建设用地的方式来解决。对于通过承租农村宅基地获得农村宅基地使用权的经营主体，可以通过土地整理或缴纳土地复垦费等方式将其置换为生产管理用房的用地指标，政府可以核发农村建设用地使用证，所建房屋发放农村房屋产权证，可以出租、抵押和担保贷款，但其期限不得超过土地流转期限。鼓励农村土地流转经营主体参与农村废弃建设用地复垦工作，通过废弃建设用地复垦获得的农村建设用地指标，既可享有承租农村宅基地同等权利，还可以有偿、合理流转和转让。

第三篇：农村土地使用权流转问题初探

农村土地使用权流转问题初探

摘要：党的十七届三中全会再次重申了允许农村土地使用权以多种形式进行流转，发展适度规模经营。中央为什么要再次强调这一问题？近年来农村土地使用权在流转过程中存在些什么问题？如何依法有序地引导农村土地使用权合理流转，成为当前理论工作者和实践工作者共同关注的问题。

关键词：农村土地使用权；农业规模化经营；现代农业；助推器

胡锦涛总书记十七届三中全会前夕在安徽凤阳县小岗村考察工作时强调：“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是党的农村政策的基石，不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。同时，要根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。”这一基本思想在十七届三中全会《决定》中得到了充分体现。农村土地使用权的流转并非新事物，2005年我们就已颁发了《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》，那么，中央为什么现在又要进一步强调农村土地使用权的流转问题？近年来农村土地使用权在流转过程中存在哪些问题？如何揭示其内部规律，找出问题根源，引导规范农村土地使用权依法有序流转？本文将试图潍坊市为例对上述问题加以初步探讨。

一、农村土地使用权流转是现阶段农村经济发展的客观要求在稳定和完善集体土地家庭承包经营制度的基础上，允许土地使用权合理流转，既是党的一贯政策，也是农业发展的客观要求，是我国农业迈向现代化的必由之路。

1、农村土地使用权的流转是农业规模化经营的现实需要。中国目前实行的家庭联产承包责任制，曾经大大解放了农村生产力。但随着农村新形势的发展，随着现代农业规模化经营的需要，现行土地承

包制已出现一些不适应。主要是把土地等生产要素分散在一家一户，制约了土地规模经营。据全国政协常委李德水介绍，在中国南方、中西部以及丘陵地带，人均耕地较少，土地承包时又要肥瘦搭配，一家三五亩地都被分割成七、八个甚至更多地块。这种分散经营的生产方式，难以推广使用先进科学技术，也无法与大市场全面对接。建设现代农业，必然要求采用现代的科学管理办法组织管理农业，由贸、工、农一体化的规模经营方式，取代千家万户分散的小农经营方式，使农业经营逐步实现产业化和规模化。而现实的问题是：由于承载着现代农业发展基础的土地分散到千家万户，如果没有合理的流转，就很难形成规模。各地实践表明，通过流转，土地向种植大户、能手和企业集中，使规模化经营、标准化生产得以迅速发展。如潍坊下辖的昌邑市宋庄镇土地流转服务中心通过租赁、转让等流转形式，为金丝达集团集中土地1万多亩，用于规模化、标准化种植绿化苗木，带动当地发展绿化苗木10万多亩；而辖下的诸城市烟草公司近年来积极探索规模化、农场化种植的路子，在部分乡镇租赁农户承包地建立烟叶农场，目前，农场总数已达57处17510亩。

2、农村土地使用权的流转是农业增效、农民增收的现实需要。加快农村土地使用权合理流转，可有效解决目前农村想种田的人无田可种、不想种田的人又不能不种的问题，促使土地向种养能手、经营大户集聚，吸引工、商、贸企业加盟投资经营农业，有利于建设一定规模的特色农产品基地。通过运用高新技术发展种养业、加工业，有效地打破当地传统农业狭小封闭的区域界限，促进农业的对外开放，改造提升当地的传统农业，拉长产业链。同时，通过示范基地、农业园区的示范、辐射、带动作用，提高农业生产水平，促进周边地区的农业发展，促进农业增效、农民增收。如潍坊辖下的安丘市辉渠镇夏坡村300个农户将东山500亩荒岭簿地租赁给镇烟站，发展黄烟生产，农户获得流转收益48.5万元，亩均970元，经济效益翻了一番多；

而辖下临朐县上林镇张阁店村通过土地流转，发展瓜、果、菜生产，每亩年增加收入7000多元；辖下的昌乐县卧陀镇一些种烟大户，租赁本村或邻村农户土地，每亩每年300元，被租赁户摇身一变成为雇工，月收入800元左右。农民增收效果明显。

3、农村土地使用权的流转是农业产业化深化升级的现实需要。土地使用权科学合理地流转，促进了优势产业向规模化、集约化方向发展，优化了农业种养结构，加快了农业标准化生产和农村劳动力转移进程，从而为农业龙头企业提供了量大质优的农产品和丰富的剩余劳动力，增强了农业龙头企业在国内外市场竞争力，促进了农业产业化的深化升级。如潍坊辖下的诸城市农产品加工龙头企业通过土地流转在农村建立“原料生产车间”，变“公司加基地连农户”的运作模式为“公司加农场带农户”，直接吸收农民当工人，从源头上打造产业化、标准化链条，促进了农业产业化深化升级。

二、现阶段农村土地使用权流转中存在的主要问题

从对潍坊市各县区的调查情况看，受经济发展状况、劳动力转移情况和社会环境等因素的制约，农村土地使用权在流转过程中主要存在以下问题。

1、部分农民存在思想疑虑。认识问题是制约目前各地土地流转缓慢的主要原因。突出表现在，由于长期以来形成的对土地的依附性，一些农民想将土地承包经营权进行流转而又心有疑虑，害怕彻底失去土地。当其外出打工或无力耕种时，往往选择私下协商代耕，临时性转包，甚至粗放经营也不愿意放弃土地经营权。就连地处中心城市郊区的农民都反映：有了土地，生活就有退路，即使从其它行业赚不到钱也可以回来种田，将来年纪大了，还可依靠土地养老，心理踏实。这些思想的影响，阻碍了一些地方的土地的流转。

2、部分基层干部存在怕烦怕难的情绪。近年来，有些地方的农业规模经营没有太大进展，主要原因之一就是有的基层干部为难和怕

麻烦。觉得土地都包给农民了，中央又强调土地流转要遵循自愿的原则，没有必要去自找麻烦，因而缺乏主动出击的意识，没有积极主动地做好引导服务工作，在土地流转的条件和时机成熟上没有起到“推一把”的作用。

3、土地流转的操作程序不规范，农民缺乏合同意识。目前的土地流转大多处于自发和无序状态。相互之间的转包、转让往往以口头协议的形式进行，不遵循一定的程序和履行必要的手续，未通过流转合同来规范双方的权利和义务关系，纠纷隐患较多。口头协议的随意性造成接包方缺乏长期经营的打算，舍不得增加投入，积极性不高。潍坊辖下的安丘市调查表明，签订土地流转合同的只占10%，绝大多数只是口头约定、君子协议，留下了许多隐患。

4、土地流转的中介组织不健全。目前各地尚未形成统一规范的土地流转市场，流转中介组织较少，流转信息传播渠道不畅。个别地方尽管建立了流转中介组织，但真正按市场经济法则进行土地流转的并不多。流转市场发育不良，中介组织匮乏，信息不灵，导致流转不畅。调查中，潍坊辖下的坊子区的一些农民反映，由于缺少中介组织，往往出现转让者找不到合适的受让者，而需要者又找不到出让者，极大地制约了土地流转。

三、完善农村土地使用权流转的建议与对策土地是农民的命根子，在当前农村社会保障还没有建立健全的情况下，必须以发展现代农业为动力不断创造土地流转的需求，推进农村土地使用权的依法有序流转，更好地发挥土地流转在发展现代农业、建设社会主义新农村中的“助推器”作用。

1、尊重农民话语权，让农民在土地流转中真正受益。农民在流转过程中往往是弱者，他们缺乏必要的合同法知识，缺少对土地升值的预见性，甚至缺少话语权。举例来说，在经济发达的一些地方，有农民与企业签订了土地承包经营权流转合同，按当时的土地产出效益

为基数确立了补偿标准。但土地在不断增值，农民却不能分享土地增值的收益，往往引发纠纷，甚至发生严重的冲突。因此，要完善土地流转制度，应该一方面要尊重农民意愿，尊重农民话语权，提供多种流转方式供农民选择；另一方面要合理评估土地价值，增强合同的科学性、严肃性，既保证农民能够分享土地增值的收益，又能保证土地转让期间的稳定，发挥土地规模经营的效果。

2、遵循土地流转原则，保障农民的合法权益。土地承包工作政策性极强，建立规范有序的农村土地承包经营权流转机制，明确所有权，稳定承包权，搞活经营权，依法维护农民群众的合法权益，是维护稳定、构建农村和谐社会的关键。一是坚持“确保所有权、稳定承包权、搞活使用权”的原则。家庭承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是党在农村的一项基本政策，要长期坚持。二是坚持“依法、自愿、有偿”的原则。任何单位和个人都不得违背农户意愿，强迫流转。做到以人为本，科学推进。三是要坚持土地流转的主体是农民，农村土地承包者拥有土地收益和处分权。在引导农村土地流转中，流转收益要归农户所有，任何组织和个人不得从中截留、扣缴收益，不许与民争利，确保农村稳定。四是坚持可持续发展的原则。经营者不能损害生态和生产环境，不能搞掠夺式经营和随意改变土地的用途。

3、搭建流转载体，建立土地流转中介服务组织。诸城市枳沟镇、昌邑市宋庄镇等地在实践中，探索性地的建立起有助于土地流转的中介服务组织。由集体经济组织成立“土地托管中心”、“土地代管站”、“托田所”等机构，从事介绍流转对象、帮助审查接包方资格、提供有关业务咨询等。中介组织要建立农村土地流转交易信息网络，及时登记汇集可流转土地的数量、区位、价格等信息资料，定期公开对外发布可开发土地资源的信息，接受土地供求双方的咨询，提高土地流转交易的成功率。在双方协调一致前提下，中介组织帮助办理流转手

续，同时为承租者提供信贷、技术、物资等服务，妥善处理土地经营过程中发生的矛盾和问题，切实维护土地所有者、承包者、经营者三方的合法权益，从而使土地流转与农业结构调整实现双赢。

4、规范运作，加强对土地流转的监管。土地流转涉及多方面的利益，必须健全制度按规范程序进行。土地流转关系确定后，应当签订合同，并报农业承包合同管理部门和村集体组织备案。要统一土地流转合同文本，实行微机化管理，加强指导监督，对土地流转情况进行专项检查，按照农业部《流转管理办法》要求，进行规范完善。县农业行政主管部门要加强对农村土地流转工作的管理，建立农村土地流转信息库，做好登记、审批、备案、合同签证、档案管理、信息发布工作。要建立农村土地流转仲裁制度。对农村土地流转合同的执行和纠纷的处理进行跟踪、调解和仲裁，确保农村土地流转工作公平、公正、合理，维护农民合法权益。

完成于2008年11月

第四篇：农村土地流转问题探析

农村土地流转问题探析

目前，我国农村土地流转存在主体混乱、土地流转行为混乱、土地流转结果混乱、土地流转市场混乱、政府服务监管混乱等问题，制约了农村土地流转的进程。山东省即墨市设立农业服务大厅，通过开放产权交易、确权颁证、农药备案、质量安全查询、政策咨询五大窗口，有效破解了长期积累的农村土地流转的难题。

一、即墨市农村土地流转的实践

即墨市农业服务大厅是2014年10月8日设立的，共有开放产权交易、确权颁证、农药备案、质量安全查询、政策咨询等五大窗口，可办理农村土地承包经营权流转交易和抵押贷款登记、农药登记备案及农产品质量安全检测查询等业务。通过市农业服务大厅的产权交易窗口进行土地流转，不但程序规范，能最大限度保证双方利益，取得土地经营权的经营主体还可以到银行办理抵押贷款，解决资金难的问题，可谓一举多得。

村民要办理土地流转业务，首先，土地转让方向当地农村产权交易代办处提交申请。审核合格后，报农村产权交易中心复审。复审通过后，转让方与中心签署协议。村民可自己寻找土地承包方，也可以交由农交中心，依据转让方提交的材料制作挂牌信息，在农交网站发布信息，接受意向受让方咨询洽谈。以前农民大多私下进行土地流转，程序不规范，利益也得不到保证。有了农村产权交易中心的鉴证，手续齐全，村民也放心。

即墨市农村土地流转的成功实践，为解决我国农村土地流转存在的问题提供了借鉴。

二、规范农村土地流转的迫切性与必要性

（一）我国目前农村劳动力结构极不合理。国外的农业是大力培养职业农民，农民群体中很大一部分是大学生。而国内农业大军基本是由老人、妇女组成，越来越多的青壮年劳力不屑于从事农业工作，这在很大程度上限制了农业的发展。随着工业化和城镇化的不断推进，越来越多的农民离开土地，从事其他产业并获得高于农业生产的收入。越来越多的农户把农业当副业，有的不再精耕细作，甚至出现撂荒现象。与此同时，分散、细碎的土地经营规模，严重制约着现代农业生产的专业化、标准化、规模化和集约化。“谁来种地”和“怎样种地”的问题日益突出。解决这些问题的关键，就是提升农业经营规模，提高农业生产效率。土地流转势在必行，今后土地应向三个方面转变，即向种田大户、种田能手转移;向大的有技术资金优势的工商资本转移;向专业合作社转移。政府在农业发展上要放宽手脚，积极为其提供技术和资金支持。

（二）农村土地流转是大势所趋。通过土地流转，农村土地经营权向有能力、有实力的龙头企业、合作社、家庭农场和种养大户集中，带动大量社会资本流向农业、反哺农业，可解决农业投入不足的问题，改善农业生产条件，形成土地利用的良性循环。土地流转还让一些地方闲置多年的耕地、荒地流入各种经营主体，得到充分开发和有效使用，土地资源利用率大幅提高。可用于发展特色高效农业，形成一批具有较强竞争力的产业带和产业区，成为农村新的经济增长点。新的土地流转经营主体，大多实行农业规模化、标准化经营，可解决传统的一家一户分散经营中出现的农产品质量监管点多面广难控制、农产品质量安全难保证等弊端，降低质量控制管理成本。龙头企业通过流转土地，可以稳定原料供应，保障原料质量和产品质量。现实中，流转出土地的农户多数缺劳力、缺技术，且大部分种植粮棉作物，土地产出率低。土地流转后，这些土地主要用于蔬菜、食用菌、中药材、水果等种植，产值大幅度增加。而转移后的劳动力，一方面有稳固可靠的流转收入，一方面可以外出务工或从事第二、三产业，家庭经济收入大幅度提高。实践证明：流转土地的农民人均纯收入平均比未流转土地的高出20%―30%。土地流转是实现农村劳动力顺利转移的前提，解决了外出务工农民人地分离的矛盾，使一部分农民从土地的束缚中解放出来，转移到第二、三产业和城镇。

三、高度重视农村土地流转出现的问题

目前，很多乡镇在土地流转过程中出现农民上访的现象，大多是因为补偿不满意、不合理。土地价格不能单纯以货币价格为标准，要参考种植作物的市场价。对于由此可能造成的老百姓收到的补贴不一样的情况，这需要强化农民的市场契约意识，让他们懂得土地流转是一种经营，也存在风险。但强制性的流转是绝对不行的，政府可以引导农民把土地集中起来，然后把流转产生的收益价格分给农民，解决他们的生活养老问题。不管有没有土地接收方，流转的前提都是要先支付补贴给农民，然后再转让。

农村土地承包经营权流转，本质上是农户土地权利和利益的大调整。涉及权利关系广泛复杂，遇到困难和问题较多，概括为以下几个方面：一是土地流转主体混乱。我国农村土地承包法明确规定，土地承包经营权流转的主体是承包方，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户，也就是说农户有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转方式。但在实践中，不仅农户可以自主决定流转，村民小组、村民委员会，甚至乡（镇）政府、县（区）政府也可决定流转，有的县乡政府不经农户授权就与外商订立土地流转协议，然后由村民委员会、村民小组通知农户。这种“强制流转”或“被流转”，剥夺了农户的参与权、协商权、监督权。二是土地流转行为混乱。农户随意流转与基层政府强制流转并存，口头流转与书面流转共生，有偿、低偿、无偿流转同在。这不仅有违依法、自愿、有偿流转原则，也有违法律规定。三是土地流转结果混乱。按照规定，土地承包经营权流转，不得改变土地的农业用途，基本农田不得植树、挖塘养殖。不少地方土地流转后“非农非粮化”倾向明显，改变了农业用途。这势必突破18亿亩的耕地红线。四是土地流转市场混乱，运作机制不健全。大部分县市流转服务市场体系还未建立或初始建立，缺编制、缺经费、缺制度，在信息收集发布、咨询服务、合同服务、地价评估、纠纷调处等方面功能很不健全，从整体看流转处于自发、无序、混乱状态。五是政府服务监管混乱。主要是越位、错位、不作为。

四、规范农村土地流转的建议

（一）加强宣传，解放思想，消除认识误区。受传统观念的束缚，农民对土地依赖程度高，不愿或不敢流转。传统观念根深蒂固，即使外出打工比种田收入高出许多，在社会保障体系还不健全的情况下，对农民来说，土地依然是他们赖以生存的基本生产资料，农民不愿流转;另外，在一些地方个别调整土地的现象还存在，使农民群众容易产生一种错觉，即土地是集体的，不是农户的，土地怎么处置由集体说了算，不敢流转土地。必须认识到：在长期稳定家庭承包经营制度的前提下，在充分尊重农民意愿和利益的基础上，根据农业、农村经济的发展要求，通过建立农村土地流转机制，使农民手中的土地使用权得以流转，实现土地的有效利用，使农业和农村经济得到更快发展，这是对农村土地承包30年不变政策的的完善与发展。这种变革，不仅不会动摇土地的稳定性，反而会有助于这一制度的长期稳定和发展。为此，要加大宣传力度，引导土地流转。各级各有关部门充分利用广播、电视、报刊等传媒，加大对农村土地流转法规政策的宣传，引导广大干部群众解放思想、更新观念、增强发展意识和服务意识，提高土地流转的自觉性，消除农民后顾之忧，引导农民主动参与农村土地流转。

（二）因地制宜，形式多样。在流转形式上要机动灵活，除转包、转让、租赁、互换、入股等主要形式外，还可以通过委托流转、托管等方式进行。总的要求是“依法、自愿、有偿”，而且要确保稳定。土地流转形式的多样化，可以使广大农民充分根据自身的实际，选择最适合自身需要的方式流转土地。同时，要因地制宜，强化业务指导。土地流转既涉及农村经济的发展，又涉及农村稳定，因此，农村土地流转和集中连片要从实际出发，切忌一哄而上，要因地制宜，分类指导，稳定推进。在组织引导农户实施大范围的土地流转时，要充分考虑现有农村经济的发展水平和农村劳动力转移的状况。只有在农民人均收入较高、非农产业比重较高、从事农业的劳动力比重较低的情况下，土地才能进行较大范围的流转。在实施过程中，要坚持 “自愿、有偿、依法”的原则，不搞行政命令和强迫。应认识到，小范围的土地流转并不需要很多条件。一些经营能力不强的农户，同样可以将承包土地的使用权转让给种田能手或工商业主，自己同时又作为劳动力被雇佣，从而既获得转让收入，又获得劳动力的工资收入，远高于自己承包经营的收入水平。一些不适宜开展大范围土地流转的乡村，应为农户间的私下流转创造条件、提供方便和加以指导。

（三）加强监管，规模经营。开展农村土地承包经营权确权登记，夯实农村土地流转基础。通过确权登记，完善农民土地承包经营权权能，解除农民后顾之忧，放心土地流转。土地流转是一项复杂具体且涉及农民切身利益的工程，如流转土地地上附着物处理问题，实际地亩数与承包经营权证书登记的面积不统一问题，流转后社会保障问题，以及纠纷处理问题等，都需要政府加强监管。要强化监督机制，维护流转双方权益不受损失。健全土地流转备案制度，实现对土地流转的实时、动态、长效监管;加大纠纷调处力度，维护流转双方合法权益。农村产权交易中心要加速规模化经营，将农村土地流转、农民合作社、家庭农场等服务业务纳入农村产权交易中心管理，通过网络平台，实现对农村土地流转工作的指导和管理职能，提供信息、政策咨询、规范土地流转合同、土地承包合同鉴证等免费服务，引导和规范发展农村土地流转与适度规模经营。要培育规模经营主体，拉动农村土地流转。积极培植农业主导产业，推动农业经济向集约化、产业化方向发展，形成有利于土地流转的产业布局;加大农业项目的招商引资力度，用大项目和农业产业化龙头企业带动土地规模化经营，为土地流转创造条件;鼓励有实力的农业龙头企业通过租赁土地投资兴办农业示范基地和种养加项目，鼓励工商企业投资效益农业，参与土地流转和农业基地开发建设。

（四）多方配合，大力支持。规范农村土地流转的目的归根结底是提高农业经济效益，这就需要植保站、植检站、农技站、种子站、果树站、农经站等农业部门，尤其是金融等非农业部门多方配合，大力支持。

（作者单位：山东省即墨市王村镇农业服务中心）

责任编辑：欣闻

第五篇：浅谈农村土地流转

浅谈农村土地流转

九江学院 外国语学院A0812班 吴敦旭

内容摘要：2009年中央一号文件指出要稳定完善农村基本经营制度，建立健全土地承包经营权流转市场。其中土地流转存在着急迫性，特别是在今天全面建设小康社会和新农村建设方面有着巨大的推进作用，同时也是我国在当前形势下继续又好又快发展的需要。但是在实行的过程中存在着许多客观与主观的影响因素使的农村土地流转的进度较慢，针对诸多问题我们也要想出一些相关的对策来解决。

关键词：农村；土地流转；急迫性；突出问题；解决办法

“三十年前，党的十一届三中全会改革巨轮从农村开始破冰，从此解决了十三亿人的吃饭问题； 三十年后的2008年，金秋10月，党的十七届三中全会又作出了关于农村改革的重大决定，这是一个历史性突破的重大决定。党的十七届三中全会指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出让、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，解放农村剩余劳动力，最终达到适度规模化经营，农业促进工业发展，工业反哺农业，城市反哺农村等一系列利国利民的政策出台，是中华大地尤其是农民朋友一次难得的创造历史、创造奇迹的又一重大机遇。将加速城乡一体化进程，开启中国农村发展又一个崭新的时代。”①

在2008年12月31日发布的2009年中央一号文件中再次将土地流转的重要性提高到一个新的高度，提出要稳定完善农村基本经营制度，建立健全土地承包经营权流转市场②。

那么为什么我国要反复强调土地流转，其急迫性又体现在哪里？

一． 农村土地流转的必要性

（一）中国农村土地结构不完备，体制不完善，导致土地的浪费。在长期的历史条件作用下，农村形成了一些特定的农用土地结构，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田①

② 参考《中国农地》，2009-3。2009年中央一号文件。

水利用地、养殖水面等①。但是这些农用土地的比例在各地都存在着差异，很大一部分地方都存在着使用不合理的现象，特别是在当前的农村用地使用模式下，有很多的土地没有办法充分利用甚至没有办法使。

其次，政府对于具体问题没有很好的出台相关的政策来协调，管理体制出现不足，从而导致了广大农村都选择将那些比较难以种植的土地不种或者随便种一些作物。我国的农用地本来就很少，在加上这样的不充分利用土地，大量的浪费土地资源，势必会加剧我国用地紧张局势。

再次，随着形势的改变，农村劳力不断向大城市输出，农村出现田地荒芜现象严重。本来是大片大片的良田却闲置在那里，没有发挥出它本应有的作用。2001年江西的农作物种植面积为5534.7千公顷，2002年为5355.1千公顷，2003年为4997.4千公顷，到2007年稍有回升为5215.0千公顷②。总的来看，波动不是很大，尽管有些地区出台罚款措施，但是这一因素的影响还在逐步加大，这将会导致土地的大量浪费，势必会加剧我国用地紧张的形势。

（二）农民增收和农村城镇化的需要

农民增收的需要

提高农民生活水平，增收是关键，增收包括增加经济收入和增加农产品的产量。

首先，农民的主要收入来源就是种植粮食和经济作物，在卖给国家，丛中来获得一定的收入。那么农作物的收购价格将直接影响到农民的收入，在今天市场经济的条件下，农作物的价格受到市场的影响很大，尽管国家大力保障粮食的收购价格的稳定，但是有很多地方主要不是生产水稻，比如2007年江西省的棉花总种植面积为68334千公顷，而九江地区的种植面积就达48573千公顷，占全省种植面积的71.08%,③是棉花主产区，然而近五年来，市场收购价波动很大，质量较好的棉花最高达3.3元/斤，最底时只有0.9元/斤（都昌地区），特别是在2008年，农民在增收的路上跌了一个大跟头，2007年的棉花价格很好，2008年的种植面积进一步加大，但是由于受到9月份开始的全球金融危机的影响，许多纺织企业破产，而此时正是棉花的收获期，很多厂家不需要大量棉花，供过于求，结果只有低价卖出。从而使农民遭受了巨大经济损失。

最新数据表明，自2004年开始，江西省的水稻产量从1803.40万吨上升至2007年的1904.21万吨，期间的产量相对比较稳定，增幅不大，加上江西水稻的种植面积不稳定，很难推动产量继续上升。如果说实行土地流转，第一，就能够建立很好的农作物的销售通道，《土地管理法》。

在线江西统计年鉴2008。

③参考在线江西统计年鉴2008，经过计算而得。①②

也就能够更好的保证价格的相对稳定，有利于增收。第二，能够达到一体化管理，运用最新的科学技术，加上稳定的种植面积，我们的粮食产量将会上一个新的台阶，在这个过程中，农民也会受益。农村城镇化的需要

截止到2006年，我国的农村人口为7.37亿，占全国人口的56%左右，要想实现真正的现代化就必须加快农村城镇化建设。首先我们知道农村的土地面积有限，随着人口的增长，如果继续像以前一样的按照人口来分配土地，那若干年后，势必会有人分不到土地，所以进行土地流转体现了对未来问题的预见和解决办法。流转后，大部分农民将从角色上开始转变，逐渐的向城镇化转变。

（三）提高粮食综合生产能力和保障粮食安全的需要

近年来，全球粮食产量增长缓慢，需求不断增加，库存量持续下降。2007年到2008年，国际市场粮价快速上涨，30多个国家粮荒引发社

①会动荡。

我国的粮食综合生产状况不佳，自1998-2003年，我国粮食产量一直下滑，2004年开始稍有回升，但总产量暂时不及1998年。

通过土地流转，能够稳定生产规模，保障粮食产量的稳定性，也就是提高粮食综合生产能力和保障粮食安全的需要。

二． 影响和制约农村土地流转的因素

（一）农民总体收入不高，难以应对流转后的问题

第一，农民收入单一，一般情况下没办法将仅有的土地流转出去。流转之后很难找到比较合适的工作来维持生计。主要是目前农民的文化水平和受教育水平都很底，没有技术作为生计保障。

第二，农村家庭收入不高，在今天贫富差距较大的时刻，农民需要土地作为保证，以应对物价不断上涨及消费所带来的压力。特别是在当前形势下，农民就更不会轻易放弃土地的使用权。

第三，自古以来，农民都将读书作为出头和光宗耀祖的的唯一道路，现在也一样，农村家庭大多都指望能够通过培养出一个大学生来摆脱贫穷的生活，而相关费用却很高，只有充分利用已有土地来提高收入，供养大学生。

（二）对基层政权的信任引发一些问题

首先，在土地流转中，政府错位行为严重，一些乡村组织直截充当了土地流转的主体，不尊重农民的意愿，随意改变土地的承包关系，强制土地进行流转②。这使得农民产生了反抗心理，土地流转受①

② 《农村经济研究》，Research on Agricultural Econmy，2009-1，p72-73。《小城镇建设中土地利用情况及收益分配制度创新》，孔祥智、袁佩佳，中国人民大学。

阻。

其次是基层政权在以往管理过程中的失信和失职。“绝大数村民对干部的意见很大，不指望干部能够为老百姓解决什么问题。89.7%

①的村民认为干部都是用国家资源谋私利的”明显的表明村民对干部的不信任态度。这使得农民不能够抗拒心里的恐惧，自然土地流转受阻。

再次，农村社会转型不彻底，引发信任危机。从21世纪初开始，中国开始在推动村庄合并，基层政府正着力推行乡村合并，大大减少了行政村乃至乡镇的数量。“目前，中国农村有3.75万个乡镇，②村级组织有64.5万个。”但是在实施的过程中，给很多农民带来

了情感上的伤害，几个村虽然合并，但没有在情感上合并，当处理一些事关农民利益的事时，那些领导原来属于哪个村的就会尽可能的让那个部分得到最大的利益。像那些没有人在村委会的那个部分的利益连连受到损害，从而导致村民对上面传达下来的安排产生置疑。

（三）传统文化心理的影响

首先，农民不能摆脱情感上的依附，在自然经济条件下，农民祖祖辈辈都生活在那片土地上，不甘心让“外人”来使用他们的土地。

③“农民更易受地缘和血缘关系的支配。”从而导致土地流转给他人

遇到更大的阻力。

还有，广大农民对政治政策采取一种回避态度，对上面传达的精神觉得不关自己的事。

（四）政策上的问题

第一，流转程序的繁琐性与流转限制的不合理性。“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；

④采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。”

土地流转中的互换、转包、转让的范围，限定在同一集体经济组织内部。这种“书面协议”、“发包方同意”、“发包方备案”及“同一集体经济组织内部”等限制性规定，在客观上增加了农民的负担，增加了农户在土地流转中的交易成本——交易成本决定交易方式和交易目的，交易成本过大，交易程序繁琐，自然不利于交易，不利于土地的流转，特别是 “同一集体经济组织内部”的限制性条件，使得跨地区的土地承包经营权流转成为泡影。⑤《农村基层民主的政治文化分析》--苏南模式，P140，于毓蓝，2006，社会科学文献出版社证券之星网，http://news.stockstar.com。

③ 《农村基层民主的政治文化分析》--苏南模式，P104，于毓蓝，2006，社会科学文献出版社

④ 《农村土地承包法》第三十七条

⑤ 《影响和制约农村土地流转的原因和对策》，河北省邓小平理论和“三个代表”重要思想研究中心课题组 ①②

第二，农村社会保障机制不完善。当土地流转之后，大批农民将涌入城市，进入了二三产业，但是土地仍然是大部分农民赖以生存和发展的生活和生产保障，也是我国农村稳定的基础。“由于保障体系的不完善，很多农民都不敢放开手去的进行土地使用权的流转①”。

三． 对于实施过程中的种种问题的解决办法

（一）考虑实际情况，逐步流转。

在实际情况下，有的农民的确是没有能力承担流转之后所带来的影响，那就得根据实际状况来决定流转速度。

针对农民缺乏技术，很难在土地流转之后找到工作，那么我觉得可以先在土地流转之前对有意愿将来去城市找工作的农民进行相关的职业技术培训，在他们有技能之后再开始逐步的将土地使用权进行流转。

对于那些在农村生活已经很困难的村民可以采取相关的扶助，比如说建立一套相对来说比较可靠的制度，对于那些人实行预先补助，既将本来国家准备每年补助一些资金改为一次性补助，本来分十年下发的改为五年发一次，数目不变，但解决了农村人口向城镇人口转化过程中的资金空缺，当然这只是我个人观点。

最后就是进一步落实国家扶持贫困大学生的相关政策。

（二）加强对基层政府部门的管理

首先基层政府在进展工作时要作到“坚持依法自愿有偿原则,尊重农民的土地流转主体地位,任何组织和个人不得强迫流转②”政府部门监督和服务部门，应该是去搞好服务工作的、监控总体的动态平衡，而不是用行政手段去对农村土地使用权进行干预。

加强要加强反腐败的力度，尽量避免由于政策上的漏洞给农民带来权益的受损，保障我们农民的根本利益。

政府部门应该加强树立良好形象的意识，在思想的开放程度上，干部首先要带好头。在处理问题上应该作到公正全面，这样才能够得到老百姓的信任，也更有利于开展相关的工作。

（三）针对传统心理文化的建议

要尽量引导农民解放思想，转变观念，树立市场意识、经营意识。要让农民朋友认识到土地流转的必要性及带来的好处。

由于很多农村都存在着排外的思想，在短期内可能也很难发生巨大的转变。但是又要尽快流转，我觉得可以充分利用农村的亲血缘的特点，鼓励本村的成员个人或集体进行承包，这相对来说阻力就小了许多。

①

② 《小城镇建设中土地利用情况及收益分配制度创新》，孔祥智、袁佩佳，中国人民大学。2009年中央一号文件。

（四）针对政策上的不足的建议

第一，尽量降低流转的烦琐性，将强可靠性。“应该大力培育土

①地流转中的中介组织，”土地流转的中介组织是连接供给和需求的纽带，完善中介组织是加快土地流转的关键。中介的职责是制定土地流转的规划，收集相关信息，办理相关手续。通过中介，农民就避免了那些烦琐的步骤，并且效率也很高。

第二，完善农村社会保障机制，解除农民的后顾之忧。像前面提到的关于农民的补助问题等也是完善的过程。“要建立起面向农村外出务工人员的多层次保障制度，以促进土地的自由高效流转。②”

总之，农村土地流转意义重大，但是遇到的问题也很多，只有协调好诸多矛盾，把握好农民利益与政府之间的关系，把握好局部与整体的协调关系才能够顺利完成这项巨大的工程，推动我国现代化建设继续向前发展！

参考文献：

1.《中国农地》，2009-3。

2.2009年中央一号文件。

3.《农村经济研究》，Research on Agricultural Econmy，2009-1，p72-73。

4.《小城镇建设中土地利用情况及收益分配制度创新》，孔祥智、袁佩佳，中国人民大学。《土地管理法》。

5.江西统计年鉴2008。

6.证券之星网。

7.《农村基层民主的政治文化分析》--苏南模式，于毓蓝，2006，社会科学文献出版社

8.《农村土地承包法》

9.《影响和制约农村土地流转的原因和对策》，河北省邓小平理论和“三个代表”重要思想研究中心课题组

①

② 《农村经济研究》，Research on Agricultural Econmy，2009-1，P57。《小城镇建设中土地利用情况及收益分配制度创新》，孔祥智、袁佩佳，中国人民大学。