上有政策下有对策 上市公司上演花式减持秀

第一篇：上有政策下有对策 上市公司上演花式减持秀

上有政策下有对策 上市公司上演花式减持秀

《红周刊》作者 惠凯

5月27日，证监会发布了《上市公司股东、董监高减持股份的若干规定》（[2017]09下称“5·27减持新规”），从信息披露、减持规模等方面作出了更严格的限定，并新增了特殊股东和“大宗接盘方锁定6个月”的等规定。新规发布后，A股减持乱象得到明显遏制。但《红周刊》记者发现，面对新规压力，大股东/董监高通过化整为零、脚踩红线、员工持股计划接盘等方式以达到减持目的。虽然减持数量得以遏制，但是小份额减持成为主流。

对此，市场资深人士、深圳紫金港资本管理有限公司首席研究员陈绍霞向《红周刊》记者表示，“目前减持方采取拆分减持份额、员工持股当接盘等方式无可厚非。问题的根本在于，之所以有如此多的大股东/董监高急于减持，是由于A股目前相当一部分股票估值太高，尤其是一些小盘股、缺乏业绩支撑的垃圾股，大股东/董监高也对此心知肚明，逢高减持是符合其利益的。”陈绍霞建议，应从推进IPO市场化改革和加强监管出发，一方面打击虚假重组、打击壳公司过高的估值，另一方面抬高上市公司股东/董监高的违法成本，让A股估值回归到正常水平，才能从根本上抑制大股东/董监高群体的减持冲动。化整为零 脚踩红线减持

按照“5·27减持新规”的要求，大股东/董监高（控股股东或持股5%以上的股东）通过大宗交易方式减持的数额连续90个自然日内不得超过公司总股本2%，且受让方需锁定6个月；大股东/董监高在90个自然日内、通过竞价交易减持的数量不得超过总股本1%。而两者加起来，正好是在规定时间内，最高能减持3%。而有的上市公司就是踩着时间红线和减持比例红线进行减持。

以上市公司达意隆为例。6月6日，该公告称，第三大股东广州科创将在公告起15个交易日后的3个月内即9月26日前，以集中竞价或大宗交易的方式减持585万股，占总股本比例3%。

此次减持后，广州科创持股将低于5%，已不再是大股东，如按照旧的减持规定，可以通过大宗交易一次性清仓减持。不过“5·27减持新规”中新增了“特定股东主体”，规定IPO前股东、非公开发行股东，也需遵守“90个自然日内减持不得超过公司总股本2%”的要求，广州科创持有的是IPO前获得的股份，无法再清仓减持了。

证券市场红周刊 2017年6月13日

除了达意隆，“5·27减持新规”后公布的大量减持计划都与达意隆类似，踩着红线减持。比如，中牧股份6月9日公布减持公告：中牧股份控股股东计划未来6个月内以集中竞价等方式减持占总股本2%的持股，那么6月30日就可以进行1%的集合竞价减持，那么90天后又可以进行1%的集合竞价减持，两次减持共2%的比例最快可以通过91天完成。

星河生物公告称，公司控股股东、实控人叶运寿将在6月6日至12月6日期间，以集中竞价、大宗交易或协议转让等方式减持占公司总股本7.54%的股份，其中叶运寿拟通过协议转让的份额为5.03%。若以最高效率减持剩余的2.51%，按照“5·27减持新规”，也可以拆分成1%集中竞价+1.54%大宗交易的方式，在181天内完成减持。

而《红周刊》记者注意到，协议转让并没有时间限制，但减持新规规定，上市公司大股东通过协议转让减持股份的，单个受让方比例不得低于总股本5%。接盘侠熄火 员工持股上阵

除大宗交易+集中竞价外，近期市场出现的员工持股计划也被市场人士解读为变相减持。

如6月1日，大华股份发布公告，其员工持股计划“财通资管-大华股份3号定向资管计划”以大宗交易方式买入大华股份股票4700万股，占总股本1.62%，锁定期为12个月。东方财富数据显示，这4700万股股份来自大华股东前三大股东傅利泉等人的减持。市场人士解读，这就是变相的减持。

除了大华股份，信立泰也通过员工持股计划，公司控股股东香港信立泰通过大宗交易减持的2092万股（占总股本2%）也扔给了公司员工持股计划，锁定期为12个月。

而这种减持方式，都是公司实际控制人/其他股东通过大宗交易转让给员工的。这就直接规避了“5·27减持新规”中如通过大宗交易将减持股份抛给接盘机构，则接盘机构会有6个月锁定期限制。在大宗交易中的接盘机构一般都是私募，新规出台前，基本就是从中倒手挣差价，而新规的6个月锁定期，带来很大市场风险，因为这些接盘侠不愿意接盘实际控制人/其他股东减持的股票。

而据未经证实的传闻，此类员工持股计划中，通常大股东/董监高都会私下许诺向员工一些好处如年终奖等手段来吸引员工参与这种持股。

新研股份、洽洽食品、瑞丰光电等发布的员工持股计划也表示，不排除通过大宗交易通道定向受让公司实控人/其他股东持有的股票。

证券市场红周刊 2017年6月13日

对此，上海师范大学金融学院副教授黄建中向《红周刊》表示，大股东将通过大宗通道减持的股份抛给员工持股计划，本质上是把以往由散户承担的抛压扔给员工承担。锁定期内一旦股价下跌、增持员工就可能被套，“而且员工持股计划大多是结构化的信托产品，里面多有杠杆，如跌破清盘线，将带来更大的危险”。有需求者会提早动手减持

大宗交易是以往的主流减持方式，也正是因为6个月的锁定期，在“5·27新规”后，大宗交易的总量和频次都有明显下降。记者在Wind资讯上查询到，近期大宗交易数量明显下滑，今年初至5月27日，A股共发生6773笔大宗交易，平均每周约322笔大宗交易，5月28日-6月8日，A股发生了仅252起大宗交易。此外，今年年初至5月27日期间，平均每笔大宗减持比例为0.27%，5月28日-6月8日期间，每笔的大宗减持比例下降到了0.19%。减持新规下，90天内大宗交易最多减持2%股份的规定，导致大额的单笔减持现象已经消失。

上海大宗交易机构雎才股权投资基金的一位资深人士告知《红周刊》记者：“A股熊市还未结束，对于一些有减持需求的股东和董监高来说，减持需求依然在，而且新规下，一年内集中竞价减持份额不超4%、大宗交易最多8%，限制了总的减持规模，且减持周期也在拉长，因此对于持股比例比较高的股东来说，尽早动手减持才是上策。这也是近期出现了大量小份额减持计划的原因”。他说，“短期内公布减持计划，也就相当于拿到了减持门票，减持新规下，那些暂时不急于减持的股东反而可能会加入到减持大军中”。减持行为该不该与业绩脱钩

除了这些应对减持新规的花样减持方式，一些业内人士表示，未来如果再完善减持新规应该与公司业绩挂钩。《红周刊》记者发现，相当一部分减持的上市公司存在业绩下滑的现象。这也从侧面显示出大股东/董监高对本公司未来无信心。

以前文提到的达意隆为例，2014-2016年，业绩持续下滑，净利润从盈利1323万元到亏损4531万元。

Wind数据显示，2017年以来，大股东/董监高减持比例最高的10家公司为冀东水泥、众合科技、*ST青松、中润资源、龙星化工、汉森制药、同力水泥、金轮股份、万里石和山东钢铁，其中冀东水泥、众合科技等6家上市公司2016年净利润同比下跌，或处于净亏损状态，山东钢铁、*ST青松的净亏损额更是超过5亿元。

对此，深圳紫金港资本管理有限公司首席研究员陈绍霞向《红周刊》记者表示，将上市公司业绩与大股东/董监高的减持行为挂钩，在全球资本市场是没有先例的，证券市场红周刊 2017年6月13日

“不过考虑到A股上市公司股东强烈的减持冲动，可以在一定时间段内采取上述措施，但不宜长期实施”。陈绍霞建议，比如以净资产收益率作为考核指标，最近3年内净资产收益率低于8%则禁止减持，“如果观察周期太短，则上市公司大股东/董监高可以通过虚增利润、利益输送等方式来美化报表，因此将观察周期延长至最近3年，可以回避这一问题”。

减持新政出炉近半个月，上市公司和中介机构们在经历了短暂的迷茫后也纷纷寻求新的操作方法，运用新的金融工具来优化减持方案，尤其是将对冲接盘后6个月锁定期内的时间风险作为重点。《红周刊》也将持续关注减持市场的动向，并继续为您带来最新的报道。■

证券市场红周刊 2017年6月13日

第二篇：上有政策下有对策

从行政决策、执行、监督的角度看——

“上有政策，下有对策”的动因及解决

何睿清 40824036 汉语言文学

一、“上有政策，下有对策”的概念诠释

“上有政策，下有对策”是我国现阶段政策执行过程中普遍存在的一种行政现象，随着时代的发展，其表现形式越发多样化。有人认为是“上有政策，下有对策”对上级政策的“创新性”灵活运用，是用足、用活上级政策，有利于政策的不断完善；也有人认为“上有政策，下有对策”无非是对付上机政策之策，它实际上是“创造性地执行中央政策”而非把中央政策肢解、曲解为我所用；还有人认为“上有政策，下有对策”是政策变通的一种表现形式，如果运用得当，这样的“对策”不仅合理而且合法。撇开个人见仁见智的看法，导致此种现象出现的原因也是复杂多样的，我国行政决策机制的不科学，政府政策执行过程存在缺陷，以及分散化的行政监督机制为“上有政策，下有对策”行为的产生提供了条件，主要表现为政策敷衍、政策利用、政策附加、政策照搬、政策抵制等。因此，针对此种现象带了的负面影响，必须提出相应的治理对策。

二、“上有政策，下有对策”的动因分析

（一）、我国行政决策体制的不科学，导致政策制定中出现了问题；

总体而言，我国已经建立了一套较为完整的行政决策框架，但科学性和可行性仍有待提高，如果决策机制缺乏科学性，政策也会缺乏合理性。具体表现在：

1.科学的决策机制尚未真正建立起来。各级党委、政府以及人大是行政决策的中枢系统。但是在实践中，三方的决策权、职责范围划分不清晰，关系不合理，人大和政府决策职能没有充分发掘。各级行政机关虽已组建由信息、咨询、决策和监督组成的决策系统，但目前而言，这一系统并未真正发挥其所应有的作用。由于在行政决策中对信息收集、处理和应用重要性认知的缺失，导致信息不畅，致使信息在传达过程中应具有的准确性、真实性、及时性没能得到很好的实现。此外，各级党政部门决策研究机构地位尴尬、职能未能充分发挥，名为辅助决策机构，实际并未真正履行其应有的研究决策职责。而民间的政策研究、咨询机构等发展缓慢，规模小，数量和功能都不完善，尚不能在政府决策中发挥其应有的作用。

2.决策程序不规范。目前我国行政决策程序不严谨、规章不完整等现象仍然很普遍，不少行政部门和基层组织在行政决策中没有遵循“真实的调查、认真的分析讨论和缜密的论证”等决策步骤，“一言堂”现象严重，致使决策民主性缺失。地方政府和各部门领导人对于社会同步发展的科学决策理论和技术重视程度不够，且学习能力又不足，对各种先进的现代决策理论、手段和技术缺乏了解和应用，这种固步自封的做法一定程度上使决策的科学化水平大打折扣。

3.科学的决策责任制度缺失。责任心淡化是决策者在决策过程中产生偏差行为的渊源，而其深层原因则在于科学、有效的决策责任制度的缺乏。一是决策力和决策责任相分离、决策成败和决策者个人的荣辱得失、升迁降免缺乏必然直接的联系；二是决策责任主体不明确，所谓集体决策、集体负责往往产生责任扩散效应，决策失误后无人承担实际责任;三是对决策失误责任追查不严格，每每以“交学费”作为护身符，逃避责任追究。

（二）、行政执行体制的缺陷成为“上有政策，下有对策”的滋生土壤；

执行是既定的决策目标得以实现的动态过程。合理的执行机制是政策有效执行的必要条件。当前我国政府的执行机制缺陷是“上有政策，下有对策”行为的重要原因。

1.政策执行中某些环节的偏差导致政策执行不力。尤其是政策宣传以及信息沟通体制上的缺陷。在政策执行中，有些人不重视政策宣传，或者宣传出现失误，政府公共政策的传播渠道不通畅，缺乏一定的信息沟通和反馈机制，使得公共政策在宣传过程中受阻和歪曲，严重影响政策的有效执行。政策执行者与政策对象就政策产生误解，使得政策执行者无所适从。

2.政府执行力的弱化

政府执行力一般是指政府组织为了达到既定目标，依法使用、调度和控制各种公共资源，贯彻执行国家方针政策、法律法规以及上级的指示、决定、决议，实现战略目标和任务的能力。政策执行力是一种合力，政府执行力中各个要素的优化组合是形成高校执行力的关键。执行力弱就难以保证政令畅通。主要表现在以下几个方面：

①政策本身存在漏洞

政策本身的缺陷，使得有空可钻。一是政策缺乏合理性，政策缺乏针对性，没有反映客观存在的实际情况，在决策执行时就没有实践的基础；二是政策缺乏合理性，盲目地将目标定的过高，在执行时会受到现实条件和政策资源的制约。三是政策缺乏明晰性，政策目标模糊不清、内容混乱、主体职权责任界定不科学，就可能给政策执行者带来对政策目标和内容理解上的困难，可能会给执行者扭曲或曲解政策提供可乘之机。

②执行主体的利益需求和能力缺失导致偏差

政策执行主体出于自己的理解和利益需要，可能会附加一些原来政策没有的内容，特别是公共政策与自身利益冲突时，一些政策执行主体就会寻找政策替代甚至曲解、变通；政策执行主体由于自身的能力和素质不够，也会造成他们对政策难以全面、正确地理解。这些都会妨碍执行主体准确地执行政策。

（三）、分散的行政监督体制为“上有政策，下有对策”行为的产生提供了条件。

行政监督机制过于分散是“上有政策，下有对策”行为产生的前提。目前具有中国特色的行政监督机制在我国虽已形成，但仍不完善，行政部门在执行中经常出现“政出多门、政令不畅”等现象，从而为“上有政策，下有对策”行为提供了条件。目前我国监督机制不完善主要表现在以下几个方面：

1.缺乏监督合力。在监督的实践过程中，各种监督主体在监督权限、方式、程序、范围等方面上，都不同程度的存在不够明确，不够具体的问题，这造成了各种监督主体之间的关系不顺，同时它们各自为战，彼此之间缺乏有效地沟通和联系，未能形成一个具有“严密有序、分工合理、协调互动、高效运行”的整体。因此，监督中出现监督区域的“交叉”或“空白”在所难免，而在解决问题时，便出现“多方插手”和“推诿扯皮、无人监督”并存的现象。这就导致了监督的整体功能减弱，监督机制弱化，监督合力缺失。

2.监督法规不完善，可操作性不强。行政监督隶属于法制监督，但目前我国的行政监督法制化程度仍较低。一方面由于监督法律法规空缺。如新闻机构和广大人民群众进行监督的相关法律并未出台，使监督活动法律依据缺失；另一方面在于现存监督规则措词笼统，标准和可供操作细则模糊，使监督主体很难准确裁量和及时查纠违法违规行为

3.专门监督机构缺乏独立性。目前，具有专门行政监督权的机构如各监察部门等，多为政府机关的内部机构。就领导机制而言，其受双重领导——同级行政机关和上级相关部门，从而导致了其受多重控制的现实，独立性缺乏。

三、“上有政策，下有对策”问题的解决

目前，我国离实现行政决策、行政执行和行政监督三者相互协调的目标，还有相当长的一段路要走，要做的各方面工作仍然很多。只有实现了三者的协调一致，才能彻底消除“上有政策，下有对策”。

第一，健全科学民主的决策体制。

事实证明，“好制度可以让坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”合理完善的政策，减少违反政策所带来的违规收益，加大政策违规的心理成本和被发现的几率，尽量消除“对策行为”产生的收益动机。合理的公共政策则需要科学民主的决策制度来予以保证。民主决策和科学政策评估是保证政策科学性的前提条件。要充分发挥专家学者以及广大政策目标群体的聪明才智，还要把基层执行人员纳入决策议程。同时，要在政策制定中吸收群众的合理建议，比如采取进行民意调查、举行听政会等方式广纳民意，反之，有可能导致政策脱离实际。

第二，加强政策执行过程中的思想文化建设。

政策的执行落实要靠人来完成，包括政策执行者和政策目标所指向的群体。人是物质和精神的统一体，人的主观能动性的发挥离不开思想意识的支撑，价值观和信念这种内化了的制约机制在某种程度上比其他制约方式更加有效，因为道德意识制约调节的是“理性经济人”的内心思想，进而影响其行为和方式，它的作用带有根本性。加强政策执行主体和目标群体的思想意识教育，具体来说就是要加强二者正确的利益观和政绩观的塑造。承认追求个人合理利益的正当性，同时也要认识到利益是一个矛盾体，包含了个人利益和共同利益，局部利益和整体利益。个人利益的追求要以不损害公共利益为前提，在冲突的条件下，以公共利益为优先选择。

第三，完善权力制约体系。

任何人都容易滥用权力，这是条万古不易的经验。由于历史和认识上的原因，我国实行的是中央集权的政治体制，这种集权体制在“集中力量办大事”方面具有优越性，但过分的集权，不利于权力的互相监督，没有监督的权力不能保障政策的有效执行。从现阶段来看，完善权力制约机制首先要合理分权，合理划分决策与监督等部门，使其互相监督，尤其是要提高监督部门的独立性，既保障了政策执行，又实现了监控有力。只有权力的互相制约，才能从根本上消除权力寻租的空间。对权力寻租行为加大惩罚力度，增加腐败成本，使权力寻租腐败者“政治上身败名裂、经济上倾家荡产、思想上后悔莫及”；规范权力运作，使得官员的权力在“阳光下”运行，从根本上保证政策的实施。

第四，完善政策执行监督机制。政策执行监督是保证政策得以顺利实施的重要条件之一，也是减少“上有政策、下有对策”行为的有效方法。首先，完善监督主体地位、权力与配置。其次，充分利用现代科技构建政策执行监控系统，收集处理各种政策执行信息，建立完备的信息控制系统。最后，资金、技术设备、人员编制等方面应对监控部门适当倾斜，而目前监控部门普遍存在资源不足等问题，必须对这些问题加以改善，避免因资源缺乏产生“下有对策”行为，保证行政决策得以切实执行。

第三篇：上有政策下有对策现象

“上有政策下有对策现象”面试题的原因、对策已经不再是一个新鲜的话题。真正让大家关心的是何时才能走出“上有政策、下有对策”的怪圈。

曾经有一道公务员面试真题是这样的：两代会期间，有代表反映某些地方存在着“村骗乡、乡骗县，一直骗到国务院”的现象，请谈谈看法。

对于这样一道题想必各位考生都并不陌生，这反映的是一个上有政策而下有对策的问题。至于其原因、其对策已经不再是一个新鲜的话题。真正让大家关心的是何时才能走出“上有政策、下有对策”的怪圈。毕竟在中国这样的现象还不胜枚举，“祸国”必然“殃民”，所以这种现象必须从根本上进行遏制。

自广西河池市朝阳煤矿突击提拔7名矿长助理下井带班的消息被中央人民广播电台披露后，便引起了舆论轩然大波，这种上有政策、下有对策的问题再一次引起了人们的关注。其实这种现象由来已久，或明或暗，一直是屡禁不止。其实靠出台一项政策，就解决应该解决的问题，这或多或少存在空想主义的色彩。因为一项好的政策在落实的过程中，经过层级的交接，必然会出现一些偏离初衷的问题。所以要想让政策落到实处，若没有强有力的执行，与更强有力的监督，定会有人从中钻政策的空子，正应了俗语所说的“道高一尺，魔高一丈”，此举无疑会让人民的利益备受损失，无疑会使党和国家的形象再一次受到挑战。

又如高考(论坛)加分政策，这本来是不拘一格选人才、打破了“唯课程论”的一项非常好的举措，但是这项好的政策却被人们再一次以另外一种方式进行了解读和执行，“武术冠军”、“奥数冠军”等称号席卷中国的高考市场，这突如其来的旋风式的荣誉称号，无非都是为了响应这一政策，谋取自身的利益，这样一种以利益为导向的行为必然会让我们选拔综合型人才的初衷再一次扼杀在摇篮之中。所以这样的现象使我们不得不正视一个问题，就是上面有政策，下面永远有对策与之进行赤膊的较量，也使我们不得不认识到监督的重要性和必要性。

那么如何保证监督的有效性和真实性，首先，就需要执行者和监督者要主观上明确自身所承担的责任和义务，更要从思想上意识到要树立起全心全意为人民服务的宗旨意识。其次，客观上就需要我们的制度要更加完善，这个制度要保证我们的监督更加到位，反之惩治也应该更加到位。最后，监督不是一个人的事，我们一直在强调人民群众是我们监督的主体，是监督的主力军，所以作为人民群众的一员一定要善于行使手中的权利，不要个人自扫门前雪，更不要事不关己高高挂起，一定要有一种责任感和使命感，行使自身参与公共事务管理的权利，让我们的政策得到更加有效的贯彻和落实、让我们的人民群众能更加切身的感受到党和政府对自己的关心、得到实惠，这才是我们制定政策的初衷。

“初衷不改，唯有监管”，希望通过我们每一个人的努力，可以使我们彻底走出“上有政策，下有对策”的怪圈。

第四篇：上有政策下有对策（精选）

作业：

怎样看待政策执行过程中出现的“上有政策，下有对策”现象？

答：该问题应当从两方面来回答：

一、该现象是必要的。我们都知道上级制定的政策很多是科学的，但他并不意味着政策是适合每一个地方的，我们讲具体问题具体分析、一切从实际出发就是说的这种情况，如果不从本地的实际出发一味的执行上级的政策，就可能会与当地的实际相冲突，反而会好心办坏事。就现实来说，文革时期我国农村实行的人民公社的制度，后来证明是和本国的生产力发展状况是不相适应的，故而就产生了后来的家庭联产承包责任制，这在全国范围内得到大力推广，但是到迄今为止我国仍有一些地方在实行人民公社的制度，这其中比较有名的就是华西村，且发展的比现在的其它地区都要好很多。由此可见，“上有政策，下有对策”是很有必要的，只要是符合当地实际的就可以适当的灵活运用，只要符合“三个有利于”的标准都可以并且应当拿来为人民服务。总的来说，上级制定的政策只是一个纲要是从全国范围来考虑的，而所谓的从群众中来到群众中去的工作方法就要求我们将其应有到群众中去，这是一个共性与个性的问题，只有在应用的过程中坚持具体问题具体分析、理论联系实际、实事求是，在应用的过程中要灵活实际、活学活用，才能达到农民增收、农村富裕的目的。相对来说，如果上级的政策是错误的，就一定不能去执行否则就会带来重大损失。比如说“文革”时的政策就有些是不对的，而下级却不加辨认的执行，从而导致了一系列的问题，这也从另一方面证明了该现象存在的必要性。

二、该现象是应当严厉打击的。“上有政策，下有对策”将导致上级的方针政策得不到全面充分地贯彻实施，在具体落实时扭曲、变样、走样，从而影响了目标的实现，也在一定程度上恶化了党群关系、干部关系。不可否认，现如今社会中这一现象是相当普遍的，在有些地方上级的政策很少或根本得不到有力地实施，政策成了形同虚设之物，这对政府的公信力是一个沉重的打击。之所以会出现这样的一种现象，我觉得问题是多方面的。首先，就政府来说，我们都知道政府人员的工资在社会上来说并不是很高，或者从他们的角度来说收入同身份不相匹配，故而贪污腐败时有发生，曲解政策、罔顾法律也是有发生；其次，有些人奉行“有权不用、过期作废”的理念，我们都知道新的政策的执行必定会损害一部分人的利益，这就为他们以权谋私提供了便利：再次，现如今的干部考评制度的不完善，只以政绩来断定干部的升迁，这就导致一些利民政策的不到实施，而一些利于出现政绩的反而容易得到实施，不论是否对人民有利，或者干脆曲解上级的政策。而由于一朝权在手就成了一地的“土皇帝”“地主”，缺乏应有的监督机制，政策制定好了只要发下去就行了，这是大部分的情况，上级认为或者说相信下级能很好的贯彻执行上级的指示，或者应有的监督机制形同虚设，起不到应有的作用，这一现象在地方尤其严重。比如，由于现如今煤矿事故的频繁发生，上级规定领导要下矿坑，不久后矿场里的一些矿工都成了领导；再比如，有些城市的政策是常住非户籍家庭只能购买1套商品住宅，而下面的对策是突击补交一年的社保；或搞一张一年的缴税记录，找个单位挂靠一下，再去税务局补申报一下就行等等，这样的例子不胜枚举。上级制定的政策是为了解决问题的，现在反而制造了许多问题，也导致了公众对政府的评价日益降低。所以我认为现如今的干部管理制度、绩效考核制度、行政监督制度、责任监督制度、财政管理制度、信息反馈制度都有待进一步完善，由于现行制度中的约束、监督、激励制度的缺从而所导致的这一现象，故而对出现这种现象必须严厉打击。

总的来说，“上有政策，下有对策”这一现象的出现有其必要性，对他我们要从两方面来加以考虑，不能全盘肯定，也不能全盘否定，要具体问题具体分析，看这一现象在特定的环境下是否是符合实际是否符合广大人民的利益，然后才能判断它是否正确，而对于错误的我们要加以改正，正确的要加以推广。第七组小组成员： 马向辉刘洋汤磊裴建哲林怡潇

第五篇：上有政策 下有对策（最终版）

有政策、下有对策存在的原因

（一）利益最大化追求是上有政策、下有对策现象的根本因素。

公共政策本质上是对一定社会关系中不同群体的利益进行的权威性划分。政策执行活动就是对利益的重新配置。而追求利益，是人之本性，“夫凡人之情，见利莫能勿就，见害莫能勿避”，[4]可以看出，趋利避害是人之共性；在社会生活中，人们之所以从事政治经济活动，其根本的动因在于人们实现自己利益的要求；不同的社会阶级、集团、政党、个人从事政治经济参与活动，同样是为了通过影响政策，进而实现自己的利益，因此，利益是政治经济生活的主旋律，[5]这就必然导致各个利益群体为了本身的利益进行博弈，力求自己的利益最大化。上有政策，下有对策就是执行主体或者政策指向的目标群体在追求自身利益最大化过程中，一味强调地方利益、部门利益甚至是个人利益而对原政策的支解曲解。就地方政府来说，在有些地方，煤矿经济是当地主要的经济支柱，财政的主要来源，关闭不合格的煤矿就是减少了财政收入，减少了官员的政绩，地方政府及其官员出于地方利益的需要对中央要求清理小煤矿，关闭不合格的矿井的政策软拖硬抗，拒不执行，为查封的煤矿说情，打招呼；就政策目标指向群体即矿主来看，煤矿开采的巨额利润是其逃避政策的规制，大搞上有政策，下有对策的原始动力。资本只要有“有50%的利润就能铤而走险，为了100%利润就敢践踏一切人间法律，有300%利润就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险”。

（二）权力寻租是造成上有政策、下有对策的关键原因。

政策执行效果在很大程度上取决于政策执行人员对自身的角色定位。执行人员一方面扮演着政府机关代理人的角色，充当公共角色；同时又作为普通社会的一员，充当私人角色。公共角色要求其代表人民利益不折不扣的贯彻执行政策，然而，应然判断终究不等于实然判断，理想的行为规范和行政实践之间毕竟存在一定差距，由于“经济人”理性的存在，政策执行者也在时刻追求自己利益最大化的执行方式，[6]由于制度的不完善，这种角色错位极有可能导致权力寻租。

权力寻租是权力所有者利用公权力直接寻求非生产性利润的活动，是通过权力去参与商品交换和市场竞争以获取物质利益。“权力寻租” 腐蚀的就是政策执行主体，通过政策执行主体角色异化改变公共政策的本意，使政策执行走样，甚至落空。在煤矿生产管理领域的“权力寻租”具体表现“官煤勾结”：官员或者利用公权力为不合格的，内藏安全隐患的小煤矿提供“官府”保护来获取利益；或者利用为煤矿企业办理采矿许可证、煤炭生产许可等证照收受贿赂，甚至官员及其家属自身就是矿主和股东；“官煤勾结”是公权力对煤矿经济生产的不正当的介入导致的权力腐败。政策目标指向群体即矿主通过利益回报的方式与政策执行官员结成了利益共同体，双方各取所需，却给人民生命财产的巨大威胁，破坏了政策的权威性。“官煤勾结”使得煤矿安全生产政策的执行大打折扣，在安全监管、核定生产能力、证照审批等方面搞形式主义，走过场，结果就是使一些安全要求不达标，生产能力不足的小煤矿通过检查，照常生产，导致矿难多发。这种由于政策执行主体和目标主体相勾结导致的“对策”行为极大的影响了原政策的执行，甚至使原政策成为一纸空文。

（三）政策本身的缺陷是造成“上有政策、下有对策”的制度原因

政策得到很好执行，前提是政策本身具有合理性，而政策本身的缺陷构成了“上有政策、下有对策”的诱发因素。政策缺陷体现为政策的多变、政出多门、政策缺乏科学性，不完整，不配套。今天这个部门在自己管辖范围制定一个政策，时过不久，情况发生了变化，又由另外部门匆忙出台一个政策，这些政策之间缺乏稳定性和连续性，头痛医头，脚痛医脚，无法建立起政策的权威性和可信性，造成政策执行起来普遍性的短期行为和投机行为，对新政策搞“上有政策、下有对策”也就不奇怪了。煤炭产业经过了80年代的“有水快流”，承包搞活政策，又经历了90年代的企业改制、关井压产政策，政策变化大，使得各主体主观心理预期认为政策还要变化，就促使人们对现在的关闭小煤矿政策持观望态度，执行不彻底；就煤矿生产安全方面来说，《矿山安全法》、《煤炭法》、《安全生产法》和《煤矿安全监察条例》等对之都有规定，由于制定时间不一致，互相矛盾。有些条款滞后却没有修改。如，安全生产监管方面：原煤炭工业部制定颁布的技术标准要求：煤矿井下必须使用防爆电器,由于老矿井的设计却无法安装与使用防爆电器,客观上不能实施，为应付达标只好采取“下有对策”；国务院《煤矿安全监察条例》规定的处罚力度过轻，警告，记过缺乏实际意义，并且和人大制定《安全生产法》对煤矿安全事故责任人的处罚力度不一致，这种政策之间的“撞车”为政策执行者各行其是，各取所需提供了条件，造成对政策的选择性执行，避重就轻，无法威慑违法生产行为。

（四）政策执行的监控不力是“上有政策、下有对策”的管理体制原因

冯.梅特和冯.豪恩把政策执行界定为“为了实现先前的政策决定中所确定的目标，接受有关政策指导的公共部或者团体所采取的行动”。简而言之，政策执行就是把政策付诸行动。但是“想当然的认为政策付诸实施的过程十分简单，一定会达到决策目标是错误的”[7]在现实中，政策得不到贯彻实施甚至成为一纸空文的情况时有发生，究其原因，主要是政策执行过程中会受到权力、利益和人的思想意识等主客观方面的干扰，所以必须对政策执行加以监控。监控的效果决定于监控组织的权威性大小，监控资源、监控信息、监控体制的完备情况。但是，煤矿安全生产的监控部门面临的却是监控的权威、资金、技术、人力、信息资源的严重不足问题。这就造成实际工作的几个工作人员监督几十甚至几百个煤矿，信息缺乏、检测设备落后，安全生产监控政策执行起来流于形式。甚至在煤矿事故的处理中，监察部门只有建议权，权威性不足，社会舆论、新闻媒体的监督缺乏实质制约性，且容易受权力干扰，导致一些政府和大型企业在政策的执行中大搞“对策”行为。