研究上有政策下有对策的现象

第一篇：研究上有政策下有对策的现象

研究上有政策下有对策的现象

以房屋限购政策为例

作者信息：

江文杰

11行政管理6班

201131163210

摘要：上有政策下有对策这一做法普遍存在于从古至今的各级组织中，带来了一定程度的不良影响以及管理的不便。然而这一不良现象在多年以来总是不同程度的屡次发生而且屡禁不止，其原因也是多种多样的。针对这一现象，应该要从源头解决问题，通过分析政策与现状的差距，来修正和完善原有政策，在此基础上加强监控确保政策的有效落实。

关键词：上有政策、下有对策、源头、完善、监控

长期以来，“上有政策，下有对策”是在政治，经济，文化等各个领域广泛存在的一种社会现象，是导致“有令不行，有禁不止”，政令不通的直接原因。客观地对这一不良现象进行认真剖析，找准问题的症结所在，采取切实有效的过硬措施进行治理，对更好地贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会具有非常重要的意义。下面我们就以房屋限购政策的落实情况为例，分析上有政策下有对策的表现形式。

一、房屋限购政策与“曲线购房”对策的表现形式

2010年4月30日，北京出台“国十条”实施细则，率先规定“每户家庭只 能新购一套商品房”。而后，广州作为一线城市，也率先响应国家号召，出台了以下的房屋限购政策。

（一）、在广州十区已拥有1套住房的本市户籍居民家庭，能提供自购房之日起算的前2年内在本市累计缴纳1年以上个人所得税缴纳证明或社会保险缴纳证明的非本市户籍居民家庭，限购1套住房(含新建商品住房和二手住房)。

（二）、对在本市已拥有2套及以上住房的本市户籍居民家庭、拥有1套及以上住房的非本市户籍居民家庭、不能提供2年内在本市累计缴纳1年以上个人所得税缴纳证明或社会保险缴纳证明的非本市户籍居民家庭，暂停在本市向其售房。

（三）、符合广州有关高层次人才条件的非本市户籍人员，且在广州市无自有住房的，可购1套住房。简单来说，就是广州本地居民限购两套，非本地居民限购1套。

限购令不仅限制了投资客，同时还让不少改善型吃了误伤。“上有政策，下有对策”，即使政策三令五申，但是还是有很多购房者为了买房绞尽脑汁，试图规避政策或者打着政策的擦边球，于是就有了所谓的“曲线购房”。

招数1 假身份证明买房

为规避“认房又认贷”之类的调控政策，一些人设法借用亲戚朋友或公司同事的身份证明去贷款买房，以享受首次贷款买房在首付、贷款利率等优惠。招数2 假个税证明买房

“限购令”下，外地人买房需提供一年期以上的纳税或社保证明，这一政策催生了虚假个税证明。

招数3 假离婚买房

夫妻为多置办一套房而假离婚，以此来达到减少首付或者降低利率的目的，被网络热议为“绕开限购令的最好方式”。

招数4 以公司名义买房

“限购令”对企业购房并无限制，因而部分资金充足的投资客，想借用公司名义购房并期待之后出售获利。

招数5 全家接力贷款 通过子女贷款，父母双方或者一方共同帮助子女一起还款，来将贷还款记录仅表现在贷款合同人(即父母)名下，不增加其子女购房及贷款记录，使子女实现实际多套房的购得。

招数6 赠与房屋

房屋赠与过程中，受赠方只要交纳契税，90平方米以下的普通唯一住宅按1%征收；90~144平方米的普通唯一住宅按1.5%征收；普通非唯一住宅、非普通住宅的按3%征收，没有“二手房交易是否满5年”的限制。且赠与房产后所增加的额外税费比现在营业少的多。

总的说来，很多购房者通过上述的一些“购房曲径”来对政策进行规避，以此达到多购房或者低代价购房的目的。这属于表面一致、阳奉阴违的执行。以至于到最后，宏观调控的落实在一些地方成了会议对会议、政策对政策、文件对文件的过程，政策根本得不到良好的执行。政府旨在对房价进行调控的愿望自然也是竹篮打水一场空了、但是，对于广大购房者来说，这样的操作似乎也无可厚非，毕竟以经济人的角度来衡量，每个人都希望以最低的代价获得最高的利益，而他们采取的手段很多又恰恰并不违背法律法规，所以遵循“存在即合理”的信条，出现是一种行为更加合乎实际情况的表现，所以我们不禁需要思考：问题是否不仅仅出现在“曲线购房”的购房者身上，也同时出现在“限购令”的政策上？

二、“上有政策、下有对策”现象的成因

导致对中央关于推动科学发展重大决策部署搞“上有政策、下有对策”的原因是多方面的，既有政策实施主体的因素，也有来自有关部门政策本身配套不够方面的因素；既有执行过程本身的因素，也有政策环境的因素，但归根到底是受“利益”的驱动，利益驱动是消解行政执行力的内在动因。

（一）“上有政策、下有对策”源于少数领导干部的错误政绩观。一些地方搞“上有政策、下有对策”，说到底是扭曲的政绩观在作怪。他们有的重近轻远，注重多出政绩、快出政绩，对长远发展缺少统筹谋划；有的重显轻潜，热衷于干看得见、摸得着的工作，忽视短时间内无法显现成效的工作；有的重硬轻软，喜欢追求硬指标，轻视不易量化的工作；有的重物轻人，一味追求经济增长速度，较少顾及人民的生活环境和生活质量；有的重局部轻全局，只从局部利益出发，不从全局考虑问题，甚至为了追求局部利益不惜牺牲全局利益；有的重投入轻收益，只看国内生产总值增加了多少，招商引资了多少，不看施政成本，不考虑投入与产出比。正是在这样政绩观的支配下，有些地方领导，为获取眼前产值、税收和利润，通过行政干预开“绿灯”，上马与国家宏观调控政策和产业政策相违背的项目。

（二）“上有政策、下有对策”源于政策本身的设计缺陷。

政策得到很好执行，前提是政策本身具有合理性，而政策设计本身的缺陷为“上有政策、下有对策”预留了诱发因素，这主要包括三个方面的缺陷：一是政策规定的各项内容没有反映客观存在的现实情况，政策规定的各项行为不符合客观事物的发展规律，在执行中政策规范与客观实际产生了强烈冲突，使政策执行失去了实践基础；二是政策目标错误或者模糊不清、政策内容混乱、政策活动主体的职权责任与活动期限界定不科学，这就给执行者扭曲或曲解政策提供了可乘之机；三是政策体系不配套，新旧政策缺乏连续性，政策层次相互脱节，政策间目标、内容和效应相互冲突等等。这一方面给政策执行带来了困难，同时也给执行者寻找“对策”打开了方便之门。

（三）“上有政策、下有对策”源于政策执行的监控不力。

对政策执行的监控效果决定于监控组织的权威性大小，也取决于监控资源、监控信息、监控体制的完备情况。在行政监督实践中，由于政府机关内外各种监督之间的关系不够顺畅，各种监督主体程度不同地存在监督权限、方式、程序、范围不够明确、具体等问题，彼此又缺乏联系和沟通，工作中往往各自为战，尚未形成一个严密有序、分工合理、协调互动、运行高效的有机整体，这就给“上有政策、下有对策”行为的产生提供了条件。

三、深度分析问题成因，从源头上杜绝“上有政策、下有对策”

（一）科学发展、政令畅通。

加强政令畅通的管理，最重要的就是要建立立体化、全方位的监督体系和监督机制。加强内部管理，完善内控组织和内控制度，践行廉政制度，保证政令畅通。加强外部监督，要切实发挥审计部门的监管职能和监督作用，从严查处令而不行的行为。加强社会监督，要把舆论监督、群众监督有机结合。一是依靠法律确保政策执行活动顺利进行，切实推行依法行政，依法管理，全面消除阻碍政策目标实现的各种干扰，保障政策执行活动有法可依，有章可循，从而有利于政策的顺利实施。二是利用经济手段的间接性、有偿性和关联性来调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施，使政策目标得以实现。三是通过思想诱发人们的动机，激励人们的积极性。

（二）完善政策执行的监控系统。

政策执行监控是保证政策得以顺利实施的重要条件之一，也是减少“上有政策、下有对策”行为的有效方法。首先，完善监控主体地位、权力来源与配置。其次，充分应用现代科技构建政策执行监控系统，收集处理各种政策执行信息，建立完备的信息控制系统。最后，资金、技术设备、人员编制等方面应对监控部门适当倾斜。

（三）深化改革，创新思路。

要科学推行政令畅通，杜绝“下有对策”，就必须通过改革和创新，理顺体制和机制，从源头上逐步消除其滋生的土壤和条件，要进一步推行创新改革，加大开放力度，逐步引入竞争机制。即便是政策也可以通过试施行进行竞争，甚至这个竞争能够加入政策制定者的绩效考核内容之中。以至促进所制定出的政策能够不浮于表面的指标，落实到政策所希望达到的目标。

总之，要从源头上防治“上有政策，下有对策”，就必须切实把以人为本德核心贯穿到确保政令畅通的工作中，不断创新形式，加强业务建设，纪律作风建设，完善公众监督体制，增加监管透明度，强化监管执行力度，按照全面协调可持续的要求来开展监管工作，坚持标本兼治，两手齐抓，努力开创共产主义事业科学发展的新局面。

【参考文献】

1、渠仲明、王建军。论中国行政决策机制的改革和完善[J]西北大学学报（社会科学版），2003，（3）。

2、王国红。论政策执行中的政策规避[J]。唯实，2003，（2）。

3、韩虎龙。政策执行不力的原因探析[J]。理论探索，2003，（3）。

4、陈奇星。论加强和完善行政监督机制[J]。社会科学，1999，（11）。

第二篇：上有政策下有对策现象

“上有政策下有对策现象”面试题的原因、对策已经不再是一个新鲜的话题。真正让大家关心的是何时才能走出“上有政策、下有对策”的怪圈。

曾经有一道公务员面试真题是这样的：两代会期间，有代表反映某些地方存在着“村骗乡、乡骗县，一直骗到国务院”的现象，请谈谈看法。

对于这样一道题想必各位考生都并不陌生，这反映的是一个上有政策而下有对策的问题。至于其原因、其对策已经不再是一个新鲜的话题。真正让大家关心的是何时才能走出“上有政策、下有对策”的怪圈。毕竟在中国这样的现象还不胜枚举，“祸国”必然“殃民”，所以这种现象必须从根本上进行遏制。

自广西河池市朝阳煤矿突击提拔7名矿长助理下井带班的消息被中央人民广播电台披露后，便引起了舆论轩然大波，这种上有政策、下有对策的问题再一次引起了人们的关注。其实这种现象由来已久，或明或暗，一直是屡禁不止。其实靠出台一项政策，就解决应该解决的问题，这或多或少存在空想主义的色彩。因为一项好的政策在落实的过程中，经过层级的交接，必然会出现一些偏离初衷的问题。所以要想让政策落到实处，若没有强有力的执行，与更强有力的监督，定会有人从中钻政策的空子，正应了俗语所说的“道高一尺，魔高一丈”，此举无疑会让人民的利益备受损失，无疑会使党和国家的形象再一次受到挑战。

又如高考(论坛)加分政策，这本来是不拘一格选人才、打破了“唯课程论”的一项非常好的举措，但是这项好的政策却被人们再一次以另外一种方式进行了解读和执行，“武术冠军”、“奥数冠军”等称号席卷中国的高考市场，这突如其来的旋风式的荣誉称号，无非都是为了响应这一政策，谋取自身的利益，这样一种以利益为导向的行为必然会让我们选拔综合型人才的初衷再一次扼杀在摇篮之中。所以这样的现象使我们不得不正视一个问题，就是上面有政策，下面永远有对策与之进行赤膊的较量，也使我们不得不认识到监督的重要性和必要性。

那么如何保证监督的有效性和真实性，首先，就需要执行者和监督者要主观上明确自身所承担的责任和义务，更要从思想上意识到要树立起全心全意为人民服务的宗旨意识。其次，客观上就需要我们的制度要更加完善，这个制度要保证我们的监督更加到位，反之惩治也应该更加到位。最后，监督不是一个人的事，我们一直在强调人民群众是我们监督的主体，是监督的主力军，所以作为人民群众的一员一定要善于行使手中的权利，不要个人自扫门前雪，更不要事不关己高高挂起，一定要有一种责任感和使命感，行使自身参与公共事务管理的权利，让我们的政策得到更加有效的贯彻和落实、让我们的人民群众能更加切身的感受到党和政府对自己的关心、得到实惠，这才是我们制定政策的初衷。

“初衷不改，唯有监管”，希望通过我们每一个人的努力，可以使我们彻底走出“上有政策，下有对策”的怪圈。

第三篇：上有政策下有对策

从行政决策、执行、监督的角度看——

“上有政策，下有对策”的动因及解决

何睿清 40824036 汉语言文学

一、“上有政策，下有对策”的概念诠释

“上有政策，下有对策”是我国现阶段政策执行过程中普遍存在的一种行政现象，随着时代的发展，其表现形式越发多样化。有人认为是“上有政策，下有对策”对上级政策的“创新性”灵活运用，是用足、用活上级政策，有利于政策的不断完善；也有人认为“上有政策，下有对策”无非是对付上机政策之策，它实际上是“创造性地执行中央政策”而非把中央政策肢解、曲解为我所用；还有人认为“上有政策，下有对策”是政策变通的一种表现形式，如果运用得当，这样的“对策”不仅合理而且合法。撇开个人见仁见智的看法，导致此种现象出现的原因也是复杂多样的，我国行政决策机制的不科学，政府政策执行过程存在缺陷，以及分散化的行政监督机制为“上有政策，下有对策”行为的产生提供了条件，主要表现为政策敷衍、政策利用、政策附加、政策照搬、政策抵制等。因此，针对此种现象带了的负面影响，必须提出相应的治理对策。

二、“上有政策，下有对策”的动因分析

（一）、我国行政决策体制的不科学，导致政策制定中出现了问题；

总体而言，我国已经建立了一套较为完整的行政决策框架，但科学性和可行性仍有待提高，如果决策机制缺乏科学性，政策也会缺乏合理性。具体表现在：

1.科学的决策机制尚未真正建立起来。各级党委、政府以及人大是行政决策的中枢系统。但是在实践中，三方的决策权、职责范围划分不清晰，关系不合理，人大和政府决策职能没有充分发掘。各级行政机关虽已组建由信息、咨询、决策和监督组成的决策系统，但目前而言，这一系统并未真正发挥其所应有的作用。由于在行政决策中对信息收集、处理和应用重要性认知的缺失，导致信息不畅，致使信息在传达过程中应具有的准确性、真实性、及时性没能得到很好的实现。此外，各级党政部门决策研究机构地位尴尬、职能未能充分发挥，名为辅助决策机构，实际并未真正履行其应有的研究决策职责。而民间的政策研究、咨询机构等发展缓慢，规模小，数量和功能都不完善，尚不能在政府决策中发挥其应有的作用。

2.决策程序不规范。目前我国行政决策程序不严谨、规章不完整等现象仍然很普遍，不少行政部门和基层组织在行政决策中没有遵循“真实的调查、认真的分析讨论和缜密的论证”等决策步骤，“一言堂”现象严重，致使决策民主性缺失。地方政府和各部门领导人对于社会同步发展的科学决策理论和技术重视程度不够，且学习能力又不足，对各种先进的现代决策理论、手段和技术缺乏了解和应用，这种固步自封的做法一定程度上使决策的科学化水平大打折扣。

3.科学的决策责任制度缺失。责任心淡化是决策者在决策过程中产生偏差行为的渊源，而其深层原因则在于科学、有效的决策责任制度的缺乏。一是决策力和决策责任相分离、决策成败和决策者个人的荣辱得失、升迁降免缺乏必然直接的联系；二是决策责任主体不明确，所谓集体决策、集体负责往往产生责任扩散效应，决策失误后无人承担实际责任;三是对决策失误责任追查不严格，每每以“交学费”作为护身符，逃避责任追究。

（二）、行政执行体制的缺陷成为“上有政策，下有对策”的滋生土壤；

执行是既定的决策目标得以实现的动态过程。合理的执行机制是政策有效执行的必要条件。当前我国政府的执行机制缺陷是“上有政策，下有对策”行为的重要原因。

1.政策执行中某些环节的偏差导致政策执行不力。尤其是政策宣传以及信息沟通体制上的缺陷。在政策执行中，有些人不重视政策宣传，或者宣传出现失误，政府公共政策的传播渠道不通畅，缺乏一定的信息沟通和反馈机制，使得公共政策在宣传过程中受阻和歪曲，严重影响政策的有效执行。政策执行者与政策对象就政策产生误解，使得政策执行者无所适从。

2.政府执行力的弱化

政府执行力一般是指政府组织为了达到既定目标，依法使用、调度和控制各种公共资源，贯彻执行国家方针政策、法律法规以及上级的指示、决定、决议，实现战略目标和任务的能力。政策执行力是一种合力，政府执行力中各个要素的优化组合是形成高校执行力的关键。执行力弱就难以保证政令畅通。主要表现在以下几个方面：

①政策本身存在漏洞

政策本身的缺陷，使得有空可钻。一是政策缺乏合理性，政策缺乏针对性，没有反映客观存在的实际情况，在决策执行时就没有实践的基础；二是政策缺乏合理性，盲目地将目标定的过高，在执行时会受到现实条件和政策资源的制约。三是政策缺乏明晰性，政策目标模糊不清、内容混乱、主体职权责任界定不科学，就可能给政策执行者带来对政策目标和内容理解上的困难，可能会给执行者扭曲或曲解政策提供可乘之机。

②执行主体的利益需求和能力缺失导致偏差

政策执行主体出于自己的理解和利益需要，可能会附加一些原来政策没有的内容，特别是公共政策与自身利益冲突时，一些政策执行主体就会寻找政策替代甚至曲解、变通；政策执行主体由于自身的能力和素质不够，也会造成他们对政策难以全面、正确地理解。这些都会妨碍执行主体准确地执行政策。

（三）、分散的行政监督体制为“上有政策，下有对策”行为的产生提供了条件。

行政监督机制过于分散是“上有政策，下有对策”行为产生的前提。目前具有中国特色的行政监督机制在我国虽已形成，但仍不完善，行政部门在执行中经常出现“政出多门、政令不畅”等现象，从而为“上有政策，下有对策”行为提供了条件。目前我国监督机制不完善主要表现在以下几个方面：

1.缺乏监督合力。在监督的实践过程中，各种监督主体在监督权限、方式、程序、范围等方面上，都不同程度的存在不够明确，不够具体的问题，这造成了各种监督主体之间的关系不顺，同时它们各自为战，彼此之间缺乏有效地沟通和联系，未能形成一个具有“严密有序、分工合理、协调互动、高效运行”的整体。因此，监督中出现监督区域的“交叉”或“空白”在所难免，而在解决问题时，便出现“多方插手”和“推诿扯皮、无人监督”并存的现象。这就导致了监督的整体功能减弱，监督机制弱化，监督合力缺失。

2.监督法规不完善，可操作性不强。行政监督隶属于法制监督，但目前我国的行政监督法制化程度仍较低。一方面由于监督法律法规空缺。如新闻机构和广大人民群众进行监督的相关法律并未出台，使监督活动法律依据缺失；另一方面在于现存监督规则措词笼统，标准和可供操作细则模糊，使监督主体很难准确裁量和及时查纠违法违规行为

3.专门监督机构缺乏独立性。目前，具有专门行政监督权的机构如各监察部门等，多为政府机关的内部机构。就领导机制而言，其受双重领导——同级行政机关和上级相关部门，从而导致了其受多重控制的现实，独立性缺乏。

三、“上有政策，下有对策”问题的解决

目前，我国离实现行政决策、行政执行和行政监督三者相互协调的目标，还有相当长的一段路要走，要做的各方面工作仍然很多。只有实现了三者的协调一致，才能彻底消除“上有政策，下有对策”。

第一，健全科学民主的决策体制。

事实证明，“好制度可以让坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”合理完善的政策，减少违反政策所带来的违规收益，加大政策违规的心理成本和被发现的几率，尽量消除“对策行为”产生的收益动机。合理的公共政策则需要科学民主的决策制度来予以保证。民主决策和科学政策评估是保证政策科学性的前提条件。要充分发挥专家学者以及广大政策目标群体的聪明才智，还要把基层执行人员纳入决策议程。同时，要在政策制定中吸收群众的合理建议，比如采取进行民意调查、举行听政会等方式广纳民意，反之，有可能导致政策脱离实际。

第二，加强政策执行过程中的思想文化建设。

政策的执行落实要靠人来完成，包括政策执行者和政策目标所指向的群体。人是物质和精神的统一体，人的主观能动性的发挥离不开思想意识的支撑，价值观和信念这种内化了的制约机制在某种程度上比其他制约方式更加有效，因为道德意识制约调节的是“理性经济人”的内心思想，进而影响其行为和方式，它的作用带有根本性。加强政策执行主体和目标群体的思想意识教育，具体来说就是要加强二者正确的利益观和政绩观的塑造。承认追求个人合理利益的正当性，同时也要认识到利益是一个矛盾体，包含了个人利益和共同利益，局部利益和整体利益。个人利益的追求要以不损害公共利益为前提，在冲突的条件下，以公共利益为优先选择。

第三，完善权力制约体系。

任何人都容易滥用权力，这是条万古不易的经验。由于历史和认识上的原因，我国实行的是中央集权的政治体制，这种集权体制在“集中力量办大事”方面具有优越性，但过分的集权，不利于权力的互相监督，没有监督的权力不能保障政策的有效执行。从现阶段来看，完善权力制约机制首先要合理分权，合理划分决策与监督等部门，使其互相监督，尤其是要提高监督部门的独立性，既保障了政策执行，又实现了监控有力。只有权力的互相制约，才能从根本上消除权力寻租的空间。对权力寻租行为加大惩罚力度，增加腐败成本，使权力寻租腐败者“政治上身败名裂、经济上倾家荡产、思想上后悔莫及”；规范权力运作，使得官员的权力在“阳光下”运行，从根本上保证政策的实施。

第四，完善政策执行监督机制。政策执行监督是保证政策得以顺利实施的重要条件之一，也是减少“上有政策、下有对策”行为的有效方法。首先，完善监督主体地位、权力与配置。其次，充分利用现代科技构建政策执行监控系统，收集处理各种政策执行信息，建立完备的信息控制系统。最后，资金、技术设备、人员编制等方面应对监控部门适当倾斜，而目前监控部门普遍存在资源不足等问题，必须对这些问题加以改善，避免因资源缺乏产生“下有对策”行为，保证行政决策得以切实执行。

第四篇：上有政策下有对策（精选）

作业：

怎样看待政策执行过程中出现的“上有政策，下有对策”现象？

答：该问题应当从两方面来回答：

一、该现象是必要的。我们都知道上级制定的政策很多是科学的，但他并不意味着政策是适合每一个地方的，我们讲具体问题具体分析、一切从实际出发就是说的这种情况，如果不从本地的实际出发一味的执行上级的政策，就可能会与当地的实际相冲突，反而会好心办坏事。就现实来说，文革时期我国农村实行的人民公社的制度，后来证明是和本国的生产力发展状况是不相适应的，故而就产生了后来的家庭联产承包责任制，这在全国范围内得到大力推广，但是到迄今为止我国仍有一些地方在实行人民公社的制度，这其中比较有名的就是华西村，且发展的比现在的其它地区都要好很多。由此可见，“上有政策，下有对策”是很有必要的，只要是符合当地实际的就可以适当的灵活运用，只要符合“三个有利于”的标准都可以并且应当拿来为人民服务。总的来说，上级制定的政策只是一个纲要是从全国范围来考虑的，而所谓的从群众中来到群众中去的工作方法就要求我们将其应有到群众中去，这是一个共性与个性的问题，只有在应用的过程中坚持具体问题具体分析、理论联系实际、实事求是，在应用的过程中要灵活实际、活学活用，才能达到农民增收、农村富裕的目的。相对来说，如果上级的政策是错误的，就一定不能去执行否则就会带来重大损失。比如说“文革”时的政策就有些是不对的，而下级却不加辨认的执行，从而导致了一系列的问题，这也从另一方面证明了该现象存在的必要性。

二、该现象是应当严厉打击的。“上有政策，下有对策”将导致上级的方针政策得不到全面充分地贯彻实施，在具体落实时扭曲、变样、走样，从而影响了目标的实现，也在一定程度上恶化了党群关系、干部关系。不可否认，现如今社会中这一现象是相当普遍的，在有些地方上级的政策很少或根本得不到有力地实施，政策成了形同虚设之物，这对政府的公信力是一个沉重的打击。之所以会出现这样的一种现象，我觉得问题是多方面的。首先，就政府来说，我们都知道政府人员的工资在社会上来说并不是很高，或者从他们的角度来说收入同身份不相匹配，故而贪污腐败时有发生，曲解政策、罔顾法律也是有发生；其次，有些人奉行“有权不用、过期作废”的理念，我们都知道新的政策的执行必定会损害一部分人的利益，这就为他们以权谋私提供了便利：再次，现如今的干部考评制度的不完善，只以政绩来断定干部的升迁，这就导致一些利民政策的不到实施，而一些利于出现政绩的反而容易得到实施，不论是否对人民有利，或者干脆曲解上级的政策。而由于一朝权在手就成了一地的“土皇帝”“地主”，缺乏应有的监督机制，政策制定好了只要发下去就行了，这是大部分的情况，上级认为或者说相信下级能很好的贯彻执行上级的指示，或者应有的监督机制形同虚设，起不到应有的作用，这一现象在地方尤其严重。比如，由于现如今煤矿事故的频繁发生，上级规定领导要下矿坑，不久后矿场里的一些矿工都成了领导；再比如，有些城市的政策是常住非户籍家庭只能购买1套商品住宅，而下面的对策是突击补交一年的社保；或搞一张一年的缴税记录，找个单位挂靠一下，再去税务局补申报一下就行等等，这样的例子不胜枚举。上级制定的政策是为了解决问题的，现在反而制造了许多问题，也导致了公众对政府的评价日益降低。所以我认为现如今的干部管理制度、绩效考核制度、行政监督制度、责任监督制度、财政管理制度、信息反馈制度都有待进一步完善，由于现行制度中的约束、监督、激励制度的缺从而所导致的这一现象，故而对出现这种现象必须严厉打击。

总的来说，“上有政策，下有对策”这一现象的出现有其必要性，对他我们要从两方面来加以考虑，不能全盘肯定，也不能全盘否定，要具体问题具体分析，看这一现象在特定的环境下是否是符合实际是否符合广大人民的利益，然后才能判断它是否正确，而对于错误的我们要加以改正，正确的要加以推广。第七组小组成员： 马向辉刘洋汤磊裴建哲林怡潇

第五篇：“上有政策,下有对策”动因与对策研究

“上有政策，下有对策”动因与对策研究

摘要

伴随公共行政领域的扩大，公共政策理论与公共行政实践结合愈加紧密，人们开始更加关注政策的执行。本文针对我国“上有政策，下有对策”的现象，探讨政策执行者执行不力的原因，引入现代企业管理方法，以期提高我国地方政府政策执行力。

关键词：政策；动因；对策

目前，我国正处于社会转型期，各种社会矛盾逐渐凸显出来，群体性事件频发。为实现我国顺利完成社会转型目标，贯彻落实中央政策，加强地方政策执行能力是关键。而“上有政策，下有对策”一直是我国政策执行的一大顽疾。

据搜狐网报道，2006年8月广州市国土房管局挂牌出让开发区两块住宅地，要求90%建成90平方米以下中小户型。值得注意的是这两幅最终必须建成至少4603套限价中小户型房，每套房的最高价不能超过6000元/平方米建筑面积。消息出来之后一时成为业内关注的焦点，这是广州乃至全国首先推出的限价房，而更让人们关注的是限定的价格6000元/平方米，因为这个区域的商品房均价不到5000元/平方米，在居住环境容积率方面也比“限价房”好很多，那这样的限价显然没有意义，不少网友甚至业内人士认为政府没有限价简直就是在抬价，目的是把地卖个好价钱。

近年来，房地产市场出现市场过热，商品住房价格过高、上涨过快、供应紧张的问题。国务院对此出台多项政策严厉打击囤地炒房等非法炒作行为。然而，广州市政府在全国率先推行“限价房”，打着响应中央号召的旗，实为哄抬房价，牟取利益，“挂羊头，卖狗肉”造成政府公信力下降，上级政策也变为一纸空文。

一、“上有政策，下有对策”现象的表现

（一）政策执行的原则性缺失

有效的政策执行离不开正确把握政策的原则性和创新性。“原则性是有政策本身固有的属性所决定的” ①,党和国家制定的各种方针政策是从人民的根本利益出发，针对特定的政策问题和目标而设定，具有很强的宏观性和指导意义。政策执行首要是保证领会党中央文件精神和宗旨，严格按照政策规定落实政策目

标，不能随意曲解政策。创新性要求上级政府或部门政策给予下级政府或部门一定发挥空间，地方政府或部门依据实际情况有效整合利用地方资源，寻找适当途径，创新手段，灵活解决问题达成目标。

坚持政策的原则性，才能保持政策的严肃和权威，树立政策执行者人民公仆和政府为人民服务的良好形象。坚持政策的创新性，才能避免政策教条僵化，是政策不至于成“空头支票”。

从以上角度出发，政策落实不到位往往由于政策执行者不恰当的变通： 1.“神不似，形似”，照搬照抄上级文件，不加思考，机械执行，不求灵活变通，思想僵化、保守、封闭。奉行“不求有功，但求无过”的消极思想。表面上坚持政策原则，实际违背了政策创新性。

2.“神不似，形亦失”，过分强调政策创新性，背离政策原则性。以地方利益为准，随意“变通”上级政策，给政策“打折处理”，甚至出现与上级政策相悖的情形。

（二）政策落实的不良效果

1.政策附加，在政策执行过程中，利用上级政策的信息缺陷，在政策的具体执行上，对原政策进行附加，曲解政策精神、扩大政策对象范围、替换政策内容等以获取私利。“土政策”便是典型的政策附加。不仅造成政策执行过程的复杂化，同时降低政府部门的公信力和政策的严肃性。

2.政策利用，政策在执行过程中，“断章取义”——政策只被部分执行，使政策目标偏离，政策无效等现象。

3.政策敷衍，或是由于政策阻碍地方利益，或是由于政策执行者自身原因，对政策执行只做表面功夫，照搬照抄上级文件，传达上级任务却不对政策实际执行过程不做任何评估和监督，敷衍了事。

4.政策抵制，政策执行者抱与政策相抗衡的态度，为政策落实设置重重障碍。

二、“上有政策，下有对策”现象的原因分析

（一）政策执行机制的影响

1.机构林立，职能不清。长期以来，我国政府面临机构繁多、部门林立、职能设置重复的问题，造成各方利益难以均衡，政策执行过程中出现政策附加、政

策抵抗等问题。职能划分不清，多头决策，导致政出多门和执行者相互“扯皮”、推诿现象。

2.监督机制不完善，执行主体自身监督意识较弱。美国著名行政学家艾莉诺•奥斯特罗姆指出，“在每一个群体中，都有不顾道德规范，只要一有可能便采取机会主义行为的人”。因此，在政策执行过程中必须完善监督机制。我国监督主体在政策执行过程中由于自身监督意识是较弱、制度欠缺等方面的原因还存在监督乏力的现象。

3.组织内部沟通协调欠缺，政出多门。公共政策的执行往往牵扯到多个部门，政出多门就是由于部门间“各自为政”，缺乏沟通协调造成的，最终导致政府信用下降和政策执行的复杂性。同时，信息传达距离过长，上下级沟通渠道不畅，“上传下达”速度缓慢，耗时费力，造成资源浪费和政策执行延误。

（二）政策执行人员素质影响

政策执行者是政策执行过程中“诸多因素最为活跃、最为关键的因素”。尤其是直接与政策受众打交道的基层工作者其政策水平、价值观念和政策执行方法决定了政策是否能实现政策目标。若政策执行者缺乏必要的知识和能力，对政策理解不透就容易导致政策传达、宣传、执行中失真。政策执行者思想上拜金主义、利己主义、本位主义、官僚主义等阻碍国家政策的落实。

领导者的管理理念、思想作风直接作用于所在执行机构的政治文化和组织氛围。在我国，政府部门领导者即使政策执行者也是政策制定者，官僚主义作风影响下，政策执行者脱离民众，贪图舒服，做“官老爷”，令政策只成“口号”。

（三）中央与地方利益的博弈

中央政府制定的政策是从全国的情况出发，具有全局性。地方性政策必然从本地区情况出发。然而，我国幅员辽阔、人口众多，在东部地区和西部地区，沿海地区和内陆地区，城市地区和农村地区，经济发展方面存在很大差异性。中央与地方考虑问题的角度和方式不同，从而对利益的要求也不同。在利益总量既定的条件下，国家制度、法律对中央与地方利益界定不明确，容易使双方相互争夺某一领域利益资源，产生矛盾。

（四）政策本身的缺陷

任何政策能够得到好的贯彻和落实都必须以提供科学合理的政策方案为前提，缺乏合理性的政策只会背离了解决问题的初衷。在缺乏“实事求是”精神，主观臆想设计下提出的不合实际的政策目标挫伤政策执行者工作的积极性，甚至因政策目标要求过高造成政策执行者虚报谎报政绩。诸如“大跃进”时期提出的“赶英超美”等政策目标违背客观规律，导致在执行中失败的惨痛教训。

三、解决“上有政策，下有对策”问题的路径

（一）制定公共政策应具有公平性、正义性、明晰性的特点。

1.公平性和正义性是政府角色要求。以实现公共意志为目标的政府在社会运行系统中扮演利益再分配者和仲裁者。正是基于这样的角色要求，政府行为应始终保持公正立场，引导和落实公众意志，调节各方利益，满足公民合理需求，保障公民权利不受侵害，提供正义与功力相结合的公平方案（政策），实现社会的正义和有序。

2.明晰性是政策有效执行的重要前提。政策必须是明确、清晰，有利于政策执行过程中可操作性，不能模棱两可、含糊不清。含糊笼统的政策容易引起政策被曲解，导致政策执行失败。

（二）完善政策执行机制

1.落实责任追究机制。政策执行者其公共权力来源于公众，负有公共责任。建立责任制对其行为进行控制和规范势在必行。对岗位进行工作分析，明确职位职责、权利范围、能力要求等状况，将责任落实到具体个人，对政策执行偏差、执行误差，甚至违背政策、对抗政策造成严重后果的责任人给予有依据的惩罚措施。强化政策执行者责任意识和服务意识。

2.加强政策执行监督制度。实行政策执行公开化制度，增强政策执行活动的透明度——除涉及党和国家机密外，按照相关法律、程序公布信息，从而减少“暗箱操作”的生存空间。

3.完善政策执行的沟通协调机制。建立专业性的沟通协调机构，建立双向沟通的通常渠道，保证上情下达、下情上达和横向沟通顺畅。精简机构，利用现代科技，缩短沟通环节和距离，减少信息失真率。

（三）强化监督主体的监督作用。

1.强化人民代表大会的监督作用，设立专门的监督委员会，使人大代表专职化，防止人大代表权力边缘化危险。

2.保证党纪委会和政府检察机关的独立地位，要求监督主体和客体相分离，将上级机构仅限于业务领导，监督机构不受同级党委和政府的领导。

3.发挥社会监督作用，人民群众是政策主要对象，其政策感受更加深刻，且能够直接反映政策执行实际效果。政策执行的偏差造成的后果人民群众将是第一时间发现的，良好社会监督作用更全面、更具体、更直接，能有效缓解政策“滞后性”所造成的损失，和修正政策执行过程中的偏差。因此，应扩大群众政治参与，增强民众自为监督意识，完善我国检举制度，保护检举人人身安全。

（四）引入企业管理理论，规范管理

1.人员选拔。合格的政策执行者首先应具备良好的德行，公民赋予行政者公共权力是为实现公民个人无法完成的目标，即公共权力是行政者实现目标的手段而不是行政者的目标。合格的政策执行者应具备良好服务意识。不仅如此，政策执行者还应具备较高的政策水平，对政策的性质、精神、含义、内容等拥有充分的理解能力，掌握所从事政策领域的专业知识。

2.赏罚分明，注重效率。在保持政策原则性下，鼓励政策执行手段的创新，注重对执行手段进行“成本——效益分析”。物质报酬和非物质报酬相结合方式鼓励创新，调动政策执行者工作积极性，提高执行效率，以期选择到代价最经济又可实现的政策执行手段。

（五）实现中央与地方利益的一致性

我国改革开放三十年之久，在坚持“一个中心，两个基本点，四项基本原则”的基本国策下，我国经济得到长足发展。同时，亦形成以GDP增长为主要指标的绩效考核评估制度，使得地方政府“虚报”、“谎报”政绩，大肆建设形象工程，重复建设等，制造出地方GDP增长的“虚高”。

对此，应加强中央与地方沟通，协调双方利益需求，中央针对地区情况制定不同绩效考核指标和指标权重比例。将中央利益与地方利益调整一致，减少政策执行阻力，同时实现社会效益的增长。

注

释

①张骏生《公共政策的有效执行》北京：清华大学出版社 2006年12月 p.15