第一篇：“上有政策、下有对策”———案例分析与博弈启示
“上有政策、下有对策”———案例分析与博弈启示
作者：丁煌、定明捷
文章来源 《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2004年11月第57卷第6期
一、“上有政策、下有对策”的概念诠释
“上有政策、下有对策”是我国现阶段政策执行过程中的一种十分常见的现象。对此,人们界定不一,评价各异。有人认为,“上有政策、下有对策”是对中央政策的“创造性”灵活运用,是用足、用活中央政策,有助于政策的不断完善;也有人认为“上有政策、下有对策”无非是对付中央政策之策,它实际上是借“创造性地执行中央政策”或“把中央政策与本地实际结合起来”而把中央政策肢解、曲解为我所用;还有人认为,“上有政策、下有对策”是政策变通的一种表现形式,如果运用得当,这样的“对策”不仅合理而且合法,反之亦然[1](第303-304页)。当然,上述这些看法可谓见仁见智,不一而足。但是,如果从本质上来看,我们则更倾向于将“上有政策、下有对策”视为相关政策主体———即作为政策执行者的地方政府基于利益得失的考虑而与作为政策制定者的中央政府进行的一种博弈过程。
所谓博弈,是指一些个人、队组或其他组织,面对一定的环境条件,在一定规则下,同时或先后,一次或多次,从各自允许选择的行为或策略中进行选择并加以实施,从中各自取得相应结果的过程[2](第3页)。一个完整的博弈关系至少应包括三个要素,即局中人、博弈活动的参与者,在“上有政策、下有对策”的博弈中主要表现为作为政策执行者的地方政府和作为政策制定者的中央政府;策略,即局中人将在给定的信息集中进行决策时可以选择的方法或做法,例如,地方政府的各种“对策性”执行行为就是地方政府可能采取的策略选择;支付,指在一个特定的策略组合下,局中人得到或期望得到的效用水平,也就是具体的利益得失情况。
博弈活动可以按照不同的特点划分成不同的类型,其中,按局中人之间能否达成有约束力的协议分为合作博弈和非合作博弈。“上有政策、下有对策”的博弈主要是指非合作博弈,也就是在博弈过程中,互相依赖的局中人在策略选择时尽量使与对方利益相冲突的个人效用最大化,而不是使集体收益最大化;按博弈的时间或行动次序,可以分为静态博弈和动态博弈,“上有政策、下有对策”的博弈是有行动的先后次序的,属于动态博弈;按照局中人拥有的信息结构,可以分为完全信息博弈和不完全信息博弈,“上有政策、下有对策”一般属于不完全信息博弈。在博弈活动中,局中人将遵循个人行为理性的原则,在既定的博弈规则下,每个局中人都把个人效用最大化作为自己行为和策略选择的出发点。其实,整个公共政策过程本质上都可以看做是一种博弈过程。在公共政策的制定阶段,各方的利益代表把自己的利益要求放进政策制定系统,围绕具体的利益安排和利益得失进行针锋相对的讨价还价、交易或妥协,在此基础上形成的政策方案实际上是利益均衡的体现。政策执行过程实际上是把有关利益分配的方案从观念形态转化为现实的过程,是政策制定过程的延伸。在政策制定阶段,利益需求没有得到满足的利益团体就会把自己的影响力转向政策执行过程,围绕具体的利益实现过程,各利益团体仍然会进行各种形式的利益博弈,通过改变政策实施的手段和条件,试图达到自己在决策过程中所预想的利益和目的,在执行过程中保护或增加自己的利益。有鉴于此,我们不妨从博弈论的角度将“上有政策、下有对策”的现象界定为:政策执行者(主要是指地方政府)在执行政策(通常是指中央政策)的过程中,基于本地区(或部门)的实际情况和利益得失的考虑,按照自己的理解和目的,有意识地运用讨价还价、交易、变通等合法或不合法的手段和策略执行政策,进而导致政策制定者的政策意图不能圆满实现甚或完全落空的一种或明或暗的博弈活动。
从“上有政策、下有对策”这种博弈活动的结果来看,政策目标能否实现以及在多大程度上实现则取决于博弈双方的策略选择。在“上有政策、下有对策”的博弈过程中,地方政府和中央政府的策略选择都遵循个体理性最大化原则,把各自的效用满足程度作为自己策略选择的直接依据,而双方的效用满足程度从根本上又取决于作为博弈规则的制度,制度约束不同,作为博弈参与者的地方政府和中央政府的策略选择依据不同,导致的收益和成本就不同,进而决定了其博弈的均衡结果。诚如邓小平所言:“制度好可以使坏人无法任意横行;制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”[2](第333页)。
二、“上有政策、下有对策”的案例分析
鉴于制度约束对于人的行为选择具有决定性的影响,而且作为制度约束的博弈规则决定着博弈参与者利益目标的形成和博弈策略的选择,因此以下我们主要以中央关闭小煤窑的政策为例来解析“上有政策、下有对策”的博弈过程,以期为我们进一步揭示制约博弈参与者尤其作为政策执行者的地方政府之策略选择的制度因素寻求有益的启示。
2001年6月,国务院下达了《关闭国有煤矿小井和煤矿停产整顿的紧急通知》,要求各地迅速关闭国有矿办小煤窑,但在执行过程中,地方政府采取了种种“对策”行为来保护地方利益。这是在产业政策执行过程中存在的一个十分典型的“上有政策、下有对策”的博弈案例。为了分析的方便,我们假设地方政府在政策执行过程中有“关闭”和“经营”这两种策略选择,中央政府也有“打击”和“不打击”这两种策略选择,双方在行为前对对方的策略选择、行为信息和收益结果等都有清楚的了解,属于完全信息动态博弈。假设在小煤窑关闭前,地方政府从中获取的收益为B,则关闭后地方政府在小煤窑经营方面的收益将为—B。关闭后中央政府的收益为B1,两者之间是非零和博弈,地方政府的不关闭行为给中央政府带来的收益为B2,中央政府在打击地方政府继续经营小煤窑过程中花费的各种成本计为C(主要表现为花费在监督检查等方面的人力、物力和财力等),不打击地方政府继续经营小煤窑将会给中央政府造成的损失为C1(主要表现为影响中央政府宏观调控和产业结构调整的顺利实施、由于安全事故引发的社会不安定因素等方面),在中央政府的打击行为中,地方政府的可能损失为C2(主要表现为地方政府遭受中央处罚、处理安全事故的费用以及因被新闻媒体曝光而影响地方形象等直接成本和机会成本)。
在中央政府采取“打击”策略的情况下,地方政府违规执行中央政策被中央政府查处的概率为P(0
不管是处于市场之中还是处于政府部门,都把追求自身效用最大化作为行为的主要目标;(2)在地方政府与中央政府信息不对称且双方行为缺乏有效制度约束的情况下,地方政府作为中央政府在政策执行领域中的“代理人”会产生机会主义行为倾向,在损害委托人———中央政府利益的前提下追求自身的最大化利益。
在这个动态博弈关系中,若地方政府在执行中央的关闭政策过程中直接选择“关闭”的策略,则双方的博弈关系结束。在现实中,地方政府从自己的利益考虑出发往往会选择“经营”。在这种情况下,则由中央政府针对地方政府的行为进行策略选择,依据逆推归纳法,中央政府进行策略选择的依据就是直接衡量在“打击”和“不打击”情况下的利益得失情况,也就是比较B2—C与B2—C1+C3的大小,这时就会出现两种情况:其一,若B2—C
因此,中央政府通过衡量自己得失后的选择必定是采取“打击”策略。也就是说,中央政府的行为策略是一种“可信性威胁”。可信性问题是动态博弈的一个重要问题,所谓可信性是指动态博弈中先行为的博弈方是否该相信后行为的博弈方会采取对自己有利的或不利的行为[3](第310页)。根据有利还是不利可以把“可信性”分为“可信性许诺”和“可信性威胁”。在“可信性威胁”状态下,中央政府的“打击”策略不仅体现在中央政府的口头声明方面,而且表现为中央政府由此采取的一系列具体行动。例如,往地方派遣专门检查小组、设立举报监督电话等,这些行动给地方政府带来的反应首先就是中央政府“动真格的了”。但这时,地方政府是不是会迫于中央政府的这种“打击”策略而必然选择“关闭”行动呢?其实也不尽然。此时,地方政府面临的约束条件将是—B与B—C2×P之间的比较结果,这时会出现两种情况:(1)当BC2/2×P,不执行中央政策或变相执行中央政策的收益大于成本,地方政府就会选择继续经营小煤矿。这种条件在现实中更为常见,本文也是认此为分析的出发点,在满足这个约束条件的情况下,再结合中央政府的实际策略选择,双方动态博弈的子博弈完美均衡将是:打击、经营。这是一种非合作性质的均衡,具有稳定性,是由双方的最佳策略构成。在这种均衡状态下,每个参与人都确信,在给定其他参与人战略决定的情况下,他选择了最优战略以回应对手的策略。这种出于各自理性考虑所进行的策略选择最终使中央政府和地方政府陷入了类似于“囚徒困境”的状态,个体的理性行为最终导致集体的非理性结果,使双方的均衡选择成为一种无效的均衡解,造成社会资源和财富的浪费。
这里的“打击”、“不打击”和“经营”、“关闭”只是对中央政府和地方政府在政策执行博弈过程中策略
选择的一个简要概括,其实,两者可以选择的策略是多种多样的。但不管采取何种策略,地方政府遵循的原则都是利益最大化原则。也就是,只要不执行中央政策有利可图,地方政府就会采取各种手段阻挠中央政策在地方的实施。这说明,要使地方政府遵照执行中央政策,就必须使B
三、“上有政策、下有对策”的博弈启示
通过以上的案例分析,我们不难发现,地方政府在政策执行中采取非合作博弈形式的主要原因,在于因其所获取的收益大于非合作博弈所需承担的各种成本支出C2,以及与此相关的监督查处概率P较低,从而诱发了它们的机会主义行为和利益冲动。而C2与P的大小从根本上又取决于与现行的相关制度是否完善,因为就博弈而言,制度本质上就是对博弈参与者的行为具有决定性约束功能的博弈规则。作为博弈参与者进行博弈的前提条件,制度能够通过对博弈参与者的违规行为施加惩罚和成本的方式达到对其行为进行规范和约束的目的,制度约束不同,博弈参与者的策略选择依据不同,导致的收益和成本就不同,进而决定了其博弈的均衡结果。在某种意义上我们可以说,正是由于我们现行的某些相关制度尚存在着种种缺陷或约束力不强,才导致了地方政府的对策行为层出不穷、防不胜防。因此,上述“上有政策、下有对策”的案例分析至少可以从以下几个方面为我们提供有益的启示: 1·干部管理制度有待于进一步完善。任何政策的执行都离不开作为政策执行者的干部,而干部在政策执行过程中的行为如何,从根本上取决于干部管理制度的完善与否,因为任何一个政策执行者都具有追逐利益的人性特征,他们都有其自身的利益追求,而干部管理制度在很大程度上又为他们的行为设定了一个本利结构和奖惩机制,对其行为具有重要导向功能。在我国现阶段,政府在对其官员的具体管辖上主要实行的是“下管一级”的垂直任命管理体制。在这种体制下,群众对官员升迁和任命的影响微乎其微(尽管这种影响力正呈现出上升趋势),虽然上级任命的领导也要经过各地权力机关的批准,但在很多情况下,这种批准只具有形式上的意义。因此,这种干部管理制度在调动地方政府积极性和减少中央政府对地方政府事务过多干预的同时,也造成了一些地方政府官员行为和价值观念的错位,他们往往把“对其顶头上司负责”、“让领导满意”作为决策和实施的出发点。在他们看来,顶头上司就是他们的“顾客”,只要不触犯其顶头上司的利益,中央政策执行与否以及执行得好坏对他们的前程影响不大。况且,即使他们采取了“对策”行为,其顶头上司也会出于本级政府绩效考评的需要而对自己的下级变通执行中央政策的做法采取“睁一只眼,闭一只眼”的做法。这无形中使上下级地方政府形成了“政绩联合体”,降低了地方政府变通执行中央政策的成本和风险,使他们在政策执行过程中有可能对中央政策按需所取,有选择地执行。
2·绩效考核制度有待于进一步完善。我国现行的政府绩效考核制度具有浓厚的“官本位”特点,即它以“对上一级负责”为政府行为的出发点,在绩效考核指标的设置方面带有很强的“官方”色彩,考核过程的封闭性使公众往往被排除在外,把所谓经济发展的速度视为一级政府绩效考核的惟一指标,完成上级的某一项指标,就是“全好”、就是“和”;否则,就是“零”、就是“全坏”,倘若地方政府的经济增长指标没有完成,则全年的绩效考评将为零;而且,这种绩效考核结果的好坏主要是基于上级政府的主观评价。这种“官本位”的绩效考核制度明显助长了地方政府在政策执行博弈中采取“对策”行为的倾向和动机,在很大程度上降低了地方政府采取“对策”行为的风险和成本。在这种情况下,只要地方经济增长速度提上去了,国民生产总值增加了,地方政府其它方面的表现对其上级政府来说则是次要的,这样也就导致对地方政府及其官员在行使权力和履行职责过程中的违法乱纪行为缺乏有力的约束机制。
3·行政监督制度有待于进一步完善。应该承认,我国的行政监督体制经过多年的改革,已经初步形成了一个由多元监督主体构成的监督网络,它如果能够正常履行职责的话,无疑会给各级权力行使主体形成强有力的威慑和制约,提高其违法乱纪所需承受的成本损失。然而,目前的监督网络在运行过程中却表现得并不完善,在很大程度上尚存在着因体制的依附性而导致监督主体不能正常履行监督职能的监督“缺位”,因各种监督主体之间互相干预而导致对方的监督职能无法正常履行的监督“越位”,以及因社会监督主体的监督职能和权益缺乏具体的制度保障和规范而导致的监督“空位”,行政监督体制中存在的这种监督“缺位”、“越位”和“空位”现象必然会导致实际政策执行过程中的“失监”、“漏监”和“错监”,这无疑会降低地方政府因采取“对策”行为、违反中央政策意图而被查处的几率。
4·财政管理制度有待于进一步完善。政策的有效实施必须借助于充足的执行资源,这种资源也成为地方利益结构中的重要组成部分,有时一项政策没有被贯彻实施并不在于政策不合理,而是执行者想以执行政策为条件同政策制定者进行讨价还价,获取更多的资源,例如优惠政策、税收减免等。政策执行资源的主要表现形式之一就是可供运用的财政资金的充实状况,这又和我国现行的财政体制有着密切联系。分税制改革后,中央政府和地方政府在财政收入和支出方面表现出财权和事权的严重不对称,地方政府的财税收入较改革前有所下降,而需要承担的财政支出范围和数量却呈现出加大的势头。而我国公共政策体制的一个突出现象是,中央政策在地方实施时,中央很少提供相应的配套资金或财政支援,以提升地方政府执行中央政策的意愿和能力,而是寄希望于地方政府自筹资金。近年来,中央政府的收入大概占到整个财政收入的50~55%,但其支出只占30%左右;其余的支出被转移到地方政府[4](第4页)。在这种情况下,当中央政策影响到地方政府的财政收入且中央政府又未提供相应补偿的情况下,地方政府自然要从维护本地财政收入出发抵制中央政策在地方的执行。
5.责任追究制度有待于进一步完善。地方政府采取“对策”行为的程度和范围如何与其可能要承担的成本支出有着密切联系,这种成本支出的大小又直接取决于责任追究制度的完善与否。责任追究制度是对政府及其公务员权力行使的一种直接约束,它能够提高政府及其公务员失职、失责行为的成本支出,进而提高地方政府在政策执行博弈中采取“对策”行为的成本支出。在我国,尽管早在1982年《宪法》就明确规定了各级政府实行行政首长负责制,而且最近一个时期对政府管理中的责任机制明显有所强化,但通过对“上有政策、下有对策”现象的剖析,我们发现,现有的责任追究机制尚存在一些有待进一步完善的地方,例如,对政府行使权力、履行职能过程中责任的强调和追究尚缺乏具有可操作性的具体法律制度。而且,在我国现行的行政法律体系中,对政府做出的抽象行政行为———即各种法律法规、决策不能受到法律上的责任追究,只能通过内部的行政处罚,如警告、记过等表现出来,而地方政府的“对策”行为大多都是以决议、命令、行政规章等抽象行政行为表现出来的,这就使地方政府在与中央政府博弈过程中的风险和成本较低。再比如,在责任追究的实现方式上重政治和行政责任,轻经济和法律责任。这些因素导致地方政府及其公务员因违规而被追究政治、经济和法律等方面责任的几率大大降低,进而无形中降低了地方政府在同中央政府进行博弈的成本支出,在地方政府与中央政策发生利益冲突时,很容易导致地方政府的决策目标与中央政策目标相偏离。
6.信息反馈制度有待于进一步完善。在公共政策体系中,信息传递的质量直接关系到政策执行的结果,信息反馈渠道的不畅通直接影响到公共政策的制定质量和实施效果。信息反馈体制是否完善与监督体制的健全与否有着密切的联系,当监督主体不能有效发挥作用时,信息反馈渠道自然也不会畅通无阻。此外,现行的信息反馈体制的缺陷还表现在信息反馈渠道单一,政策执行的指令信息和有关政策执行情况的信息反馈渠道呈现出“合二为一”特点,即主要都通过执行机构来传递,中央政策精神要通过执行机构传递到政策对象,而政策执行的好坏、政策对象的意愿如何也要通过执行机构反馈到中央政府。这种对信息反馈渠道的垄断或控制使中央政府和地方政府在信息结构上存在着严重的信息不对称。在这种情况下,地方政府在自利倾向的驱使下就会对政策执行信息进行有选择的传递,使中央政府不能掌握政策执行的真实情况,这无形中也降低了地方政府因执行政策的不合作行为而被中央政府查处的几率。
总之,正是由于我国现行的政策博弈规则存在着约束性差、激励和惩戒效力低等方面的制度缺陷,才导致了“上有政策、下有对策”的博弈情形出现。为此,要从根本上消除这种政策执行博弈的不良影响,则必须加强制度建设、完善博弈规则,以通过制度的创新来使地方政府与中央政府在政策执行过程中形成有效的博弈均衡解。
[参考文献] [1] 陈振明.政策科学[M].北京:中国人民大学出版社,1998.[2] 谢识予.经济博弈论[M].上海:复旦大学出版社,1997.[3] 邓小平.邓小平文选:第2卷[M].北京:人民出版社,1994.[4] 黄佩华.中国:国家发展与地方财政[M].北京:中信出版社,2003.[5] 张劲松.多重博弈:税费改革后乡村基础设施投入面临的困境[J].中国行政管理,2003,(6).
第二篇：上有政策下有对策
从行政决策、执行、监督的角度看——
“上有政策，下有对策”的动因及解决
何睿清 40824036 汉语言文学
一、“上有政策，下有对策”的概念诠释
“上有政策，下有对策”是我国现阶段政策执行过程中普遍存在的一种行政现象，随着时代的发展，其表现形式越发多样化。有人认为是“上有政策，下有对策”对上级政策的“创新性”灵活运用，是用足、用活上级政策，有利于政策的不断完善；也有人认为“上有政策，下有对策”无非是对付上机政策之策，它实际上是“创造性地执行中央政策”而非把中央政策肢解、曲解为我所用；还有人认为“上有政策，下有对策”是政策变通的一种表现形式，如果运用得当，这样的“对策”不仅合理而且合法。撇开个人见仁见智的看法，导致此种现象出现的原因也是复杂多样的，我国行政决策机制的不科学，政府政策执行过程存在缺陷，以及分散化的行政监督机制为“上有政策，下有对策”行为的产生提供了条件，主要表现为政策敷衍、政策利用、政策附加、政策照搬、政策抵制等。因此，针对此种现象带了的负面影响，必须提出相应的治理对策。
二、“上有政策，下有对策”的动因分析
（一）、我国行政决策体制的不科学，导致政策制定中出现了问题；
总体而言，我国已经建立了一套较为完整的行政决策框架，但科学性和可行性仍有待提高，如果决策机制缺乏科学性，政策也会缺乏合理性。具体表现在：
1.科学的决策机制尚未真正建立起来。各级党委、政府以及人大是行政决策的中枢系统。但是在实践中，三方的决策权、职责范围划分不清晰，关系不合理，人大和政府决策职能没有充分发掘。各级行政机关虽已组建由信息、咨询、决策和监督组成的决策系统，但目前而言，这一系统并未真正发挥其所应有的作用。由于在行政决策中对信息收集、处理和应用重要性认知的缺失，导致信息不畅，致使信息在传达过程中应具有的准确性、真实性、及时性没能得到很好的实现。此外，各级党政部门决策研究机构地位尴尬、职能未能充分发挥，名为辅助决策机构，实际并未真正履行其应有的研究决策职责。而民间的政策研究、咨询机构等发展缓慢，规模小，数量和功能都不完善，尚不能在政府决策中发挥其应有的作用。
2.决策程序不规范。目前我国行政决策程序不严谨、规章不完整等现象仍然很普遍，不少行政部门和基层组织在行政决策中没有遵循“真实的调查、认真的分析讨论和缜密的论证”等决策步骤，“一言堂”现象严重，致使决策民主性缺失。地方政府和各部门领导人对于社会同步发展的科学决策理论和技术重视程度不够，且学习能力又不足，对各种先进的现代决策理论、手段和技术缺乏了解和应用，这种固步自封的做法一定程度上使决策的科学化水平大打折扣。
3.科学的决策责任制度缺失。责任心淡化是决策者在决策过程中产生偏差行为的渊源，而其深层原因则在于科学、有效的决策责任制度的缺乏。一是决策力和决策责任相分离、决策成败和决策者个人的荣辱得失、升迁降免缺乏必然直接的联系；二是决策责任主体不明确，所谓集体决策、集体负责往往产生责任扩散效应，决策失误后无人承担实际责任;三是对决策失误责任追查不严格，每每以“交学费”作为护身符，逃避责任追究。
（二）、行政执行体制的缺陷成为“上有政策，下有对策”的滋生土壤；
执行是既定的决策目标得以实现的动态过程。合理的执行机制是政策有效执行的必要条件。当前我国政府的执行机制缺陷是“上有政策，下有对策”行为的重要原因。
1.政策执行中某些环节的偏差导致政策执行不力。尤其是政策宣传以及信息沟通体制上的缺陷。在政策执行中，有些人不重视政策宣传，或者宣传出现失误，政府公共政策的传播渠道不通畅，缺乏一定的信息沟通和反馈机制，使得公共政策在宣传过程中受阻和歪曲，严重影响政策的有效执行。政策执行者与政策对象就政策产生误解，使得政策执行者无所适从。
2.政府执行力的弱化
政府执行力一般是指政府组织为了达到既定目标，依法使用、调度和控制各种公共资源，贯彻执行国家方针政策、法律法规以及上级的指示、决定、决议，实现战略目标和任务的能力。政策执行力是一种合力，政府执行力中各个要素的优化组合是形成高校执行力的关键。执行力弱就难以保证政令畅通。主要表现在以下几个方面：
①政策本身存在漏洞
政策本身的缺陷，使得有空可钻。一是政策缺乏合理性，政策缺乏针对性，没有反映客观存在的实际情况，在决策执行时就没有实践的基础；二是政策缺乏合理性，盲目地将目标定的过高，在执行时会受到现实条件和政策资源的制约。三是政策缺乏明晰性，政策目标模糊不清、内容混乱、主体职权责任界定不科学，就可能给政策执行者带来对政策目标和内容理解上的困难，可能会给执行者扭曲或曲解政策提供可乘之机。
②执行主体的利益需求和能力缺失导致偏差
政策执行主体出于自己的理解和利益需要，可能会附加一些原来政策没有的内容，特别是公共政策与自身利益冲突时，一些政策执行主体就会寻找政策替代甚至曲解、变通；政策执行主体由于自身的能力和素质不够，也会造成他们对政策难以全面、正确地理解。这些都会妨碍执行主体准确地执行政策。
（三）、分散的行政监督体制为“上有政策，下有对策”行为的产生提供了条件。
行政监督机制过于分散是“上有政策，下有对策”行为产生的前提。目前具有中国特色的行政监督机制在我国虽已形成，但仍不完善，行政部门在执行中经常出现“政出多门、政令不畅”等现象，从而为“上有政策，下有对策”行为提供了条件。目前我国监督机制不完善主要表现在以下几个方面：
1.缺乏监督合力。在监督的实践过程中，各种监督主体在监督权限、方式、程序、范围等方面上，都不同程度的存在不够明确，不够具体的问题，这造成了各种监督主体之间的关系不顺，同时它们各自为战，彼此之间缺乏有效地沟通和联系，未能形成一个具有“严密有序、分工合理、协调互动、高效运行”的整体。因此，监督中出现监督区域的“交叉”或“空白”在所难免，而在解决问题时，便出现“多方插手”和“推诿扯皮、无人监督”并存的现象。这就导致了监督的整体功能减弱，监督机制弱化，监督合力缺失。
2.监督法规不完善，可操作性不强。行政监督隶属于法制监督，但目前我国的行政监督法制化程度仍较低。一方面由于监督法律法规空缺。如新闻机构和广大人民群众进行监督的相关法律并未出台，使监督活动法律依据缺失；另一方面在于现存监督规则措词笼统，标准和可供操作细则模糊，使监督主体很难准确裁量和及时查纠违法违规行为
3.专门监督机构缺乏独立性。目前，具有专门行政监督权的机构如各监察部门等，多为政府机关的内部机构。就领导机制而言，其受双重领导——同级行政机关和上级相关部门，从而导致了其受多重控制的现实，独立性缺乏。
三、“上有政策，下有对策”问题的解决
目前，我国离实现行政决策、行政执行和行政监督三者相互协调的目标，还有相当长的一段路要走，要做的各方面工作仍然很多。只有实现了三者的协调一致，才能彻底消除“上有政策，下有对策”。
第一，健全科学民主的决策体制。
事实证明，“好制度可以让坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”合理完善的政策，减少违反政策所带来的违规收益，加大政策违规的心理成本和被发现的几率，尽量消除“对策行为”产生的收益动机。合理的公共政策则需要科学民主的决策制度来予以保证。民主决策和科学政策评估是保证政策科学性的前提条件。要充分发挥专家学者以及广大政策目标群体的聪明才智，还要把基层执行人员纳入决策议程。同时，要在政策制定中吸收群众的合理建议，比如采取进行民意调查、举行听政会等方式广纳民意，反之，有可能导致政策脱离实际。
第二，加强政策执行过程中的思想文化建设。
政策的执行落实要靠人来完成，包括政策执行者和政策目标所指向的群体。人是物质和精神的统一体，人的主观能动性的发挥离不开思想意识的支撑，价值观和信念这种内化了的制约机制在某种程度上比其他制约方式更加有效，因为道德意识制约调节的是“理性经济人”的内心思想，进而影响其行为和方式，它的作用带有根本性。加强政策执行主体和目标群体的思想意识教育，具体来说就是要加强二者正确的利益观和政绩观的塑造。承认追求个人合理利益的正当性，同时也要认识到利益是一个矛盾体，包含了个人利益和共同利益，局部利益和整体利益。个人利益的追求要以不损害公共利益为前提，在冲突的条件下，以公共利益为优先选择。
第三，完善权力制约体系。
任何人都容易滥用权力，这是条万古不易的经验。由于历史和认识上的原因，我国实行的是中央集权的政治体制，这种集权体制在“集中力量办大事”方面具有优越性，但过分的集权，不利于权力的互相监督，没有监督的权力不能保障政策的有效执行。从现阶段来看，完善权力制约机制首先要合理分权，合理划分决策与监督等部门，使其互相监督，尤其是要提高监督部门的独立性，既保障了政策执行，又实现了监控有力。只有权力的互相制约，才能从根本上消除权力寻租的空间。对权力寻租行为加大惩罚力度，增加腐败成本，使权力寻租腐败者“政治上身败名裂、经济上倾家荡产、思想上后悔莫及”；规范权力运作，使得官员的权力在“阳光下”运行，从根本上保证政策的实施。
第四，完善政策执行监督机制。政策执行监督是保证政策得以顺利实施的重要条件之一，也是减少“上有政策、下有对策”行为的有效方法。首先，完善监督主体地位、权力与配置。其次，充分利用现代科技构建政策执行监控系统，收集处理各种政策执行信息，建立完备的信息控制系统。最后，资金、技术设备、人员编制等方面应对监控部门适当倾斜，而目前监控部门普遍存在资源不足等问题，必须对这些问题加以改善，避免因资源缺乏产生“下有对策”行为，保证行政决策得以切实执行。
第三篇：上有政策下有对策现象
“上有政策下有对策现象”面试题的原因、对策已经不再是一个新鲜的话题。真正让大家关心的是何时才能走出“上有政策、下有对策”的怪圈。
曾经有一道公务员面试真题是这样的：两代会期间，有代表反映某些地方存在着“村骗乡、乡骗县，一直骗到国务院”的现象，请谈谈看法。
对于这样一道题想必各位考生都并不陌生，这反映的是一个上有政策而下有对策的问题。至于其原因、其对策已经不再是一个新鲜的话题。真正让大家关心的是何时才能走出“上有政策、下有对策”的怪圈。毕竟在中国这样的现象还不胜枚举，“祸国”必然“殃民”，所以这种现象必须从根本上进行遏制。
自广西河池市朝阳煤矿突击提拔7名矿长助理下井带班的消息被中央人民广播电台披露后，便引起了舆论轩然大波，这种上有政策、下有对策的问题再一次引起了人们的关注。其实这种现象由来已久，或明或暗，一直是屡禁不止。其实靠出台一项政策，就解决应该解决的问题，这或多或少存在空想主义的色彩。因为一项好的政策在落实的过程中，经过层级的交接，必然会出现一些偏离初衷的问题。所以要想让政策落到实处，若没有强有力的执行，与更强有力的监督，定会有人从中钻政策的空子，正应了俗语所说的“道高一尺，魔高一丈”，此举无疑会让人民的利益备受损失，无疑会使党和国家的形象再一次受到挑战。
又如高考(论坛)加分政策，这本来是不拘一格选人才、打破了“唯课程论”的一项非常好的举措，但是这项好的政策却被人们再一次以另外一种方式进行了解读和执行，“武术冠军”、“奥数冠军”等称号席卷中国的高考市场，这突如其来的旋风式的荣誉称号，无非都是为了响应这一政策，谋取自身的利益，这样一种以利益为导向的行为必然会让我们选拔综合型人才的初衷再一次扼杀在摇篮之中。所以这样的现象使我们不得不正视一个问题，就是上面有政策，下面永远有对策与之进行赤膊的较量，也使我们不得不认识到监督的重要性和必要性。
那么如何保证监督的有效性和真实性，首先，就需要执行者和监督者要主观上明确自身所承担的责任和义务，更要从思想上意识到要树立起全心全意为人民服务的宗旨意识。其次，客观上就需要我们的制度要更加完善，这个制度要保证我们的监督更加到位，反之惩治也应该更加到位。最后，监督不是一个人的事，我们一直在强调人民群众是我们监督的主体，是监督的主力军，所以作为人民群众的一员一定要善于行使手中的权利，不要个人自扫门前雪，更不要事不关己高高挂起，一定要有一种责任感和使命感，行使自身参与公共事务管理的权利，让我们的政策得到更加有效的贯彻和落实、让我们的人民群众能更加切身的感受到党和政府对自己的关心、得到实惠，这才是我们制定政策的初衷。
“初衷不改，唯有监管”，希望通过我们每一个人的努力，可以使我们彻底走出“上有政策，下有对策”的怪圈。
第四篇：上有政策下有对策（精选）
作业：
怎样看待政策执行过程中出现的“上有政策，下有对策”现象？
答：该问题应当从两方面来回答：
一、该现象是必要的。我们都知道上级制定的政策很多是科学的，但他并不意味着政策是适合每一个地方的，我们讲具体问题具体分析、一切从实际出发就是说的这种情况，如果不从本地的实际出发一味的执行上级的政策，就可能会与当地的实际相冲突，反而会好心办坏事。就现实来说，文革时期我国农村实行的人民公社的制度，后来证明是和本国的生产力发展状况是不相适应的，故而就产生了后来的家庭联产承包责任制，这在全国范围内得到大力推广，但是到迄今为止我国仍有一些地方在实行人民公社的制度，这其中比较有名的就是华西村，且发展的比现在的其它地区都要好很多。由此可见，“上有政策，下有对策”是很有必要的，只要是符合当地实际的就可以适当的灵活运用，只要符合“三个有利于”的标准都可以并且应当拿来为人民服务。总的来说，上级制定的政策只是一个纲要是从全国范围来考虑的，而所谓的从群众中来到群众中去的工作方法就要求我们将其应有到群众中去，这是一个共性与个性的问题，只有在应用的过程中坚持具体问题具体分析、理论联系实际、实事求是，在应用的过程中要灵活实际、活学活用，才能达到农民增收、农村富裕的目的。相对来说，如果上级的政策是错误的，就一定不能去执行否则就会带来重大损失。比如说“文革”时的政策就有些是不对的，而下级却不加辨认的执行，从而导致了一系列的问题，这也从另一方面证明了该现象存在的必要性。
二、该现象是应当严厉打击的。“上有政策，下有对策”将导致上级的方针政策得不到全面充分地贯彻实施，在具体落实时扭曲、变样、走样，从而影响了目标的实现，也在一定程度上恶化了党群关系、干部关系。不可否认，现如今社会中这一现象是相当普遍的，在有些地方上级的政策很少或根本得不到有力地实施，政策成了形同虚设之物，这对政府的公信力是一个沉重的打击。之所以会出现这样的一种现象，我觉得问题是多方面的。首先，就政府来说，我们都知道政府人员的工资在社会上来说并不是很高，或者从他们的角度来说收入同身份不相匹配，故而贪污腐败时有发生，曲解政策、罔顾法律也是有发生；其次，有些人奉行“有权不用、过期作废”的理念，我们都知道新的政策的执行必定会损害一部分人的利益，这就为他们以权谋私提供了便利：再次，现如今的干部考评制度的不完善，只以政绩来断定干部的升迁，这就导致一些利民政策的不到实施，而一些利于出现政绩的反而容易得到实施，不论是否对人民有利，或者干脆曲解上级的政策。而由于一朝权在手就成了一地的“土皇帝”“地主”，缺乏应有的监督机制，政策制定好了只要发下去就行了，这是大部分的情况，上级认为或者说相信下级能很好的贯彻执行上级的指示，或者应有的监督机制形同虚设，起不到应有的作用，这一现象在地方尤其严重。比如，由于现如今煤矿事故的频繁发生，上级规定领导要下矿坑，不久后矿场里的一些矿工都成了领导；再比如，有些城市的政策是常住非户籍家庭只能购买1套商品住宅，而下面的对策是突击补交一年的社保；或搞一张一年的缴税记录，找个单位挂靠一下，再去税务局补申报一下就行等等，这样的例子不胜枚举。上级制定的政策是为了解决问题的，现在反而制造了许多问题，也导致了公众对政府的评价日益降低。所以我认为现如今的干部管理制度、绩效考核制度、行政监督制度、责任监督制度、财政管理制度、信息反馈制度都有待进一步完善，由于现行制度中的约束、监督、激励制度的缺从而所导致的这一现象，故而对出现这种现象必须严厉打击。
总的来说，“上有政策，下有对策”这一现象的出现有其必要性，对他我们要从两方面来加以考虑，不能全盘肯定，也不能全盘否定，要具体问题具体分析，看这一现象在特定的环境下是否是符合实际是否符合广大人民的利益，然后才能判断它是否正确，而对于错误的我们要加以改正，正确的要加以推广。第七组小组成员： 马向辉刘洋汤磊裴建哲林怡潇
第五篇：上有政策 下有对策（最终版）
有政策、下有对策存在的原因
（一）利益最大化追求是上有政策、下有对策现象的根本因素。
公共政策本质上是对一定社会关系中不同群体的利益进行的权威性划分。政策执行活动就是对利益的重新配置。而追求利益，是人之本性，“夫凡人之情，见利莫能勿就，见害莫能勿避”，[4]可以看出，趋利避害是人之共性；在社会生活中，人们之所以从事政治经济活动，其根本的动因在于人们实现自己利益的要求；不同的社会阶级、集团、政党、个人从事政治经济参与活动，同样是为了通过影响政策，进而实现自己的利益，因此，利益是政治经济生活的主旋律，[5]这就必然导致各个利益群体为了本身的利益进行博弈，力求自己的利益最大化。上有政策，下有对策就是执行主体或者政策指向的目标群体在追求自身利益最大化过程中，一味强调地方利益、部门利益甚至是个人利益而对原政策的支解曲解。就地方政府来说，在有些地方，煤矿经济是当地主要的经济支柱，财政的主要来源，关闭不合格的煤矿就是减少了财政收入，减少了官员的政绩，地方政府及其官员出于地方利益的需要对中央要求清理小煤矿，关闭不合格的矿井的政策软拖硬抗，拒不执行，为查封的煤矿说情，打招呼；就政策目标指向群体即矿主来看，煤矿开采的巨额利润是其逃避政策的规制，大搞上有政策，下有对策的原始动力。资本只要有“有50%的利润就能铤而走险，为了100%利润就敢践踏一切人间法律，有300%利润就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险”。
（二）权力寻租是造成上有政策、下有对策的关键原因。
政策执行效果在很大程度上取决于政策执行人员对自身的角色定位。执行人员一方面扮演着政府机关代理人的角色，充当公共角色；同时又作为普通社会的一员，充当私人角色。公共角色要求其代表人民利益不折不扣的贯彻执行政策，然而，应然判断终究不等于实然判断，理想的行为规范和行政实践之间毕竟存在一定差距，由于“经济人”理性的存在，政策执行者也在时刻追求自己利益最大化的执行方式，[6]由于制度的不完善，这种角色错位极有可能导致权力寻租。
权力寻租是权力所有者利用公权力直接寻求非生产性利润的活动，是通过权力去参与商品交换和市场竞争以获取物质利益。“权力寻租” 腐蚀的就是政策执行主体，通过政策执行主体角色异化改变公共政策的本意，使政策执行走样，甚至落空。在煤矿生产管理领域的“权力寻租”具体表现“官煤勾结”：官员或者利用公权力为不合格的，内藏安全隐患的小煤矿提供“官府”保护来获取利益；或者利用为煤矿企业办理采矿许可证、煤炭生产许可等证照收受贿赂，甚至官员及其家属自身就是矿主和股东；“官煤勾结”是公权力对煤矿经济生产的不正当的介入导致的权力腐败。政策目标指向群体即矿主通过利益回报的方式与政策执行官员结成了利益共同体，双方各取所需，却给人民生命财产的巨大威胁，破坏了政策的权威性。“官煤勾结”使得煤矿安全生产政策的执行大打折扣，在安全监管、核定生产能力、证照审批等方面搞形式主义，走过场，结果就是使一些安全要求不达标，生产能力不足的小煤矿通过检查，照常生产，导致矿难多发。这种由于政策执行主体和目标主体相勾结导致的“对策”行为极大的影响了原政策的执行，甚至使原政策成为一纸空文。
（三）政策本身的缺陷是造成“上有政策、下有对策”的制度原因
政策得到很好执行，前提是政策本身具有合理性，而政策本身的缺陷构成了“上有政策、下有对策”的诱发因素。政策缺陷体现为政策的多变、政出多门、政策缺乏科学性，不完整，不配套。今天这个部门在自己管辖范围制定一个政策，时过不久，情况发生了变化，又由另外部门匆忙出台一个政策，这些政策之间缺乏稳定性和连续性，头痛医头，脚痛医脚，无法建立起政策的权威性和可信性，造成政策执行起来普遍性的短期行为和投机行为，对新政策搞“上有政策、下有对策”也就不奇怪了。煤炭产业经过了80年代的“有水快流”，承包搞活政策，又经历了90年代的企业改制、关井压产政策，政策变化大，使得各主体主观心理预期认为政策还要变化，就促使人们对现在的关闭小煤矿政策持观望态度，执行不彻底；就煤矿生产安全方面来说，《矿山安全法》、《煤炭法》、《安全生产法》和《煤矿安全监察条例》等对之都有规定，由于制定时间不一致，互相矛盾。有些条款滞后却没有修改。如，安全生产监管方面：原煤炭工业部制定颁布的技术标准要求：煤矿井下必须使用防爆电器,由于老矿井的设计却无法安装与使用防爆电器,客观上不能实施，为应付达标只好采取“下有对策”；国务院《煤矿安全监察条例》规定的处罚力度过轻，警告，记过缺乏实际意义，并且和人大制定《安全生产法》对煤矿安全事故责任人的处罚力度不一致，这种政策之间的“撞车”为政策执行者各行其是，各取所需提供了条件，造成对政策的选择性执行，避重就轻，无法威慑违法生产行为。
（四）政策执行的监控不力是“上有政策、下有对策”的管理体制原因
冯.梅特和冯.豪恩把政策执行界定为“为了实现先前的政策决定中所确定的目标，接受有关政策指导的公共部或者团体所采取的行动”。简而言之，政策执行就是把政策付诸行动。但是“想当然的认为政策付诸实施的过程十分简单，一定会达到决策目标是错误的”[7]在现实中，政策得不到贯彻实施甚至成为一纸空文的情况时有发生，究其原因，主要是政策执行过程中会受到权力、利益和人的思想意识等主客观方面的干扰，所以必须对政策执行加以监控。监控的效果决定于监控组织的权威性大小，监控资源、监控信息、监控体制的完备情况。但是，煤矿安全生产的监控部门面临的却是监控的权威、资金、技术、人力、信息资源的严重不足问题。这就造成实际工作的几个工作人员监督几十甚至几百个煤矿，信息缺乏、检测设备落后，安全生产监控政策执行起来流于形式。甚至在煤矿事故的处理中，监察部门只有建议权，权威性不足，社会舆论、新闻媒体的监督缺乏实质制约性，且容易受权力干扰，导致一些政府和大型企业在政策的执行中大搞“对策”行为。
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