PPP项目的基金模式项目操作全程指引(最全的版本)

第一篇：PPP项目的基金模式项目操作全程指引(最全的版本)

PPP项目的基金模式项目操作全程指引

一、操作基础

PPP是Public-Private-Partnership的首字母缩写，常译为‚公共-私营-合作机制‛，是指为了建设基础设施项目，或是为提供某种公共物品和服务，政府按照一定的程序和方式，与私人组织(社会力量)以政府购买服务合同、特许经营协议为基础，明确双方的权利和义务，发挥双方优势，形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，由社会力量向公众提供市政公用产品与服务的方式，提高质量和供给效率，最终实现使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

PPP模式本质上是政府与社会资本合作，为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权等为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提供公共产品或服务的质量和供给效率。即建立政府与企业‚利益分享、风险共担、全程合作‛的模式，形成‚政府监管、企业运营、社会评价‛的良性互动格局。PPP模式的核心是在公共服务领域引入市场机制，因此，它不仅仅是单纯的融资方式，也是一种机制和制度设计。推广PPP模式进行城市基础设施的建设与运行，可以将适度的市场竞争引入城市基础设施领域，在实现社会福利、提高基础设施服务质量的同时也给企业带来合理的投资回报，同时也能够增强公共基础设施可持续运行的效率和能力。

PPP模式项目的实施主要包括项目选择、社会力量合作伙伴确定、组建项目公司、融资、建设、运行管理等过程。项目收入来源主要分三类，一是完全依靠使用者付费，二是政府支付服务费用，三是前两种方式的结合。PPP有广义和狭义之分。广义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBO、BTO、股权转让、委托运营等多种模式。狭义的PPP与BOT原理相似，都是由‚使用者付费‛，但它更强调公共部门与私人部门的全过程合作。

二、总体要求

1打破地域垄断和所有制限制。

政府通过竞争机制择优选择合作伙伴，吸引各类社会资本参与项目的投融资、建设和运营等;鼓励有一定技术能力和管理经验的专业性企业通过兼并、收购，跨地域参与市场竞争，培育具有开拓国内外市场能力的大型市政公用服务企业，提高产业集中度。鼓励以市代县、城乡一体化中的同类项目进行打包，扩大市场规模。2落实费价政策。

将市政公用服务价格收费或政府支付服务费作为合作伙伴的经营收入来源。政府要合理确定费价标准，完善价格调整机制，在合作伙伴履约的前提下及时足额支付服务费和补贴，既保护消费者权益，又保证投资者的合理收益。政府支付的服务费应通过竞争程序确定，并纳入地方财政预算管理。向用户收费的各类市政公用产品价格，应按照相关规定进行成本监审并及时调整到位，价格不到位的，政府应予以补贴。

城镇综合管廊项目要明确各入廊管线行业费用分摊和价格标准。3规范运行操作。

按照城镇市政公用各类专项规划筛选适宜PPP的项目，强化项目前期策划和论证，做好信息公开;通过竞争机制选择合作伙伴，按照‚政府引导、企业主导、市场运作、利益共享、风险共担‛的原则，由政府与市场主体合作组建项目公司(SPC)，具体负责项目的投资、建设、运营、管养和服务;政府与合作伙伴、项目公司通过合同或特许经营协议明确约定各自的权、责、利;强化项目实施的全过程监管。

1、做好项目前期论证。

开展PPP项目的可行性论证是决定项目成功的首要环节。筛选PPP项目要符合当地城镇市政公用方面各类专项规划的要求，加强前期策划，可委托有一定业绩和能力的设计或咨询机构编制实施方案。实施方案应包括项目的基本情况、规模与期限、技术路线、服务质量和标准、规划条件和土地落实情况、投融资结构、收入来源、财务测算与风险分析、实施进度计划、资金保障等政府配套措施等内容。城市政府应组织有关部门、咨询机构、运营和技术服务单位、相关专家以及各利益相关方共同对项目实施方案进行充分论证，确保项目的可行性和可操作性，以及项目财务的可持续性。实施方案须经地方政府审批后组织实施。

2、通过竞争机制选择合作伙伴。

城市政府应及时将项目内容，以及对合作伙伴的要求、绩效评价标准等信息向社会公布，确保各类市场主体平等参与竞争。应按照《国家招标投标法》规定的公开招投标方式，综合经营业绩、技术和管理水平、资金实力、服务价格、信誉等因素，择优选择合作伙伴。

3、签订特许经营协议。

城市政府必须与中选合作伙伴签署特许经营协议，协议主要应包括：项目名称、内容;范围、期限、经营方式;产品或者服务的数量、质量和标准;服务费标准及调整机制;特许经营期内政府与特许经营者的权利和义务，履约担保;特许经营期满后项目移交的方式、程序及验收标准;项目终止的条件、流程和终止补偿;违约责任;争议解决方式等内容;以及其他需要约定的事项。

4、筹组项目公司。

中选合作伙伴可依合同、按现代企业制度的要求筹组项目公司，由项目公司负责按合同进行设计、融资、建设、运营等;项目公司独立承担债务，自主经营、自负盈亏，在合同经营期内享有项目经营权，并按合同规定保证资产完好;项目公司的经营权未经政府允许不得私自转让。项目形成的固定资产所有权在合同期满后必须无偿移交政府。

4把握PPP模式运用的关键环节。

一是建立长期的政府与企业合作机制。关键在于政府要处理好与市场主体之间的关系，由‚经营者‛转变为‚监管者‛、‚合作者‛。发挥投资人在整合设计、建设、运营、管理等方面的综合优势，让‚专业人做专业事‛。

二是建立合理的利益共享机制。通过政府核定经营收费价格以及以购买服务方式补贴标准，实现项目建设运营的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服务质量和效率，又要避免企业出现暴利和亏损，实现‚盈利但不暴利‛。

三是建立平等的风险共担机制。政府和社会资本应该平等参与、诚实守信，按照合同办事，依据对风险的控制力，承担相应的责任，不过度转移风险至合作方。企业主要承担投融资、建设、运营和技术风险，政府主要承担国家政策、标准调整变化的宏观风险，双方共同承担不可抗力风险。

四是建立严格的监管和绩效评价机制。政府对PPP项目运作、公共服务质量和资金使用效率等进行全过程监管和综合考核评价，认真把握和确定服务价格和项目收益指标，加强成本监审、考核评估、价格调整审核，可以考虑引入第三方进行社会评价。健全完善正常、规范的风险管控和退出机制，禁止政府为项目担保，防范项目风险转换为政府债务风险。对未能如约、按量、保质提供公共产品和服务的项目，应按约坚决要求企业退出并赔偿，投资人必须按合约规定及时退出并依法赔偿，严格责任追究。对防范企业自身经营管理能力不足引发项目风险应注意及时规避。5实行分类指导，完善服务标准体系。

根据行业经营特性，分类明确财政、用地、价格以及行业管理的重点政策，细化标准，建立科学的可持续的投资、补贴与价格协同机制。形成合理的项目筛选、推出和开放过程，强化项目策划，建立项目储备库，建立引资项目长效机制，根据项目具体情况制定针对性的招商合作方式和条件，重点推进条件成熟项目的招商招标工作。各部门不得另行设臵限制民间投资进入的附加条件。6试点先行，逐步规范。

优先在城镇污水处理、污水处理厂网一体、污泥处理处臵、供水厂网一体、垃圾处理、地下综合管廊等方面的新建、改扩建和运营项目中，优先选择条件相对成熟的项目进行试点推进，通过总结经验，逐步规范完善，为后续扩大对社会资本全面开放提供指导。

7建立信用评级和黑名单制度。

各地要依托专业信用评价体系对项目涉及的政府支付能力和企业信用进行评价，信用评级将作为金融和财政支持的参考。对合作企业、咨询机构建立黑名单制度，对于列入黑名单的企业和咨询机构将予以通报。

三、PPP项目的融资方式

PPP项目由于投资金额规模大，投资期限长，通常会借用一些金融工具，保证项目的顺利实施。例如：银团贷款，融资租赁，工程保理贸易融资，资产证券化，基金等进行一系列结构化安排。1.银团贷款 全球PPP项目融资最常用的融资工具，它是PPP项目公司通过向一家或几家银行金融机构发出委托函，通过银行间市场按相同条件组织几家甚至十几家，几十家银行参与的银团。银团贷款是项目融资中分散风险最有效的方法，同时，也是保证PPP项目融资顺利实施，保护投资者利益最好的模式。2.融资租赁

集融资与融物、贸易与技术更新于一体的新型金融产业。由于其融资与融物相结合的特点，出现问题时租赁公司可以回收、处理租赁物，因而在办理融资时对企业资信和担保的要求不高，所以非常适合中小企业融资。融资租赁属于表外融资，不体现在企业财务报表的负债项目中，不影响企业的资信状况。3.工程保理

工程保理又称托收保付，PPP项目建设和运营中，销售方将其现在或将来的基于其与买方订立的货物销售/服务合同所产生的应收账款转让给保理商(提供保理服务的金融机构)，由保理商向其提供资金融通、进口商资信评估、销售账户管理、信用风险担保、账款催收等一系列服务的综合金融服务方式。它是国际贸易中以托收、赊账方式结算货款时，销售方为了避免收汇风险而采用的一种请求第三者(保理商)承担风险责任的做法。4.资产证券化

将缺乏流动性、但具有可预期收入的资产，通过在资本市场上发行证券的方式予以出售，以获取融资，以最大化提高资产的流动性。资产证券化在一些国家运用非常普遍。目前美国一半以上的住房抵押贷款、四分之三以上的汽车贷款是靠发行资产证券提供的。资产证券化是通过在资本市场和货币市场发行证券筹资的一种直接融资方式。5.PPP基金

《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)中明确提出：‚鼓励项目公司或合作伙伴通过成立私募基金、引入战略投资者、发行债券等多种方式拓宽融资渠道‛。PPP项目私募基金得到政策的支持，这与PPP项目自身的特点关系密切，PPP项目的各主体之间的关系复杂，投资规模大回收时间长，因此PPP项目需要较为灵活的融资方式。

2015年5月19日，国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》的通知(国办发“2015”42号)，特别指出中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金，作为社会资本方参与项目，提高项目融资的可获得性。鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与。

银行、信托等传统融资方式对担保条件要求严格，由于项目涉及建设、运营及移交等多个环节，法律关系不明确，不能够满足银行所要求的质押物权属关系要明确。并且在实际操作中，银行还要求补充性的担保措施和更多的限定性条件，还会收取高额的服务费用，这样使很多很好的项目无法获得贷款。通过设立PPP基金，运用规模化及专业化的运营方式降低融资成本，可以避免传统融资方式的瓶颈。

四、PPP基金的投资方式 1.直接投资PPP项目

直接投资PPP项目主要是轨道交通，市政供水、供气、供暖，污水处理，保障房，医疗设施及养老服务设施等。这些项目都是具有长期稳定需求的项目，并且长期合同关系明确、投资规模需求大，市场化程度高。2.投资于PPP项目的运营公司

投资于PPP项目的运营公司主要是通过对公司的股权进行投资，整体投资风险较高，回报率较高。为了分散风险可以一次性投资多个项目。

五、PPP基金管理

PPP基金管理分为参与项目运营管理及不参与项目运营管理，基金参与管理，主要因为PPP项目运作复杂，专业性强而且行业集中度高，基金公司在其中进行运作与协调。除此之外，专业基金公司擅长于做财务测算，符合了PPP项目对财务测算的高要求。基金公司还通过顾问服务的方式对项目投资后进行支持。对于是否参与基金管理，主要取决于以下几个因素：基金投资占PPP项目投资的比例;项目运营结果与预测之间的偏离;项目收益的分配方式与顺序以及项目运作的规范性等。

六、PPP基金的运作 1.PPP基金的作用

通过撬动资源和运用专业技能，在培养市场过程中起到催化作用，整合投资者的资金，避免受到高投标成本，大量投资，PPP交易的零散性及项目准备时间长的影响。除此之外，PPP基金承担中介的角色，代表潜在投资者，提供技术团队进行项目分类和考察，实现投资者之间成本共担，相对单独投资，降低投资成本，培养关系和市场认知，根据投资者确立的标准开发项目投资组合。PPP股权投资模式，降低地方政府财政压力、加快城市建设步伐、保障城市规划实施的整体性，同时有助于提高项目运营效率，降低运营成本。2.PPP 模式下的产业投资基金运作方式 PPP模式下的产业投资基金，一般通过股权投资于地方政府纳入到PPP框架下的项目公司，由项目公司负责具体基建项目的设计、建造、运营，政府授予项目公司一定期限的特许权经营期。(1)PPP产业投资基金的主要模式

在各地不断涌现的PPP产业投资基金中，根据基金发起人的不同而分成三种模式。

模式一：由金融机构联合地方国企发起成立有限合伙基金，一般由金融机构做LP 优先级，地方国企或平台公司做LP 的次级，金融机构指定的股权投资管理人做GP。这种模式下整个融资结构是以金融机构为主导的。例如：2015 年2 月兴业基金管理有限公司与厦门市轨道交通集团签署了厦门城市发展产业基金合作框架协议，基金总规模达100 亿元，将投资于厦门轨道交通工程等项目。该基金采用PPP 模式，由兴业基金全资子公司兴业财富资产管理有限公司通过设立专项资管计划，与厦门市政府共同出资成立‚兴业厦门城市产业发展投资基金‛有限合伙企业。兴业财富和厦门轨道交通集团各出资70%和30%，分别担任优先级有限合伙人和劣后级有限合伙人，厦门轨道交通集团按协议定期支付收益给优先级有限合伙人，并负责在基金到期时对优先级合伙人持有的权益进行回购，厦门市政府提供财政贴息保障。

模式二：有建设运营能力的实业资本发起成立产业投资基金，该实业资本一般都具有建设运营的资质和能力，在与政府达成框架协议后，通过联合银行等金融机构成立有限合伙基金，对接项目。例如：某建设开发公司与某银行系基金公司合资成立产业基金管理公司担任GP，某银行系基金公司作为LP 优先A，地方政府指定的国企为LP 优先B，该建设开发公司还可以担任LP劣后级，成立有限合伙形式的产业投资基金，以股权的形式投资项目公司。项目公司与业主方(政府)签订相应的财政补贴协议，对项目的回报模式进行约定，业主方根据协议约定支付相关款项并提供担保措施。这类有运营能力的社会资本发起成立产业投资基金，可以通过加杠杆的形式提高ROE。全球范围看建筑业的毛利率是3%，净利率是1-2%，而且对投入资本要求很高，通过成立产业投资基金参与基建项目，若企业出资10%，可以放大9 倍杠杆，除去付给优先级LP 的成本后，放大杠杆的过程就会有很大一块利润，再加上建筑总包的利润，也能实现在营业收入一定的情况下提高净值产收益率。

模式三：由省级政府层面出资成立引导基金，再以此吸引金融机构资金，合作成立产业基金母基金。各地申报的项目，经过金融机构审核后，由地方财政做劣后级，母基金做优先级，杠杆比例大多为1:4。地方政府做劣后，承担主要风险，项目需要通过省政府审核。这种模式一般政府对金融机构还是有隐性的担保，其在河南、山东等地运用的比较广泛。例如：2014 年12 月，河南省政府与建设银行、交通银行、浦发银行签署‚河南省新型产业投资基金‛战略合作协议，总规模将达到3000 亿元，具体可细分为‚建信豫资城镇化建设发展基金‛、‚交银豫资产业投资基金‛和‚浦银豫资城市运营发展基金‛。(2)产业投资基金参与PPP的还款来源

准经营性项目：使用者付费不足以使社会资本获得合理的回报，政府会通过可行性缺口补助给与补贴收入，如在污水处理、垃圾处理等项目中，政府通过补贴的方式来保障参与项目的社会资本达到合理的收益。

经营性项目：经营性项目的收入完全来源于项目运营，主要依赖项目本身的运营管理，在保证特许经营协议约定质量基础上，通过提升效率、节约成本来获取盈利，主要由商品或者服务的使用者付费，供电、供水等一般属于此类项目。公益性项目：市政道路、排水管网、生态环境治理等项目没有收入或者只有很少收入，社会资本的收入主要来源于政府的资产服务购买收入，如需要政府支付服务费用或购买资产。

(3)PPP模式下产业投资基金的退出方式

资产证券化退出是指产业投资基金资金投入到PPP项目公司后，在项目运营成熟后，通过将项目公司资产注入上市公司、发行资产证券化产品或海外发行房地产投资信托基金(REITs)等资产证券化方式，获得投资收益，实现投资的退出。

股权回购/转让退出是指产业投资基金资金投入到PPP项目公司后，在项目投资公司完成项目任务(或阶段性投资任务后)后，由政府、开发运营公司进行股权回购;或将股权转让给政府、开发运营公司或其它投资者。

项目清算退出是指产业投资基金资金投入到PPP项目公司后，在项目投资公司完成项目任务(或阶段性投资任务后)后，通过项目投资公司清算(或注册资本减少)的方式，返还产业投资基金应当获取的股权收益，实现投资的退出。3.PPP基金运作的障碍

PPP基金在运作过程中也存在一些障碍，PPP项目的投资期限一般都在20-30年之间，如果基金没有找到有效的退出渠道，将面临较大的风险，另外PPP项目目前的投资回报率普遍低于市场上资金的成本，导致资金不愿意进入PPP项目。随着国家政策的支持，这些障碍在未来都将得到缓解。

国务院连续推出的国发43号和60号文，明确指出：未来政府主要依靠政企合作(PPP)解决城镇化的建设和运营管理资金问题。国家支持引入社会资本参与，那么必然也会给出合理的资金回报。分析国家目前通过的PPP示范项目，PPP项目的平均收益率位于6%--8%之间。另外，PPP基金按照风险收益划分成优先级及劣后级;可以通过结构化设计使得部门投资者的投资回报率提高，PPP基金投资对象的可估计现金流一般都十分明确，可以将现金流进行结构化设计出结构化的基金份额和产品。通过以上的设计，调整了风险和利益的关系，使得部门投资者获得超过基础资产的收益和风险溢价的超额回报。

七、PPP项目的风险控制 1.PPP项目执行中的风险控制

PPP项目在执行中的风险类型主要有技术风险、建设风险、运营风险、收入风险、财务风险、法规、政治风险、环境风险、不可抗力风险及以上各种风险组合所导致的项目失败风险。

各类风险分配遵循‚最优承担‛原则，即由最有能力处理的一方来承担。这能降低风险的边际成本，达到PPP项目资金的最佳使用价值。技术风险、建设风险、运营风险、收入风险、财务风险等由项目公司承担，但其中也有属于政府责任部分，比如土地权属、服务及产品规格定义错误、政府要求变化、支付违约等，需在合同及特许经营协议中明确法规政治风险、不可抗力风险等应根据双方的权责进行分担，一般政府公共部门承担较多此类风险。另外，还应引入商业保险，用于转移不确定性大、损失额度大的风险，如某些不可抗力事件导致的项目重大损失。风险分配在签约性谈判阶段已经完成，并体现在合同及特许经营协议中。在建设经营阶段，主要是充分发挥经营管理层和协调委员会的作用，及时识别、转移、化解相应风险。2.PPP基金的风险控制

基金投资的基建类项目收益的实现依赖于建成后的实际运营情况，受到当地经济发展水平、使用者偏好、运营效率、运营成本、竞争性项目等因素影响，实际收益可能低于投资之初的测算，使投资者面临项目风险;地方政府财政收入状况的变化以及国家相关政策方向的调整，也可能改变地方政府对产业投资基金的支持能力和力度，尤其是一些涉及地方政府‚保底承诺‛的基金的投资者更需要充分考虑;此外，基建类项目规模大、时间长的特点决定了产业投资基金都具有很长的投资期限，投资者可能面临一定的期限错配风险，PPP项目一般具有20-30年的投资期限会，难以保证退出渠道畅通，将面临流动性风险。

国家的政策支持，增加了PPP投资的流动性，PPP投资的基础资产是基础设施，基础设施的投资期限并不是基础设施的运营期限，这类资产适合通过资产证券化的模式产生流动性。除此之外，金融监管的放开为资金退出时产生超额收益，产生超额退出的原因是利用项目在建设期和运营期的风险差异造成的折现率差异以及私募与公募市场上的资金成本差异。对于一般项目，在建设期风险更高，所取的折现因子也就越高，而运营期风险低，项目所取的折现因子也就随之降低，在项目进入运营期后，就存在通过资产证券化等手段向公开市场发行，而公开发行的成本远低于私募成本。在后期管理上，通过专业的基础设施团队，能对资产进行技术上、财务结构上的一系列改造，为资产创造其他持有者所不能创造的附加价值，从而为基金投资者带来增值回报。3.PPP项目的风险提示

由于PPP模式下的项目和过去地方政府融资平台模式下的项目具有类似特点，因此，凡是地方政府融资平台项目所具有的风险，也是PPP项目所可能具有的风险，比如政府信用风险、运营风险及市场风险等，除此之外还额外增加了参与合作的私人资本的违约风险。投资者判断PPP模式下的投资风险，有必要从政府财力、社会资本实力、项目收益等多个角度去判断。应该遵循以下原则进行投资风险甄别和决策：(1)在区县级以上PPP项目中，政府和外国资本合作建设的项目优先，其次为政府与实力雄厚国有资本合作的项目，再次为政府和实力雄厚的私人资本合作建设和运营的项目，最次为政府与一般私人资本合作的项目。同时发达地区的项目优先于落后地区。

(2)省级及省级以上的、有良好市场前景的PPP项目最具投资价值，其次为具有良好市场前景的地市级和区县级PPP项目。

(3)没有现代企业运作机制而由政府官员主导的地级和县级PPP机构慎投，乡镇级PPP项目最好不投，除非其市场前景和管理机制特别优秀。

(4)项目收益远远不能覆盖其建设运营成本，且又无其他可靠项目收益或政府购买作为付费来源的PPP项目，建议不投。

八、PPP基金公司的案例—星景资本

星景资本是是复星集团、复星地产旗下专业的基金管理公司，国内领先的PPP项目基金管理公司，星景资本以‚产业+投资‛的创新PPP模式，专注中国城市基础设施与生态环境建设投资。星景资本于2014年12月成功完成60亿PPP项目基金募集，星景资本通融保险资金、以PPP股权方式，投资城市基础设施建设，创新性求解新型城镇化建设的新路径，为城市建设带来新鲜血液。

九、最新政策支持

国家对PPP项目给予了大力支持，2015年6月28日，财政部部长楼继伟在向全国人大常委会提出2014年中央决算报告和中央决算草案时表示，研究设立PPP融资支持基金，通过垫付前期开发资金、委托贷款、担保、股权投资等方式，加快PPP项目实施进度，提高PPP项目可融资性。贯彻落实国务院办公厅转发的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，进一步加大工作力度，在改善民生中培育经济增长新动力。研究设立PPP融资支持基金，通过垫付前期开发资金、委托贷款、担保、股权投资等方式，加快PPP项目实施进度，提高PPP项目可融资性，引导各地项目采用规范的PPP模式，更好地吸引社会资本通过PPP模式进入公共服务领域，助推更多PPP项目落地。在抓好已确定的30个示范项目的同时，在能源、交通运输、环境保护、农业、保障性安居工程以及养老等公共服务领域大力推广PPP模式。

2015年6月，发改委公告的PPP项目库中总计1043个，总投资1.97万亿元，环保及公用类项目数占比约40%，投资占比约12.5%。对比交通、公服等其他类型PPP项目，环保及公用类项目在数量上占主导，是目前全国探索PPP 模式的重点领域。

十、PPP项目选择社会资本的程序的法律问题分析

与传统政府采购不同的是，PPP项目的采购属于公共采购。即政府部门、事业单位、公共组织以及非营利的国有企业，用法定的形式和程序购买货物、工程和服务的行为，它包括买断、承包、租赁、许可权的转让等。对于PPP项目的采购与传统模式的采购区别，具体内容如下：

第一，PPP项目的采购需求非常复杂，难以一次性地在采购文件中完整、明确、合规地描述，往往需要合作者提供设计方案和解决方案，由项目实施机构根据项目需求设计提出采购需求，并通过谈判不断地修改采购需求，直至合作者提供的设计方案和解决方案完全满足采购需求为止。

第二，不是所有的PPP项目都能提出最低产出单价。有些项目如收费高速公路，可能要求报出最短收费年限，导致项目在采购环节无法实施价格竞争;还有些回报率低的公益性项目，政府还将延长特许经营权限。第三，PPP项目采购金额大，交易风险和采购成本远高于传统采购项目，竞争程度较传统采购项目低，出现采购活动失败情形的几率也较传统采购为高。

第四，PPP项目的采购合同比传统的采购合同更为复杂，可能是一个合同体系，对采购双方履行合同的法律要求非常高，后续的争议解决也较传统采购更为复杂。第五，许多PPP项目属于面向社会公众提供公共服务，采购结果的效益需要通过服务受益对象的切身感受来体现，无法像传统采购那样根据采购合同规定的每一项技术、服务指标进行履约验收，而是结合预算绩效评价、社会公众评价、第三方评价等其他方式完成履约验收。

住房和城乡建设部标准定额研究所李明哲在《PPP的认识误区与公共服务改革》中也对这种区别做了具体解释：‚在 PPP 模式下，政府不再是公共产品(服务)的投资者和生产者，而是向私营企业采购大宗产品(服务)的机构。传统的政府采购一般 是‘付现’，即付出现金、即刻提货，而 PPP政府采购的重要特征是：政府‘描述产出要求’，与私营企业签订20—30年的长期采购合同，私营企业按合同生产本该由政府生产、提供的产品(服务)，企业主要承担财务与市场风险，而政府则将短期投资变成长期向企业购买服务。‛涉及工程建设内容的PPP项目的性质PPP项目选择社会资本被纳入政府采购规范管理体系，即PPP项目选择社会资本的实质是PPP项目采购，PPP项目采购是指政府为达成权利义务平衡、物有所值的PPP项目合同，遵循公开、公平、公正和诚实信用原则，按照相关法规要求完成PPP项目识别和准备等前期工作后，依法选择社会资本合作者的过程。

根据《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》第四条：‚PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点，依法选择适当的采购方式。公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。‛

因此PPP项目选择社会资本的方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等方式，但不同的采购方式适用的条件存在不同，而选择采购方式的首要条件是确认PPP项目的性质，理由是《政府采购法》将政府采购项目划分为三类，根据《政府采购法》第二条第二款规定:‚本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。‛因此政府采购的内容包括政府采购工程、货物和服务，PPP项目，特别是涉及工程建设内容的PPP项目是属于政府采购工程还是服务，直接影响项目实施机构选择具体采购方式的认定。政府采购的工程是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。而政府采购服务是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。实践中，新建或改扩建的PPP项目涉及工程建设的内容。

一种观点认为，PPP项目的主要目的建设可运营的基础设施，同时项目建设占据项目总投资的主要部分，项目运营只占项目总投资很小的一部分，因此PPP项目应认定为政府采购工程。另一种观点认为，PPP项目是政府利用PPP模式与社会资本构建的一种长期合作关系，由社会资本提供公共产品或服务。项目涉及的建设内容只是实现社会资本提供公共产品或服务的重要组成部分，而且项目建设周期只占项目运营期的一小部分，政府和社会资本签订的PPP项目协议的内容主要是约定项目的运营、移交等内容，因此PPP项目应认定为政府服务。

若将涉及工程建设等内容PPP项目认定为工程项目，根据《政府采购法》第四条：‚政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。‛即项目实施机构选择PPP项目社会资本的，若决定使用招标方式，应适用《招标投标法》的规定，若项目实施机构选择非招标方式采购的，根据《政府采购法实施条例》第七条：‚政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例;采用其他方式采购的，适用政府采购法及本条例。‛则应适用《政府采购法》及其实施条例规定的非招标采购方式，具体的采购方式以《政府采购法》第二十六条规定的采购方式为准。

因此若认定PPP项目属于政府采购的工程类项目，可以选择非招标采购的方式选择社会资本。实践中PPP项目选择社会资本常用的采购方式为竞争性谈判和竞争性磋商。

竞争性谈判采购方式，根据《政府采购非招标采购方式管理办法》第三条：‚采购人、采购代理机构采购以下货物、工程和服务之一的，可以采用竞争性谈判、单一来源采购方式采购;采购货物的，还可以采用询价采购方式：(一)依法制定的集中采购目录以内，且未达到公开招标数额标准的货物、服务;(二)依法制定的集中采购目录以外、采购限额标准以上，且未达到公开招标数额标准的货物、服务;(三)达到公开招标数额标准、经批准采用非公开招标方式的货物、服务;(四)按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的政府采购工程。‛ 因此政府采购工程项目，若选择适用非招标采购方式，项目必须属于《招标投标法》及其实施条例规定的必须招标的工程建设项目以外的政府采购工程，而《招标投标法》第三条规定了工程建设项目招标范围，且必须招标的投资规模范围根据《工程建设项目招标范围和规模标准规定》的规定确定，由于PPP项目属于《招标投标法》第三条规定的‚大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目‛，且PPP项目投资规模较大，一般远超过《工程建设项目招标范围和规模标准规定》的标准，因此若定PPP项目为政府采购工程项目，适用竞争性谈判采购方式存在障碍，仅在满足《政府采购非招标采购方式管理办法》第二十七的规定的条件下，可以适用竞争性谈判方式，即招标后没有供应商投标或者没有合格标的，或者重新招标未能成立的，可以采用竞争性谈判方式选择社会资本。

竞争性磋商采购方式适用的主要依据是财政部制定的《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》，该规范的制定依据是依据《政府采购法》第二十六条第一款第六项规定。根据《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第三条：‚符合下列情形的项目，可以采用竞争性磋商方式开展采购：(一)政府购买服务项目;(二)技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的;(三)因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的;(四)市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目;(五)按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。‛因此若认定PPP项目属于政府采购工程项目，则PPP项目采用竞争性磋商采购方式必须满足项目属于《招标投标法》及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。若认定PPP项目属于政府采购工程项目，则直接适用竞争性谈判采购方式或竞争性磋商采购方式存在法律障碍，应首先使用招标方式进行采购。若将PPP项目认定为政府购买服务项目，项目实施机构在选择社会资本的采购方式仍以招标方式为主，但适用竞争性谈判和竞争性磋商采购方式的，若PPP项目达到公开招标数额的，若采用非公开招标采购方式的，项目实施机构在PPP项目选择社会资本开始前，报上级主管部门同意即可。

因此关于PPP项目性质的观点，本人赞同将PPP项目认定为政府购买服务的观点，虽然涉及工程建设内容的PPP项目的工程建设占据项目总投资的绝大部分，但PPP项目的最终目的是通过合作机制由社会资本提供公共产品或服务，因此PPP项目的交易机构的主要内容是政府和社会资本的合作关系，而且PPP项目的运营周期长，PPP项目协议的主要目的是建立政府和社会资本的合作关系，因此PPP项目，无论是否涉及工程建设的内容，均应认定为政府购买服务项目。

但由于目前PPP模式的规范体系不完善，与《政府采购法》、《招标投标法》等法律法规的衔接也存在适用上的不确定性，在实践中应根据项目实施机构对具体项目的认定合理确定PPP项目的性质，依据相关规定选择合适的采购方式。‚两招‛变‚一招‛的法律问题分析

项目实施机构一般通过招标等竞争性方式选择社会资本，PPP项目若涉及项目建设的，对PPP项目的施工，若达到《招标投标法》第三条规定的条件，应根据《招标投标法》的规定按照招标程序选择项目施工主体，但《招标投标法实施条例》第九条规定：‚除《招标投标法》第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外，有下列情形之一的，可以不进行招标：(三)已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供。‛

即在特许经营项目中，如果已经通过招标方式选定了社会资本，该社会资本依法能够自行建设、生产或者提供的，该工程的承包商、生产商或者提供商可以不进行招标选择，而由项目实施机构选定的社会资本自行承担，即俗称‚两招‛变‚一招‛。根据《招标投标法实施条例》第二条第二款‚前款所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等;所称与工程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等;所称与工程建设有关的服务，是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务。‛ 因此《招标投标法实施条例》第九条规定的‚建设‛就是指施工，包括新建、改建、扩建及相关的装修、拆除、修缮等;‚生产‛是指生产货物，包括生产设备、材料等;而‚服务‛是指提供勘察、设计、监理等服务。

项目招标的范围和标准，《招标投标法》第三条规定：‚在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：(一)大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目;(二)全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目;(三)使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。‛也就是在这三种情况下，不论是建设工程，还是生产货物，或是提供服务，都需要进行招标。此外《工程建设项目招标范围和规模标准》对项目招标数额标准有规定，达到以下标准的项目必须进行招标：‚(一)施工单项合同估算价的200万元人民币以上的;(二)重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的;(三)勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上的;(四)单项合同估算价低于第(一)、(二)、(三)项规定的标准，但项目总投资额在3000万元人民币以上的。‛

即在特许经营项目中，项目实施机构通过招标方式选择社会资本，对项目的建设的实施，必须判断其是否属于《招标投标法》规定的必须招标的项目，若满足必须招标的条件，则特许经营项目的建设部分必须招标，但《招标投标法实施条例》第九条第三款规定，选定的特许经营项目投资人可以自行建设、生产或提供的，可以不进行招标，即如果建设单位有了施工资质就可以不对相对应的新建、改建、扩建及相关的装修、拆除、修缮进行招标，如果有了生产货物的资质，就可以生产相应的设备、材料;如果有了设计、勘察、监理的资质，就可以提供相应的服务。《招标投标法》第九条第三款规定的‚自行‛的具体含义，笔者认为，‚自行‛的情况至少包括三种情况，一是非联合体投标的，中标的社会资本具有相应的能力;二是两个以上企业法人组成的联合体参与投标的，联合体成员之一或全部成员拥有相应的能力;三是中标的社会资本的分公司或者分支机构具有相应的能力。其中第一种情形是《招标投标法实施条例》第九条第三款规定的一般情形，分公司不具备独立法人资格，而分公司的责任和义务由母公司承担，因此可以认定为‚自行‛适用的主体，但子公司由于具备独立的法人资格，因此不属于‚自行‛的承担主体范围。

对于联合体参与招标的，《政府采购法》第二十四条规定 ‚两个以上的自然人、法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个供应商的身份共同参加政府采购‛。但值得注意的是，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第三十四条‚两个以上供应商可以组成一个投标联合体，以一个投标人的身份投标。采购人根据采购项目的特殊要求规定投标人特定条件的，联合体各方中至少应当有一方符合采购人规定的特定条件。‛

《招标投标法》第三十一条‚两个以上法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个投标人的身份共同投标。联合体各方均应当具备承担招标项目的相应能力;国家有关规定或者招标文件对投标人资格条件有规定的，联合体各方均应当具备规定的相应资格条件。由同一专业的单位组成的联合体，按照资质等级较低的单位确定资质等级。‛因此确定联合体成员是否符合《招标投标法实施条例》第九条第三款规定的‚自行‛的条件，必须结合《招标投标法》、《政府采购法》等相关法律规范对联合体成员资质要求的规定进行认定。《招标投标法实施条例》第九条第三款规定的是‚已通过招标方式选定‛的特许经营项目投资人，在适用竞争性谈判、竞争性磋商或单一来源采购等非招标采购方式选择社会资本的，是否可以适用《招标投标法实施条例》第九条第三款的规定，上文已经介绍了各种选择社会资本程序的性质及内容，招标以外的方式如竞争性谈判与竞争性磋商其实在前期的步骤与招标相同，也是发出邀请，只是最后在谈判或者磋商的对象不是不特定的人，在从不特定人中的投标文件里先评选出特定的人，再对合同内容进行谈判。

招标与非招标方式的适用对象不同，招标注重选择的公正公开透明原则，在一般的项目下是比较理想的方式。但是有些项目技术复杂，很难在前期确定核心条款，必须经过谈判和磋商才能把核心条款固定下来。

通过以上分析可知，联合体对项目造成的影响，并不因选择社会资本的方式不同而变化。所以笔者认为，经过竞争性谈判及磋商选出的社会资本，如果自行具有建设，生产或提供的能力，也可不进行二次招标。竞争性磋商采购方式与其他采购方式的衔接问题

财政部制定的《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(财库[2014]214号)创设了一种新的政府采购方式，竞争性磋商采购方式在政府采购规范体系中属于非公开招标的采购方式，但财政部制定的《政府采购非招标采购方式管理办法》第二条第二款：‚本办法所称非招标采购方式，是指竞争性谈判、单一来源采购和询价采购方式。‛

可见竞争性磋商采购方式不属于政府采购非招标采购方式，生效时间上，《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》的生效时间较《政府采购非招标采购方式管理办法》晚，因此解释上可以认定财政部制定的新的规范对以往的规范进行修正，但规范效力上，《政府采购非招标采购方式管理办法》属于部门规章，而《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》属于部门规范性文件，显然前者的效力高于后者，经上述分析可知，《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》在制定实施时，与《政府采购非招标采购方式管理办法》的规定未做好衔接工作，导致适用过程中发生争议。

在不同的采购方式之间，特别是在招标采购方式与竞争性磋商采购方式之间，《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》未做好规范的衔接工作。一般而言，招标采购方式是政府采购中最常用的一种采购方式，大部分政府采购均适用招标采购方式，但实践中，招标因为没有供应商投标或者没有合格标的，或者重新招标未能成立的而导致招标失败的，如何完成采购工作是政府部门必须考虑的问题，根据《政府采购非招标采购方式管理办法》第二十七条：‚符合下列情形之一的采购项目，可以采用竞争性谈判方式采购：(一)招标后没有供应商投标或者没有合格标的，或者重新招标未能成立的;(二)技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的;(三)非采购人所能预见的原因或者非采购人拖延造成采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的;(四)因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的。‛根据该条规定，当政府适用招标方式采购未能实现采购目的的，政府可以通过竞争性谈判方式继续采购。《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》中缺乏类似的招标采购方式与竞争性磋商采购方式的衔接。实践中，若项目实施机构通过招标方式选择社会资本招标失败的，能否适用竞争磋商采购方式继续采购在实践中无明确规定。

当然《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第四条规定：‚达到公开招标数额标准的货物、服务采购项目，拟采用竞争性磋商采购方式的，采购人应当在采购活动开始前，报经主管预算单位同意后，依法向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准。‛

本条规定的主要目的是规范未开始采购程序的货物或服务项目，若达到公开招标书额，经主管预算单位同意后，经政府批准的可以采用竞争性磋商采购方式，因此可以将政府招标失败的项目纳入规范适用的范围，即在政府采用招标方式采购招标失败后，政府决定采用竞争行磋商的方式，因为项目已达到公开招标数额，需要预算单位同意和政府的批准。

此外根据《政府采购法》第三十七条的规定：‚废标后，除采购任务取消情形外，应当重新组织招标;需要采取其他方式采购的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门或者政府有关部门批准。‛若项目实施机构在招标失败后，决定采用竞争性磋商采购方式的，应按照《政府采购法》第三十七条的规定履行审批手续。

总之，中央级引导示范性PPP基金已获得财政部审批，预计总规模500亿元，中央级基金的投入有助于拓宽融资渠道，可有效吸引社会资本投入、增信PPP项目，促成项目落实。预计500亿中央级PPP基金中财政部出资100亿元，金融机构提供400亿支持。如中央级的PPP引导基金获批，未来对PPP的推广会提供更多的金融保障，同时引导基金投入的标的也将成为社会资本参与PPP的增信目标。PPP模式正在广泛应用于城市基础设施项目中的路桥管网、污水处理，水务，棚户区改造、保障房、安臵房项目，交通，固废处理等行业，并且逐渐扩展至医疗、卫生、教育、生态环境建设、信息基础设施等行业，未来将会应用到更多行业。

第二篇：PPP项目操作流程

PPP项目运作流程、文本汇总及投融资模式

一、PPP模式概述

1、定义PPP模式，也称PPP融资，或者PPP。PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，通常译为“公共私营合作制”，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目。或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

为弥补BOT模式的不足，近年来，出现了一种新的融资模式——PPP（Public—Private—Partnership）模式，即公共政府部门与民营企业合作模式。PPP模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。其典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同（特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司）由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。

政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。

2、PPP模式的内涵

PPP模式的内涵主要包括以下四个方面：

第一，PPP是一种新型的项目融资模式。项目PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。

第二、PPP融资模式可以使民营资本更多地参与到项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所欠缺的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP方式的操作规则使民营企业参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。

第三、PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，从而很好地解决了这个问题，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积极性。

第四、PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高基础设施建设的服务质量。在PPP模式下，公共部门和民营企业共同参与城市基础设施的建设和运营，由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低较高的资产负债率，而且不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。

3、三大特征

（1）、伙伴关系PPP具有三大特征，第一是伙伴关系，这是PPP最为首要的问题。政府购买商品和服务、给予授权、征收税费和收取罚款，这些事务的处理并不必然表明合作伙伴关系的真实存在和延续。PPP中私营部门与政府公共部门的伙伴关系与其他关系相比，独特之处就是项目目标一致。公共部门之所以和民营部门合作并形成伙伴关系，核心问题是存在一个共同的目标：在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多最好的产品或服务的供给。私营部门是以此目标实现自身利益的追求，而公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。形成伙伴关系，首先要落实到项目目标一致之上。但这还不够，为了能够保持这种伙伴关系的长久与发展，还需要伙伴之间相互为对方考虑问题，具备另外两个显著特征：利益共享和风险分担。

（2）利益共享需明确的是，PPP中公共部门与私营部门并不是简单分享利润，还需要控制私营部门可能的高额利润，即不允许私营部门在项目执行过程中形成超额利润。其主要原因是，任何PPP项目都是带有公益性的项目，不以利润最大化为目的。共享利益除了指共享PPP的社会成果，还包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、长期稳定的投资回报。利益共享显然是伙伴关系的基础之一，如果没有利益共享，也不会有可持续的PPP类型的伙伴关系。

（3）风险共担伙伴关系作为与市场经济规则兼容的PPP机制，利益与风险也有对应性，风险分担是利益共享之外伙伴关系的另一个基础。如果没有风险分担，也不可能形成健康而可持续的伙伴关系。无论是市场经济还是计划经济、无论是私人部门还是公共部门、无论是个人还是企业，没有谁会喜欢风险。即使最具冒险精神的冒险家，其实也不会喜欢风险，而是会为了利益千方百计地避免风险。在PPP中，公共部门与私营部门合理分担风险的这一特征，是其区别于公共部门与私营部门其他交易形式的显著标志。例如，政府采购过程，之所以还不能称为公私合作伙伴关系，是因为双方在此过程中是让自己尽可能小地承担风险。而在公私伙伴关系（PPP）中，公共部门却是尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。一个明显的例子是，在隧道、桥梁、干道建设项目的运营中，如果因一般时间内车流量不够而导致私营部门达不到基本的预期收益，公共部门可以对其提供现金流量补贴，这种做法可以在“分担”框架下，有效控制私营部门因车流量不足而引起的经营风险。与此同时，私营部门会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责，而这个领域，却正是政府管理层“官僚主义低效风险”的易发领域。由此，风险得以规避。如果每种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担，毫无疑问，整个基础设施建设项目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多是要突破简单化的“融资模式”理解，上升到从管理模式创新的层面上理解和总结。

二、PPP项目操作的5个阶段、19个步骤

政府与社会资本合作（PPP）项目操作的5个阶段：

1、项目识别

2、项目准备

3、项目采购

4、项目执行

5、项目移交

政府与社会资本合作（PPP）项目操作的19个步骤：

1、项目发起

2、项目筛选

3、物有所值评价

4、财政承受能力论证

5、管理构架组建

6、实施方案编制

7、实施方案审核

8、资格预审

9、采购文件编制

10、响应文件评审

11、谈判与合同签署

12、项目公司成立

13、融资管理

14、绩效监测与支付

15、中期评估

16、移交准备

17、性能测试

18、资金交割

19、绩效评价

三、PPP项目实施全流程分解

PPP模式在我国处于初级应用阶段，政策制定者与实施者均处于探索实践中，对这种模式的基本操作和流程均有待熟练掌握，对其理解和运用有待深化强化。

1、识别阶段识别阶段是PPP项目的起始阶段，这一阶段更多的是判断，即判断一个项目是否适合采用PPP模式。这种判断从PPP项目的计划到论证，从财政部门、行业主管到社会资本，都需要判断项目本身与PPP模式的契合度。如果两者间的契合度比较低，那就没必要再花太多精力去硬套PPP模式。识别时，首先要通过总结近期相关领域PPP项目的实施情况，判断该行业发展趋势；其次要对项目识别阶段的一些定义、概念中易于产生分歧之处进行解惑，避免错误理解和使用PPP模式；最后落实到执行层面，当一个项目经过初步判断具有使用PPP模式的条件和基础后，那接下来应当由谁来推动相关工作，使项目顺利进入准备阶段？这也是本阶段需要明确的重要问题之一。

2、准备阶段在项目准备阶段，需要进行实施方案编制、物有所值评价和财政承受能力论证等文件。其中，物有所值评价是为了解决项目“能不能”采用PPP模式完成的问题，而财政承受能力论证则主要是为了限制政府盲目上项目，减轻政府负债。财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号）发布后，全国各省各县市为争取自己的项目进入PPP示范项目库，通常都会聘请PPP专业咨询公司开展项目准备阶段的咨询工作，其中主要的咨询服务内容即为实施方案、物有所值评价和财政承受能力论证等编制工作。采购阶段采购方式通常由所在地财政部门最终确定。批准了实施方案，就相当于批准了项目的采购方式。

（1）、竞争性磋商与竞争性谈判区别： 首先，在社会资本方的确定及候选社会资本方的推荐方法及评审标准方面，竞争性谈判最终由“价格”决定，而竞争性磋商要看“综合条件”。

第二，在程序和时限层面，竞争性磋商在总体上要宽于竞争性谈判。

第三，在保证金层面，竞争性磋商明确规定，供应商未按照磋商文件要求提交磋商保证金的，响应无效，而竞争性谈判无此明确规定。

第四，在重新评审标准上，竞争性磋商增加了重新评审的情形，赋予政府方更多权利。竞争性谈判规定：“除资格性审查认定错误和价格计算错误外，采购人或代理机构不得以任何理由组织重新评审。”而竞争性磋商则规定：“除资格性检查认定错误、分值汇总计算错误、分项评分超出评分标准范围、客观评分不一致、经磋商小组一致认定评分畸高或畸低的情形外，采购人或代理机构不得以任何理由组织重新评审；采购人或代理机构不得通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果。

（2）、竞争性磋商如何应对投资人退出：如果意向投资人在竞争性磋商文件发出后退出，那本次竞争性磋商无效，应二次采购。如果一直没有意向的投资人可推荐，建议选择邀请供应商的第一种方式：在省级以上财政部门指定媒体发布竞争性磋商公告。

3、采购流程

（1）、是否必须资格预审：依照《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》第五条规定：“PPP项目采购应当实行资格预审。项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争”。这里的“应当”是强制性规范，等同于“必须”，所以PPP项目采购必须实行资格预审。

（2）、资格预审具体流程：资格预审公告发布媒介。资格预审公告应当在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上发布。

资格预审公告内容。项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与、是否限定参与竞争的合格社会资本的数量及限定方法和标准，以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。

资格预审评审小组。项目实施机构、代理机构应成立评审小组，负责PPP项目采购的资格预审和评审工作。评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于成员总数的2/3。评审专家可由项目实施机构自行选定，但至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目评审。

资格预审结果。有3家以上社会资本通过资格预审的，可继续开展采购文件准备工作；通过不足3家的，应在调整资格预审公告内容后重新组织资格预审；重新资格预审后仍不足3家合格的，可依法变更采购方式。

（3）、竞争性磋商采购只有一家供应商符合要求如何处理：根照《财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》，采用竞争性磋商方式的政府购买服务项目（含政府和社会资本合作项目），符合要求的供应商（社会资本）只有2家的，采购活动可继续进行；符合要求的供应商（社会资本）只有1家的，采购人（实施机构）或代理机构应终止并重新开展采购。

（4）、竞争性磋商供应商由采购人、评审专家分别推荐的，专家推荐意见需公告。需注意的是，专家推荐意见要在成交阶段发布。

4、执行阶段

项目执行阶段是指通过采购阶段选定社会资本后，PPP项目协议正式签署完成后的阶段，这一阶段标志着PPP项目进入实质运行阶段。

在实践中，很多业内人士认为，项目执行阶段的核心是项目实施管理，如果把PPP项目采购视为一场婚姻的话，那么对于PPP项目而言，更重要的是如何经营好这段婚姻。因此，项目执行阶段实施管理是保证项目后期稳定运营的有效途径，稳定运营才是判断PPP项目成功与否的关键。在漫长的“婚姻”中，我们无法预期会发生的全部问题，但我们需要做到的是让PPP项目漫长生命周期中的一切核心问题均有章可循。

5、移交阶段根据对PPP项目运作理解程度的不同，业界对于“移交”形式定义的理解还存在一定差异，字面上容易理解为PPP项目执行完毕（特许经营期满）后项目资产的移交。财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金「2014」113号文）中明确指出了“移交形式包括期满终止移交和提前终止移交两个阶段”。除113号文规定外，若PPP项目采取TOT（Transfer-Operate-Transfer，移交-运营-移交）运作模式，项目开始前的第一T也应属于移交阶段的范围。即PPP项目移交阶段的移交范围包括“期前启动移交”、“提前终止移交”和“期满终止移交”。而从移交方式上看，又包括了“无偿移交”和“有偿移交”两种。

采购方式合理选取对于政府采购PPP项目，目前采购方式多倾向于较为刚性的公开招标采购方式。然而，由于PPP项目特点复杂，采购对象多为公共服务，且随着深化改革，政府采购的环境也在不断发生变化，选择何种采购方式、如何选择，成为顺利完成PPP政府采购项目的重中之重。那么，在六种法定政府采购方式中，哪几种适用于PPP政府采购？其优劣势分别是什么？

公开招标和邀请招标

公开招标

[优势]

程序公开透明：全国范围内发布招标公告，开标时当众开封投标响应文件，开标结束后立即交于专家评审，并最后确定候选人，过程透明规范。

社会资本方竞争充分：招标前通过社会媒体发出公告及公开发售标书，能够尽量地扩大和保障社会资本方的知情权，使符合条件的社会资本都有充分竞争的机会和权利。

降低成本：因为社会投资人的范围扩大，符合条件的社会资本会更加多样化，报价也就多样化，公开发布公告，能够寻找到最佳的社会资本，从而降低成本。

[局限] 适用范围有限：主要适用于采购需求中核心条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。PPP模式目前在我国处于大力推广、积累经验的阶段，PPP项目中符合这样条件的项目不多。

招标过程耗时长：从项目审批到公布中标结果，要经过很多程序，花费时间较多。

合同不允许谈判：签订合同时，不得通过谈判改变招投标文件的实质性条件。PPP项目采购评审结束后，采购结果确认谈判工作组的工作不涉及招标文件的核心条款。

邀请招标

招标人选择范围：邀请招标针对的是已经对本次PPP政府采购项目有所了解的实体，而且事先已经确定了投标人的数量，即邀请招标中投标人的数目有限，竞争的范围有限，招标人拥有的选择余地相对较小。公开招标是针对一切潜在的法人或其他组织。

公开程度：公开招标中的所有活动都须严格按预先制定的程序标准公开进行；邀请招标没有发布公告的程序，只是向潜在招标人发布邀请，因此公开程度没有公开招标力度大，产生不法行为的可能性也大一些。

时间费用成本：虽然邀请招标不经历发布公告环节，但还要经历信息采集环节后才能邀请潜在招标人。在此方面，邀请招标的程序较公开招标复杂，时间成本也较大。

邀请招标与公开招标相比，降低了无人投标而导致流标的风险，这对政府采购中一些价格波动较大、专业性较强商品的采购是很有必要的。

[总结] 总体来说，邀请招标在一定程度上弥补了公开招标的缺陷。在邀请招标过程中，当招标人对新建项目缺乏足够的经验，对其技术指标尚无把握时，可通过技术交流会等方式进行信息采集，在收集了大量的技术信息并进行评价后，再向选中的特定法人或组织发出招标邀请书，邀请被选中的投标人提出详细的报价。

潜在投标人可由招标方筛选确定，这在某种程度上降低了时间和精力成本，还可防止恶性竞争。因此在适用范围方面，在PPP政府采购项目专业性较强、市场上符合参数要求产品较少、招标数量较少，以及招标项目具有保密性的情况下，可采用邀请招标采购方式。

单一来源采购

[优势]

1、供货渠道稳定。在单一来源采购中，项目法人与供货商一般具有长期稳定的合作关系，供货渠道稳定。

2、采购程序及操作时间相对较短。因为采购项目只针对一家供应商，无需经过竞标比价等这类复杂环节，因此单一来源采购程序较为简化，大大缩短了采购时间。

[局限]

1、采购价格较高。单一来源采购不存在比较，不能形成竞争机制，而且产品一般都为进口，运费及关税等附加费较高，致使采购标的价格较高。

2、供货周期较长。单一来源采购不能保证配件的及时供给，需提前储备，因此存在占用采购方库存资金的现象。

3、过于依赖特定一家供货商，存在一定的风险。由于单一来源采购是一对一的关系，如果供货厂家缺货，或在运送过程中出现问题，则不能保证采购标的及时供给，存在一定的风险。

4、容易滋生索贿受贿现象。

[总结]

因此，除发生不可预见的紧急情况外，PPP项目应尽量避免采用单一来源采购方式。

竞争性磋商和竞争性谈判

竞争性磋商

[适用范围]

根据有关规定，竞争性磋商采购方式的适用情形有五种：政府购买服务项目；技术复杂或性质特殊、不能确定详细规格或具体要求的；因艺术品采购、专利、专有技术或服务的时间、数量事先不能确定，不能事先计算出价格总额的；市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；按招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。前三种主要适用于采购人难以事先确定采购需求或合同条款；第四种主要适用于科研项目采购中有效供应商不足三家，以及需要对科技创新进行扶持的项目；第五种主要适用于政府采购工程类项目。

[评审方式]

1、分值设置应与评审因素的量化指标对应，磋商文件中没有规定的评审标准不得作为评审依据。

2、磋商小组成员应独立评价、打分并汇总得分。

3、货物项目的价格分值占总分值的比重为30%至60%，服务项目的价格分值占总分值的比重为10%至30%。采购项目中含不同采购对象的，以占项目资金比例最高的采购对象确定其项目属性。

4、价格分统一采用低价优先法计算，即满足磋商文件要求且最后报价最低的供应商的价格为磋商基准价，其价格分为满分。其他供应商的价格分统一按照下列公式计算：

报价得分=（磋商基准价/最后磋商报价）×价格权值×100不得去掉最后报价中的最高报价和最低报价。

5、根据综合评分情况，按照评审得分由高到低顺序推荐3名以上成交候选供应商。

6、评审得分相同的，按照最后报价由低到高的顺序推荐。

7、评审得分且最后报价相同的，按技术指标优劣顺序推荐。

竞争性谈判

[适用范围]

根据《政府采购法》，可采用竞争性谈判方式采购的情形有：招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；不能事先计算出价格总额的。

《政府采购非招标采购方式管理办法》中增加了5种采用竞争性谈判采购方式的情形：依法制定的集中采购目录以内，且未达到公开招标数额标准的货物、服务；依法制定的集中采购目录以外、采购限额标准以上，且未达到公开招标数额标准的货物、服务；达到公开招标数额标准、经批准采用非公开招标方式的货物、服务；非采购人所能预见的原因或者非采购人拖延造成采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的。

[评审方式]

1、谈判小组应从质量和服务均能满足采购文件实质性响应要求的供应商中，按报价由低到高的顺序提出成交候选人。

2、‘公开招标的货物、服务采购项目，只有两家投标人响应时，采购人、代理机构报经本级财政部门批准后可与该2家供应商进行竞争性谈判采购。采购人、代理机构应当根据招标文件中的采购需求编制谈判文件，成立谈判小组，由谈判小组对谈判文件进行确认，谈判小组推荐的成交候选人可以为2家。

[总结]

竞争性磋商采购方式更适合PPP项目。在目前PPP项目数量多、投资金额巨大、政府快速推进的情况下，需要在较短时间内，通过充分协商谈判确定采购需求。同时，PPP项目的中标候选人应该是综合实力最强，综合能力最高和信誉最好的社会资本。通过对竞争性谈判、竞争性磋商两种采购方式的比较，竞争性磋商的采购方式最能满足PPP项目对采购方式的要求，在选择PPP项目的采购方式时，应重点考虑采用竞争性磋商的采购方式。

四、PPP项目全过程核心法律文本

政府和社会资本合作项目操作流程图（来源：财政部网站）

PPP项目在项目识别、项目准备、项目采购、项目执行阶段的主要文本为实施方案、物有所值评估、财政承受能力论证、资格预审文件、采购文件、响应文件、评标文件、谈判文本及项目合同等文本。上述文件构成了PPP项目运作实施的文件体系。在正确把握各个文件的概念和内容的基础上，能科学合理地编制并运用相关文件对于确保项目的规范运作及成功实施具有重要意义。

（一）、实施方案

1、实施方案的概念。实施方案也可以叫执行方案，是指正式开始为完成某项目而进行的活动或努力工作过程的方案制定，是项目能否顺利和成功实施的重要保障和依据。

2、实施方案的内容。根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，项目实施方案主要包括以下内容：项目名称，项目实施机构，项目建设规模、投资总额、实施进度，以及提供公共产品或公共服务的标准等基本经济技术指标，投资回报、价格及其测算，可行性分析，特许经营协议框架草案及特许经营期限，特许经营者应当具备的条件及选择方式，政府承诺和保障，特许经营期限届满后资产处置方式，应当明确的其他事项。

（二）、物有所值评价报告

1、物有所值评价的概念。根据《关于印发的通知》，物有所值评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。

2、物有所值评价的内容。进行物有所值评价，需要提交的资料主要包括：（初步）实施方案、项目产出说明、风险识别和分配情况、存量公共资产的历史资料、新建或改扩建的（预）可行性研究报告、设计文件等。PPP项目物有所值评价报告的内容包括：项目基础信息、评价方法、评价结论和附件。

（三）、财政承受能力论证报告

PPP项目财政承受能力论证工作流程图（来源：财政部网站）

1、财政承受能力论证的概念。根据《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》，财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。

2、财政承受能力论证的内容。财政承受能力论证包括责任识别（股权投资、运营补贴、承担风险、配套投入）、支出测算（依据实施方案中的项目资本金要求及项目公司股权结构，测算股权投资支出责任，依据建设成本、运营成本和利润水平，测算运营补贴支出责任，依据比例法、情景分析法及概率分析法，测算承担风险支出责任，依据政府拟提供的其他投入总成本和社会资本方为此支付的费用，测算配套投入支出责任）、能力评估（财政支出评估、行业和领域均衡性评估）、信息披露（项目名录、项目信息、财政支出责任情况）。

（四）、资格审查文件

1、资格审查文件的概念。资格审查文件是指招标人根据招标项目的要求，在招标公告或者投标邀请书中要求潜在投标人提供的，能够证明其具备参加投标竞争资格条件的文件。

2、资格审查文件的内容。从实务操作的角度来看，PPP项目资格审查文件的核心内容包括项目概况、资格审查申请文件、资格审查申请文件格式、资格审查的原则和程序、资格审查标准等方面。以上列举资格审查文件的一般性参考内容，在实际操作中应根据项目的具体特点及资格审查方式予以灵活运用。

（五）、采购文件（招标文件）

下文的采购文件主要以招标文件为主进行阐述。

1、招标文件的概念。招标文件是指招标人向潜在投标人发出的，旨在向其提供编写投标文件所需的资料并向其通报招标投标将依据的规则和程序等内容的书面文件。招标文件是招标投标过程中最重要的文件之一。

2、招标文件的内容。

（1）、招标文件的一般构成。招标文件一般包括：招标公告和投标邀请书、投标人须知、拟签订合同、技术条款等。

（2）、实质性要求和条件必须列为招标文件的重要内容。按照《招标投标法》规定，招标文件中必须包括项目的技术要求、技术标准、对投标人资格审查的标准、投标报价要求、评标标准、标段、拟签订合同的主要条款等实质性要求和条件。也就是说，招标人根据项目特点和招标项目的具体要求，还应将其他许多重要内容作为实质性条款列入招标文件。根据国务院有关部门已经制定发布的工程施工、货物、服务以及机电产品国际招标投标等管理办法的规定，除了《招标投标法》规定之外，招标文件中的实质性要求和条件还应当包括：明确规定投标保证金的数额、方式和交纳方法；明确规定投标有效期和出特殊情况的处理办法；明确规定基础设施交付期限和提供服务的时间；明确规定是否允许价格调整及调整方法；明确规定是否要求提交备选方案及备选方案的评审办法；明确规定是否允许联合体投标及相应要求；对采用工程量清单招标的，应当明确规定提供工程量清单及相应要求；明确规定对投标文件的签署及密封要求等。

（六）、响应文件（投标文件）

下文的响应文件主要以投标文件为主进行阐述。

1、投标文件的概念。投标人在通过了招标项目的资格预审以后，按照招标文件的要求而制定的响应文件。该文件应对投标人完成拟投标项目的能力、报价，以及在拟投标项目中准备投入人力、物力、财力等方面的情况进行描述。

2、投标文件的内容。通常由投标人致函、授权委托书、投标人资格文件、共同投标协议（适用于联合体）、技术和管理方案、财务方案、法律方案、投资人报价文件、投标保函及其他等部分组成。

（七）、评审文件

1、评标文件的概念。评标文件是指招标人为了使得评标工作按照法律及相关规定顺利实施而编制的指导文件。

2、评标文件的内容。评标文件主要包括评标工作纪律、评标工作概述、评标工作程序、评标细则标准等部分。在实际操作中可根据项目特点及招标文件的具体要求灵活运用。

（八）、谈判文件

1、谈判文件的概念。这里所讲的谈判，是指评标结束后中标候选人应邀与招标人按照招标文件要求进行合同细节谈判。在谈判之前，招标人通常会起草一份谈判文件，作为谈判双方细化、确定最终意见的基础。

2、谈判文件的内容。谈判文件中至少应当明确谈判程序、谈判内容及评定标准等事项。在PPP项目的实际操作中，谈判的核心内容是投标人在投标文件法律方案中所提交的《项目合同偏差意见表》中对招标文件非实质性合同条款的修改建议。谈判双方须针对中标候选人所提出的非实质性合同条款修改建议的合法性、合理性及可行性进行洽谈。

（九）、项目合同

1、项目合同的概念。项目合同是指作为采购人的政府方与通过采购程序选择的中标人（社会投资人）或项目公司依法订立的约定了双方权利义务及风险分配的协议。

2、项目合同的内容。PPP协议的主要组成内容有：总则、术语定义、特许经营权、项目建设（BOT、BOO形式适用）、项目的运营与维护、项目设施的移交（BOT、TOT形式适用）、双方的一般权利和义务、违约赔偿、终止、变更和转让、解释和争议的解决等等。

第三篇：PPP 项目操作指南

PPP 项目操作指南

PPP项目实施流程

一、项目识别

（一）、项目发起

1、政府发起：财政部门向各行业主管部门征集适宜开展合作的项目

2、社会发起：社会资本以书面推荐的方式向财政部门提出潜在的合作项目

（二）、项目筛选

1、确定备选项目

2、项目发起方提交资料：

新建及改扩建项目：项目基本资料、投资情况、产出说明、可行性研究报告、初步实施方案等 存 量 项 目：存量项目的历史资料、项目基本资料、投资情况、产出说明、初步实施方案等 制作项目简介

（三）、物有所值评价

1、定性评价：能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等

2、定量评价：能否降低项目全生命周期成本

（四）、财政可承受能力评估

确保政府每年的付费、可行性缺口补贴等财政支出不得超过当年的财政一般性支出的10%

二、项目准备

（一）管理构架组建

1、专门的协调机构：负责项目评审、组织协调、监督管理

2、项目实施机构：负责项目的准备、采购、监管、移交等

（二）、实施方案编制

1、项目概况：

（1）项目基本情况（2）经济技术指标（3）项目公司股权情况

2、风险分配基本框架

原则上政府承担法律政策和最低需求等风险，企业承担商业风险

3、项目运作方式：

BOT、TOT、ROT、BOO、委托运营、特许经营为核心

4、交易结构

(1)项目投融资结构（2）回报机制（3）相关配套安排

5、合同体系：

项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原材料供应合同、产品及服务采购合同、保险合同。

5、监管构架：

（1）授权关系：政府想项目实施机构或公司授权（2）监管方式：履约管理、行政监管、公众监督。

6、采购方式：（1）公开招标（2）邀请招标

（3）竞争性谈判（最少两家）（4）竞争性磋商（5）单一来源采购

（三）实施方案审核 财政部门验证：

通过审核的报送政府审核，未通过审核的，应调整方案并再次申报，二审不过终止项目

三、项目采购

（一）资格预审

1、准备资格预审材料

2、发布资格预审公告

3、邀请社会资本参与

（1）三家以下社会资本通过的，调整项目方案再次进行资格预审，两次均未通过的改变采购方式。

（2）三家以上社会资本通过的，开始编制采购文件。

（三）采购文件的编制

采购文件内容应包括的内容有：采购邀请、竞争者须知、采购方式、竞争者应提供的资格资质、业绩证明。政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件开启时间、截止时间及地点。强制担保的保证金缴纳数额和形式、评审方法、评审标准。政府采购政策要求项目合同草案及其他法律文本。

（三）采购流程

1、发布采购公告

2、资格预审及采购文件发售

3、采购文件的澄清及修正

4、对响应文件进行评审

（四）谈判与合同签署

1、成立采购结果确认谈判工作组

2、合同签署前的确认谈判

3、签署确认谈判备忘录

4、公示采购结果和合同文本

5、经公示期满后无异议的，经政府审核同意后，签署协议

四、项目执行

（一）项目公司设立

由社会资本依法设立项目公司，政府指定机构参股，政府的项目实施机构及财政部门监督出资

（二）融资管理

社会资本或项目公司负责进行项目融资工作，项目实施机构和财政部门负责监督，防止企业债务转向政府，对未能依约完成融资的，出现重大财务风险威胁的或侵害债权人利益的，按相关文件规定及合同约定由项目公司内部进行调整或由政府介入处理。

（三）绩效监测与支付

1、项目实施机构定期检测项目产出绩效指标，并编制相应的季报年报等报表，上报财政部门备案

2、支付机制（1）政府有义务按合同确定的内容支付相应的项目可行性缺口补助，各项承诺补贴或奖励性资金

（2）项目产出应按合同约定进行分红或支付利益给政府

（3）项目实施机构负责监督社会基本及项目公司履行相关的合同义务.（四）中期评估

1、评估主体：项目实施机构

2、评估周期：每3-5年

3、评估内容

（1）项目运行状况

（2）项目合同合规性适应性及合理性

（3）已发现问题的处理，制定应对措施，报财政部门备案

五、项目移交(一)移交准备

1、建立项目移交工作组

2、确定移交形式（1）运营期满移交（2）提前终止移交

3、确定补偿方式（1）无补偿移交

（2）有补偿移交（政府审核，有约定按约定执行，否则按恢复相同经济原则执行）

4、确定移交内容

包括项目的资产负债、人员、文档及知识产权等

5、确定移交标准

设备完好率和最短可使用年限等项目相关技术经济指标 性能测试

测试主体 项目移交工作组

测试标准

按测试方案、移交标准制定 测试结果

（1）达标：进入资产交割环节

（2）不达标：恢复性修理、更新重置或提取维修保证金等

（三）资产交割

1、准备项目资产、知识产权清单及技术法律的相关文件等

2、办妥法律过户及项目管理权移交的相关工作

（四）绩效评价

1、评价主体：财政部门联合相关部门及机构

2、评价内容：项目产出、成本、效益、监管成效、可持续性、合作模式

3、向社会公开评价结果。

第一章 总 则

第一节 PPP 项目主要参与方

一、政府

政府承担 PPP 项目的行政管理职能，并在行使行政管理职能时形成与项目公司（或社会资本）之间的行政法律关系。

二、社会资本方

社会资本方是指与政府方签署 PPP 项目合同的具有法人资格的企业(包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业)或项目公司。但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的 PPP 项目。

项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。政府持股比例应当低于 50%、且不具有实际控制力及管理权。

三、融资方

PPP 项目的融资方通常有商业银行、出口信贷机构、多边金 融机构及非银行金融机构等。

四、承包商和分包商

在PPP项目中，承包商和分包商的选择是影响工程技术成败的关键因素，其技术水平、资历、信誉以及财务能力在很大程度上会影响贷款人对项目的商业评估和风险判断，是项目能否获得贷款的一个重要因素。

承包商主要负责项目的建设，通常与项目公司签订固定价格、固定工期的工程总承包合同。一般而言，承包商要承担工期延误、工程质量不合格和成本超支等风险。对于规模较大的项目，承包商可能会与分包商签订分包合同，把部分工作分包给专业分包商。根据具体项目的不同情况，分包商从事的具体工作可能包括设计、部分非主体工程的施工，提供技术服务以及供应工程所需的货物、材料、设备等。承包商负责管理和协调分包商的工作。

PPP项目投资方，自身具备承包资质的，承接工程承包任务时依法可以不用招标。但实践中，经常会出现另外两种情形：第一种情形，投资人自身不具备相应资质，与设计、施工单位组成联合体参与投标（联合体本身并不参与投资），不参与投资的联合体成员能否当然承接项目本身的承包任务？第二种情形，项目本身因种种原因，未选用招标方式而选用了竞争性磋商等采购方式，这种情形下，有资质的投资人（或者没有资质的投资人与其他有资质的联合体成员）在中选后能否不经二次招标，直接承接项目本身的承包任务？第一种情形，也被称为“两标并一标”，尽管没有明文规定，但因为投资人招选采用了招标方式，而承包商选定遵循的也是招投标程序规定，程序的相同，让“并标”有了理论上的可能。实践中，这一做法也较容易获得所在地主管部门的认同。但第二种情形在实践中一直未能突破。

五、专业运营商（部分项目适用）

采用政府付费机制的项目中，大部分运营事务由专业运营商负责；采用使用者付费机制的项目，仅将部分非核心的日常运营管理事务交专业运营商负责。

六、原料供应商（部分项目适用）

为保证原料稳定供应，项目公司会与其签订长期供应协议。

七、产品或服务购买方（部分项目适用）

项目公司以及融资方会要求确定项目产品或服务的购买方签订长期购销合同。

八、保险公司

PPP 项目会向保险公司进行投保，分散和转移风险。PPP 项目对保险公司的资信有较高要求。

九、其他参与方

投资、法律、技术、财务、保险代理等方面的专业机构。

第二节 PPP 项目合同体系

PPP 项目基本合同体系

一、PPP 项目合同

项目公司未成立时，政府方与社会资本签订意向书、备忘录或者框架协议，详细约定双方有关项目开发的关键权利义务。项目公司成立后，项目公司与政府方重新签署PPP 项目合同、承继上述协议的补充合同、之前达成协议是否存续的约定。

二、股东协议

股东协议通常包括：前提条件、项目公司的设立和融资、项目公司的经营范围、股东权利、履行 PPP 项目合同的股东承诺、股东的商业计划、股权转让、股东会、董事会、监事会组成及其职权范围、股息分配、违约、终止及终止后处理机制、不可抗力、适用法律和争议解决等。

三、履约合同(一)工程承包合同

为转移建设风险，项目公司会与承包商签订一个固定价格、工期的“交钥匙”合同，将工程费用超支、工期延误等风险转移给承包商，还会包括履约担保和违约金条款。

(二)运营服务合同

PPP 项目运营合同中约定风险分配机制或者投保相关保险来转移风险。(三)原料供应合同

原料供应合同中一般会包括以下条款：交货地点和供货期限、供货要求和价格、质量标准和验收、结算和支付、合同双方的权利义务、违约责任、不可抗力、争议解决等。除一般条款外，通常还包括“照供不误”条款。

(四)产品或服务购买合同

在一些产品购买合同中，还会包括“照付不议”条款，即项目公司与产品的购买者约定一个最低采购量，项目公司按照最低量供应产品，不论购买者是否需要采购该产品，均应按照最低采购量支付相应价款。

四、融资合同

融资合同项目贷款合同、担保合同、直接介入协议等。贷款合同中包括以下条款：陈述与保证、前提 条件、偿还贷款、担保与保障、抵销、违约、适用法律与争议解决等。财产或其他权益作为抵押或质押、母公司提供担保或由政府作出某种承诺通常会在担保合同、直接介入协议及 PPP 项目合同中体现。

五、保险合同

PPP 项目涉及的保险种类包括货物运输险、工程一切险、针对设计或其它专业服务的职业保障险、针对间接损失的保险、第三者责任险。

六、其他合同

PPP 项目涉及法律、财务、税务等方面的咨询服务合同。

第二章 PPP 项目合同的主要内容

第一节 PPP 项目合同概述

一、合同主体(一)政府方

PPP 项目合同的政府一方的签约主体通常由项目所在地相应级别的政府或者政府授权机构签署。

(二)项目公司

二、风险分配 1.通常由政府方承担的风险，包括：土地获取风险；项目审批风险；政治不可抗力。2.通常由项目公司承担的风险，包括：如期完成项目融资的风险；项目设计、建设和运营维护相关风险；项目审批风险；获得项目相关保险。

3.通常由双方共担的风险：自然不可抗力。

三、法律适用

有关 PPP 项目合同条款的分析和解释均以我国法律作为适用依据。

第二节 合同内容 第一部分 引言、定义、解释

一、引言

(一)签署时间及签署主体信息

PPP 项目合同明确合同的签署日期，该日期会影响合同部分条款的生效时间。PPP 项目合同签署主体的名称、住所、法定代表人及其他注册信息。(二)签约背景及签约目的

引言部分简要介绍项目双方合作背景以及签订该 PPP 项目合同的目的等。

二、定义、解释

对合同中反复使用的关键名词和术语进行明确的定义，避免产生争议。

第二部分 项目的范围

三、项目的范围

政府与项目公司的合作范围包括设计、融资、建设、运营、维护等，合作范围是排他的。

四、项目合作期限(一)期限的确定

1.项目的合作期限应在项目前期论证阶段进行评估。评估需要考虑以下因素：政府所需要产品或服务的供给期间；项目资产的经济生命周期以及重要的整修时点；项目资产的技术生命周期；项目的投资回收期；项目设计和建设期间的长短；财政承受能力；现行法律法规关于项目合作期限的规定；等等。

2.常见的项目合作期限规定方式包括以下两种：

（1）自合同生效之日起一个固定的期限（例如，25 年）；如工程延期，会导致运营期缩短。（2）处置独立的设计建设期间和运营期间，并规定运营期间为自项目开始运营之日起的一个固定期限。工期是否延误均不会影响项目运营期限。(二)期限的延长

项目合作期限内发生非项目公司应当承担的风险而导致项目公司损失的情形下，项目公司可以请求延长项目合作期限。

(三)期限的结束

项目合作期限届满或者项目提前终止。

第三部分 前提条件

五、前提条件(一)前提条件：

PPP 项目合同的某些条款生效所必须满足的特定条件。(二)常见的前提条件

1.完成融资交割——通常由项目公司负责满足。2.获得项目相关审批—由项目公司或政府方负责满足。3.保险已经生效——由项目公司负责满足。4.项目实施相关的其他主要合同已经签订

5.其他前提条件。项目公司提交建设期履约保函等担保。

六、前提条件豁免

负责满足该前提条件方的相对方拥有该豁免权利。

七、未满足前提条件的后果(一)合同终止

任一前提条件未满足，且另一方也未同意豁免或延长期限，则该合同方有权终止合同。(二)合同终止的效力和后果 1.合同项下的权利和义务将终止。

除合同规定的在终止后仍有效条款外，其他权利义务将终止。2.经济赔偿。

合同另一方有权主张经济赔偿。3.提取保函。

政府方在签署合同时要求项目公司就履行前提条件提供履约保函。如项目公司未达成前提条件，且政府方未同意豁免，政府方有权提取保函项下金额。

第四部分 项目融资

八、项目公司的融资权利和义务

合同会约定项目全生命周期内相关资产和权益的归属。

九、融资方的权利

(一)融资方的主债权和担保债权

以项目资产、收费权益等为担保进行融资，要确认项目合同中明确规定社会资本和项目公司是否有权处置上述担保，且政府方接受融资方行使主债权、担保债权可能导致的法律后果。

(二)融资方的介入权

项目合同中或者通过政府、项目公司与融资方签订的直接介入协议对融资方的介入权予以明确约定。

十、再融资

签署再融资协议须经政府方批准。PPP 项目合同中也可规定：政府方对于因再融资所节省的财务费用享有按约定比例（例如 50%）分成的权利。

第五部分 项目用地

十一、土地权利的取得

1.由政府方负责提供土地使用权。

政府方提供土地使用权、道路使用权、临时用地。用地预审手续和土地使用权证均由政府方办理。

2.由政府方协助项目公司获得土地使用权。

十二、取得土地使用权或其它相关权利的费用

(一)取得土地使用权或其它相关权利所涉及的费用 土地出让金、征地补偿费用（土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等）、土地恢复平整费、临时使用土地补偿费等。

(二)费用的承担

项目公司和政府方约定暂定价，超出部分双方协商承担。

十三、土地使用的权利及限制

(一)项目公司的土地权利——土地使用权

项目合同中约定在项目期限内独占性地使用特定土地。(二)项目公司土地使用权的限制

项目合同中规定：未经政府批准，项目公司不得转让土地使用权转给第三方或用于其他用途。(三)政府方的场地出入权

政府方执行检查建设进度、监督项目公司履行 PPP 项目合同项下义务等下可使用以上权利。

第六部分 项目建设

十三、项目的设计(一)设计工作的分工

1.可行性研究报告、项目产出说明——政府/社会资本方完成。2.初步设计和施工图设计——由项目公司完成。(二)项目设计要求

PPP 项目合同中约定项目设计要求和标准。(三)设计的审查

政府方享有审查设计文件权利，包括： 1.审查由项目公司制作的任何设计文件。

2.政府方可要求项目公司对不符合合同的部分进行修正，有关修正的风险、费用由项目公司承担。

3.如存在异议，可以提交争议解决程序处理。(四)项目设计责任

项目公司对所作出的设计承担全部责任，不因分包或已审查豁免。

十四、项目的建设(一)项目建设要求

施工标准、验收标准、安全生产要求、环境保护要求等。项目合同中明确具体的完工日期或开始运营日。

(二)项目建设责任

项目公司对项目建设承担全部责任，不因分包豁免或解除。(三)政府方对项目建设的监督和介入。

定期获取项目计划和进度报告及其他相关资料；进场检查和测试；对建设承包商的选择设定资质等要求；等等。

第七部分 项目运营

十五、开始运营(一)开始运营的条件

完工日即为运营日，也可包括建设完工和试运营两个阶段。(二)因项目公司原因导致无法按期开始运营的后果。1.无法按时获得付费、运营期缩短。

2.支付逾期违约金。

3.项目终止。项目公司延误开始运营日超过如200日，政府方有权依据 PPP 项目合同的约定主张提前终止该项目。

4.履约担保。如未按照约定运营项目，政府方可据履约担保机制获得赔偿。(三)因政府方原因导致无法按期开始运营的后果 1.延长工期和赔偿费用。

2.可规定“视为已开始运营”，即政府从约定开始运营日起向项目公司付费。(四)因中性原因导致无法按期开始运营的后果。

一方或双方均可免除违约责任，也可申请延迟开始运营日。

十六、运营期间的权利与义务(一)项目运营的内容

运营内容以项目所涉具体行业为准；(二)项目运营的标准和要求

项目公司应根据法律法规以及合同约定的要求和标准进行运营。运营维护手册以及具体运营标准通常会作为 PPP 项目合同的附件。

(三)运营责任划分

政府方需要提供部分设施或服务，与项目公司负责建设运营的项目进行配套或对接。原则上仍是由最有能力且最有效率的一方承担相关的责任。

(四)暂停服务

1.计划内的暂停服务。定期的重大维护、修复，应提前向政府方报告。项目公司不承担不履约的违约责任。

2.计划外的暂停服务。项目公司应立即通知政府方，并尽快恢复正常服务。责任的划分按照一般的风险分担原则处理。

十七、政府方对项目运营的监督和介入

入场检查；定期获得有关项目运营情况的报告及其他相关资料；审阅运营方案并提出意见；委托第三方机构开展项目中期评估和后评价；等等。

十八、公众监督

项目合同中明确约定项目公司依法公开披露相关信息的义务。

第八部分 项目维护

十九、项目维护义务和责任(一)项目维护责任

项目公司负责设施维护和修理，责任不因分包豁免或解除。(二)维护方案和手册 1.维护方案。

项目维护方案在开始运营日之前提交政府方审核。2.维护手册。

技术难度较的PPP 项目，需编制详细的维护手册。(三)计划外的维护

紧急情况下，项目公司应立即通知政府方，并在最短时间内完成修复工作。责任的划分与计划外暂停服务基本一致。

二十、政府方对项目维护的监督和介入

入场检查；定期获得有关项目维护情况的报告及其他相关资料；审阅维护方案并提出意见；等等。

第九部分 股权变更限制

二十一、限制股权变更的考虑因素(一)政府方关注

社会资本将自身或项目公司的部分或全部股权转让给不符合社会资本主体条件，可能导致项目无法实施。

(二)社会资本关注

社会资本转让项目公司股权以吸引投资者或退出，有利于实现资金价值。项目合同中需设定一个适当的股权变更限制机制，有效的限制社会资本不当变更股权。

二十二、股权变更的含义与范围(一)直接或间接转让股权

项目合同中会限制项目公司及其各层级母公司的股权变更的范围。(二)并购、增发等其他方式导致的股权变更。股权变更包括收购其他公司股权或者增发新股等。

(三)股份相关权益的变更。

“股权变更”限制范围包括普通股、优先股等股份持有权变更以及股份上附着的其他相关权益的变更；特殊债权。

(四)兜底规定

“其他任何可能导致股权变更的事项”。二

十三、股权变更的限制(一)锁定期

1.项目合同规定：在一定期间内，未经政府批准，项目公司及其母公司不得发生任何股权变更形。

2.锁定期期限。自合同生效日起，至项目开始运营日后的一定期限（至少直至项目缺陷责任期届满）。

3.例外情形。

贷款人为履行本项目融资项下的担保而涉及的股权结构变更；将项目公司及其母公司的股权转让给社会资本的关联公司；政府参股项目公司，则转让其股权不受股权变更限制。

(二)其他限制

项目合同中约定对受让方的要求和限制。(三)违反股权变更限制的后果

违反股权变更限制，将认定为违约行为；情节严重的，政府方有权提前终止项目合同。

第十部分 付费机制

二十四、付费机制的分类(一)政府付费

政府直接付费购买公共产品和服务，依据项目产品或服务的使用量及质量付费。(二)使用者付费

最终消费用户直接付费购买公共产品和服务，项目公司直从最终用户处收取费用，以回收建设和运营成本并获得收益。

(三)可行性缺口补助

使用者付费不满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府弥补项目公司缺口部分。二

十五、设置付费机制主要因素

(一)主要考虑因素：项目提供的公共产品或服务是否可以计量；付费机制对项目公司形成有效的激励；项目期限长，付费机制项下需处置变更或调整机制；付费机制在融资上的可行性；政府的财政承受能力进行评估。

(二)定价和调价机制。

第十一部分 履约担保

二十六、概述

(一)要求项目公司提供履约担保的主要考虑因素

1.成立项目公司已通过有限追索实现风险剥离，项目公司的母公司不愿提供额外担保； 2.项目已处置了如付费机制和项目期限机制等保证项目公司履约； 3.每增加一项担保会增加项目实施成本。(二)选择履约担保方式的基本原则

担保方式足够担保项目公司履约，且违约下政府有足够的救济手段。二

十七、常见的履约担保方式——保函

建设期的履约保函；运营维护期的履约保函/维护保函；运营维护期的履约保函； 移交维修保函； 投标保函；担保合同前提条件成就的履约保函。

第十二部分 政府承诺

二十八、付费或补助

采用政府付费机制、可行性缺口补助机制的项目中，政府的义务是付费或提供补助。供电、供气等能源类项目中，会处置“照付不议” 的付费安排。

二十九、负责或协助获取项目相关土地权利 三

十、提供相关连接设施

政府给予建设项目配套设施，完成项目与基础设施、公用事业的对接等。三

十一、办理有关政府审批手续 三

十二、防止不必要的竞争性项目

采用使用者付费机制项目，政府方有义务防止竞争性项目，即唯一性条款。三

十三、其他承诺

第十三部分 保险

三十四、一般保险义务(一)购买和维持保险义务

项目公司承担购买和维持保险的相关义务，具体包括： 1.购买保险并确保其有效且达到合同约定的最低保险金额； 2.督促保险人或保险人的代理人向政府提供保险凭证； 3.向保险人或保险代理人提供项目可披露信息；

4.不得作出或允许任何其他人作出任何可能导致保险全部或部分失效、可撤销、中止或受损害的行为；

5.项目公司立即书面通知政府方可能影响保险或其项下的任何权利主张的情况或事件； 6.协助政府或其他被保险人提出索赔或理赔；等等。(二)保单要求

1.以政府方及政府方指定的机构作为被保险人进行投保；

2.保险人同意放弃对政府方行使如代位权、抵扣权及多家保险公司共同分摊保险赔偿的权利等。

3.对保单做重大修改等时提前向政府方发出书面通知。(三)保险条款变更

项目合同中规定未经政府方同意，不得对保险合同重要条款 做出实质性变更。三

十五、常见的保险种类

货物运输保险；建筑工程一切险；安装工程一切险； 第三者责任险；施工机具综合保险；雇主责任险。

第十四部分 守法义务及法律变更

三

十六、法律的含义

由各级政府和政府部门出台的一些政策性文件，也具有强制性效力，也会包含在 PPP 项目合同中“法律”的范围内。

三

十七、守法义务

项目合同中应体现政府采购（投资人选择、合同谈判）过程中依据政府采购相关法律已确定的各项要求。

三

十八、“法律变更”的定义 在 PPP 项目合同生效日之后颁布对任何法律的任何变动。三

十九、法律变更的后果(一)政府方可控的法律变更的后果

1.导致项目发生额外费用、工期延误，项目公司有权向政府方索赔额外费用或要求延长工期； 2.导致合同无法履行，构成“政府违约事件”，项目公司可以违约条款及提前终止机制等进行救济。

(二)政府方不可控的法律变更的后果 视为不可抗力，按相应机制处理。

第十五部分 不可抗力

四

十、不可抗力的定义和种类

不可抗力的定义和范围可参照项目所在国关于不可抗力的法律规定以及项目的风险分配方案。(一)定义方式。

PPP 项目合同采用的是概述加列举式。(二)不可抗力的特殊分类。

PPP 项目不可抗力分政治不可抗力和自然不可抗力。

1.政治不可抗力。包括非因签约政府方原因导致的、且不在其控制下的征收征用、政府不可控的法律变更、未获审批等政府行为引起的不可抗力事件。

PPP 项目合同中，将政治不可抗力归为政府方应承担的风险，并约定法律后果：要求延长工期、获得额外补偿或延长项目合作期限；导致提前终止，项目公司可获得比其他不可抗力事件更多的回购补偿，甚至可能包括利润损失。

2.自然不可抗力。也可包括社会异常事件。法律后果可约定如下：(一)免于履行。

导致一方无法履行其合同义务时，可全部或部分免除该方在合同项下的相应义务。在采用政府付费机制的项目中，可约定在不可抗力影响持续期间，政府仍然履行全部或部分付款义务。

(二)延长期限。

项目公司有权申请延长建设期或运营期。(三)免除违约责任。

不可抗力事件持续期间，受影响方无需承担违约责任。(四)费用补偿。

不可抗力发生所产生的额外费用，原由各方自行承担。(五)解除合同。

不可抗力发生超过一定期间，任何一方有权提出解除合同。

第十六部分 政府方的监督和介入

四

十一、政府方的监督权(一)项目实施期间的知情权。

1.建设期——审阅项目计划和进度报告。

2.运营维护期——审阅运营维护手册和有关项目运营情况 的报告。(二)进场检查和测试。

(三)对承包商和分包商选择的监控。

1.合同中约定建设承包商或运营维护商的资质要求。2.在签订工程承包合同或运营维护合同前报告政府方。

(四)参股项目公司。

政府直接参股项目公司、甚至董事，可以选择放弃部分权益或者被免除部分义务。四

十二、政府方的介入权 介入权是政府可以选择的权利。(一)项目公司未违约情形下的介入。

1.可以介入情形：存在危及人身健康或安全、财产安全或环境安全的风险；介入项目以解除或行使政府的法定责任；发生紧急情况，且政府合理认为该紧急情况将会导致人员伤亡、严重财产损失或造成环境污染，并且会影响项目的正常实施。

2.政府方介入的法律后果：项目公司义务或工作将被豁免； 采用政府付费机制项目，政府仍支付服务费或其他费用；所有额外费用均由政府承担。

(二)项目公司违约情形下的介入。

PPP 项目合同中约定项目公司在补救期间无法补救，政府方才有权行使其介入权。法律后果一般如下：

1.政府方或指定第三人代项目公司履行其违约部分义务；

2.采用政府付费或可行性缺口补助机制的项目，政府方仍就不受违约影响部分的服务或产品支付费用或提供补助；

3.产生的额外费用均由项目公司承担； 4.政府方有权提前终止项目合同。

第十七部分 违约、提前终止及终止后处理机制 四

十三、违约事件(一)政府方违约事件。

1.未按合同约定向项目公司付费或提供补助； 2.违反合同约定转让 PPP 项目合同项下义务； 3.发生政府方可控的对项目设施、股份的征收或征用； 4.政府方可控的法律变更导致项目无法履行的； 5.其他违反 PPP 项目合同项下义务的情形。(二)项目公司违约事件。1.项目公司破产或资不抵债的；

2.项目公司未在约定时间内实现项目进度或，且逾期超过一定期限的；

3.项目公司未按规定的要求和标准提供产品或服务，情 节严重或造成严重后果的； 4.项目公司违反合同约定的股权变更限制的； 5.未按合同约定为 PPP 项目或相关资产购买保险的。四

十四、提前终止的事由

导致项目提前终止的事由包括：政府方违约事件、项目公司违约事件、政府方选择终止（合同应明确限定）、不可抗力事件。

四

十五、终止后的处理机制(一)回购义务。

项目公司违约导致项目终止的，政府有回购的选择权。对涉及公共安全和公众利益的、需要保障持续供给的 PPP 项目，合同中约定即使项目公司违约，政府仍有回购义务。

(二)回购补偿。

1.政府方违约事件、政治不可抗力以及政府方选择终止。原则是确保项目公司不会受损或获得额外利益。范围包括：

（1）项目公司尚未偿还的所有贷款（其中可能包括剩余贷款金和利息、逾期偿还的利息及罚息、提前还贷的违约金等）；

（2）项目公司股东在项目终止之前投资资金总和；（3）第三方费用或其他费用；

（4）项目公司的利润损失（项目合同中应约定利润损失的界定标准及补偿比例）。

2.项目公司违约事件。政府回购，需要提供相应补偿。回购补偿计算方法包括：市场价值方法，即再进行项目采购的市场价值计算补偿金额。账面价值方法，即按照项目资产的账面价值计算补偿 金额。根据上述计算方法计算出的补偿金额，通常要扣减政府因该终止而产生的相关费用和损失。

3.自然不可抗力。

原则是由双方共同分摊风险。

（1）补偿范围包括未偿还贷款、股东投资及欠付款项；（2）补偿会扣除保险理赔金额，且不包括预期利润损失。(三)补偿的支付。1.一次性全额支付。

2.分期付款。主张延期支付的利息，并在未缴清补偿款前的项目资产所有权。

第十八部分 项目的移交

四

十六、移交范围

项目设施；项目土地使用权及项目用地相关的其他权利；与项目设施相关的设备、机器、装臵、零部件、备品 备件以及其他动产；项目实施相关人员；运营维护项目设施所要求的技术和技术信息；与项目设施有关的手册、图纸、文件和资料（书面文 件和电子文档）；移交项目所需的其他文件。

四

十七、移交的条件和标准

（一）权利方面的条件和标准：项目设施、土地及所涉及的 任何资产不存在权利瑕疵，其上未处置任何担保及其他第三人的 权利。提前终止下，未清偿项目贷款所处置的担保除外。

（二）技术方面的条件和标准 四

十八、移交程序(一)评估和测试。

在PPP 项目移交前，政府方委托独立专家或者由政府方和项目公司共同组成的移交工作组负责项目评估和测试。不符合移交条件和标准的，政府方有权提取移交维修保函，并要求项目公司进行整改。

(二)移交手续办理。

移交相关的资产过户和合同转让等手续多数由项目公司负责。(三)移交费用（含税费）承担。

移交相关费用的承担通常取决于双方的谈判结果。四

十九、转让

(一)项目相关合同的转让。

项目公司在签署分包等合同时即与相关合同方明确约定，在项目移交时同意项目公司将所涉合同转让给政府或政府指定的其他机构，包含尚未期满的相关担保。

(二)技术转让。

项目实施专业性要求较高的 PPP 项目中，需要在项目合同中约定，项目公司应在移交时将项目运营和维护所需要的所有技术，全部移交给政府或政府指定的其他机构，并确保政府或政府指定的其他机构不会因使用这些技术而遭受任何侵权索赔。

如果技术的使用权在移交日前已期满，项目公司有义务协助取得技术的使用权。五

十、风险转移

移交日前，由项目公司承担项目设施的全部或部分损失或损坏的风险；移交日及其后，由政府承担。

第十九部分 适用法律及争议解决

五

十一、适用法律

在我国境内实施的 PPP 项目适用我国法律及解释。五

十二、争议解决

友好协商、专家裁决（独立专家可在项目合同中委任）、仲裁（适用民事诉讼程序、合同中应明解决争议机制）。

(四)争议期间的合同履行。

各方对于合同无争议部分应当继续履行。

第二十部分 合同附件

项目场地范围、项目所需审批、技术附件、商务附件、履约担保格式、移交条件。

第三章 不同付费机制下的核心要素

第一节 政府付费

一、可用性付费(一)概述。

可用性付费与项目的设施容量或服务能力相关，项目公司不需要承担需求风险。(二)适用条件。

1.政府更关注项目设施或服务的可用性。

2.政府对于项目设施或服务的需求更有控制力，并且政府决定承担需求风险。(三)可用性付费的设置 1.基本原则。至项目设施已建成且全面服务可用时开始付款，改造项目例外。2.核心要素：可用与不可用的界定。3.其他要素。

（1）不同比例扣减机制的处置。处置不同比例扣减机制可以促使项目公司优先保证更为重要的设施或服务的可用性。

（2）宽限期的处置。

项目合同中可设置在宽限期内项目公司没有纠正“不可用”情形，可用性付费会被扣减。（3）不可用设施或服务仍需使用的情形下的处理。

一是将受政府使用影响的部分服务或设施视为具有可用性；二是仅扣减部分、而非全部比例的政府付费。

（4）计划内暂停服务的认定。

为避免争议，项目合同中应明确约定计划内的暂停服务是否认定为不可用。4.豁免事由。

政府可以提供合适的替代性服务；项目设施或服务在不可用期间内本就未计划使用；政府违约；政府提出的变更；等等。

二、使用量付费(一)概述。

政府依据所提供的项目设施或服务的实际使用量来付费，需求风险通常主要由项目公司承担。

(二)使用量付费的设置。

1.分层级付费机制。

第 1 层为“最低使用量”，第 4 层为“最高使用量”。（1）最低使用量：政府均按约定的最低使用量付费。

（2）最高使用量：政府对于超过最高使用量的部分不承担付款义务。

三、绩效付费

(一)概述。

政府依据项目公司所提供的公共产品或服务的质量付费。(二)绩效付费的设置。1.设定绩效标准。

绩效标准是否客观；绩效标准是否合理。

2.未达到绩效标准的后果。扣减政府付费；严重违约致合同终止。

四、政府付费的调价机制(一)公式调整机制。

设定价格调整公式来建立政府付费价格与某些特定系数之间的联动关系，当系数变动导致根据价格调整公式测算的结果达到约定的调价条件时，将触发调价程序，按约定的幅度自动调整定价。

(二)基准比价机制。

根据和市场价格的对比，项目公司与政府协商调价。(三)市场测试机制。

通过竞争性采购程序，政府和项目公司可能会协商更换运营商或调整政府付费等。

第二节 使用者付费

项目公司直接从最终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益，项目公司会承担需求风险。

一、使用者付费机制的适用条件

项目使用需求可预测；向使用者收费具有实际可操作性；符合法律和政策的规定。

使用者付费机制的优势在于，政府将需求风险转移给项目公司，不用提供财政补贴，还可激励项目公司提高质量。

二、使用者付费的定价机制(一)定价方式。

根据《价格法》等相关法律法规及政策规定确定；由双方在 PPP 项目合同中约定；由项目公司根据项目实施时的市场价格定价。

(二)政府参与定价的考虑因素。

需求的价格弹性；项目公司的合理收益；能否实现预期的社会和经济效益；定价是否超出使用者可承受范围；是否符合法律法规的强制性规定；等等。

(三)政府参与定价的方式。

1.政府设定该级政府所辖区域内某一行业的统一价，提供一定的补贴。2.政府设定该级政府所辖区域内某一行业的最高价，提供 可行性缺口补助。3.由双方在合同中约定具体项目收费的价格。

4.由双方在合同中约定具体项目收费的最高价。此外，在

三、唯一性条款和超额利润限制机制 唯一性条款、超额利润限制。

第三节 可行性缺口补助

一、投资补助

政府无偿提供部分建设资金，在项目合同中确定其义务。投资补助的拨付不与项目公司的绩效挂钩。

二、价格补贴

为平抑公共产品或服务的价格水平，政府会实行政府指导价，并给予一定的价格补贴。

第四章 不同行业下的特定条款

第一节 公共交通项目

公共交通项目特点是公共服务性强、投资规模较大。高速公路项目在世界范围内采用 PPP 模式，主要采用 BOT 和委托运营两种运作方式。

一、项目的范围和期限(一)项目的范围。

高速公路的建设运营、沿途服务设施和广告等的开发和运营。(二)项目期限。

项目期限要考虑项目的建设运营成本、回报率、融资计划、风险分配以及政策法律规定等多种因素。高速公路项目收费期限受到我国《收费公路管理条例》以及相关地方性法律法规的限定。

二、付费和调价机制(一)付费机制。1.高速公路付费机制。

使用者付费；政府按使用量付费；政府按可用性和绩效付费 2.高速公路收费定价的影响因素。高速公路成本、车流量、项目期限、使用者的支付意愿、高速公路的性能和技术条件、高速公路辐射区内的其他交通运输方式及其定价。

(二)调价机制 1.调价原则。

保证合理回报原则、使用者可承受原则、综合考虑原则(三)唯一性条款。

唯一性条款是 PPP 模式下高速公路项目中的重要条款。(四)政府对项目的优惠政策。

无偿划拨土地、授予周边土地或商业开发收益权以及优先审批、简化审批等。

第二节 公用设施项目

公用设施项目具有公益性、自然垄断性、政府监管严、价格弹性较小等特点。

一、付费和调价机制

公共设施项目通常采用以实际使用量为基础的付费机制，价格为政府统一定价，可采用可行性缺口补助机制。

供电项目主要特点是购买主体的唯一性，项目公司与购电方 另行签署电力购买协议，或者在 PPP 项目合同中处置具体条款，以明确具体购电安排和定价调价机制。

(一)购电安排。

1.照付不议。项目公司达到该最小净输出量的发电能力，购电方按照该最小净输出发电量支付电费，而不论是否实际生产电量。如果超出最小净输出发电量的发电能力，购电方根据其需求和实际购得的电量支付电费。一般在煤电项目中较为常见。

2.强制购买。购电方购买该供电项目所发的全部电量并根据所发的电量支付电费，而无论真正需要。风力发电、太阳能发电等新能源发电项目中较为常见。

(二)电价组成要素。1.容量电价。

容量电价是可用性付费的一种形式，合同中就发电机组的额定功率、可用小时数等设定标准。2.电量电价。基于每月实际供应的电量支付的电价，根据季节及用电的峰谷时段处置不同的价格。

(三)电价调整机制。

1.公式调整机制。以燃料价格变动、利率变动、消费者物价指数等作为主要的调价系数。2.协商调整机制。项目建成后实际结算成本与预算成本有差，双方再协商调整，也称成本加成电价模式。

馈网电价模式，即双方在项目采购阶段确定一个固定的馈网电价，且不会因实际成本与预算成本有差进行调整。

二、连接设施建设(一)全部由政府负责建设。

PPP 项目合同中规定建设标准、完工时间要求、政府建设连接设施的费用承担。(二)由项目公司和政府方共同负责建设。

PPP 项目合同中规定各方的义务和责任范围、双方互相通知和报告的义务；等等。(三)全部由项目公司负责建设。

PPP 项目合同中规定连接设施设计、建设标准和要求。

三、原料供应(一)由项目公司负责。

可公开购买的原料由项目公司自行承担。(二)由政府方负责。

原料无法从公开市场上取得由政府负责供应原料，合同中对原料的质量和数量予以明确约定。

四、环境保护责任

（一）按照有关环保要求，建设相应的环保设施并采取环境 污染防治措施，确保项目建设、运营期间产生的废水、废气、固 体废弃物以及噪声满足相应的环保标准；

（二）遵守有关公共卫生和安全生产等法律法规的规定；

（三）在项目的建设、运营期间应采取一切合理的措施尽量 减少对项目设施周围建筑物和居民区的干扰；等等。

第三节 社会公共服务项目

一、付费和调价机制(一)付费机制。

1.政府付费。采用依可用性和绩效付费的政府付费机制。

2.可行性缺口补助。采用可行性缺口补助弥补服务定价较低导致付费无法覆盖项投资成本和合理收益的项目中。

(二)调价机制。

1.基准比价机制。具体操作程序如下：

（1）按项目合同约定周期，项目公司就其提供某项特定服务的价格与市场价格进行比较。（2）比价工作应在项目合同中约定的比价期限内完成。（3）比价高于当前定价，调价以分包合同义务约定进行。（4）比价低于当前定价，项目合同规定调价必须进行。

2.市场测试机制。采用市场测试机制有可能导致服务提供者的更换。具体操作程序如下：（1）约定日期，项目公司进行重新采购，原分包商可参与。

（2）如替换服务分包商，更能实现项目目标，则可协议 更换。反之，则不更换。

二、绩效监控机制(一)绩效监控方案。

绩效监控方案通常会明确约定项目公司的监控义务，包括： 运营情况监测；信息发布；定期报告；保证相关信息的真实性、准确性和完整性；等等。

(二)政府监控措施

使用者满意度调查；独立审计；定期或不定期检查；使用者反馈；等等。(三)运营委员会。

一些项目会设立运营委员，由政府方和项目公司指派的至 少两位代表组成。运营委员会会定期审议项目的绩效情况报告，并处理项目有关运营、管理、媒体关系等事项。

(四)未达到绩效标准的后果。扣减相应的付款、提前合同终止。

第四篇：PPP项目操作流程图

PPP项目操作流程

政府发起（主）：财政部门向交通、住建等部门行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目项目发起社会资本发起（主）：社会资本向行业主管部门提出项目建议书推荐潜在PPP项目。新建、改建项目：可行性研究报告、产出说明、初步实施方案。存量项目：存量资产的历史资料、产出说明、初步实施方案制定和中期开发计划项目筛选项目发起方提交资料确定备选项目委托咨询机构编制可行性研究报告和初步实施方案专门协调机构（县级以上人民政府可建立）：负责项目评审、组织协调、监督检查等。管理架构组建项目实施机构（政府或其指定的有关职能部门或者事业单位）：负责项目准备、采购、监管和移交等。项目概况风险分配框架项目运作方式实施方案编制交易结构合同体系监管架构采购方式选择定性评价：能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等定量评价：能否降低项目全生命周期成本一项目识别及准备本级人民政府授权实施机构，由实施机构负责实施方案编制工作；提请同级财政部门开展物有所值评价报告及财政承受能力论证.委托PPP咨询机构编制项目实施方案、物有所值评价报告及财政承受能力论证报告物有所值评价财政部门会同同级行业主管部门根据项目实施方案共同对项目物有所值报告进行审核。同级财政部门统筹本级全部已实施和拟实施PPP项目的各支出责任，出具财政承受能力论证报告审核意见。财政承受能力论证确保每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例将审核通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目纳入本地区PPP项目开发目录管理实施方案审核根据物有所值评价和财政承受能力论证审核结果完善实施方案。本级人民政府审核实施机构负责报送本级人民政府审核准备资格预审材料发布资格预审公告资格预审邀请社会资本参与3家以上社会资本通过3家以下社会资本通过调整方案调整方案改变采购方式采购机构负责二项目采购采购文件编制项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知(包括密封、签署、盖章要求等)、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。项目PPP运作需建立方案评审小组。评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。.响应文件评审谈判与合同签署成立采购结果确认谈判工作组合同签署前的确认谈判签署确认谈判备忘录公示采购结果和合同文本公示期满无异议的，经政府审核同意后，有项目实施机构与中选社会资本签署政府主导，PPP咨询机构协助

社会资本依法设立项目公司项目公司设立政府指定机构参股项目公司未依约完成融资的，政府可提取履约保函出现重大经营财务风险威胁或侵害债权人利益，债权人可依约要求社会资本或项目公司改善管理编制季财政部报和年门备案报项目实施机构和财政部门监督出资融资管理社会资本或项目公司负责项目融资项目实施机构和财政部门监督，防止企业债务转向政府

三、项目执行项目实施机构定期检测项目产出绩效指标绩效监测与支付支付政府有支付义务时按实际绩效支付有超额利益分享约定的，社会资本依约支付项目运行状况项目合同合规性、适应性和合理性已发现问题的风险项目实施机构依约监督社会资本或项目公司履行合同义务评估主体：项目实施机构中期评估评估内容评估周期：3-5年。制定应对措施财政部门备案

项目实施机构或政府指定机构组建项目移交工作组

1、期满终止，移交确定移交形式移交准备确定补偿方式

2、有偿移交确定移交内容项目资产、人员、文档和知识产权设备完好率和最短可使用年限

2、提前终止，移交

1、无偿移交有约定按约定，无约定按“恢复相同经济”原则。政府审核确定移交标准

四、项目移交测试主体：项目移交工作组性能测试测试标准：按照测试方案和移交标准测试结果达标不达标恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函社会资本或项目公司配合项目运营过渡工作项目资产、知识产权与技术法律文件，资产清单资产交割办妥法律过户和管理权移交手续评价主体：财政部门组织有关部门绩效评价评价内容：项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、合作模式公开评价结果

可行性研究报告实施方案介入物有所值财政承受能力论证采购编制咨询机构委托项目识别提前企投标协助谈判政采购结果确认谈判PPP项目合同项目采购占股>50%机介入制项目公司负责融资建设运营移交占股<50%签订PPP项目合同或PPP合同补充协议金融机构项目执行提供负责监督、绩效考核、政府付费等

第五篇：PPP项目全操作流程

PPP项目全操作流程及全套法律文件综述

政府和社会资本合作模式（“Public-Private-Partnership”，简称“PPP”），于二十世纪九十年代发源于英国，泛指在基础设施和公共服务领域，对符合条件的项目采取政府与社会资本合作经营的模式。这种模式是对传统意义上应由政府负责并主导的社会服务体系的补充或替代，如果项目投入、产出规划、设计合理，管理规范，运行良好，这种方式既能在一定

程度上解决政府的财政困境，也能提高政府提供社会服务的效率及效益，也能为公众创造福祉。

为加大城市基础设施的投资建设，实现新型城镇化的政策目标，转变政府职能，十八届三中全会明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，随后国务院、财政部和国家发改委于2014下半年至2015年期间密集发文，积极推动PPP项目的实施，PPP模式在中国迎来新的发展浪潮已是大势所趋！

由于PPP项目参与主体众多，法律关系、交易结构复杂，涉及到投融资、特许经营、招投标、政府采购、公司、预算等的众多法律门类，如何实现PPP项目全流程规范运作，如何明确、具体的规范各方权利、合理分担风险，需要法律工作者予以认真的研究。笔者根据相关法律规定及自己多年来PPP项目的实践经验，完成了本文，以期对我国PPP项目的规范运作添砖加瓦。

PPP项目的操作流程包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个阶段，PPP项目所涉的全套法律文件亦分别体现在这五个阶段之内。PPP项目的全部操作流程及相关法律文件的概貌，详见如下图表：

一、项目识别阶段

所谓项目识别，即政府在确定一个基础设施及公共服务类项目是否采用PPP模式时，需综合评价该项目就是否符合“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高”等条件，从而最终决定是否采用政府和社会资本合作模式（PPP模式）。

（一）项目发起

根据PPP项目发起方式的不同，PPP项目包括政府发起、社会资本发起两种方式。

在政府发起方式中，财政部门（政府和社会资本合作中心）应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目；

在社会资本发起方式中，社会资本应以项目建议书的方式向财政部门推荐潜在政府和社会资本合作项目。

在上述过程中，涉及到PPP项目中的第一个重要的法律文件——《项目建议书》。项目建议书的主要内容一般包括：①项目概况、②项目必要性、③项目规划、④项目建设条件分析、⑤项目投融资方案等主要内容。

注：由于每一阶段所涉及的PPP法律文件都篇幅巨大，限于本文的篇幅，笔者无法将PPP法律文件的全文在本文中予以体现，本文仅提纲挈领性的对相关文件作简要综述，笔者将在后续文章中陆续呈现相关全文。

（二）项目筛选

财政部门会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。财政部门应根据筛选结果制定项目和中期开发计划。

对于列入开发计划的项目，项目发起方应按财政部门的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。

在上述过程中，涉及：

1、新建、改建项目 ①《项目可行性研究报告》、②《项目产出说明》、③《项目初步实施方案》；

2、存量项目 ①《存量公共资产的历史资料》、②《项目产出说明》、③《项目初步实施方案》。

（三）物有所值评价

财政部门会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。

在上述过程中，涉及：

《项目物有所值评价报告》，该文件主要包括①物有所值定性分析、②物有所值定量分析、③物有所值评价结论等主要内容。

（四）财政承受能力论证

为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。

在上述过程中，涉及：

《项目财政承受能力论证报告》，该文件主要包括①项目基础信息、②项目投资估算及资金筹措、③项目产出说明、④项目回报机制、⑤政府运营补贴支出、⑥风险承担支出等主要内容。

二、项目准备阶段

（一）管理架构构成

通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。县级（含）以上地方人民政府可建立专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。

（二）项目实施方案编制

项目实施机构应组织编制项目实施方案。

在上述过程中，涉及：

《项目实施方案》，该文件主要包括：

1、项目概况。项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性，以及项目运作的目标和意义。经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。

2、风险分配基本框架。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

3、项目运作方式。项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。

4、交易结构。交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。

5、合同体系。合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。

6、监管架构。监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。

7、采购方式选择。项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。

（三）物有所值、财政承受能力验证

财政部门应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。

三、项目采购阶段

（一）资格预审

项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门备案。资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。

在上述过程中，涉及：

1、《资格预审公告》 内容应包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点；

2、《资格预审申请》；

3、《资格预审评审

（二）项目采购文件的编制

项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作。项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。采用竞争性谈判或竞争性磋商采购方式的，项目采购文件除上款规定的内容外，还应明确评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容，包括采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款。

在上述过程中，涉及：

1、《采购邀请》；

2、《竞争者须知》；

3、《采购方式说明》；

4、《采购程序说明》；

5、《相应文件编制要求》；

6、《项目合同草案》等。

（三）项目采购邀请及响应文件评审

1、组建评审小组

评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。

2、政府采购程序

项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购的，按照政府采购法律法规及有关规定执行。

3、竞争性磋商程序

项目采用竞争性磋商采购方式开展采购的，按照下列基本程序进行：

（一）采购公告发布及报名。竞争性磋商公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。提交响应文件的时间自公告发布之日起不得少于10日。

（二）资格审查。已进行资格预审的，评审小组在评审阶段不再对社会资本资格进行审查。允许进行资格后审的，由评审小组在响应文件评审环节对社会资本进行资格审查。项目实施机构可以视项目的具体情况，组织对符合条件的社会资本的资格条件，进行考察核实。

（三）采购文件的澄清或修改。提交首次响应文件截止之日前，项目实施机构可以对已发出的采购文件进行必要的澄清或修改，澄清或修改的内容应作为采购文件的组成部分。

（四）响应文件评审。项目实施机构应按照采购文件规定组织响应文件的接收和开启。评审小组对响应文件进行两阶段评审：第一阶段：确定最终采购需求方案。评审小组可以与社会资本进行多轮谈判，谈判过程中可实质性修订采购文件的技术、服务要求以及合同草案条款，但不得修订采购文件中规定的不可谈判核心条件。第二阶段：综合评分。最终采购需求方案确定后，由评审小组对社会资本提交的最终响应文件进行综合评分，编写评审报告并向项目实施机构提交候选社会资本的排序名单。

在上述过程中，涉及：

1、《竞争性磋商公告》 应包括项目实施机构和项目名称、项目结构和核心边界条件、是否允许未进行资格预审的社会资本参与采购活动，以及审查原则、项目产出说明、对社会资本提供的响应文件要求、获取采购文件的时间、地点、方式及采购文件的售价、提交响应文件截止时间、开启时间及地点等内容；

2、《补遗文件》；

3、《竞争性磋商相应文件》；

4、《采购需求方案》；

5、《采购需求方案评审报告》等法律文件。

（四）采购谈判及项目合同签订

项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。

确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日。合同文本应将中选社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件。合同文本中涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署。

需要为项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。

在上述过程中，涉及：

1、《确认谈判备忘录》；

2、《PPP项目合同》，该合同是PPP项目的核心，综合、全面体现各方权利义务。内容包括（1）定义及解释、（2）项目的范围和期限、（3）前提条件、（4）项目的融资、（5）项目用地、（6）项目的建设、（7）项目的运营、（8）项目的维护、（9）股权变更限制、（10）付费机制、（11）履约担保、（12）政府承诺、（13）保险、（14）守法义务及法律变更、（15）不可抗力、（16）政府方的监督和介入、（17）违约、提起终止和终止后处理机制、（18）项目的移交、（19）适用法律及争议解决、（20）合同附件、（21）其他；

3、《项目合同补充合同》等。

四、项目执行阶段

（一）项目公司设立

社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。

（二）融资管理

项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。

（三）政府支付及绩效监测

项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。财政部门和项目实施机构应建立政府和社会资本合作项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。在政府综合财务报告制度建立后，政府和社会资本合作项目中的政府支付义务应纳入政府综合财务报告。项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门备案。

政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。设置超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。

社会资本或项目公司违反项目合同约定，威胁公共产品和服务持续稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益的，政府有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。

在项目合同执行和管理过程中，项目实施机构应重点关注合同修订、违约责任和争议解决等工作。

1、合同修订。按照项目合同约定的条件和程序，项目实施机构和社会资本或项目公司可根据社会经济环境、公共产品和服务的需求量及结构等条件的变化，提出修订项目合同申请，待政府审核同意后执行。

2、违约责任。项目实施机构、社会资本或项目公司未履行项目合同约定义务的，应承担相应违约责任，包括停止侵害、消除影响、支付违约金、赔偿损失以及解除项目合同等。

3、争议解决。在项目实施过程中，按照项目合同约定，项目实施机构、社会资本或项目公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项，依法申请仲裁或提起民事诉讼。

（四）中期评估

项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门备案。政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对项目履行行政监管职责，重点关注公共产品和服务质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护和劳动者权益等。社会公众及项目利益相关方发现项目存在违法、违约情形或公共产品和服务不达标准的，可向政府职能部门提请监督检查。

在上述过程中，涉及：

1、项目公司设立文件；

2、《融资方案》；

3、《履约保函》；

4、《项目产出绩效指标季/年报》；

5、《项目产出说明》；

6、《修订项目合同申请》等。

五、项目移交阶段

（一）移交准备

项目移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交；补偿方式包括无偿移交和有偿移交；移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等；移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。采用有偿移交的，项目合同中应明确约定补偿方案；没有约定或约定不明的，项目实施机构应按照“恢复相同经济地位”原则拟定补偿方案，报政府审核同意后实施。

（二）性能测试

项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。项目移交工作组应委托具有相关资质的资产评估机构，按照项目合同约定的评估方式，对移交资产进行资产评估，作为确定补偿金额的依据。‘

项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。

（三）绩效评价

项目移交完成后，财政部门应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据。

上述为PPP项目的全操作流程及全套法律文件，由于自2014年下半年至今，从国务院、财政部、国家发改委到各地方主管部门，各种规定、通知、指引等PPP法规层出不穷，且各法规的发布主体不统一，各个法规的侧重点亦不尽相同，项目操作流程、相关法律文件多有不一致甚至相冲突之处，我们将在摸索中不断前行。