第一篇：“上有政策,下有对策”现象的公共选择理论分析
“上有政策，下有对策”现象的公共选择理论分析 阳敏
(湘潭大学公共管理学院，湖南湘潭411105)摘要:“上有政策，下有对策”是我国公共政策执行中经常存在的一种不良现象，其不仅阻碍了政令通畅、危害
政府职责的有效完成，而且妨碍了政府公信力的树立、损害了党和国家政策的权威性。用公共选择理论来分析
“上有政策，下有对策”现象，就是要把经济学的假定和方法应用于公共政策的执行中，以地方政府的自利性为
研究切入点，分析了该现象发生的原因，并提出了相应的防治措施，如合理加大利益整合，大力加强信息沟通以 及积极完善监督落实
关键词:“上有政策，下有对策”公共选择理论;中央政策;地方政府 中图分类号:0935文献标识码:A文章编号:1672-920X(2009)01-0102-03 1公共选择理论概述
公共选择理论是西方行政理论的一个重要派
别，它是以经济学的“经济人”假设为基本出发点，用以分析社会政治生活中存在的问题。公共选择理 论认为，在市场经济中，人都是以追求个人经济利益 为动机的，并总是倾向于选择能给自己带来最大利 益的那种机会，而在政治领域活动的人或组织，同样 也是“经济人”，也要通过选择以求得到最大利益的 实现。[‘〕由此，根据公共选择理论，政策的执行过程 实际上也是一种利益选择的过程，地方政府在执行 中央政策时同样会面临利益选择问题，于是就引发 了“上有政策，下有对策”现象的发生。2“上有政策，下有对策”现象的表现
“上有政策、下有对策”现象主要表现在以下几 个方面:
(1)政策敷衍。地方政府对中央政策的执行持 敷衍态度，具体表现为以会议落实会议、以文件落实 文件，贯彻执行只停留在一般性的宣传号召层面上，或就算执行起来也敷衍塞责、僵持推拖，使中央政策 的执行浮于表面，流于形式。地方政府在政策执行 中出现的敷衍现象，不仅影响了政策问题的解决和 政策目标的实现，是地方政府执行力低下的表现，还损害了公共政策的严肃性和权威性。
(2)政策选择。地方政府对中央政策进行选择 性执行，是指地方政府以中央政策的相关具体条文 中是否存在符合以及多大程度符合自身利益为依
据，不同程度地独立作出有利于自己的选择和决策。对原有的政策内容有意曲解、肆意变通[z}，即把政 策中对自己有利的部分大肆执行、用足用活，而把 对于自己不利的政策部分则不理不睬、不予执行。地方政府选择性的执行中央政策，使原本共同指向 特定政策目标的相关条文和措施支离破碎、残缺不 全，并导致政策目标难以保质保量的实现，政策的整 体功能也不能得以发挥。
(3)政策附加。地方政府对中央政策进行“政 策附加”，是指地方政府为了自己的利益，对中央政 策附加了一些原政策目标所没有规定的，并且是不 恰当、不合理的内容予以执行。政策附加表面上看 起来是地方政府结合实际贯彻落实中央政策，而实 际上是地方政府自行其是地扩大政策外延，致使政 策的调控对象、范围、力度、目标偏离了政策原定的 要求，变相扭曲上级政策精神，从而达到谋取自身 不正当利益的目的。[3〕
(4)政策替代。若所需要实施的中央政策与地 方政府之间出现极为激烈的利益冲突，地方政府出 现的“政策替代”现象是指其利用政策的抽象性特 征和自由裁量权，借以“本地区有特殊性”的旗号，完全曲解原有政策，甚至以自行制定的“土政策”直 接替代原政策。“政策替代”使原政策的政策内容、政策目标、政策性质发生了根本性的改变，严重影响 了和谐社会的构建。
(5)政策截留。地方政府截留中央政策是指当某项公共政策可能严重损害地方政府的不正当既得
利益时，地方政府就在自上而下的贯彻过程中，完完 全全隐瞒、截留该政策，并且想方设法不让政策对象 及相关的利害关系人了解、知道该政策。地方政府 截留、舍弃中央政策的此种行为是对上级政策的公 然对抗，会造成十分恶劣的政治和社会影响。3“上有政策，下有对策”现象的公共 选择原因分析
m利益冲突是现象萌生的根源之本公共政策 的本质是对全社会的利益做有权威的分配。基于公 共选择理论分析得知:地方政府作为相对中央政府 有一定的独立权的利益主体，有着自己的利益需求，中央和地方政府之间的利益冲突是造成“上有政 策，下有对策”现象萌生的根源之本。当执行某项 中央政策时，对于地方政府既无利可图又无损害，地 方政府对于政策执行就会只做表面文章，搪塞了事，表现为“政策敷衍”当某项中央政策的执行，只有 部分能使区域受益，地方政府就分解政策，断章取 义，出现了“政策选择”现象;或某项中央政策虽然 能给本区域带来利益，但利小润薄而无法满足地方 利益要求时，地方政府就随意扩大政策外延，添加不 J哈当内容，使得“政策附加”现象出现;或执行某项 中央政策可能损害本区域利益时，地方政府就想方 设法曲解政策，发生“政策替代”现象，甚至“政策截 留”现象。由上可知，“上有政策，下有对策”现象的 消除与中央政策是否反映了以及多大程度上反映了 地方政府作为地方利益代表的利益需求有密切 联系。} 4] 32信息梗阻使现象产生有存在空间从信息论 的角度来看，公共政策执行也是一个信息的发散和 收集过程。一方面，中央政府需向地方政府与社会 公众发放、传递政策信息;另一方面，地方政府也要 向中央政府反馈政策执行和检验政策效果的信息。然而，由于现行的政策信息传递渠道单一，导致政 策执行过程中的信息交流梗阻。出于利益追求的地 方政府可能扭曲政策精神、变形政策，产生了所谓的 “对策”，并向上传递有利于自己的虚假信息。也正 是因为地方政府对信息反馈渠道的垄断或控制，中 央政府不仅无法及时地、准确地、全面地掌握地方政 府有关政策执行的信息，还可能被地方政府的“隐 瞒真信息，虚报假信息”情况所误导，降低了地方政 府变通执行政策而被查处的几率。综上可知，信息 梗阻为“上有政策，下有对策”现象的产生提供了存 在空间。
33监督不力让现象持续无后顾之危政策的执
行监督为政府高效执行政策起着检查、督促、指导和 纠偏作用，意义重大。然而在现实的中央政策执行 活动中，一方面地方政府的内部监督机制因体制的 依附性而监督乏力。当前，地方政府的监督机关既 受着上级监督机关的领导，又受同级党委和政府的 领导。可是被监督的当地党委和政府机构却掌握着 监督机关的人事及财政权。也就是说，监督机关与 当地政府部门有着密切的利益联系，就连上级监督 机关的指导作用也往往被同级党委或政府所弱化。在这种情况下，就导致了“内部监督不力”局面的发 生。另一方面，外部监督也因信息不畅，制度保障不 全而难以发挥作用，外部监督处于疲软乏力的状态。“内外监督不力”局面导致地方政府在扭曲执行中 央政策，发生了“上有政策，下有对策”现象时，存有 监督真空状态，而无后顾之危。
4防治“上有政策，下有对策”现象的 措施 1合理加大利益整合中央在制定政策时要充
分考虑到与地方政府的利益差别，要在统筹大局的 基础上尽可能听取各地的呼声，合理加大与地方执 行主体间的利益整合。这样，不仅能使中央政策能 有效的、准确的实施，而且也能让地方政府通过政策 的落实来实现自己的合法合理利益，从而实现双方 的良好合作，共建和谐。若在客观条件有限制的情 况下，某些地区的利益需求难以照顾到时，就需在适 当的时候要考虑给予该地区一定的利益补偿，以防 止利益分配不公，加剧地区间利益摩擦，影响中央政 策执行。另外，在承认中央利益与地方利益差异性 的前提下，必须强调强调地方利益服从中央利益。在进一步加强中央权威的同时，国家制定瞰令执
行法》也是势在必行。}}f}C令执行法》立对于政策执 行的机关、条件、措施、程序要规定的明确、具体、易 于操作，以有助于地方政府在公共政策执行过程中 实现法治化、制度化和规范化。总之，要通过中央政 府在制定政策时合理地加大利益整合以及相关执行 法的规范，以助于实现上下级政府之间协调利益、明 确权责，并相互配合、高效执行政令，为消除“上有 政策，下有对策”现象斩根断缘。
42大力加强信息沟通中央政府不仅要加大报
刊、广播、电视等舆论工具的政策信息传播力度，使 政策目标群体能够及时、直接地了解政策信息，增强 公民对政府政策的认同感和支持度，并积极参与到 政策执行过程中来。还要加强舆论媒体对政策执行情况的跟踪报道，旨在发现执行问题时给予及时披
露并提高执行的透明度。另外，中央政府要加强与 地方政府的信息沟通，这不仅有助于提高地方政府 对政策的认识，提升地方政府的政策执行力，而且有 助于中央政府听取地方政府的诉求，并帮助解决执 行中的困难。也只有大力加强各相关方面的信息沟 通，才能让“上有政策，下有对策”现象在玻璃房里 消亡。
43积极完善监督落实当前，一方面要理顺政府 内部监督体制。改变现行监督机关所实行的双重领 导体制，实行只受上级监督机关领导的垂直管理，切 断与同级党委和政府的利益联系。[5〕使得监督机构 的财政权、人事任免权等不再受制于监督客体，使得 监督机构不再受制于监督客体，为内部监督落实有 效力提供组织基础。另一方面，要落实和完善外部 监督。鼓励立法机关、司法机关、政党组织、利益集 团、大众传播媒介和公民等监控主体对政策执行情 况予以监督，还要完善监督渠道的规范化、合法化。并且在科学划分各系统监督机构的监督职能，用法 律的形式确定下来，完善成为多层次、多功能、内外 沟通、上下结合的监督网络。积极落实监督系统的 功能作用的同时，还需要科学界定问责的内涵和外 延，明确问责的主体、对象、重点、范围和方式，加强 问责机制建设，明确问责程序，明确责任种类及责任 追究方式后[}l，以加大对政策执行不力之政府的问 责力度，共同约束、威慑、查处“上有政策，下有对 策”现象的发生。参考文献: 【1J卜凡.公共选择理论对我国政府建设的启示【J].新乡师 范高等专科学校学报，2007(1): sl-s3.} 2}刘晓旭.“上有政策、下有对策”现象的政策执行主体因 素分析[J].湖北成人教育学院学报，2007(2): 31-33.[ 3]周国雄.地方政府政策执行主观偏差行为的博弈分析
[J].社会科学，2007(8}: 73-79 [ 4]陆e}郭新宇.地方利益对政策执行的影响及对策【J].云南财贸学院学报，2oos} s}: 81-85 [ s]李煌明.论公共政策执行监督机制的完善—从“上存 政策，下存对策”的角度观之[J].行政与法，2004(2):
27-28 [6〕刘国军.加强地方政府行政问责体系建设的对策【J].红 旗文稿，2008(1): 24-25 [责任编校:李军1 Analyz}g the Phenanenathat“theSubord}ate Authority
Does not Carry out Effective妙the Policies Accord}g to the
Request of Higher Goverrment“ Based on the
Public Choice Theory YANG Min(CollegeofPublic;ManagumentXiangtanUniversity, Xiangtar5 Hunan 411105 China)Abstract The phen<。二a that“the subordinate authority does not〔arty out effectively the policies a} cording to the request of higher govemm二t”‘usually二‘ting in our country's public policy execrr tion S tudying haw。)P。二t th is phen<。二(>n Iran h appening‘not on珍in portant“)〔arty out the 〔二tral policy effectivelg but‘also valuable。)przmote the localgovemm二t s policy paw er T h is a} title uses the public choice theory to ana卜zeth is phen<。二(>n It puts the hypothesis andmetho<1 of，conanits into public policy execution and takes the sel}interesting of bcal government as the research breakthrough point It analyzes the reason of th‘phen<。二(>n and gives the〔orrespon
Key words“the subordinate authority does not〔arty out effective卜the policies ac〔or<1 ing。)therequest of h沙er gave~二t";the pub lit cho ice theory;〔二tral policy;local gove~二t
第二篇：“上有政策,下有对策”现象的公共选择理论分析[推荐]
“上有政策,下有对策”现象的公共选择理论分析
摘 要:“上有政策,下有对策”是我国公共政策执行中经常存在的一种不良现象,其不仅阻碍了政令通畅、危害 政府职责的有效完成,而且妨碍了政府公信力的树立、损害了党和国家政策的权威性。用公共选择理论来分析
“上有政策,下有对策”现象,就是要把经济学的假定和方法应用于公共政策的执行中,以地方政府的自利性为
研究切入点,分析了该现象发生的原因,并提出了相应的防治措施,如合理加大利益整合,大力加强信息沟通以 及积极完善监督落实。1 公共选择理论概述
公共选择理论是西方行政理论的一个重要派 别,它是以经济学的“经济人”假设为基本出发点, 用以分析社会政治生活中存在的问题。公共选择理 论认为,在市场经济中,人都是以追求个人经济利益 为动机的,并总是倾向于选择能给自己带来最大利 益的那种机会,而在政治领域活动的人或组织,同样 也是“经济人”,也要通过选择以求得到最大利益的 实现。[1]由此,根据公共选择理论,政策的执行过程 实际上也是一种利益选择的过程,地方政府在执行 中央政策时同样会面临利益选择问题,于是就引发 了“上有政策,下有对策”现象的发生。2 “上有政策,下有对策”现象的表现
“上有政策、下有对策”现象主要表现在以下几 个方面:(1)政策敷衍。地方政府对中央政策的执行持 敷衍态度,具体表现为以会议落实会议、以文件落实 文件,贯彻执行只停留在一般性的宣传号召层面上, 或就算执行起来也敷衍塞责、僵持推拖,使中央政策 的执行浮于表面,流于形式。地方政府在政策执行 中出现的敷衍现象,不仅影响了政策问题的解决和 政策目标的实现,是地方政府执行力低下的表现, 还损害了公共政策的严肃性和权威性。(2)政策选择。地方政府对中央政策进行选择 性执行,是指地方政府以中央政策的相关具体条文 中是否存在符合以及多大程度符合自身利益为依 据,不同程度地独立作出有利于自己的选择和决策。对原有的政策内容有意曲解、肆意变通[2],即把政 策中对自己有利的部分大肆执行、用足用活,而把 对于自己不利的政策部分则不理不睬、不予执行。地方政府选择性的执行中央政策,使原本共同指向 特定政策目标的相关条文和措施支离破碎、残缺不 全,并导致政策目标难以保质保量的实现,政策的整 体功能也不能得以发挥。(3)政策附加。地方政府对中央政策进行“政 策附加”,是指地方政府为了自己的利益,对中央政 策附加了一些原政策目标所没有规定的,并且是不 恰当、不合理的内容予以执行。政策附加表面上看 起来是地方政府结合实际贯彻落实中央政策,而实 际上是地方政府自行其是地扩大政策外延,致使政 策的调控对象、范围、力度、目标偏离了政策原定的 要求,变相扭曲上级政策精神,从而达到谋取自身 不正当利益的目的。[3](4)政策替代。若所需要实施的中央政策与地 方政府之间出现极为激烈的利益冲突,地方政府出 现的“政策替代”现象是指其利用政策的抽象性特 征和自由裁量权,借以“本地区有特殊性”的旗号, 完全曲解原有政策,甚至以自行制定的“土政策”直 接替代原政策。“政策替代”使原政策的政策内容、政策目标、政策性质发生了根本性的改变,严重影响 了和谐社会的构建。
(5)政策截留。地方政府截留中央政策是指当
第三篇：上有政策下有对策现象
“上有政策下有对策现象”面试题的原因、对策已经不再是一个新鲜的话题。真正让大家关心的是何时才能走出“上有政策、下有对策”的怪圈。
曾经有一道公务员面试真题是这样的：两代会期间，有代表反映某些地方存在着“村骗乡、乡骗县，一直骗到国务院”的现象，请谈谈看法。
对于这样一道题想必各位考生都并不陌生，这反映的是一个上有政策而下有对策的问题。至于其原因、其对策已经不再是一个新鲜的话题。真正让大家关心的是何时才能走出“上有政策、下有对策”的怪圈。毕竟在中国这样的现象还不胜枚举，“祸国”必然“殃民”，所以这种现象必须从根本上进行遏制。
自广西河池市朝阳煤矿突击提拔7名矿长助理下井带班的消息被中央人民广播电台披露后，便引起了舆论轩然大波，这种上有政策、下有对策的问题再一次引起了人们的关注。其实这种现象由来已久，或明或暗，一直是屡禁不止。其实靠出台一项政策，就解决应该解决的问题，这或多或少存在空想主义的色彩。因为一项好的政策在落实的过程中，经过层级的交接，必然会出现一些偏离初衷的问题。所以要想让政策落到实处，若没有强有力的执行，与更强有力的监督，定会有人从中钻政策的空子，正应了俗语所说的“道高一尺，魔高一丈”，此举无疑会让人民的利益备受损失，无疑会使党和国家的形象再一次受到挑战。
又如高考(论坛)加分政策，这本来是不拘一格选人才、打破了“唯课程论”的一项非常好的举措，但是这项好的政策却被人们再一次以另外一种方式进行了解读和执行，“武术冠军”、“奥数冠军”等称号席卷中国的高考市场，这突如其来的旋风式的荣誉称号，无非都是为了响应这一政策，谋取自身的利益，这样一种以利益为导向的行为必然会让我们选拔综合型人才的初衷再一次扼杀在摇篮之中。所以这样的现象使我们不得不正视一个问题，就是上面有政策，下面永远有对策与之进行赤膊的较量，也使我们不得不认识到监督的重要性和必要性。
那么如何保证监督的有效性和真实性，首先，就需要执行者和监督者要主观上明确自身所承担的责任和义务，更要从思想上意识到要树立起全心全意为人民服务的宗旨意识。其次，客观上就需要我们的制度要更加完善，这个制度要保证我们的监督更加到位，反之惩治也应该更加到位。最后，监督不是一个人的事，我们一直在强调人民群众是我们监督的主体，是监督的主力军，所以作为人民群众的一员一定要善于行使手中的权利，不要个人自扫门前雪，更不要事不关己高高挂起，一定要有一种责任感和使命感，行使自身参与公共事务管理的权利，让我们的政策得到更加有效的贯彻和落实、让我们的人民群众能更加切身的感受到党和政府对自己的关心、得到实惠，这才是我们制定政策的初衷。
“初衷不改，唯有监管”，希望通过我们每一个人的努力，可以使我们彻底走出“上有政策，下有对策”的怪圈。
第四篇：上有政策下有对策
从行政决策、执行、监督的角度看——
“上有政策，下有对策”的动因及解决
何睿清 40824036 汉语言文学
一、“上有政策，下有对策”的概念诠释
“上有政策，下有对策”是我国现阶段政策执行过程中普遍存在的一种行政现象，随着时代的发展，其表现形式越发多样化。有人认为是“上有政策，下有对策”对上级政策的“创新性”灵活运用，是用足、用活上级政策，有利于政策的不断完善；也有人认为“上有政策，下有对策”无非是对付上机政策之策，它实际上是“创造性地执行中央政策”而非把中央政策肢解、曲解为我所用；还有人认为“上有政策，下有对策”是政策变通的一种表现形式，如果运用得当，这样的“对策”不仅合理而且合法。撇开个人见仁见智的看法，导致此种现象出现的原因也是复杂多样的，我国行政决策机制的不科学，政府政策执行过程存在缺陷，以及分散化的行政监督机制为“上有政策，下有对策”行为的产生提供了条件，主要表现为政策敷衍、政策利用、政策附加、政策照搬、政策抵制等。因此，针对此种现象带了的负面影响，必须提出相应的治理对策。
二、“上有政策，下有对策”的动因分析
（一）、我国行政决策体制的不科学，导致政策制定中出现了问题；
总体而言，我国已经建立了一套较为完整的行政决策框架，但科学性和可行性仍有待提高，如果决策机制缺乏科学性，政策也会缺乏合理性。具体表现在：
1.科学的决策机制尚未真正建立起来。各级党委、政府以及人大是行政决策的中枢系统。但是在实践中，三方的决策权、职责范围划分不清晰，关系不合理，人大和政府决策职能没有充分发掘。各级行政机关虽已组建由信息、咨询、决策和监督组成的决策系统，但目前而言，这一系统并未真正发挥其所应有的作用。由于在行政决策中对信息收集、处理和应用重要性认知的缺失，导致信息不畅，致使信息在传达过程中应具有的准确性、真实性、及时性没能得到很好的实现。此外，各级党政部门决策研究机构地位尴尬、职能未能充分发挥，名为辅助决策机构，实际并未真正履行其应有的研究决策职责。而民间的政策研究、咨询机构等发展缓慢，规模小，数量和功能都不完善，尚不能在政府决策中发挥其应有的作用。
2.决策程序不规范。目前我国行政决策程序不严谨、规章不完整等现象仍然很普遍，不少行政部门和基层组织在行政决策中没有遵循“真实的调查、认真的分析讨论和缜密的论证”等决策步骤，“一言堂”现象严重，致使决策民主性缺失。地方政府和各部门领导人对于社会同步发展的科学决策理论和技术重视程度不够，且学习能力又不足，对各种先进的现代决策理论、手段和技术缺乏了解和应用，这种固步自封的做法一定程度上使决策的科学化水平大打折扣。
3.科学的决策责任制度缺失。责任心淡化是决策者在决策过程中产生偏差行为的渊源，而其深层原因则在于科学、有效的决策责任制度的缺乏。一是决策力和决策责任相分离、决策成败和决策者个人的荣辱得失、升迁降免缺乏必然直接的联系；二是决策责任主体不明确，所谓集体决策、集体负责往往产生责任扩散效应，决策失误后无人承担实际责任;三是对决策失误责任追查不严格，每每以“交学费”作为护身符，逃避责任追究。
（二）、行政执行体制的缺陷成为“上有政策，下有对策”的滋生土壤；
执行是既定的决策目标得以实现的动态过程。合理的执行机制是政策有效执行的必要条件。当前我国政府的执行机制缺陷是“上有政策，下有对策”行为的重要原因。
1.政策执行中某些环节的偏差导致政策执行不力。尤其是政策宣传以及信息沟通体制上的缺陷。在政策执行中，有些人不重视政策宣传，或者宣传出现失误，政府公共政策的传播渠道不通畅，缺乏一定的信息沟通和反馈机制，使得公共政策在宣传过程中受阻和歪曲，严重影响政策的有效执行。政策执行者与政策对象就政策产生误解，使得政策执行者无所适从。
2.政府执行力的弱化
政府执行力一般是指政府组织为了达到既定目标，依法使用、调度和控制各种公共资源，贯彻执行国家方针政策、法律法规以及上级的指示、决定、决议，实现战略目标和任务的能力。政策执行力是一种合力，政府执行力中各个要素的优化组合是形成高校执行力的关键。执行力弱就难以保证政令畅通。主要表现在以下几个方面：
①政策本身存在漏洞
政策本身的缺陷，使得有空可钻。一是政策缺乏合理性，政策缺乏针对性，没有反映客观存在的实际情况，在决策执行时就没有实践的基础；二是政策缺乏合理性，盲目地将目标定的过高，在执行时会受到现实条件和政策资源的制约。三是政策缺乏明晰性，政策目标模糊不清、内容混乱、主体职权责任界定不科学，就可能给政策执行者带来对政策目标和内容理解上的困难，可能会给执行者扭曲或曲解政策提供可乘之机。
②执行主体的利益需求和能力缺失导致偏差
政策执行主体出于自己的理解和利益需要，可能会附加一些原来政策没有的内容，特别是公共政策与自身利益冲突时，一些政策执行主体就会寻找政策替代甚至曲解、变通；政策执行主体由于自身的能力和素质不够，也会造成他们对政策难以全面、正确地理解。这些都会妨碍执行主体准确地执行政策。
（三）、分散的行政监督体制为“上有政策，下有对策”行为的产生提供了条件。
行政监督机制过于分散是“上有政策，下有对策”行为产生的前提。目前具有中国特色的行政监督机制在我国虽已形成，但仍不完善，行政部门在执行中经常出现“政出多门、政令不畅”等现象，从而为“上有政策，下有对策”行为提供了条件。目前我国监督机制不完善主要表现在以下几个方面：
1.缺乏监督合力。在监督的实践过程中，各种监督主体在监督权限、方式、程序、范围等方面上，都不同程度的存在不够明确，不够具体的问题，这造成了各种监督主体之间的关系不顺，同时它们各自为战，彼此之间缺乏有效地沟通和联系，未能形成一个具有“严密有序、分工合理、协调互动、高效运行”的整体。因此，监督中出现监督区域的“交叉”或“空白”在所难免，而在解决问题时，便出现“多方插手”和“推诿扯皮、无人监督”并存的现象。这就导致了监督的整体功能减弱，监督机制弱化，监督合力缺失。
2.监督法规不完善，可操作性不强。行政监督隶属于法制监督，但目前我国的行政监督法制化程度仍较低。一方面由于监督法律法规空缺。如新闻机构和广大人民群众进行监督的相关法律并未出台，使监督活动法律依据缺失；另一方面在于现存监督规则措词笼统，标准和可供操作细则模糊，使监督主体很难准确裁量和及时查纠违法违规行为
3.专门监督机构缺乏独立性。目前，具有专门行政监督权的机构如各监察部门等，多为政府机关的内部机构。就领导机制而言，其受双重领导——同级行政机关和上级相关部门，从而导致了其受多重控制的现实，独立性缺乏。
三、“上有政策，下有对策”问题的解决
目前，我国离实现行政决策、行政执行和行政监督三者相互协调的目标，还有相当长的一段路要走，要做的各方面工作仍然很多。只有实现了三者的协调一致，才能彻底消除“上有政策，下有对策”。
第一，健全科学民主的决策体制。
事实证明，“好制度可以让坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”合理完善的政策，减少违反政策所带来的违规收益，加大政策违规的心理成本和被发现的几率，尽量消除“对策行为”产生的收益动机。合理的公共政策则需要科学民主的决策制度来予以保证。民主决策和科学政策评估是保证政策科学性的前提条件。要充分发挥专家学者以及广大政策目标群体的聪明才智，还要把基层执行人员纳入决策议程。同时，要在政策制定中吸收群众的合理建议，比如采取进行民意调查、举行听政会等方式广纳民意，反之，有可能导致政策脱离实际。
第二，加强政策执行过程中的思想文化建设。
政策的执行落实要靠人来完成，包括政策执行者和政策目标所指向的群体。人是物质和精神的统一体，人的主观能动性的发挥离不开思想意识的支撑，价值观和信念这种内化了的制约机制在某种程度上比其他制约方式更加有效，因为道德意识制约调节的是“理性经济人”的内心思想，进而影响其行为和方式，它的作用带有根本性。加强政策执行主体和目标群体的思想意识教育，具体来说就是要加强二者正确的利益观和政绩观的塑造。承认追求个人合理利益的正当性，同时也要认识到利益是一个矛盾体，包含了个人利益和共同利益，局部利益和整体利益。个人利益的追求要以不损害公共利益为前提，在冲突的条件下，以公共利益为优先选择。
第三，完善权力制约体系。
任何人都容易滥用权力，这是条万古不易的经验。由于历史和认识上的原因，我国实行的是中央集权的政治体制，这种集权体制在“集中力量办大事”方面具有优越性，但过分的集权，不利于权力的互相监督，没有监督的权力不能保障政策的有效执行。从现阶段来看，完善权力制约机制首先要合理分权，合理划分决策与监督等部门，使其互相监督，尤其是要提高监督部门的独立性，既保障了政策执行，又实现了监控有力。只有权力的互相制约，才能从根本上消除权力寻租的空间。对权力寻租行为加大惩罚力度，增加腐败成本，使权力寻租腐败者“政治上身败名裂、经济上倾家荡产、思想上后悔莫及”；规范权力运作，使得官员的权力在“阳光下”运行，从根本上保证政策的实施。
第四，完善政策执行监督机制。政策执行监督是保证政策得以顺利实施的重要条件之一，也是减少“上有政策、下有对策”行为的有效方法。首先，完善监督主体地位、权力与配置。其次，充分利用现代科技构建政策执行监控系统，收集处理各种政策执行信息，建立完备的信息控制系统。最后，资金、技术设备、人员编制等方面应对监控部门适当倾斜，而目前监控部门普遍存在资源不足等问题，必须对这些问题加以改善，避免因资源缺乏产生“下有对策”行为，保证行政决策得以切实执行。
第五篇：研究上有政策下有对策的现象
研究上有政策下有对策的现象
以房屋限购政策为例
作者信息：
江文杰
11行政管理6班
201131163210
摘要：上有政策下有对策这一做法普遍存在于从古至今的各级组织中，带来了一定程度的不良影响以及管理的不便。然而这一不良现象在多年以来总是不同程度的屡次发生而且屡禁不止，其原因也是多种多样的。针对这一现象，应该要从源头解决问题，通过分析政策与现状的差距，来修正和完善原有政策，在此基础上加强监控确保政策的有效落实。
关键词：上有政策、下有对策、源头、完善、监控
长期以来，“上有政策，下有对策”是在政治，经济，文化等各个领域广泛存在的一种社会现象，是导致“有令不行，有禁不止”，政令不通的直接原因。客观地对这一不良现象进行认真剖析，找准问题的症结所在，采取切实有效的过硬措施进行治理，对更好地贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会具有非常重要的意义。下面我们就以房屋限购政策的落实情况为例，分析上有政策下有对策的表现形式。
一、房屋限购政策与“曲线购房”对策的表现形式
2010年4月30日，北京出台“国十条”实施细则，率先规定“每户家庭只 能新购一套商品房”。而后，广州作为一线城市，也率先响应国家号召，出台了以下的房屋限购政策。
（一）、在广州十区已拥有1套住房的本市户籍居民家庭，能提供自购房之日起算的前2年内在本市累计缴纳1年以上个人所得税缴纳证明或社会保险缴纳证明的非本市户籍居民家庭，限购1套住房(含新建商品住房和二手住房)。
（二）、对在本市已拥有2套及以上住房的本市户籍居民家庭、拥有1套及以上住房的非本市户籍居民家庭、不能提供2年内在本市累计缴纳1年以上个人所得税缴纳证明或社会保险缴纳证明的非本市户籍居民家庭，暂停在本市向其售房。
（三）、符合广州有关高层次人才条件的非本市户籍人员，且在广州市无自有住房的，可购1套住房。简单来说，就是广州本地居民限购两套，非本地居民限购1套。
限购令不仅限制了投资客，同时还让不少改善型吃了误伤。“上有政策，下有对策”，即使政策三令五申，但是还是有很多购房者为了买房绞尽脑汁，试图规避政策或者打着政策的擦边球，于是就有了所谓的“曲线购房”。
招数1 假身份证明买房
为规避“认房又认贷”之类的调控政策，一些人设法借用亲戚朋友或公司同事的身份证明去贷款买房，以享受首次贷款买房在首付、贷款利率等优惠。招数2 假个税证明买房
“限购令”下，外地人买房需提供一年期以上的纳税或社保证明，这一政策催生了虚假个税证明。
招数3 假离婚买房
夫妻为多置办一套房而假离婚，以此来达到减少首付或者降低利率的目的，被网络热议为“绕开限购令的最好方式”。
招数4 以公司名义买房
“限购令”对企业购房并无限制，因而部分资金充足的投资客，想借用公司名义购房并期待之后出售获利。
招数5 全家接力贷款 通过子女贷款，父母双方或者一方共同帮助子女一起还款，来将贷还款记录仅表现在贷款合同人(即父母)名下，不增加其子女购房及贷款记录，使子女实现实际多套房的购得。
招数6 赠与房屋
房屋赠与过程中，受赠方只要交纳契税，90平方米以下的普通唯一住宅按1%征收；90~144平方米的普通唯一住宅按1.5%征收；普通非唯一住宅、非普通住宅的按3%征收，没有“二手房交易是否满5年”的限制。且赠与房产后所增加的额外税费比现在营业少的多。
总的说来，很多购房者通过上述的一些“购房曲径”来对政策进行规避，以此达到多购房或者低代价购房的目的。这属于表面一致、阳奉阴违的执行。以至于到最后，宏观调控的落实在一些地方成了会议对会议、政策对政策、文件对文件的过程，政策根本得不到良好的执行。政府旨在对房价进行调控的愿望自然也是竹篮打水一场空了、但是，对于广大购房者来说，这样的操作似乎也无可厚非，毕竟以经济人的角度来衡量，每个人都希望以最低的代价获得最高的利益，而他们采取的手段很多又恰恰并不违背法律法规，所以遵循“存在即合理”的信条，出现是一种行为更加合乎实际情况的表现，所以我们不禁需要思考：问题是否不仅仅出现在“曲线购房”的购房者身上，也同时出现在“限购令”的政策上？
二、“上有政策、下有对策”现象的成因
导致对中央关于推动科学发展重大决策部署搞“上有政策、下有对策”的原因是多方面的，既有政策实施主体的因素，也有来自有关部门政策本身配套不够方面的因素；既有执行过程本身的因素，也有政策环境的因素，但归根到底是受“利益”的驱动，利益驱动是消解行政执行力的内在动因。
（一）“上有政策、下有对策”源于少数领导干部的错误政绩观。一些地方搞“上有政策、下有对策”，说到底是扭曲的政绩观在作怪。他们有的重近轻远，注重多出政绩、快出政绩，对长远发展缺少统筹谋划；有的重显轻潜，热衷于干看得见、摸得着的工作，忽视短时间内无法显现成效的工作；有的重硬轻软，喜欢追求硬指标，轻视不易量化的工作；有的重物轻人，一味追求经济增长速度，较少顾及人民的生活环境和生活质量；有的重局部轻全局，只从局部利益出发，不从全局考虑问题，甚至为了追求局部利益不惜牺牲全局利益；有的重投入轻收益，只看国内生产总值增加了多少，招商引资了多少，不看施政成本，不考虑投入与产出比。正是在这样政绩观的支配下，有些地方领导，为获取眼前产值、税收和利润，通过行政干预开“绿灯”，上马与国家宏观调控政策和产业政策相违背的项目。
（二）“上有政策、下有对策”源于政策本身的设计缺陷。
政策得到很好执行，前提是政策本身具有合理性，而政策设计本身的缺陷为“上有政策、下有对策”预留了诱发因素，这主要包括三个方面的缺陷：一是政策规定的各项内容没有反映客观存在的现实情况，政策规定的各项行为不符合客观事物的发展规律，在执行中政策规范与客观实际产生了强烈冲突，使政策执行失去了实践基础；二是政策目标错误或者模糊不清、政策内容混乱、政策活动主体的职权责任与活动期限界定不科学，这就给执行者扭曲或曲解政策提供了可乘之机；三是政策体系不配套，新旧政策缺乏连续性，政策层次相互脱节，政策间目标、内容和效应相互冲突等等。这一方面给政策执行带来了困难，同时也给执行者寻找“对策”打开了方便之门。
（三）“上有政策、下有对策”源于政策执行的监控不力。
对政策执行的监控效果决定于监控组织的权威性大小，也取决于监控资源、监控信息、监控体制的完备情况。在行政监督实践中，由于政府机关内外各种监督之间的关系不够顺畅，各种监督主体程度不同地存在监督权限、方式、程序、范围不够明确、具体等问题，彼此又缺乏联系和沟通，工作中往往各自为战，尚未形成一个严密有序、分工合理、协调互动、运行高效的有机整体，这就给“上有政策、下有对策”行为的产生提供了条件。
三、深度分析问题成因，从源头上杜绝“上有政策、下有对策”
（一）科学发展、政令畅通。
加强政令畅通的管理，最重要的就是要建立立体化、全方位的监督体系和监督机制。加强内部管理，完善内控组织和内控制度，践行廉政制度，保证政令畅通。加强外部监督，要切实发挥审计部门的监管职能和监督作用，从严查处令而不行的行为。加强社会监督，要把舆论监督、群众监督有机结合。一是依靠法律确保政策执行活动顺利进行，切实推行依法行政，依法管理，全面消除阻碍政策目标实现的各种干扰，保障政策执行活动有法可依，有章可循，从而有利于政策的顺利实施。二是利用经济手段的间接性、有偿性和关联性来调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施，使政策目标得以实现。三是通过思想诱发人们的动机，激励人们的积极性。
（二）完善政策执行的监控系统。
政策执行监控是保证政策得以顺利实施的重要条件之一，也是减少“上有政策、下有对策”行为的有效方法。首先，完善监控主体地位、权力来源与配置。其次，充分应用现代科技构建政策执行监控系统，收集处理各种政策执行信息，建立完备的信息控制系统。最后，资金、技术设备、人员编制等方面应对监控部门适当倾斜。
（三）深化改革，创新思路。
要科学推行政令畅通，杜绝“下有对策”，就必须通过改革和创新，理顺体制和机制，从源头上逐步消除其滋生的土壤和条件，要进一步推行创新改革，加大开放力度，逐步引入竞争机制。即便是政策也可以通过试施行进行竞争，甚至这个竞争能够加入政策制定者的绩效考核内容之中。以至促进所制定出的政策能够不浮于表面的指标，落实到政策所希望达到的目标。
总之，要从源头上防治“上有政策，下有对策”，就必须切实把以人为本德核心贯穿到确保政令畅通的工作中，不断创新形式，加强业务建设，纪律作风建设，完善公众监督体制，增加监管透明度，强化监管执行力度，按照全面协调可持续的要求来开展监管工作，坚持标本兼治，两手齐抓，努力开创共产主义事业科学发展的新局面。
【参考文献】
1、渠仲明、王建军。论中国行政决策机制的改革和完善[J]西北大学学报（社会科学版），2003，（3）。
2、王国红。论政策执行中的政策规避[J]。唯实，2003，（2）。
3、韩虎龙。政策执行不力的原因探析[J]。理论探索，2003，（3）。
4、陈奇星。论加强和完善行政监督机制[J]。社会科学，1999，（11）。
点击咨询 