论政府采购绩效考评体系构建

第一篇：论政府采购绩效考评体系构建

论政府采购绩效评考评体系构建

刘利成

当前，在公共财政框架不断完善的背景下，我国政府采购制度进入了全面实施阶段，采购规模和范围日益扩大,2009年国内政府采购总规模达到7413.2亿元，涉及货物、服务和工程类采购，总体较2002年增长了634%，7年间累计节约财政资金3000多亿元。与此同时，由于政府采购制度不健全、采购执行不严格、监督体系不完善等原因，我国政府采购仍存在着违规采购、自行采购、串通采购甚至寻租腐败等问题，这直接导致了采购行为的低效率和采购资金的低效益。开展绩效考评，对政府采购中的人、财、物以及制度、流程等进行全方位、多层次、多样化的考核，对政府采购进行总体上的独立评价，有利于凝聚政府采购机构、采购人、企业以及监督机构，围绕达成各自的目标，实现政府采购行为效率、采购资金效益以及采购目标的最大化。

一、政府采购的绩效目标

开展政府采购绩效考评，首先要有明确的绩效目标作为基础和依据。政府采购的绩效目标，应充分考虑政府采购政策的初衷、各方利益体的要求以及社会公众的期待等因素，可综合归纳为以下三类：

经济性目标：政府采购较分散采购节约了人力、财力和物力，采购资金有效节约，实现了以最低的资源耗费圆满完成各项采购任务。

效率性目标：政府采购制度设计科学合理；采购流程简洁顺畅；采购执行严格有力；采购时间尽量缩短；采购人员素质过硬。

效果性目标：政府采购的货物、服务和工程质量过关，具有良好的社会效益；发挥了调控宏观的作用，维护了经济稳定；对环境保护、不发达地区和少数民族地区发展、民族工业以及中小企业的发展起到了良好的推动作用；不存在寻租现象，促进了廉政建设。

二、政府采购绩效考评实施主体及考评对象

（一）政府采购绩效考评实施主体

谁作为考评实施主体，将直接影响到政府采购绩效评价的客观性、准确性和权威性。根据中国目前的体制，可考虑以下政府采购绩效考评主体。

1.权力机关考评主体。主要包括各级人大及其常务委员会，其考评具有独立性强、权威性高、公平性好的优势和特点，可以说是绩效考评的权威主体。

2.政府部门考评主体。一是财政部门。根据政府采购法第十三条之规定“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理”责任，财政部门成为政府采购绩效考评的主责部门。财政部门能够综合、准确、真实掌握采购的各方面情况和信息，因而也成为最主要的考评主体。二是纪检审计部门，作为党委政府各项工作的重要监督机构，各级纪检审计部门对政府采购进行绩效考评，既具有较强的独立性，也能提出改进政府采购绩效的对策建议。

3.社会考评主体。政府采购部门的绩效如何，社会公众有着最直接的感受，当然也最有发言权。社会评价主体体系主要包括公民、社会团体、社会舆论机构、中介评价机构等通过一定程序和途径，采取一定方式，直接或间接、正式或非正式地评价地方政府采购绩效。

（二）政府采购绩效考评对象

1.政府采购代理机构。包括集中采购机构和社会中介采购机构，他们接受采购人的委托，帮助采购人采购纳入集中采购目录范围的政府采购项目。当前，在我国政府采购总额中，政府采购代理机构完成的份额占绝大部分。对政府采购代理机构的绩效考评，是我国政府采购绩效考评的主要内容。

2.采购人。采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位和团体组织，是政府采购的主体和采购项目的最终受益方，其在采购全过程中扮演重要角色，也是需要进行绩效考评的对象。

3．供应商。供应商是政府采购的利益攸关方，不仅参与采购项目的竞标，也对中标项目的质量和效益承担责任，其在采购中的行为合规性、规范性和效率性也必须纳入到政府采购绩效考评中。

三、政府采购绩效考评内容和指标体系设计

政府采购绩效考评工作成功与否，最根本的是要明确考评的内容，关键要设计出科学、合理、完善、可行的指标体系。政府采购绩效考评内容和指标的确定要从实际出发，遵循“科学完整、规范适用、可比兼容、简便合理”的原则，充分体现公正、公开、公平，力求重点突出、简洁适用、便于操作、合理可行。

（一）经济性考评内容及指标

经济性是对政府采购政府绩效的关键性评价，能够最直接地评价政府采购资金的使用情况，主要包括政府采购节约额、政府采购节约率指标。年度政府采购支出占GDP的比重、年度政府采购支出占财政支出的比重、年度政府采购支出增长率、政府采购支出费用率、年度盈余总额（采购节约总额-采购成本费用总额）。

（二）效率性考评内容及指标

效率性主要对政府采购行为的各环节进行考评，以确认采购是否实现了效率最优化。1.政府采购管理效率，包括对预算管理、法律监督、政府采购方式、招投标管理、质疑投诉机制等内容的评价，具体包括年度政府采购预算编制率、年度政府采购预算完成率、年度政府采购计划下达率。2.政府采购时间效率，用于衡量政府采购是否能够及时满足采购人的需求，主要包括采购人上报需求计划到财政部门审批下达采购任务的时间；媒体收到采购信息并刊登所需的时间；采购信息公告的时间；投标人编制投标书的期限时间；采购代理机构运行、3

流转等所耗费的时间；中标公示时间；合同履行完毕后付款时间等指标。3.采购方式效率评价，可以反映政府采购的公开透明度，包括政府采购集中采购率、公开招标率、公开招标公告发布率、采购信息发布量、采购投诉率等指标。

（三）效果性考评内容及指标

效果性是对政府采购结果以及相关基础性内容的全面考量，是政府采购绩效考评中最重要、难度也最大的工作。1.采购质量考评，包括采购的货物、服务和工程的质量情况、使用情况、经济效益情况等；采购人对政府采购结果的满意率；社会公众地采购行为的满意率。2.政策效果考评，主要包括政府采购对经济增长的贡献率、政府采购绿色采购比率、不发达地区和少数民族地区采购比率、民族工业以及中小企业的采购比率以及逐年增长率等指标。3.合规性考评，旨在考量采购各方是否严格《政府采购法》及相关规章制度履行了职责，完成了采购行为。主要包括采购预算和计划的制定、采购项目的立项、采购业务的受理、采购方法选择、采购信息发布、采购方法的运用、采购合同的签订和履约验收、采购资金的拨付、供应商询问和质疑的答复、采购统计报表、采购档案管理、采购队伍管理、采购标准的制定与实施、接受监督检查、其它相关规定的制定和执行情况等内容。4.廉洁性考评，主要包括政府采购监管机构、采购代理机构、采购人、供应商在采购过程中，是否存在内定中标商或成交商、违反保密规定、徇私采购、收受商业贿赂等违规腐败行为。

四、政府采购绩效考评流程设计

开展政府采购绩效考评是一项庞大的系统工程，涉及到方方面面，必须制定一整套详细完整、权责明确、内评外评有机结合的绩效考评体系，才能取得实际效果。

（一）组建政府采购绩效考评机构。现行阶段，政府采购绩效评价组织机构可设在各级财政机关的绩效评价部门，随着绩效考评的深 4

入发展，可在各级地方政府设立财政部门、纪检部门、专家和社会代表组成的政府采购绩效评价组织机构。不同的评价主体依照各自的需要和国家法律、法规对相关的评价对象实施评价。政府采购绩效评价组织机构的职责:制订同级政府采购绩效评价《实施办法》；研究和决定绩效评价中的重大问题;选择绩效评价项目；组建成立绩效评价工作组和专家咨询组；审核确认评价结果;反馈和发布评价信息;总结有益经验与绩效改善措施；报同级政府审定绩效评价结论及奖惩方案。

（二）确定考评项目。政府采购项目数量众多，全部进行绩效考评既耗费很大的成本也没有必要。因此，要立足于社会和政府管理的需要，以及，选择采购金额大、经济社会及影响大、具有代表性的采购项目开展绩效考评工作，对于没有多大考评价值的项目则不予选择。对于政府采购代理机构和采购人的绩效考评，则应纳入定期考评的范围。

（三）制定考评方案。考评对象既可以是一个具体的货物与服务采购项目、一项公益工程投资，也可以是某个政府采购机构，因此，应当根据不同需要，制定考评方案。主要内容包括:评价对象、评价目的、评价依据评价项目负责人、评价工作人员、工作时间安排、拟用评价方法、评价双方各自需准备的各种评价资料以及有关工作要求等，并报组织机构批准。

（四）确定考评内容和指标体系。每个政府采购项目都有其特殊性，没有一套考评内容和指标体系能够适用于所有采购项目。这就需要绩效考评机构根据经济性、效率性和效果性基础指标，结合项目各自的特点和实际情况制定科学合理的考评内容和指标体系，并以此作为得出考评结论的基本依据。

（五）收集考评信息。首先要求考评对象结合考评项目和标准开展好自评工作，尽管自评的独立性较差，但自评的结果和相关信息的 5

整理汇集仍是整个考评的重要参考和依据。其次要按照考评方案，向政府采购监督管理部门、政府采购代理机构、采购人、供应商收集考评材料，询问有关问题，过程中要注意审查资料的合法性、真实性、准确度和完整性。再次要走访政府采购监督管理部门、政府采购代理机构、采购人和供应商代表，进行实地勘察，核实政府采购制度建设、预算编制、计划下达、采购项目、采购资金拨付、采购合同的签订和履约、采购产品质量、服务质量等情况。

（六）形成考评意见。在汇集、整理、分析考评所获取的各种资料和信息的基础上，依据绩效指标体系进行综合考评，编制考评工作底稿，对发现的问题调查、取证，对需要到外单位延伸考评的还须实施延伸考评程序，并进一步汇总考评资料、检查考评工作底稿、完善考评结论。随后，编写考评报告初稿、征求被考评单位意见，对有异议的，还须相互沟通、交换意见，对确有遗漏或有偏差的，还须重新修改考评报告初稿，再次征求意见，以达到无异议为止。最后，出具政府采购绩效考评报告，向地方人民政府和人大常委会报告。

（七）绩效考评结果的使用。政府采购绩效考评机构要依据考评报告，向考评对象提出处罚意见和整改建议，并制定实施有关监管制度，督促考评对象针对发现的问题和不足，强化创新，加强改进，全面提升政府采购的各方面绩效。

第二篇：如何建立绩效考评体系

如何建立绩效考评体系

一、选取考评内容

1、选取考评内容的原则考评内容主要是以岗位的工作职责为基础来确定的，但要注意遵循下述三个原则：

(1)与企业文化和管理理念相一致

考评内容实际上就是对员工工作行为、态度、业绩等方面的要求和目标，它是员工行为的导向。考评内容是企业组织文化和管理理念的具体化和形象化，在考评内容中必须明确：企业在鼓励什么，并且在反对什么，给员工以正确的指引。

(2)要有侧重

考评内容不可能含概该岗位上的所有工作内容，为了提高考评的效率，降低考评成本，并且让员工清楚工作的关键点，考评内容应该选择岗位工作的主要内容进行考评，不要面面俱到。这些主要内容实际上已经占据了员工80的工作精力和时间。另外，对难于考核的内容也要谨慎处理，认真的分析它的可操作性和它在在岗位整体工作中的作用。

(3)不考评无关内容

一定要切记，绩效考评是对员工的工作考评，对不影响工作的其它任何事情都不要进行考评。比如说员工的生活习惯、行为举止、个人癖好等内容都不宜作为考评内容出现，如果这些内容妨碍到工作，其结果自然会影响到相关工作的考评成绩。

2、对考评内容进行分类

为了使绩效考评更具有可靠性和可操作性，应该在对岗位的工作内容分析的基础上，根据企业的管理特点和实际情况，对考评内容进行分类。比如将考评内容划分为“重要任务”考评、“日常工作”考评和“工作态度”考评三个方面。“重要任务”是指在考评期内被考评人的关键工作，往往列举1至3项最关键的即可，如对于开发人员可以是考评期的开发任务，销售人员可以是考评期的销售业绩。“重要任务”考核具有目标管理考核的性质。对于没有关键工作的员工(如清洁工)则重要不进行“重要任务”的考评。“日常工作”的考核条款一般以岗位职责的内容为准，如果岗位职责内容过杂，可以仅选取重要项目考评。它具有考评工作过程的的性质。

“工作态度”的考核可选取对工作能够产生影响的个人态度，如协作精神、工作热情、礼貌程度等等，对于不同岗位的考评有不同的侧重。比如，“工作热情”是行政人员的一个重要指标，而“工作细致”可能更适合财务人员。另外，要注意一些纯粹的个人生活习惯等与工作无关的内容不要列入“工作态度”的考评内容。不同分类的考评内容，其具体的考评方法也不同。

二、编写考评题目

1、编写考评题目

在编写考评题目时，要注意以下几个问题：首先，题目内容要客观明确，语句要通顺流畅、简单明了，不会产生歧义；其次，每个题目都要有准确的定位，题目与题目之间不要有交叉内容，同时也不应该有遗漏；最后，题目数量不宜过多。

2、制定考评尺度

考评的尺度一般使用五类标准：极差、较差、一般、良好、优秀。也可以使用分数，如0至10分，10分是最高分。对于不同的项目根据重要性的不同，需使用不同的分数区间；使用五类标准考评时，在计算总成绩时也要使用不同的权重。为了提高考评的可靠性，考评的尺度应该尽可能细化，如果至作成“优秀”、“良好”、“一般”、“较差”、“很

差”等比较抽象，考评人容易主观判断产生误差，我们将每个尺度都进行细化，往往情况会好得多。

三、选择考评方法

根据考评内容的不同，考评方法也可以采用多种形式。采用多种方式进行考评，可以有效的减少考评误差，提高考评的准确度。比如，我们可以安排直接上级考评直接下属的“重要工作”和“日常工作”部分，同事之间对“工作态度”部分进行互评。另外，还可以让员工对“日常工作”和“工作态度”部分进行自评，自评成绩不计入总成绩。主要是让考评人了解被考评人的自我评价，以便找出自我评价和企业评价之间的差距，这个差距可能就是被考评者需要改进的地方。这些资料可以为后面进行的考评沟通提供有益的帮助。

为了考评的近期误差，人力资源部门可以建议考评人对被考评人的“重要工作”和“日常工作”经常进行非正式考评，并记录关键事件，在正式考评时，可以以此为原始材料。另外在考评时，考评人对所有被考评人的同一项目进行集中考评，而不要以人为单位进行考评。

1、目标考评

对“重要任务”考评采取目标考评方法。在一个考评周期前，考评人和被考评人要讨论制定一个双方都接受的“重要任务说明”，该说明中要明确任务名称、任务描述、任务工作量等内容。

2、自评

自评即被考评人的自我考评，考评结果一般不计入考评成绩，但它的作用十分重要。自评是被考评人对自己的主观认识，它往往与客观的考评结果有所差别。考评人通过自评结果，可以了解被考评人的真实想法，为考评沟通做了准备。另外，在自评结果中，考评人可能还会发现一些自己忽略的事情，这有利于更客观的进行考评.3、互评

互评是员工之间相互考评的考评方式。互评适合于主观性评价，比如“工作态度”部分的考评。互评的优点在于：首先，员工之间能够比较真实的了解相互的工作态度，并且由多人同时评价，往往能更加准确的反映客观情况，防止主观性误差。互评在人数较多的情况下比较适用，比如人数多于5人。另外，在互评时不署名，在公布结果时不公布互评细节，都可以减少员工之间的相互猜疑.4、上级考评

在上级考评中，考评人是被考评人的管理者，多数情况下是被考评人的直接上级。上级考评适合于考评“重要工作”和“日常工作”部分。

5、书面评价

由于每位员工都有不同的特点，而标准化的考评方式则忽略了这个因素，将员工等齐划一，不利于员工个人成长。书面评价则弥补了这个缺陷。一般来讲，书面评价应该包括三个方面的内容：肯定员工成绩；指出员工不足；企业对员工的期望。书面评价可以由上级撰写，也可由企业人力资源部门统一撰写。

四、制定考评制度

人力资源部门在完成考评内容选取、考评题目编写、考评方法选择及其它一些相关工作之后，就可以将这些工作成果汇总在一起，来制定企业?quot;绩效考评制度“，该制度是企业人力资源管理关于绩效考评的政策文件。有了”绩效考评制度“，就代表着企业的绩效考评体系已经建立。

”绩效考评制度"应该包括考评地目的和用途、考评的原则、考评的一般程序等方面内容

第三篇：论政府采购程序控制

论政府采购程序控制

规范政府采购程序，要对政府采购中的异常情况设立有效控制阀。政府采购的控制阀主要有两种形式。第一，针对特殊情形，招标机构可以中止政府采购项目，招标机构应当在作出中止采购决定当日发布公告并书面通知采购人和参加采购的供应商，中止采购时间不得超过十日，有特殊情况需要延长的，经主管部门同意可以延长十日。中止采购情形消除后，应当恢复采购程序。特殊情形主要包括以下两种情况。

（一）采购活动存在违法行为，需经整改后方可进行的；

（二）因出现不可抗力情形，导致采购活动暂时无法进行的。第二，针对特殊情形，经主管部门同意，招标机构应当终止政府采购，撤销政府采购项目，发布公告并书面通知采购人和参加采购的供应商。终止政府采购的情形有：

（一）采购价高于市场价，且明显不合理的；

（二）采购活动继续进行将给国家、社会或者政府采购参加人利益造成重大损害或者导致采购无效的；

（三）因出现不可抗力情形，导致采购任务无法实现的。

政府采购有下列情形之一，影响中标、成交结果的，还应当承担政府采购中标、成交无效的法律后果：

（一）规避集中采购或者公开招标的；

（二）超标准采购或者在政府采购计划以外实施采购的；

（三）未经批准采购进口货物、工

程或者服务的；

（四）与其他采购参加人串通投标，内定中标或者成交供应商的；

（五）以非法手段排斥其他供应商参与竞争的；

（六）隐瞒真实情况，提供虚假资料的；

（七）将采购项目转委托的；

（八）未按本条例规定确定、确认中标或者成交供应商的；

（九）擅自委托他人代替参与评审的；

（十）违反采购保密规定泄露采购信息的；

（十一）在采购活动中应当回避而未回避的；

（十二）行贿、索贿、收受贿赂或者获取其他不正当利益的。

对中标、成交无效采购，按以下四种情况处理：

（一）尚未签订采购合同的，不得签订采购合同，并撤销中标或者成交通知书；

（二）已签订采购合同尚未履行的，不得履行；

（三）已签订采购合同正在履行的，终止履行；

（四）采购合同履行完毕或者无法终止的，依法承担相应民事责任。

第四篇：政府采购招投标中心工作人员绩效考评办法

政府采购招投标中心工作人员绩效考评办法

第一章总则

第一条 为全面了解，评估中心人员工作绩效，发现优秀人才，提高本中心工作效率，特制定本办法。

第二章考核范围

第二条 凡采购中心全体工作人员均需考核，借调外单位者除外。

第三章考核原则

第三条 通过考核，全面评价中心工作人员的各项工作表现，使同志们了解自己的工作表现与取得报酬、待遇的关系，获得努力向上、改善工作的动力。

第四条 使中心人员有机会参与中心管理，发表自己的意见。

第五条 以岗位职责为主要依据，坚持上下结合，左右结合。定性与定量考核相结合。

第四章考核目的第六条 获得确定工资、奖金的依据，工作中各自环节出现失误的责任追究依据，重点在工作成绩考核。

第五章考核时间

第七条 中心定期考核，可分为月度、考核，月度考核以考勤为主，考核与人事局年终干部考核相结合。

第六章考核内容

第八条 中心人员考核内容见绩效考评表，共有3大类18个指标，组成考核指标体系。

第七章 考核形式和办法

第九条 各类考核形式有： 1、上级评议； 2、同事评议； 3、自我鉴定； 4、各县市（区）采购办同仁评议； 5、各采购单位、供应商评议。

第十条 各类考核办法有： 1、查询记录法：对中心人员工作记录档案，出勤情况进行整理统计； 2、书面报告法：单位、中心人员提供总结报告；所有考核办法最终反映在考核表上。

第八章 考核程序

第十一条 办公室根据工作计划，发出考核通知，说明考核目的、对象及方式。

第十二条 考核对象准备自我总结，并准备中心主管的考评意见。第十三条 各考评人的意见、评语汇总到办公室。根据要求该意见不与考评对象见面。

第十四条

办公室依据考核办法按考核标准打分，填写考核表，统计出考评对象的总分。

第十五条 该总分在1-100分之间，依此可划分优、良、差等定性评语。

第十六条 考核结果首先与考评对象见面，征求其对考核的意见，并作签字书面意见，最后请主任审核。

第十七条 考核结果存档。

第十八条 考核之后，征求考核对象的意见： 1、个人工作表现与其他人员比较； 2、需要改善的方面； 3、未来 6 个月的工作目标； 4、对中心发展的建议；

第九章 考核结果及效力

第十九条 考核结果一般情况要向本人公开，并留存档案。

第二十条 考核结果具有的效力： 1、决定干部晋升的主要依据； 2、与奖金、福利挂钩； 3、决定对员工的奖励与惩罚；

第十章附则

第二十一条 本办法由办公室解释、补充，经中心全体人员会议通过后颁布生效。

第五篇：论政府绩效审计模式

论政府绩效审计模式

在审计实务和审计理论研究中，审计模式的研究一直占有很重要的地位。经过数十年的探索，在财务审计领域，人们对这一问题的研究已经取得丰富的研究成果，并形成了较为成熟的理论和方法体系；但是在绩效审计领域，人们对这一问题的研究仍然比较稀少。最高审计机关国际组织(INTOSAI)在其《绩效审计操作指南》(2004)中，提出了两种主要的绩效审计模式：结果为导向模式和问题为导向模式。加拿大审计署则在《绩效审计手册》(2004)中，提出直接审计结果与审计控制系统两种主要绩效审计模式。本文在上述成果的基础上，对绩效审计各主要模式的基本特点、要素以及面临的主要挑战等进行进一步研究，然后对结果导向审计模式的主要内容与方法进行重点探讨。

一、开展绩效审计的一种战略方法

为高效率地实现预定的绩效审计目标，审计人员通常需要在规划和实施审计时，确定适当的绩效审计模式。所谓绩效审计模式，乃是开展绩效审计的一种战略方法，是进行绩效审计的总思路或总策略，它不仅规定了绩效审计的切入点，而且规定了绩效审计的主要方向、重点和大的审计范围。这一审计的战略方法或思维，贯穿绩效审计的过程始终，不仅决定着绩效审计的具体方法和运用，而且决定着绩效审计最终的结论与建议。因此，在绩效审计中，选择确定正确的绩效审计模式，便成为有效开展绩效审计的一个核心问题。

审计模式总是为完成一定的审计目标而设计的，所以绩效审计的模式主要决定于绩效审计目标。与财务审计不同，绩效审计是一种由于不同需要、出于不同目的而产生的非常规审计，其审计目标不是固定的，它常常随着审计环境、审计主体、审计客体等条件的变化而变化，因而具有一定的多样性和复杂性。“绩效审计目标变化范围很广，包括了对项目效果性、经济性和效率性，内部控制，合规性的评价和前瞻性分析等”（美国GAO，2007）。由于绩效审计目标的多样性，在实际审计中，也有多种绩效审计模式。根据绩效审计目标的不同，绩效审计模式可划分为以下五种主要模式：结果为导向的审计模式、控制系统和程序为导向的审计模式、问题分析为导向的审计模式、责任为导向的审计模式，以及“成本—效益”分析为导向的审计模式。五种绩效审计模式，其审计的重点、内容范围、方法各有不同，分别体现了绩效审计的不同战略方法。二、五种主要的绩效审计模式

（一）结果为导向的绩效审计模式。

这一审计模式主要对被审计项目的结果，包括间接效果和非预期效果，进行分析、检查和评价。其主要关注的问题是：“被审计项目的效益如何（或取得了什么结果）？有关的要求和目标有没有达到？如果没有达到，其主要的原因是什么？”

在这一审计模式下，审计师主要检查被审计项目的业绩或结果，并将所发现的情况与既定的审计标准（目标、规则或其他审计标准）进行比较。如果发现结果不能令人满意，审计人员就会针对管理过程或者控制系统实施一定程度的检查，以确定产生问题的原因（查明是否是管理不善或者是决策失误所致）。为此，选择和确定合适的绩效审计标准，便成为结果为导向审计模式的一个至关重要的环节。由于政府职能和政策目标的多元性、独特性和多层次性，在绩效审计中，选择确定合适的绩效审计标准，成为这一模式应用的主要难点。

（二）控制系统或程序为导向的审计模式。

以控制系统或程序为导向的审计模式主要对被审计单位的控制系统或管理程序（内部控制）进行分析、检查和测试。控制系统包括为实现组织的使命与目标而制定的计划、政策、方法和程序等。通常只有控制系统或管理程序的高风险部分才需要深入地检查。审计人员根据对实现关键结果的重要性来选择一些控制环节或管理程序进行审计。如果确定了主要的缺陷，审计人员将采取进一步的措施确定问题的原因和对预期结果的影响或潜在影响。

由于政府部门控制系统和管理程序的复杂性，该模式的分析成本往往很高，另外，确定控制系统或管理程序缺陷对预期结果的影响，也是该模式经常面临的一个难点。

（三）问题分析为导向的绩效审计模式。

问题为导向的绩效审计模式主要关注问题的确认和分析，一般不需要预定的绩效审计标准。在这一审计模式下，缺点和问题是审计的起始点，而不是审计的结束。它一般关心以下问题：“所述问题是否真的存在？如果存在，如何理解这些问题？问题的原因是什么？”

该审计模式的主要任务是核对问题的存在性，并从不同角度分析其原因。它与结果为导向模式的最大区别是：问题为导向的模式以独立分析为特点，而结果为导向的模式则主要以其对既定规范和标准是否得到遵守的公正评价为特点（也涉及分析因素）。这一模式强调对问题要作出透彻分析，因而需要审计人员必须具备很高的专业素质和水平。

（四）责任为导向的绩效审计模式。

责任为导向的审计模式将职责的履行作为绩效审计的中心内容，主要判断不同层次的负责人员在多大程度上实现了相关目标和要求，其重点是要发现是谁犯了错误和没有尽到应有的责任。这一模式一般不需要检查和分析项目运行的间接效果及非预期效果，因为这些结果超出了工作人员的职责之外。因此，相对于结果为导向的审计模式，这一模式在审计中更为容易实施。我国当前开展的经济责任审计，即属于这一模式的一个类型。

由于政府管理机构及职责的复杂性，这一模式的审计目的（发现是谁犯了错误和没有尽到应有的责任）常常难以实现，从而限制了其作用的发挥。

（五）“成本—效益”分析为导向的审计模式。

“成本—效益”分析为导向的审计模式主要对被审计单位、项目或活动的成本和效益进行分析和比较。这里，“成本”指做一件事实际承担的各种代价，“效益”指实际取得的各种成果。该模式有两个基本的特点：第一，对任何单位、项目或活动进行评价，均从成本和效益两个方面入手，既分析其正面效应（利益或价值），又分析其负面效应（代价）。这样，可以避免由于片面性造成的对项目的评价失误。第二，在判断一个事项是有利（效益）还是无利（成本），是重要还是不重要（即确定各部分的权重）时，明确地站在人民或公众的立场上。这突出地体现了绩效审计代表人民利益的根本性质。

这一模式主要适用于易于以货币量化计算“成本”与“收益”的项目。因此，其应用范围存在较大的局限性。

三、结果为导向模式：绩效审计的主导模式

在上述五种绩效审计模式中，结果为导向模式是各国绩效审计中应用最广泛的一种模式。20世纪80年代以来，在“新公共管理运动”的影响下，结果为导向模式逐渐成为各国绩效审计的一个主导模式。其发展的原因可从以下两个方面得到解释：

（一）公共受托责任的要求。

与其他政府审计一样，政府绩效审计的产生和发展也导源于公共受托责任关系。不同的是，政府绩效审计起源于这样一种责任关系：即政府作为受托方对公共资源进行管理和经营，在资源有限的情况下，对公共资源的所有者——社会公众，负有不断提高公共资源使用效率和效果的责任（贝洪俊，2005）。①

根据这一理论，政府绩效审计实际是代表社会公众在监督政府对公共资源或财政资金的管理和使用。作为公共资源的所有者，社会公众或立法机构（公众的代表）最为关心的一般是公共资源的使用结果而不是管理和使用过程。因此，绩效审计工作的设计应该以“结果”为导向，以向社会公众、立法机构等提供他们所关心的“公共资源使用结果”及“政府经营业绩”方面的信息。这就要求审计人员在绩效审计中，不管审计的范围是项目还是业务活动、决策或控制，都应该从社会公众、立法机构（公众的代表）的需要出发，坚持以“结果”为中心，重点对公共资源的管理或运营结果进行分析、检查和评价。

（二）审计资源的现实约束。

开展绩效审计需要一定的人力、财力做保障，然而审计机关的资源是有限的，因此进行绩效审计时，必须充分考虑审计机关有限的审计资源。政府绩效审计是一种对政府管理的审计。相对于财务审计，由于政府职能多种多样，管理活动更为复杂，因此，绩效审计需要耗费的审计资源数量更多，质量要求也更高。就人力资源而言，绩效审计不仅需要更多数量的审计人员，而且对审计人员的素质和技能提出了更高的要求。它不仅要求审计人员要具备法律、财务、会计、工程、环境保护、管理学、项目评估等多学科的专业知识和技能，而且要求其能够深刻地理解政府审计工作，在评价政府业绩时作出深刻而中肯的判断。而这种复合创新型的人才对所有审计机关来说，几乎都是非常短缺的。其他的审计资源如资金、时间和专业技术等，在绩效审计中也是经常短缺和不足，因而它们都构成了对绩效审计的现实约束。

为此，在有限的审计资源条件下，如何有效地开展绩效审计以满足社会的需要，是一个需要认真研究的问题。具体到这里，就是要在上述几个审计模式中进行选择，以确定最优的政府绩效审计模式。这里的“最优”含义是，在预期成果既定条件下，审计的成本最低或者审计的风险最小。

如前所述，系统和程序为导向模式、问题为导向模式、责任为导向模式的审计成本均较高。“成本—效益”分析为导向的模式，虽然看起来比较简单，但它要求审计人员必须弄清项目所有的可预见成本和收益，而这一点常常是不容易的。即使这些成本和收益都可以预见，而且都能够测量（同时所有人都认同什么是“效益”和“成本”），那么计算成本和收益之间的比例和平衡仍然是很困难的。换言之，“成本—效益”分析为导向模式的审计成本也是很高的。而结果为导向的审计模式，其审计证据一般都是已经发生的事实证据，这些证据相对容易获取，因而审计风险相对不大；另外，由于事后审计不需要对复杂的政府管理过程和程序进行全面审计，对审计人员的素质和技能也没有很高的要求，因而其审计成本也相对不高。所以，在上述五个审计模式中，结果为导向模式是绩效审计可选择的最优审计模式。

所以，结果为导向模式是政府绩效审计的主导模式，绩效审计主要是对管理或运营的结果的审计。这表明绩效审计不同于日常管理工作，其任务不是对管理活动的筹划、预测、决策、控制与分析，而主要是对这些工作的结果进行分析、复查和评价，并通过这种分析和检查，指明“管理工作”前进的方向。

四、结果为导向模式下绩效审计的主要内容

在结果为导向模式下，绩效审计主要对被审计单位管理或运营的结果进行分析、检查和评价，换言之，该模式下政府绩效审计的主要内容是政府（公共）部门管理或运营的结果。由于政府的管理过程实际上就是政府政策的制定和执行过程，因此，结果导向模式下政府绩效审计的主要内容又可以认为是：“政府政策的实施效果”，也即“政策效果”(Effect)。

政策效果不同于“政策产出”(Output)，②它是政府活动（公共政策实施）给社会带来和造成的一系列实际影响(Impact)，包括直接影响（效果）和间接影响（效果）、正面影响（效果）和负面影响（效果）、短期影响（效果）和长远影响（效果）等许多内容。为了便于分析，根据其重要性的不同，我们将上述政策效果区分为三个层面：首先是直接效果和间接效果；其次是正面效果和负面效果；最后是近期效果和长期效果。它们之间的相互关系如图1所示。

图1 政策效果分层归类图

1.直接效果。政策的直接效果，即政策实施对主体所要解决的政策问题（政策的目标对象）及相关人员（政策的目标群体）所产生的实际作用。评估一项政策的直接效果，首先必须明确政策直接作用的目标和范围，明确政策对象是什么问题，政策目标群体是哪些人或哪些组织，它希望的作用有哪些。然后，在确定的范围内分析政策的实际效果，看看所确立的政策目标是否实现，实现的程度如何。如果政策目标得到实现，意味着政策实施取得了理想的效果，即正面效果；然后，还要继续分析这些正面效果主要是长期的还是短期的，它们是否可以归功于所实施的政策。如果回答是肯定的，则要进一步分析政策目标的实现是否符合成本效益原则。如果政策目标实现不理想或者不符合成本效益原则，则需要进一步分析政策主要的问题是什么，如何来进行改进。在这种情况下，审计人员一般要针对政策的制定和执行过程或者控制系统实施一定程度的检查，以确定产生问题的原因，进而据此提出审计建议。这种对政策直接效果的分析，即政策的“目标实现分析”，是结果为导向模式下绩效审计分析的最主要内容。

任何政策在实施过程中都可能会有副作用，这一副作用即政策的负面效果。在对政策的直接效果进行评估时，还应该分析它的负面效果。负面效果可以看做是政策实施的另一种“成本”。在分析负面效果的时候，也应区分短期与长期效果。负面效果如果是长期的，则必须引起高度重视。这样，审计人员才可能对政策直接效果作出比较全面的认识和评价。

2.间接效果。绩效审计除了分析政策的直接效果，还需要研究政策的间接效果（附带效果，Spillover Effect）。所谓政策的间接效果，是政策在实施过程中超乎政策制定者预期的目标以外产生的系列政策副产品。它们虽然不是政策直接作用的目标和范围，但其社会影响有时很大，甚至可以改变政策进程的方向与结果，因此审计人员也必须引起高度的重视。比如我国的计划生育政策，在实现控制人口增长政策目标的同时，也带来了越来越严重的老龄化问题（间接效果），这一问题对我国的经济社会已经产生了重大的，且是长期的影响。再如西方国家的社会福利政策，该政策虽然有助于救助贫困、维护社会稳定（直接效果），但它同时也增加了人们对社会的依赖，这种对福利制度的长期依赖制造了一种依赖性和失败主义者的亚文化，不仅降低了个人的自尊，而且加剧了无工作或者不工作现象（间接效果）。因此，在评价西方社会的福利政策时，福利政策的这一间接效果也是不容忽视的。

上面两个例子均只涉及了间接效果的一个侧面——负面效果，分析间接效果还应该分析它的另一个侧面——正面效果，并进而分析在此基础上的短期效果和长期效果。这样，也才可能对政策的间接效果作出比较全面的评价。

由上面的分析可以看到，政策实施给社会带来（造成）的影响是很复杂的。在实际审计中，上述内容可以概括为以下几个主要的审计程序或步骤：

(1)政策目标是否得到实现；

(2)所发生的理想结果是否可以归功于所实施的政策；

(3)政府项目目标的实现是否符合成本效益原则；

(4)确认阻碍令人满意或目标实现的因素（原因分析）；

(5)评价政策间接的社会和经济影响（包括副作用）。

可以看出，这五个程序基本涵盖了绩效审计的经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)三个方面（第三个涉及经济性和效率性，其余的涉及的都是效果性）。所以，从内容上看，结果为导向模式也基本涵盖了绩效审计所需审计的全部内容（“3E”）。

注释：

①参见贝洪俊《公共受托责任与政府效益审计》（邢俊芳、陈华：《效益审计中国模式探索》.中国财政经济出版社2005年版，第293页）。

②“政策产出”(Output)是政府活动的一种度量，如政府花费了多少钱，或者为多少客户提供了服务，它与政策效果(Effect)是两码事。