PPP项目具体操作和模式选择

第一篇：PPP项目具体操作和模式选择

第三天：PPP项目具体操作和模式选择

2017-03-18共学PPP来源：微信公众号“慧朴管理”和“筑龙施工”

一

ppp项目识别

1、项目发起

政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。(1)政府发起。政府和社会资本合作中心应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。（区别发改委原有的计划项目形成机制，建立协调机制）

目前各地政府均探索建立项目收集与推介机制，形成基本PPP项目库。(2)社会资本发起。社会资本应以项目建议书的方式向政府和社会资本合作中心推荐潜在政府和社会资本合作项目。

2、项目筛选

政府和社会资本合作中心会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。财政部门（政府和社会资本合作中心）应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。

对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按政府和社会资本合作中心的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。

投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用PPP模式。

3、物有所值评价

《PPP物有所值评价指引（试行）》财金[2015]167号：中华人民共和国境内拟采用PPP模式实施的项目，应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价。物有所值评价包括定性评价和定量评价。现阶段以定性评价为主，鼓励开展定量评价。

物有所值评价结论分为“通过”和“未通过”。“通过”的项目，可进行财政承受能力论证；“未通过”的项目，可在调整实施方案后重新评价，仍未通过的不宜采用PPP模式。

物有所值评价资料主要包括：（初步）实施方案、项目产出说明、风险识别和分配情况、存量公共资产的历史资料、新建或改扩建项目的（预）可行性研究报告、设计文件等。（1）物有所值定性评价

政府采购开展物有所值评价时，项目本级财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门，明确定性评价程序、指标及其权重、评分标准等基本要求。

定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标及补充性指标。补充评价指标主要是六项基本评价指标未涵盖的其他影响因素，包括项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等。在各项评价指标中，六项基本评价指标权重为80%，其中任一指标权重一般不超过20%；补充评价指标权重为20%，其中任一指标权重一般不超过10%。PPP中心会同行业主管部门组织召开专家组会议，原则上，评分结果在60分（含）以上的，通过定性评价；否则，未通过定性评价。

（2）物有所值定量评价

定量评价是在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。PSC 是假设项目由政府融资、拥有和运营，并且能够运用最有效率的方式向公众提供产品或服务，再把政府和企业运作项目的区别和风险综合考虑进去的全项目生命周期现金流的净现值。

4、财政承受能力论证

《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

政府PPP合作中心负责组织开展行政区域内PPP项目财政承受能力论证工作。省级财政部门负责汇总统计行政区域内的全部PPP项目财政支出责任，对财政预算编制、执行情况实施监督管理。财政承受能力论证采用定量和定性分析方法，坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系，严格控制PPP项目财政支出规模。财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。

财政支出能力评估,是根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。

行业和领域均衡性评估，是根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中。

财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。二

ppp项目准备

1、组织实施机构

按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。考虑到PPP运作的专业性，通常情况下需要聘请PPP咨询服务结构。

项目组织实施通常会建立项目领导小组和工作小组，领导小组负责重大问题的决策、政府高层沟通、总体工作的指导等，项目小组负责项目公司的具体开展，以PPP咨询服务机构为主要组成。项目实施结构需要制定工作计划，包含工作阶段、具体工作内容、实施主体、预计完成时间等内容。

2、尽职调查

（1）项目内部调查

项目实施机构拟定调研提纲，应至少从法律和政策、经济和财务、项目自身三个方面把握，主要包括政府项目的批文和授权书、国家、省和地方对项目的关于土地、税收等方面的优惠政策、特许经营和收费的相关规定等；社会经济发展现状及总体发展规划、与项目有关的市政基础设施建设情况、建设规划、现有管理体制、现有收费情况及结算和调整机制等；项目可行性研究报告、环境影响评价报告、初步设计、已形成的相关资产、配套设施的建设情况、项目用地的征地情况等。（2）外部投资人调查

根据项目基本情况、行业现状、发展规划等，与潜在投资人进行联系沟通，获得潜在投资人的投资意愿信息，并对各类投资人的投资偏好、资金实力、运营能力、项目诉求等因素进行分析研究，与潜在合适的投资人进行沟通，组织调研及考察。

3、实施方案编制

通过前期的调查研究及分析论证，完成项目招商实施方案编制。招商实施方案主要内容：

（一）项目概况

（二）风险分配基本框架。

（三）PPP运作模式

（四）PPP交易结构

（五）PPP合同体系

（六）PPP监管架构

（七）PPP采购方式

PPP运作实施方案

4、实施方案审核

为提高工作效率，财政部门应当会同相关部门及外部专家建立PPP项目的评审机制，从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行评估，确保“物有所值”。评估通过的由项目实施机构报政府审核，审核通过的按照实施方案推进。

目前缺乏相应的专家，政府内部分工不明确，方案审核实际推进效果不佳。

三

ppp项目采购

1、项目预审

项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。

项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作；项目通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审；项目经重新资格预审合格社会资本仍不够3家的，可依法调整实施方案选择的采购方式。资格预审公告应包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。

2、项目采购文件编制 项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。

3、响应文件评审

项目PPP运作需建立方案评审小组，确定评审办法。

评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。项目评审办法应该反映项目物有所值的本意，体现项目绩效运营特性，促进市场竞争。

4、谈判与合同签署

项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日。公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署。需要为项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。

四

ppp项目执行

1、项目公司设立

社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门（政府和社会资本合作中心）应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。

2、项目融资管理

项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门（政府和社会资本合作中心）和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。

3、绩效检测与支付

社会资本项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。

4、中期评估

项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。

五

ppp项目移交

1、移交给谁

项目移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。

2、怎样移交

项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交；补偿方式包括无偿移交和有偿移交；移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等；移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。

社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。

3、移交后续

项目移交完成后，财政部门（政府和社会资本合作中心）应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。

PPP模式选择

PPP模式选择是指具体运作方式的确定。PPP具体运作方式主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。主要分三类：

第一类：具有明确的收费基础，经营收费能完全覆盖投资成本的项目。

可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进。

第二类：经营收费不足以覆盖投资成本或难以形成合理回报、需政府补贴部分资金或资源的项目。可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。

第三类：对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目。

可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOT）、建设—租赁—运营（BRO）、委托运营（O&M）等市场化模式推进。

1、回报机制（BOT/BOO/BLT）

2、运营效率（BOT/DBFO/BLT）

3、风险结构（PPP/BOT/DBLT）

4、资金需求（BOT/TOT）

5、财政资金及补贴能力（DBLT/DBOT）

6、政策法规（BLT/BOO）

7、发起人偏好等其它因素

片区开发项目PPP

片区开发是指在符合国家以及当地规划的前提下，对拟开发建设的区域进行一体化的改造、建设、经营和维护，通常包括土地一级开发、基础设施与公共服务设施等项目建设和运营等，新城开发、旧城改造等正是片区开发中的典型形式，近期备受关注的中信滨海新城项目、五矿信托沈抚新城项目等均公告采用了PPP模式。片区开发项目PPP模式构建的关键因素：

1、根据项目边界的清晰程度、收益状况、风险结构等，确定采取单一型运作或复合型运作；

2、由税收分成、土地收益分成模式走向政府使用付费服务购买、二级土地资源再开发的盈利模式构造；

3、区域开发政府收入、投资者服务购买费、片区开发价值、融资等相互匹配，整体性的投融资规划至关重要；

4、根据潜在投资人的能力贡献，建立组合型的投资结构，加强资源整合及资本运作能力；

片区开发项目PPP

医院项目PPP

中国未来医院的发展及公立医院改革成为社会的焦点，医院的建设带来的巨大的资金需求，而公立医院的改革涉及多重利益。通过PPP模式推进医院建设，探索公私合营的医院运营管理模式，对于我国卫生事业发展具有重要意义。

医院项目PPP模式构建的关键因素：

1、新设医院的性质（公立医院、社会化非营利医院、社会化营利医院）对于整个项目的运作具有重要影响；

2、社会投资者人需要根据自身的战略确立合适的参加模式，其盈利方式各有不同，包括偏经营性运作及偏施工管理运作。

3、医院PPP运作涉及政府、医学院、医院、医生、投资者等多方利益，处理好各方利益至关重要；

4、未来公立医院改革、药品政策的变化对于PPP模式的选择具有重要影响；

医院项目DBLT

医院项目BOT

医院项目BOO

养老项目PPP

目前我国在加强老龄工作，发展老龄事业方面的重视力度大大增强，并把养老服务业的建设列入重要议事日程，成为党政工作的重要组成部分。相比日渐增长的养老需求，政府在资金投入方面严重滞后，发展养老的PPP模式对于我们养老事业的发展具有非凡的意义。养老项目PPP模式构建的关键因素：

1、养老项目的投入较大、运营成本高，项目建设、运营补贴、融资性补贴对于项目建设运营具有重要影响；

2、鉴于目前我国的养老结构，综合性养老项目（配套养老社会开发）、轻资产运营、多元投资者组合具有明显的优势；

3、未来养老的政府养老服务购买对于养老项目的未来发展具有重要影响，在购买类别、购买层次等方面均需要进一步扩大，由政府服务购买的轻资产运营是解决养老运营结构性问题的关键；

养老项目DBLT+委托运营模式

养老项目BOO

市政道路项目PPP

市政道路在城市基础设施建设中属于纯公益性的无收费项目，具有投资规模大、建设周期长、施工进度紧迫等特点，如果由财政直接出资建设市政道路的传统模式，往往给地方财政带来不小的压力。市政道路项目PPP模式构建的关键因素：

1、依托政府服务购买方式的PPP与所在地方政府的财政实力及履约精神具有重要影响，它确定了PPP模式的投融资结构、回报体系、风险结构。

2、依托资源补偿型的PPP受到土地开发的复杂程度、土地交易等市场因素影响较大，需要准确的价值判断能力；

3、市政道路项目建立灵活的投资者退出机制，对于整合多方投资者聚集各方优势具有重要影响；

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市政道路项目BOT

市政道路项目RCP

城市地下管廊项目BOT

城市体育中心项目ROT

垃圾焚烧发电项目BOO（T）

城市内河治理项目RCP

第二篇：PPP 项目中期评估以及绩效评价具体操作要求

PPP项目中期评估以及绩效评价

具体操作要求

二〇一八年八月

绩效目标编制操作要求

一、绩效目标主要内容绩效目标主要内容通常包括：

（一）预期产出目标，包括提供公共产品或者公共服务的数量、质量、时效目标，以及达到预期产出所需要的成本和资源等。

（二）预期效果目标，包括项目经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响等。

（三）衡量预期产出、预期效果和相关方满意程度方面的绩效评价指标等。

（四）为实现项目绩效目标所需要的保障制度、措施和工作计划，以及项目管理内容和相应目标要求等。

（五）其他。

二、绩效目标编制要求评估机构在开展 PPP 项目中期评估以及绩效评价时，明确项目在考核期间的绩效目标。如果项目在实施方案或者合同中缺少绩效目标、绩效目标不明确或者绩效目标有偏差，评估机构需要与委托方进行沟通，根据评价依据以及项目客观情况确定合理的绩效目标。

（一）绩效目标设置的基本原则项目绩效目标设置需要符合以下要求： 1．指向明确。绩效目标符合国民经济和社会发展规划、部门职能以及行业发展规划，并与相应的项目支出范围、方向、效果紧密相关。

2．具体细化。绩效目标从数量、质量、时效、成本等方面进行细化，尽量进行定量表述，不能以量化形式表述的，可以采用定性的分级分档形式进行表述。

3．合理可行。制定绩效目标要以结果为导向，要经过调查研究和科学论证，符合客观实际；制定绩效目标要与编制项目预算有机结合，要结合项目管理的基本要素和相应要求，进行成本效益分析。

（4）是否依据预期的产出和效益，结合成本效益分析编制项目总预算和明细预算，项目预算的内容、额度、标准、计划是否经济合理。

3．目标实现的保障度

（1）是否建立健全保障绩效目标实现的项目实施办法和措施。

（2）是否有科学有效的管理能力和充分合理的实施条件；是否有明确的职责分工、严谨有效的财务管理和内控制度。

（3）是否有科学、合理、可行的项目管理内容和相关的目标要求。

中期评估操作要求

一、中期评估的基本原则

（一）科学性原则。中期评估需要严格执行规定的程序，按照科学可行的要求，采用定量与定性分析相结合的方法。

（二）重要性原则。中期评估通常优先选择最能代表和反映项目产出以及效果的核心目标与指标，关注对实现绩效目标有重要影响的核心指标。

（三）时效性原则。中期评估需要注意项目运行中时间因素对项目评估的影响，根据项目的特点合理选择评估时间、设定检查计划，适时反映项目情况和偏差，及时督促项目单位纠正偏差、改进绩效。

二、中期评估的基本内容项目中期评估需要重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性。

(一)项目运行状况。重点评估项目运行情况，在该阶段为完成绩效目标所需要的各种资源成本消耗情况、项目管理及其完成情况，以及项目预期产出、效果等目标的完成进度情况等。

(二)项目合同履约状况。重点评估项目合同签订的合规性、适应性、合理性，项目是否按照合同约定内容完成既定目标，包括产出以及效果等目标。

(三)项目物有所值状况。与政府提供公共产品或公共服务的传统模式相比，社会资本参与能有效降低项目全生命周期成本、提高公共产品或者公共服务质量效率，项目是否真正达到物有所值。

(四)项目运行偏差情况。评估项目是否按既定计划运行，在项目实施阶段中的偏差度和影响度。

(五)项目运行纠偏情况。重点评估项目运行纠偏措施的制定和整改落实情况。

2.项目的必要性和可行性认证，相关制度措施等情况。3.项目的绩效目标、绩效指标以及指标值设定和调整情况。

（二）项目财务投资情况

1.项目总投资和资本构成、资产负债、股权结构、融资结构和主要融资成本； 2.项目收益情况（总收益、收入来源、收费价格和定价机制）、投资回报测算、现金流量分析、项目财务状况、项目存续期间政府补贴情况。

（三）项目管理情况

1．项目招投标、调整、验收等情况，项目或者活动的实际完成情况； 2．项目公司的管理架构，项目实施机构以及社会资本的履约状况； 3．项目管理情况，包括项目管理制度的落实情况，日常检查监督管理、质量把关等；

4．目标实现的工作程序和流程责任，包括实现各个目标所包含的全部活动的过程，明确各个目标的实现途径、方法和责任部门，反映实现目标的工作程序和流程责任。

（四）项目产出与效果

1．根据项目合同以及项目实施方案的具体内容，将项目实际产出状况与绩效目标对比，从数量、质量、功能和可持续性等方面进行分析。

2．项目物有所值评价分析以及财政承受能力论证分析。

（五）存在的问题以及原因分析

1.反映项目执行偏差情况和原因分析，初步形成项目单位对纠偏的初步计划。

2.项目取得的效果和效益情况，将项目取得的实际效果和效益状况与绩

76.可持续性，是指项目实施完工后，其独立运行的能力和产生效益的持续性。

7.物有所值，是指与政府提供公共产品或者公共服务的传统模式相比，PPP 模式能否促使项目真正达到物有所值。

8.PPP 模式应用，是指政府和社会资本合作模式应用情况，以及此类项目在行业内的示范性和可推广性。

三、绩效评价方案的编制评价方案是评估机构对绩效评价工作的纲领性计划，主要有以下四个方面的作用：将评价任务转化为可操作的评价工作；为评价小组开展评价设计和实施提供目标、要求和基本框架；为各利益相关方对评价任务达成共识提供基础；为管理部门控制评价质量、核查评价小组任务完成情况提供依据。

(一)绩效评价方案的编制原则

1.可行性绩效评价方案需要满足具体、清晰、具有可操作性，内容通常包括项目的背景、评价目的、评价对象和范围、绩效评价指标体系、评价方法、各项指标数据的收集方法、评价人员分工、评价计划、管理控制等。

2.客观性在对项目概况进行描述时，需要遵守客观公正原则，按照客观事实进行描述。

3.科学性绩效评价方案中，绩效评价指标以及指标权重的设定合理反映项目特性，评价方法选择恰当，绩效评价指标数据的收集方法合理。

4.简明性绩效评价方案需要主次分明、语言精炼、逻辑清晰，语言表述提纲挈领、简明扼要、易于理解。

范围和受益群体范围。评价范围通常与评价目的有关。比如，对于一个以贫困地区儿童为目标受益群体的基础教育项目，如果管理部门只希望评价该项目对贫困女童的作用，则受益者群体的评价范围是贫困女童。

（3）绩效评价指标体系评估机构需要按照相关性、重要性、可比性、系统性及经济性原则，就项目决策、项目管理、项目绩效（产出、效果）等方面全面设定指标体系。

（4）绩效评价方法。评估机构通常需要明确开展绩效评价业务所选用的绩效评价方法及其理由。

3.项目调查主要方法评估机构在制定绩效评价方案时，需要有针对性地对项目所涉及的利益相关方开展各种形式的调查，调查方法包括案卷研究、数据填报、实地调研、座谈会以及问卷调查等。绩效评价方案一般尽可能明确调查的对象、调查的方法、调查内容、日程安排、时间与地点等。如果调查对象涉及抽样，需要说明调查对象总体情况、样本总数、抽样方法、抽样比例。

4.评价工作的组织与实施

（1）明确各个环节以及各项工作的时间节点与工作计划。（2）明确项目负责人以及项目团队的职责与分工。（3）明确参与评价工作各相关当事方的职责。

四、绩效评价资料的收集以及数据的采集评估机构开展绩效评价业务，在数据收集过程中，需要遵循准确、详尽以及客观的原则，确保数据来源的可靠性与真实性。评估机构开展绩效评价业务，收集数据的主要方法通常包括：

(一)案卷研究案卷研究是对现有资料进行研究，PPP 项目主要研究文件包括项目评估文件、项目管理手册、项目进展报告、项目中期评估报告、项目完工

1据进行梳理与汇总，可以设计相关表格，并协助项目实施机构和运行机构、项目监管单位进行填写。

(三)实地调研

1．实地调研通常包括访谈和现场勘查。

2．评估机构需要从项目利益相关方中确定访谈对象，包括项目的管理人员、实施人员、项目受益者以及参与项目立项、决策、实施、管理的行业专家。根据调查的内容范围和主要问题，设计访谈提纲并开展访谈，访谈内容通常为开放式提问，问题一般简明扼要、具体直接。

3．现场勘查是指通过询问、核对、勘查、检查等方法进行调查，获取绩效评价业务需要的基础资料。

4．调研结束后需要对调研记录进行整理与分析，调研记录可以作为绩效评价报告附件和工作底稿。

(四)座谈会

1.选择参与或者熟悉项目的立项、决策、实施、管理等人员为座谈会邀请对象，确保参与人员能够为绩效评价提供有效信息。

2.注意座谈会参与者对问题答案是否达成共识。如果没有达成共识，需作进一步核实。

3.座谈会结束后需要进行会议记录整理与分析，会议记录可以作为绩效评价报告附件和工作底稿。

(五)问卷调查

1.问卷设计通常遵循客观性、合理性、逻辑性、明确性等原则，尽量避免主观臆断或者人为导向，问卷数据便于整理与分析。

3问卷调查等多种方法来获取数据，并对数据进行综合定性分析后得出结论。为确保评价结果的客观性和准确性，一般尽量避免运用单一的数据收集方法进行评价。

五、绩效评价指标体系的设置

（一）绩效评价指标设置原则绩效评价指标是指衡量绩效目标实现程度的考核工具。绩效评价指标的确定需要遵循以下原则：

1.相关性原则。需要与绩效目标有直接的联系，能够恰当反映目标的实现程度。

2.重要性原则。需要优先使用最具评价对象代表性、最能反映评价要求的核心指标。

3.可比性原则。对同类评价对象要设定共性的绩效评价指标，以便于评价结果可以相互比较。

4.系统性原则。需要将定量指标与定性指标相结合，系统反映财政支出所产生的社会效益、经济效益、环境效益和可持续影响等。

5.经济性原则。需要通俗易懂、简便易行，数据的获得一般考虑现实条件和可操作性，符合成本效益原则。

（二）绩效评价指标标准绩效评价指标标准是指衡量财政支出绩效目标完成程度的尺度。绩效评价指标标准的选用需要坚持客观公正、规范有效的原则。根据评价对象的特点，可以选用不同的评价指标标准。绩效评价指标标准主要包括：

1.行业标准，是指参照国家公布的行业指标数据制定的评价标准。2.计划标准，是指以预先制定的目标、计划、预算、定额等数据作为评价的标准。

3.历史标准，是指参照同类指标的历史数据制定的评价标准。

（五）公众评判法。是指通过专家评估、公众问卷、抽样调查等对项目实施效果进行评判，评价绩效目标实现程度。

（六）其他评价方法。

七、评价报告的编制及信息披露评价报告包括摘要、评价报告正文、相关附件三部分，具体如下：摘要评价摘要的目的是简要总结评价活动和评价结论，包括项目概要、绩效评价概述、绩效评价结论、经验教训与建议四部分，需简明扼要。评价报告正文：

（一）项目基本概况

1.项目背景项目所处政策环境、区域环境、市场环境等，项目拟解决的问题。

2.项目实施情况项目提供产品或者服务的质量和数量、项目提供产品或者服务的价格、项目的可持续性以及政府的收益等项目要解决的主要问题。项目实施和管理的组织结构，包括项目的监管部门以及实施机构的各自职责，项目的实施流程、监管机制等。

3.项目财务投资状况项目总投资和资本构成、资产负债、股权结构、融资结构和主要融资成本、收益情况（总收益、收入来源、收费价格和定价机制），投资回报测算、现金流量分析、项目财务状况、项目存续期间政府补贴情况。

4.绩效目标及实现程度绩效目标，项目执行过程中目标、计划的调整情况，绩效总目标和阶段性目标的完成情况，项目的实际支出情况及财务管理状况等。

（二）绩效评价的组织实施情况 1.绩效评价目的 2.绩效评价实施过程

7计、实施过程中的最佳实践和突出问题，及其对项目绩效的影响。经验教训需要针对被评项目，建立在客观证据的基础之上，并指出其参考价值。

（六）存在问题与原因分析绩效评价报告要通过分析各指标的评价结果以及项目的整体评价结论，具体分析目标定位和设计、项目活动安排、组织实施、项目管理过程中存在的不足及其原因，并对其项目造成的负面影响进行分析。

（七）改进建议改进建议旨在为改进项目设计、完善项目管理、提升项目绩效、优化政府决策提供参考，可以针对被评项目目前存在的问题，也可以着眼于未来项目的选择、设计和管理。改进建议与评价结论和问题原因相对应，理由充分，要有切实可行的改进措施以及责任主体，并且明确时间要求。

（八）绩效评价报告使用限制等其他需要说明的问题

（九）评估机构签章绩效评价报告应当加盖评估机构公章。相关附件本部分是对主体报告的补充说明，包括一些技术性文件和评价过程文件，如绩效评价框架、绩效评价指标体系与打分标准、评价任务书、项目关键产出或者成果数据表、面访、座谈会和实地调研记录、调查问卷（如果有）、利益相关方对评价报告的反馈意见及其采纳情况，以及评价小组认为必须附上的其他文件。

八、评价结果的应用绩效评价结果可作为科学安排预算、调整支出结构、完善财政政策、加强制度建设、实施绩效监督的重要依据，也可作为 PPP 项目移交阶段支付对价的重要支撑。PPP 项目的评价结果可为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策提供参考，能够有效地促进政府更加合理与完善地加强 PPP 项目的管理。

第三篇：PPP模式

一、什么是PPP模式?（也称PPP融资）

答：

是指政府与私人组织之间，合作建设城市基础设施项目, 通过签署合同来明确双方的权利和义务，双方各自发挥自己的优势来提供公共服务，共同分担风险、共同分享收益。

PPP的三大特征：1)伙伴关系 2）利益共享 3）风险共担

注解：过去认为只能由政府运用财政资金来做的一些公共基础设施、公共工程、公共服务项目，在PPP的模式下，可转变为由非政府的企业主体、民间资本、社会资金进入实施，形成特许权管理框架下的有效供给。

二、为什么要引入PPP模式？

答： 直接动因来自财政压力、垄断势力和低效率。

财政部财政科学研究所所长贾康说： “我国地方政府债务迅速攀升，运用PPP的机制创新，针对适合项目选择性地适当降低地方政府债务规模，有助于化解地方政府债务风险、减少地方债压力。” 财政部副部长史耀斌日前指出，目前城市建设资金主要靠转让土地的收入支撑是不可持续的，新型城镇化需要建立多元可持续的资金保障机制。

我们国家在推进新型城镇化的过程中，约4亿人口要从农村区域转入城镇成为常驻人口，进城人口所需的“市民化”待遇，必须得到基本公共服务和保障。而预计2020年城镇化带来的投资资金量约42万亿元。而各地加快推进城镇化普遍面临着融资难题。（如此天文数字的投入，仅靠政府包揽来做，肯定力不从心。必须打定主意，使道路、桥梁、隧道、涵洞、上下水、供电、供热、供气、医院、学校、绿化等公共品、准公共品的供给。）

PPP模式是政府、企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。

三、ppp运营方式: 哪些行业适合这种模式？ 早在20世纪90年代,PPP模式是欧洲流行起来的，在公共基础设施领,尤其是在大型、一次性的项目。如：交通（公路、铁路、机场、港口）、卫生（医院）、公共安全（监狱）、国防、教育（学校）、公共不动产管理,也就是我们常说的基础建设。(仅靠政府投资难以满足交通长期稳定发展的需要.)1992年英国最早应用PPP模式。英国75%的政府管理者认为PPP模式下的工程达到和超过价格与质量关系的要求，可节省17%的资金。80%的工程项目按规定工期完成，智利于1994年引进PPP模式。结果是提高了基础设施现代化程度，并获得充足资金投资到社会发展计划。已完成36个项目，投资额60亿美元。其中，24个交通领域工程、9个机场、2个监狱、1个水库。年投资规模由模式实施以前的3亿美元增加到17亿美元。

葡萄牙自1997年启动PPP模式，首先应用在公路网的建设上。至2006年的10年期间，公路里程比原来增加一倍。除公路以外，正在实施的工程还包括医院的建设和运营、修建铁路和城市地铁。

1998年的法国世界杯的体育馆建设也用了PPP模式。

巴西是2004年12月通过“公私合营（PPP）模式”法案，该法对国家管理部门执行PPP模式下的工程招投标和签订工程合同做出具体的规定。据巴西计划部称，已经列入2004年－2007年四年发展规划中的23项公路、铁路、港口和灌溉工程将作为PPP模式的首批招标项目，总投资130.67亿雷亚尔。

美国最著名的4大职业联赛俱乐部（如NBA,NFL，NHL,MLB）所拥有的82个体育场馆的31%都是用的PPP模式。

中国的PPP模式案例：

2005年2月，我国首次运PPP模式进行北京地铁4号线的建设（16号再次使用PPP）.2，国家体育场（鸟巢的案例）3.北京亦庄的天然气项目 4.武汉的高铁

四、PPP：解读新型城镇化的融资之路 在4月1日至2日召开的PPP会议上，财政部财政科学研究所所长贾康、亚洲开发银行资深经济学家柯瑞格先生等为财政系统人士培训了PPP模式的基础知识、政策体系、发展经验、操作实践、法律框架及实施流程等。黑龙江省、河南省、浙江省、湖南省、福建省、上海市等省市及其部分地市的财政厅、财政局相关负责人士参加会议。

据悉，财政部力推的PPP模式正在全国多个省市推进。哈尔滨和洛阳作为试点城市，已经通过多个项目先行实践总结经验，而黑龙江、河南、浙江、湖南、福建、上海等多个省市正在密集展开调研，着手筹备项目。

PPP是政府和私人企业之间为提供公共产品和服务、基于具体项目的合作融资模式，适用于具有长期稳定收益的基础设施项目建设。

目前英国、澳大利亚、加拿大等国的财政部门都专门设立了PPP管理机构，负责推动PPP模式发展，履行研究设计、项目储备、融资支持、招投标管理、争议协调等职责。

如何有效率地提供普遍服务，既能保障公共产品的公共性质，又够促使企业通过利润改善提高效率，是各国在公用事业部门制度改革过程中面临的困境。于是公私合作制就成为各国公用事业部门改革实践中的一种尝试。

黑龙江：2014.4月

作为试点城市所在的省份，黑龙江省今年年初与亚行合作实施“PPP领导力建设项目”，引导亚行等国际金融机构在城市发展、节能环保等领域，与省内有潜力的私有经济体开展直接融资合作，并且先后向国家申报了“松花江流域水污染控制”、“职业教育实训基地”等PPP类项目，引资总额度约合2.43亿美元。洛阳 2014.2 另一个试点城市洛阳的市政路桥和污水处理打包项目已初步选定为亚行贷款支持项目，亚行计划提供总额1亿美元的主权贷款支持。湖南省财政厅此前也举办PPP模式专题研讨会，并明确提出今年将选取部分市县开展试点。

五、安邦产品

房地产行业周刊 2011年7月26日 第369期[北京保障房建设率先引入PPP模式] 金融2014年1月27日第3936期 [财政部力推PPP化解地方债并为城镇化融资] 经济2014年4月3日第4643期[民企面对PPP模式难以跨越资金和制度门槛] 金融 2014年4月23日总第3992期[北京地铁再成地方PPP模式标杆]16号线 中国农业报告 2014年4月24日 总第249期 【公私合营(PPP)促农业现代化转型】 经济2014年5月8日第4666期【形势要点；地方政府需要正视PPP带来的挑战 比如地铁涨价，票价提高政府可以减少补贴，PPP公司也可以有更多利润空间，但公众的福利会损失。没有解决好这些顶层设计上的问题，PPP项目的前景令人担忧。这使得前述的立法工作变得极为重要。

金融 2014年5月8日 总第4002期 【形势要点：复星的复合产业PPP融资模式】

安邦建议采用PPP（民间资本参与公共项目建设运营，与政府共同分担风险、收益）；城投集合债（几个平台捆绑在一起发城投债，对增信有帮助）；国开行（国开行被要求成立专门的金融机构，向邮储银行融资投棚改）、财政部的棚改专项。

PPP模式是指政府与私营企业签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。协议时间可能长达20年。

与现在地方政府熟识的BT、BOT不同，PPP强调民间资本必须出钱，同时必须参与项目运营，与政府共同分担项目风险，分享收益。

（BT）建造、移交（BT在实际运用中变成了垫资施工）

民营机构与政府方签约，设立项目公司以阶段性业主身份负责某项基础设施的融资、建设，并在完工后即交付给政府。

（BOT）建造、拥有、运营、移交（BOT则是政府向私人部门承诺固定收益，私人部门基本不承担风险）

私营部门为设施项目进行融资并负责建设、拥有和经营这些设施，待期限届满，民营机构将该设施及其所有权移交给政府方。

企业的好处：PPP可以给企业带来长期稳定回报的可能性，所以，民间资本自然而然地就会考虑加入到这样的项目上来。

对于政府来说：企业加入后，既解决了资金问题，企业加入后的优势还有管理知识、专业知识。

总之，PPP对于政府来说，是必须积极运用来推进现代治理中化解财政压力、债务压力和充分尽责地实施和谐社会管理、贯彻“中国梦”发展战略的机制创新。

PPP模式有哪些好处？

第一，PPP是一种新型的项目融资模式。项目PPP融资是以项目为主体的融资活动，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。

第二、PPP融资模式可以使民营资本更多地参与到项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所欠缺的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP方式的操作规则使民营企业参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。

第三、PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，从而很好地解决了这个问题，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积极性。

第四、PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，可以提高城市轨道交通服务质量。在PPP模式下，公共部门和民营企业共同参与城市轨道交通的建设和运营，由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低较高的资产负债率，而且不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。

（公私合作制是指公共部门+私人部门为提供公共服务而建立起来的一种长期合作伙伴关系）

PPP项目步骤：商业需求→方案的评估与选择→案例分析→项目开发→竞标过程→合同管理。

第四篇：PPP模式的项目运作流程

PPP模式的项目运作流程

一、操作基础

PPP是Public-Private-Partnership的首字母缩写，常译为“公共-私营-合作机制”，是指为了建设基础设施项目，或是为提供某种公共物品和服务，政府按照一定的程序和方式，与私人组织(社会力量)以政府购买服务合同、特许经营协议为基础，明确双方的权利和义务，发挥双方优势，形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，由社会力量向公众提供市政公用产品与服务的方式，提高质量和供给效率，最终实现使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

PPP模式本质上是政府与社会资本合作，为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权等为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提供公共产品或服务的质量和供给效率。即建立政府与企业“利益分享、风险共担、全程合作”的模式，形成“政府监管、企业运营、社会评价”的良性互动格局。PPP模式的核心是在公共服务领域引入市场机制，因此，它不仅仅是单纯的融资方式，也是一种机制和制度设计。推广PPP模式进行城市基础设施的建设与运行，可以将适度的市场竞争引入城市基础设施领域，在实现社会福利、提高基础设施服务质量的同时也给企业带来合理的投资回报，同时也能够增强公共基础设施可持续运行的效率和能力。

PPP模式项目的实施主要包括项目选择、社会力量合作伙伴确定、组建项目公司、融资、建设、运行管理等过程。项目收入来源主要分三类，一是完全依靠使用者付费，二是政府支付服务费用，三是前两种方式的结合。

PPP有广义和狭义之分。广义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBO、BTO、股权转让、委托运营等多种模式。狭义的PPP与BOT原理相似，都是由“使用者付费”，但它更强调公共部门与私人部门的全过程合作。

二、总体要求

(一)打破地域垄断和所有制限制。政府通过竞争机制择优选择合作伙伴，吸引各类社会资本参与项目的投融资、建设和运营等;鼓励有一定技术能力和管理经验的专业性企业通过兼并、收购，跨地域参与市场竞争，培育具有开拓国内外市场能力的大型 市政公用服务企业，提高产业集中度。鼓励以市代县、城乡一体化中的同类项目进行打包，扩大市场规模。

(二)落实费价政策。将市政公用服务价格收费或政府支付服务费作为合作伙伴的经营收入来源。政府要合理确定费价标准，完善价格调整机制，在合作伙伴履约的前提下及时足额支付服务费和补贴，既保护消费者权益，又保证投资者的合理收益。政府支付的服务费应通过竞争程序确定，并纳入地方财政预算管理。向用户收费的各类市政公用产品价格，应按照相关规定进行成本监审并及时调整到位，价格不到位的，政府应予以补贴。

(三)规范运行操作。按照城镇市政公用各类专项规划筛选适宜PPP的项目，强化项目前期策划和论证，做好信息公开;通过竞争机制选择合作伙伴，按照“政府引导、企业主导、市场运作、利益共享、风险共担”的原则，由政府与市场主体合作组建项目公司(SPC)，具体负责项目的投资、建设、运营、管养和服务;政府与合作伙伴、项目公司通过合同或特许经营协议明确约定各自的权、责、利;强化项目实施的全过程监管。

1、做好项目前期论证。开展PPP项目的可行性论证是决定项目成功的首要环节。筛选PPP项目要符合当地城镇市政公用方面各类专项规划的要求，加强前期策划，可委托有一定业绩和能力的设计或咨询机构编制实施方案。实施方案应包括项目的基本情况、规模与期限、技术路线、服务质量和标准、规划条件和土地落实情况、投融资结构、收入来源、财务测算与风险分析、实施进度计划、资金保障等政府配套措施等内容。

城市政府应组织有关部门、咨询机构、运营和技术服务单位、相关专家以及各利益相关方共同对项目实施方案进行充分论证，确保项目的可行性和可操作性，以及项目财务的可持续性。实施方案须经地方政府审批后组织实施。

2、通过竞争机制选择合作伙伴。城市政府应及时将项目内容，以及对合作伙伴的要求、绩效评价标准等信息向社会公布，确保各类市场主体平等参与竞争。应按照《国家招标投标法》规定的公开招投标方式，综合经营业绩、技术和管理水平、资金实力、服务价格、信誉等因素，择优选择合作伙伴。

3、签订特许经营协议。城市政府必须与中选合作伙伴签署特许经营协议，协议主要应包括：项目名称、内容;范围、期限、经营方式;产品或者服务的数量、质量和标准;服务费标准及调整机制;特许经营期内政府与特许经营者的权利和义务，履约担 保;特许经营期满后项目移交的方式、程序及验收标准;项目终止的条件、流程和终止补偿;违约责任;争议解决方式等内容;以及其他需要约定的事项。

4、筹组项目公司。中选合作伙伴可依合同、按现代企业制度的要求筹组项目公司，由项目公司负责按合同进行设计、融资、建设、运营等;项目公司独立承担债务，自主经营、自负盈亏，在合同经营期内享有项目经营权，并按合同规定保证资产完好;项目公司的经营权未经政府允许不得私自转让。项目形成的固定资产所有权在合同期满后必须无偿移交政府。

(四)把握PPP模式运用的关键环节。一是建立长期的政府与企业合作机制。关键在于政府要处理好与市场主体之间的关系，由“经营者”转变为“监管者”、“合作者”。发挥投资人在整合设计、建设、运营、管理等方面的综合优势，让“专业人做专业事”。二是建立合理的利益共享机制。通过政府核定经营收费价格以及以购买服务方式补贴标准，实现项目建设运营的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服务质量和效率，又要避免企业出现暴利和亏损，实现“盈利但不暴利”。三是建立平等的风险共担机制。政府和社会资本应该平等参与、诚实守信，按照合同办事，依据对风险的控制力，承担相应的责任，不过度转移风险至合作方。企业主要承担投融资、建设、运营和技术风险，政府主要承担国家政策、标准调整变化的宏观风险，双方共同承担不可抗力风险。四是建立严格的监管和绩效评价机制。政府对PPP项目运作、公共服务质量和资金使用效率等进行全过程监管和综合考核评价，认真把握和确定服务价格和项目收益指标，加强成本监审、考核评估、价格调整审核，可以考虑引入第三方进行社会评价。健全完善正常、规范的风险管控和退出机制，禁止政府为项目担保，防范项目风险转换为政府债务风险。对未能如约、按量、保质提供公共产品和服务的项目，应按约坚决要求企业退出并赔偿，投资人必须按合约规定及时退出并依法赔偿，严格责任追究。对防范企业自身经营管理能力不足引发项目风险应注意及时规避。

(五)实行分类指导，完善服务标准体系。根据行业经营特性，分类明确财政、用地、价格以及行业管理的重点政策，细化标准，建立科学的可持续的投资、补贴与价格协同机制。形成合理的项目筛选、推出和开放过程，强化项目策划，建立项目储备库，建立引资项目长效机制，根据项目具体情况制定针对性的招商合作方式和条件，重点推进条件成熟项目的招商招标工作。各部门不得另行设置限制民间投资进入的附加条件。

(六)试点先行，逐步规范。优先在城镇污水处理、污水处理厂网一体、污泥处理 处置、供水厂网一体、垃圾处理、地下综合管廊等方面的新建、改扩建和运营项目中，优先选择条件相对成熟的项目进行试点推进，通过总结经验，逐步规范完善，为后续扩大对社会资本全面开放提供指导。

(七)建立信用评级和黑名单制度。各地要依托专业信用评价体系对项目涉及的政府支付能力和企业信用进行评价，信用评级将作为金融和财政支持的参考。对合作企业、咨询机构建立黑名单制度，对于列入黑名单的企业和咨询机构将予以通报。

三、基础设施项目分类及应用PPP的方式(一)城市基础设施分类

根据城市基础设施的行业性质及用途，分为以下七类。

1、涉水项目：包括城镇供水、排水、雨水收集利用、中水回用、污水处理厂和管网以及水环境治理工程等。

2、燃气和能源项目：包括管道燃气、CNG燃气、LNG燃气、加气站、加油站及管网等。

3、环卫环保项目：包括垃圾收运系统及生活垃圾焚烧、卫生填埋、填埋气利用工程，餐厨垃圾焚烧处理，建筑垃圾综合利用等。

4、城市道路交通及园林绿化项目：包括轨道交通、公共交通、道路桥梁、园林绿化等。

5、综合管廊项目：包括城市共同沟、综合管廊等。

6、供热项目：包括热源厂、供热管网、换热站等。

7、市政公用设施管养项目：包括道路清扫保洁、公厕管理、市政照明、道路桥梁维护、园林绿化管理养护等。

(二)应用PPP的方式

按照上述七类项目的经营特性及向使用者收费的可行性，实施不同的PPP模式。

1、采用合资合作和特许经营方式。此类项目收费或价格形成机制较为健全，可以通过“使用者付费”实现投资回报的项目。如涉水项目中的城镇供水，城市煤气、天然气、液化石油气、管道燃气、CNG燃气、LNG燃气、加气站等项目，城市供热等项目。

2、采用政府购买服务、特许经营组合方式。此类项目虽然可以回收部分投资、保本或微利经营，但建设周期长、投资多、风险大、回收期长或者垄断性等特点，单 靠市场机制难以达到供求平衡，需要政府参与投资经营，并且应以控股和参股等方式进行。准经营性项目实施特许经营和政府购买服务相结合。如综合管廊、轨道交通(城际交通)、公共交通项目，涉水项目中的污水处理、中水回用等厂网一体化项目，环卫环保项目中的垃圾收运系统及生活垃圾处理焚烧、卫生填埋、填埋气利用工程，餐厨垃圾处理工程、建筑垃圾综合利用等收运处一体化项目。

3、采用政府购买服务方式。此类项目经济上的显著特点是为社会提供的服务，以非盈利为目的，使用功能不收取费用或只收取少量费用。如涉水项目中的城镇排水、雨水收集利用、排水管网、水环境治理项目，市政公用中的道路清扫保洁、公厕管理、市政照明、道路桥梁维护、园林绿化管养项目等。

四、PPP项目承接主体的准入条件

按照PPP项目形成特点和项目特性，需要规范设置必要的社会投资人准入门槛，保障社会大众和政府的权益，主要方面如下：

(一)信用与信誉良好。投资人要有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力;重合同、守信用，具有社会责任感。

(二)具有建设营造、经营管理、运营维护同类工程的业绩、资质或经验。投资人或投资人组成的联合体要有良好的业绩与技术能力，必须具备相应的专业资质资格，经验丰富。

(三)资金充足，具有较强的财务与融资能力。投资人要具备良好的财务实力与融资能力，具有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力及同类项目成功的盈利模式和竞争模式。

(四)专业知识与技术力量雄厚。投资人要具备专业的PPP人才、技术人才、财经人才与管理人才团队。

(五)设备配置等要素实力良好。投资人要拥有专业的设备及完成服务所必须的其他重要要素资源。

(六)质量安全管理体系完善。近三年内没有发生过重大生产安全和质量事故，投资人主动防范的意识强、措施得力，合规性较好。具有独立法人资格;能遵从合同合法合规运营。

在设置具体PPP项目准入条件时，应遵循“公开、公平、公正”的原则，注意准入条件设置的规范、合理和可操作性。

五、PPP模式运作的基本流程(一)项目前期准备阶段

在PPP模式中，项目前期准备阶段包括项目发起和项目准备两个部分。

1、项目发起。项目发起阶段的工作主要内容包括启

动准备和前期调研：组建项目实施班子、制定整体工作计划、开展项目调查等。实施PPP模式是一个系统工程，其复杂、专业程度极高。一要组建一个PPP项目实施团队，由市政府牵头，规划、建设、土地、发改、财政、审计、国资委、法制办等部门组成领导小组;二是制定具体工作实施方案，明确部门责任分工、目标任务和实施工作计划安排等;三要根据城市总体规划和近期建设规划，由政府组织相关部门或机构梳理城市基础设施领域拟新建项目和存量项目，决定可以通过PPP模式运作的具体项目清单，构建PPP项目库。

2、项目准备。项目准备阶段工作主要是项目策划实施方案研究和编制：一是聘请顾问团队;二是项目协议;三是开展项目的前期论证，确定项目范围和实施内容(项目建设规模、主要内容和总投资);四是前期沟通，研究项目模式，设计项目结构，编制项目实施方案;五是设计项目主要商业原则;六是财务分析，编制财务模型;七是确定投资人比选方式和原则(确定投资人应具备的条件和能力及招标方式;双方的主要权利和义务);八是组织相关单位讨论方案;九是实施方案公示和报批。

在项目实施的最初阶段，需要考虑项目的可融资方式和财政是否负担得起，并要评估传统方式与PPP方式之间的效率比较，分析该项目是否适合采用PPP方式，拟定项目协议。

聘请专业咨询机构，负责研究项目模式，设计项目结构，编制项目实施方案，关键是设计项目主要商业原则，进行财务分析，编制财务模型。组织专家对项目实施方案进行论证，并报市政府批准和省住房城乡建设厅备案。

(二)项目招投标实施阶段。项目招投标实施阶段包括协议编制、竞争性程序、签署协议三个部分。

1、协议编制。细化研究协议文件编制：研究和分析项目的技术、商务边界条件(如：投资、运营成本与收益测算，回购总价、回购期限与方式，回购资金来源安排和支付计划);落实建设内容分工、投资范围(投资建设期限、工程质量要求和监管措施);研究和编制项目协议等法律文件(项目移交方式及程序、项目履约保障措施、项目风险 和应对措施等);落实招标条件。

2、竞争性程序。主要包括：发布项目信息;投标人

准备投标文件;制定评标标准、评标细则和评标程序;成立评标工作组，开标、组织评标;编写评标报告，推荐候选人;与候选人澄清谈判。

3、签署协议。先草签项目协议，中标人在约定时间

内办理好项目公司成立的有关事宜，资金到位，政府配合完成资产交割及项目审批有关事宜，正式与项目公司签约。

(三)项目实施阶段。实施阶段包括项目建设和项目运营两个部分。

1、项目建设。首先，项目公司与各联合单位签订正式

合同，包括贷款合同、设计合同、建设合同、保险合同以及其他咨询、管理合同等;其次，项目公司组织各相关单位进行项目开发。在开发过程中，政府及相关部门对项目开发的过程进行监督，出现不符合合同的情况及时与项目公司沟通，并确定责任主体。工程验收试运营合格以后，开发阶段结束，项目进入运营阶段。

2、项目运营。政府与项目公司签订特许经营权协议，约定特许经营期限。在整个项目运营期间，项目公司应按照协议要求对项目设施进行运营、维护。为了确保项目的运营和维护按协定进行，政府、贷款人、投资者和社会居民都拥有对项目进行监督的权利。

(四)合同终结阶段。转移中止是项目运作的最后一个阶段，包括项目移交和项目公司解散等内容。

1、项目移交。特许经营期满后，项目公司要将项目的

经营权(或所有权与经营权同时)向政府移交。在移交时，政府应注意项目是否处于良好运营和维护状态，以便保证项目的继续运营和服务提供的质量。

2、项目公司清算。项目移交以后，项目公司的业务随之中止。因此，项目公司应按合同要求及有关规定到有关部门办理清算、注销等相关手续。

六、实施PPP模式的法律文本要点

(一)基础设施市场化投融资项目的法律文本概述

基础设施市场化投融资项目在不同阶段设计不同类型的法律文本，主要包括资格审查文件、招标文件、投标文件、评标文件及项目合同的法律文本。上述文件构成了基础设施市场化投融资项目运作实施的法律文件体系。在正确把握各个文件的高 年、内容和格式的基础上，能科学合理地编制并运用相关文件对于确保项目的规范运作及成功实施具有重要意义。

(二)资格审查法律文本

1、资格审查文件的概念。资格审查文件是指招标人根据招标项目的要求，在招标公告或者投标邀请书中要求潜在投标人提供的，能够证明其具备参加投标竞争资格条件的文件。

2、资格审查文件的内容和格式。从实务操作的角度来看，基础设施的投融资项目资格审查文件的核心内容包括项目概况、资格审查申请文件、资格审查申请文件格式、资格审查的原则和程序、资格审查标准等方面。以下列举资格审查文件的一般性参考内容及对应内容。在实际操作中应根据项目的具体特点及资格审查方式予以灵活运用。

(1)项目概况。向潜在投标人介绍项目的情况，包括但不限于项目名称、招标人、项目规模、招标内容等。

(2)资格审查申请人需要提交的申请文件。包括公司章程及法律地位证明、项目经验和业绩资料证明、技术能力及管理能力证明、财务能力及实力证明、公司履约记录等。

(3)联合体需要提交的资格审查申请文件。对以联合体形式参与投标竞争的潜在投标人，除要求每一联合体成员均需提交第(2)条要求提交的申请资料文件，还要明确联合体的牵头人条件及相应的其他要求。

(4)资格审查原则和程序。告知潜在投标人资格审查的原则和程序

(5)资格审查申请文件的特定格式。告知潜在投标人资格审查申请文件的格式要求。

(6)资格审查标准。包括经验和业绩记录的资格评审标准、技术能力和管理能力的资格评审标准、财务能力和市里的资格评审标准、法律要求的资格评审标准等。

(三)招标法律文本

1、招标文件的概念。招标文件是指招标人向潜在投标人发出的，旨在向其提供编写投标文件所需的资料并向其通报招标投标将依据的规则和程序等内容的书面文件。招标文件是招标投标过程中最重要的文件之一。

2、招标文件的组成和内容

(1)招标文件的一般构成。一般包括：招标公告和投标邀请书、投标人须知、拟 签订合同、技术条款等。

招标公告是公开媒体上发布的，邀请非特定多数投资人参加项目投标的正式文件，适用于公开招标。

投标邀请书是非公开的、邀请特定多数投资人参加项目投标的正式文件。适用于邀请招标，或者公开招标经过资格审查后符合资格条件的情况。

投标人知悉招标公告或者收到投标邀请书后，可购买招标文件。招标文件由以下几份文件组成：投标人须知、拟签订合同(包括合同主要条款和合同样式)、技术条款(包括拟招标项目的技术标准、规格、使用要求以及图纸等)，以及附件和其它要求招标人提供的材料。

投标人须知包括招标项目概况、对投标文件内容的要求、对投标文件格式的要求、参与招投标的原则和程序、对投标报价的要求、评价标准和评价方法、附件和其他要求投标人提供的材料。

拟签订的合同包括合同的主要条款和合同格式，是招标人事先草拟好的。主要体现了招标人的意志，合同的实质性条款和内容要求投标人必须响应。本着与资本市场需求匹配并提高招标成功率的原则，合同一般都会按照签署第五章提到的风险分配原则，在内容中合理分配双方的责、权、利。

技术条款包括拟招标项目的技术标准、规格、使用要求以及图纸等。这部分内容可以使投标人更加详尽地了解拟投标项目的基本情况，为其是否参与项目投标以及投标报价决策提供参考。

各类招标文件都包括前述几项基本内容。针对不用类型项目，有关部委又结合行业特点，对招标文件的内容构成做了一些特殊规定。比如，对工程施工招标文件，《工程建设项目施工招标投标办法》增加了“对采用工程量清单招标的，必须提供工程量清单”;对勘察设计招标文件，《工程建设项目勘察设计招标投标办法》增加了“勘察设计范围”和“对勘察设计进度、阶段与深度要求，勘察设计费用支付方式，对未中标人是否给予补偿及补偿标准”等规定。

(2)实质性要求和条件必须列为招标文件的重要内容。按照《招标投标法》规定，招标文件中必须包括项目的技术要求、技术标准、对投标人资格审查的标准、投标报价要求、评标标准、标段、供气和拟签订合同的主要条款等实质性要求和条件。也就是说，招标人根据项目特点和招标项目的具体要求，还应将其他许多重要内容作为实质性条款列入招标文件。根据国务院有关部门已经制定发布的工程施工、货物、服务 以及机电产品国际招标投标等管理办法的规定，除了《招标投标法》规定之外，招标文件中的实质性要求和条件还应当包括：明确规定投标保证经的数额、方式和交纳方法;明确规定投标有效期和出特殊情况的处理办法;明确规定基础设施交付期限和提供服务的时间;明确规定是否允许价格调整及调整方法;明确规定是否要求提交备选方案及备选方案的评审办法;明确规定是否允许联合体投标及相应要求;对采用工程量清单招标的，应当明确规定提供工程量清单及相应要求;明确规定对投标文件的签署及密封要求等。

(四)投标法律文本

1、投标文件的组成。投标文件时投标人在通过了招标项目的资格预审(如采用预审方式)以后，按照招标文件的要求而制定的响应文件。该文件应对投标人完成拟投标项目的能力、报价，以及在拟投标项目中准备投入人力、物力、财力等方面的情况进行描述。投标文件通常由投标人致函、授权委托书、投标人资格文件、共同投标协议(适用于联合体)、技术和管理方案、财务方案、法律方案、投资人报价文件、投标保函及其他等部分组成。

2、投标文件的格式。以下给出投标文件的一般性参考格式及对应内容，在实际操作中可根据项目特点及招标文件的具体要求灵活运用。

(1)投标人致函。潜在投标人书面对招标文件中的实质性要求作出承诺，包括但不限于：响应招标文件中拟签订的实质性合同条款;一旦被选为中标人履行中标人义务;承诺投标文件真实、准确、完整、有效。

(2)授权委托书/联合体授权委托书。潜在投标人的法定代表人授权为投标之目的委托代理人，承诺委托代理人在投标活动过程中签署、协商、递交文件和处理与投标活动相关的一切事务具有法律效力。

(3)投标人资格文件。按招标文件的规定递交如下材料(包括但不限于)：公司章程及法律地位证明;项目经验和业绩资料证明;技术能力及管理能力证明;财务能力及实力证明。

(4)共同投标协议(仅适用于联合体投标)。按照招标文件要求提供联合体投标协议，约定联合体各方的权利和义务。

(5)技术和管理方案。按招标文件的规定递交如下文件：为实施项目提出的建设、运营、维护的更先进的技术建议和改造的合理化建议;为实施项目拟组建合理完整的项目管理机构，包含项目管理机构的部门机构设置、各专业人员配置、人员业绩经验等 内容;招标文件规定的技术及管理方面的其他方案。

(6)财务方案。按招标文件的规定递交如下文件(包括但不限于)：项目的融资计划，包括详述资金来源和使用计划、资金成本、项目风险分配分析、资本结构、预计融资交割时间及其他重大事件进度表;资金到位的有效措施，紧急状态下的资金应对方案;项目的财务分析。

(7)法律方案。按招标文件的规定递交如下材料(包括但不限于)：对拟签订合同的实质性条款的逐条响应;在招标文件规定的范围内提出《项目合同偏差意见表》。

(8)投资人报价文件。按照招标文件的规定对招标标的提出报价。

(9)投标保函/投标保证金。按照招标文件规定的格式和金额提交的相应的投标保函或保证金。

3、投标文件的编制与递交

(1)投标文件的编制。基础设施投融资项目实践中，招标文件通常会对投标文件的编制提出具体要求，不同项目类型的招标文件要求也有所区别。投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件做出响应，如任何一项实质性要求不能满足，投标文件将会被拒绝。实质性要求和条件是指招标文件中有关招标项目的价格、计划、技术规范、合同主要条款等。因此，响应招标文件的要求是投标文件编制的基本前提。投标人应认真研究、正确理解招标文件的全部内容，并按要求编制投标文件。

(2)投标文件的递交。对于投标文件的送达，应注意以下几个问题：一是投标文件的提交截止时间。招标文件中通常会明确规定投标文件提交的时间，投标文件必须在招标文件规定的投标截止时间之前送达。二是投标文件的送达方式。投标文件可以直接送达，即投标人派授权代表直接将投标文件按照规定的时间和地点送达，也可以通过邮寄方式送达。邮寄方式送达应以招标人实际收到时间为准，而不是以“邮戳为准”。三是投标文件的送达地点。投标人应严格按照招标文件规定的地址送达，特别是采用邮寄送达方式的，更需详细核实地址。投标人因递交地点发生错误而逾期送达投标文件的，将被招标人拒绝接收。

(五)评标法律文本

1、评标文件的概念。评标文件是指招标人为了使得评标工作按照法律及相关规定顺利实施而编制的指导文件，包括评标工作纪律、评标工作概述、评标工作程序、评标细则标准等部分。

2、评标文件的内容。以下给出评标文件的一般性参考格式及对应内容，在实际 操作中可根据项目特点及招标文件的具体要求灵活运用。

(1)评标工作纪律。根据国家法律及其他规定制定评标纪律。

(2)评标工作概述。一是评标工作时间安排。详细列明评标工作开始及结束的时间安排。二是评标办法。根据项目的具体特点制定科学合理的评标办法，招标文件已约定评标办法的通常不得随意改变。三是评标委员会。根据法律规定的要求成立评标委员会，确定评标专家的数量及各专业专家的人选。四是评标委员会秘书组和会务组。评标委员会下设秘书组和会务组全面支持评标专家的工作并做好后勤保障。

(3)评标工作程序。一是投标文件的符合性审查：根据招标文件的要求列明投标文件符合性审查的标准。二是全面阅读招标文件和投标文件：熟悉投标文件及投标文件的结构和主要内容，为综合评估做准备。三是要求投标人进行澄清(如有)：为协助审查、比较和评估投标文件，向投标人发出书面澄清通知(如有必要)，要求投标人对其投标文件进行澄清。四是分析投标文件并汇总评标专家意见：列明据招标文件规定的评标原则和方法及评标文件规定的评标细则进行分析、打分及排序的具体安排。五是起草评标报告草案：列明起草评标报告草案的具体安排。六是形成评标报告：列明形成正式评标报告的具体安排。七是招标人公布评标结果：列明招标人公布的方式及公布之后的谈判工作安排。

(4)评标工作具体安排。在评标工作起始时间范围内，详细安排具体评标工作的先后顺序。

(5)评标细则。对应招标文件的要求，评标细则包括：一是技术及管理方案评标细则;二是财务方案评标细则;三是法律方案评标细则。

招标人应按照评标文件的要求组织评标，根据评标委员会推荐的中标候选人的先后顺序进行澄清谈判，并最终确定招标结果。

(六)谈判法律文本

1、谈判文件的准备。这里所讲的谈判，是指评标结束后中标候选人应邀与招标人按照招标文件要求进行的合同澄清及谈判。

在谈判之前，招标人通常会起草一份谈判文件，作为谈判双方澄清、确定最终意见的蓝本。谈判文件中至少应当明确谈判程序、谈判内容及评定标准等事项。

在基础设施投融资项目实际操作中，谈判的核心内容是投标人在投标文件法律方案中所提交的《项目合同偏差意见表》中对招标文件非实质性合同条款的修改建议。谈判双方须针对中标候选人所提出的非实质性合同条款修改建议的合法性、合理性及 可行性进行磋商。

2、谈判文件的签署和管理。通常来讲，基础设施投融资项目的投资金额较大，社会影响较为深远，相应的合同条款也较为复杂。在实际操作中，若招标人未能与排名第一的中标候选人达成一致，则会转向与排名位次居其次的候选人谈判，以此类推。

谈判如需进行多轮，则须以谈判文件为基础，以谈判备忘录的形式及时确认每一轮的谈判成果，直至双方对所有问题均达成一致。双方的授权代表人应在每轮谈判成果文件上签字确认，并各执一份留档保存。经双方签字确认的谈判文件结合招标文件中的合同文本将作为双方最终订立项目合同的法律依据。

(七)项目合同

1、项目合同的基本概念。项目合同是指作为招标人的政府与通过项目法人招标选择的中标人(社会投资人)依法订立的约定了双方权利义务及风险分配的协议。

基础设施投融资项目大多与市政公用行业联系紧密，在市政公用事业投融资体制改革过程中，2002年建设部颁布的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》(建城〔2002〕272号)及随后一系列鼓励公用事业市场化运作的政策进一步推动了以特许经营为主要方式的公用事业市场化进程。如此一来，基础设施投融资项目与特许经营变得关系密切。2004年建设部又下发了《关于印发城市供水、管道燃气、城市生活垃圾处理特许经营协议示范文本的通知》(建城〔2004〕162号)，使得公用事业行业特许经营项目有了可以参照的示范文本，因此，以下将着重介绍特许经营协议的组成。

2、项目合同的组成。基础设施投融资项目的合同根据特许经营的模式可以分为投资型特许权经营协议和经营性特许权经营协议，以下将分别介绍其各自的重要组成部分。

(1)投资型特许经营模式的特许权协议内容。包括特许经营权的具体内容和范围(如产品或服务种类、地域范围等);有关资本性投资的规定;产品或服务价格;产品或服务质量;产品或服务销售数量;销售收入结算;重要生产要素采购;关于保证持续提供公用产品或服务的规定;运营和资产管理办法;特许权取得人的信息报告义务;混业经营限制;一般补偿;资产移交;争议解决;特许权的更改或终止;特许权协议终止的补偿;其他。

(2)经营型特许经营模式的特许权协议内容。包括委托或租赁经营资产的范围;提供产品、服务的数量和质量;对管理费、租金或经营收入定价;激励机制(对特许权取得人超额完成协议目标的奖励或惩罚的规定);委托资产的维护和保养义务;关于资本性支出的规定;协议生效后和协议终止时对资产移交的规定;特许权取得人的报告义务;合同 履约担保;争议解决;合同变更和终止;其他。

3、项目合同的订立

(1)订立合同的原则。一是平等原则。合同当事人的法律地位平等，即享有民事权利和承担民事义务的资格是平等的，一方不得将自己的意志强加给另一方。市场经济中交易双方的关系实质上是一种平等的契约关系，因此，在订立合同中一方当事人的意思表示必须是完全自愿的，不能是在强迫和压力下所做出的非自愿的意思表示。因为合同是平等主体之间的法律行为，只有订立合同的当事人平等协商，才有可能订立意思表示一致的协议。二是自愿原则。合同当事人依法享有自愿订立合同的权利，不受任何单位和个人的非法干预。合同法中的自愿原则，是合同自由的具体体现。民事主体在民事活动中享有自主决策权，其合同的民事权利可以抗御非正当行使的国家权力，也不受其他民事主体的非法干预。合同法中的自愿原则有以下含义：第一，合同当事人有订立或者不订立合同的自由;第二，当事人有选择合同相对人、合同内容和合同形式的自由，即有权决定于谁订立合同、有权拟定或者接受合同条款、有权以书面或者口头形式订立合同。三是公平原则。合同当事人应当遵循公平原则确定各方的权利和义务。在合同的订立和履行中，合同当事人应当正当行使合同权利和履行合同义务，兼顾他人利益，使当事人的利益能够均衡。在双方合同中，一方当事人在享有权利的同时，也要承担相应义务，取得的利益要与付出的代价相适应。四是诚实信用原则。合同当事人在订立合同、行使权力、履行义务中，都应当遵循诚实信用原则。这是市场经济活动中形成的道德规则，它要求人们在交易活动(订立和履行合同)中讲究信用，恪守诺言，诚实不欺。在行使权力时应当充分尊重他人和社会的利益，对约定的义务要忠实履行。五是合法性原则。合同当事人在订立及履行合同时，合同形式和内容各构成要件必须符合法律要求，尤其是符合国家强行性法律的要求，不违背社会公共利益，不扰乱社会经济秩序。

(2)订立合同的要求。招标人与中标人签订合同，除必须按照《合同法》基本要求签订外，还必须遵循《招标投标法》的有关特殊规定。一是订立合同的形式要求。按照《招标投标法》的规定，招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起30日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。即：法律要求中标通知书发出后双方应当订立书面合同。因此，通过招标订立的合同是要式合同。二是订立合同的内容要求。应当按照招标文件和中标人的投标文件确定合同内容。招标文件与投标文件应当包括合同的全部内容。所有的合同内容都应当在招标文件中有体现：一部分合同内 容是确定的，不容投标人变更的，如技术要求等，否则就构成重大偏差;另一部分是要求投标人明确的，如报价。投标文件只能按照招标文件要求编制，因此，如果出现合同应当具备的内容在招标文件中没有明确，也没有要求投标文件明确的情况时，则责任应当由招标人承担。三是订立合同的时间要求。中标通知书发出后，应当尽快订立合同。这是招标人提高采购效率、投标人降低成本的基本要求。如果订立合同的时间拖得太长，市场情况发生变化，也会使投标报价时的竞争失去意义。因此，《招标投标法》第46条规定“投标人和中标人应当自中标通知书发出之日起30日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。”《评标委员会和评标方法暂行规定》第49条规定：“中标人确定后，招标人应向中标人发出中标通知书，同时通知未中标人，并与中标人在30个工作日之内签订合同”。四是订立合同接受监督的要求。在合同订立过程中，投标招标监督部门仍然要进行监督。《招标投标法》第47条规定：“依法必须进行招标的项目，招标人应当自确定中标人之日起15日内，向有关行政监督部门提交招标投标情况报告”。五是按照招标文件范本订立合同的要求。招标人与中标人签订合同一般符合城市供水、管道燃气、城市生活垃圾处理特许经营协议示范文本的合同条款及格式的规定。

在项目实践中，最重要的法律文本是招标文件、投标文件和项目合同法律文本。从缔约的程序来看，招标文件、投标文件和项目合同分别对应着缔约的三个阶段—要约邀请、要约和承诺。招标文件就是向非特定多数(或者特定)潜在投资人发出的订立合同的要约邀请;投标人递交投标文件相当于要约;而通过评标、澄清和谈判，投标人和招标人最终达成相互承诺，项目合同的达成和签署代表缔约过程的结束。

政府在起草招标文件时，应体现自己的意志，在合理的范围内保护自己的合法权益，降低运作项目的风险，但是这种保护应遵循合理风险分配原则，不能超过适当的程度。因为投标人一般在其熟悉的专业领域具有丰富经验，可以更加合理的控制风险，但在项目建设的另外一些领域(如征地拆迁、完成前期工作等)并不具有这种能力，如果分配给投标人的风险过多，将导致其过高估计风险。在报价时相应要求较高的公共产品(或服务)价格，这种情况对政府是不利的。更为严重的是，如果招标文件中的风险分配过于不合理，投标人就有可能认为项目根本不可行而不参与投标，这就会带来流标的风险。实践中，确实有一些自身条件比较好的项目，因为招标文件过于倾向招标人，使得投标人普遍心存疑虑、放弃投标而导致流标。因此，理性而富于招商经验的政府一般都会在咨询顾问团队的协助下，按照第五章的风险分配原则来制订招标 文件，以保证项目招商和未来实施的顺利。

在制作投标文件时，投标人把更多关注放在报价和投标文件的内容上，但在实践中，投标文件的形式也同样重要。一是招标文件要求的投标资料非常丰富，评标时间又非常有限，如果投标人不按统一形式提交资料，将不利于评标人快速定位有效信息，并给出合理评价，这对投标人不利。二是投标文件中有些格式的规定事关重大。比如投标文件的签署，有的招标文件要求投标人每页小签，有的要求投标文件密封加盖法人印鉴，有的要求投标文件中不能出现投标人的信息，否则废标。但在实际中，时常发现违反上述形式规定而被废标的，这样的失误十分遗憾。因此，各条线的同志们在操作PPP项目时一定要注意关键节点，谨小慎微、做好细节。

PPP模式项目的招投标问题

近年来伴随着我国经济高速增长，城镇化进程加快，基础设施和公共事业服务项目建设的需求也越来越迫切，其中以交通运输、电力、水利、能源、环保最为突出。各级政府采取积极政策，加大对基础设施的投资力度，基础设施投资高度增长。但由于公共资金有限、银行贷款管制严格，基础设施投资的资金来源渠道较窄，阻碍了投资发展。此外，由于基础设施和公共事业建设项目融资额大、建设期长、风险高的特点，各级政府财政的资金投入逐渐已不能充分满足其需要，改革融资方式和拓宽融资渠道成为政府着重考虑的问题。

1、政府采购方式有哪些? 基础设施的供给一般有两种方式：传统的政府采购(GovernmentProcerement，简称GP)和公私合作模式(PublicPrivatePartnership，简称PPP)。前者，把基础设施的供给和建造分开，政府与一个或多个企业签订一个长期合同，由不同的企业来建造和运营，政府负责监督;后者，政府将基础设施的建造和运营绑定在一起，政府与一个企业签订绑定合同，由这个企业既负责建造又负责运营。

相对于传统政府采购方式来讲，PPP模式可以提高工程建设效率、降低工程造价费，还能避免项目资金风险、减轻财政负担、实现政府与社会资本互利共赢等优势，因而成为近年来不断追捧的对象。

虽然PPP模式自身有着别的采购方式不可比拟的长处，但也存在一定风险因素，例如，项目规模大，需要投入大量资金;项目运行周期较长(多为10～30 年)，不确定性因素多;参与项目的各方由于不同利益目标和关系错综复杂，管理协调的机会成本高。同时对于社会资本合作者，其参与PPP项目所提出的条件也较为苛刻：首先，作为PPP项目存在的基础，PPP项目的预期净收益必须为正值;其次，作为其利益保障，私营合作方之间应获得与之相应的投资收益权和项目控制权;此外，当项目存在问题时，项目可以在某种程度上保证一定的资本退出权。

2、招标方式的种类有哪几种? 基于以上风险因素和投资者需求，通过制定有效的项目投资方选拔方案就显得尤为重要了。目前，公开招标是目前各地PPP项目最常使用的采购方式。

西方经济学家WilliamVickrey、MiltonFreidman以及PaulMigrorm等都提出过自己的招标理论。由于规则的差异，现实生活中有多种拍卖方式，但基本的拍卖方式可归纳为四种，被称为“标准拍卖”：英式拍卖(EnglishAuction)、荷式拍卖(DutchAuction)、第一价格密封拍卖(FirstPriceSealedbid，简称FPSB)和第二价格密封拍卖(SecondPriceSealed-Bid，简称SPSB，这一机制由Vickrey于1961年提出，所以也称Vickrey拍卖)。其中前两种属于公开招标，后两种属于秘密招标。秘密招标和公开招标之间的根本区别并不是招标拍卖本身是否公开，而是各个投标者的竞标信息是否能够共享。

3、采用以上招标方式存在什么问题? 拍卖者最担心的是竞标人通过形成勾结契约来左右拍卖价格。研究表明，公开招标比秘密招标更容易形成勾结契约，因为公开招标可以使各契约方之间形成相互监督的机制，从而确保勾结契约的履行。而在秘密招标下，由于每一个契约方都无法得知其它契约方是否守约的信息，因而都存在因担心被“套牢”而提前出逃的动机，这样勾结联盟就很容易被破碎。

因为所有投标人的信息是互相关联的，在投标人做出决策之前，如果有更多的信息被披露出来，那么他就会报更高的价。在第一价格密封拍卖方式中，最终价格只取决于最高报价，因而产生最低的期望卖价;在英国式拍卖中，价格与其他投标人的估值均有关系，故产生最高的卖价;而在密封第二价格拍卖方式中，价格只与两个投标人 的估值有关，所以产生的卖价在两者之间。

拍卖理论指出，第一价格密封拍卖方式下，发现买方合作时的最优保留价比非合作时的保留价高得多，而且参与串通的人越多，保留价就越高。若要防止和抑制串谋行为最有效的一个工具就是设立保留价格，二是还应当提高加大惩罚力度。

另外一种使用较多的拍卖方式是多种价格招标。依照出标价格的高低来确定投标人的中标数量和价格的。显然，这种方法使投标者处于非常不利的地位，因为对于同样的项目，各个投标者最后中标的价格却不一样。出价高的投标者中标的可能性虽然大，但却支付了比后续中标者更高的价格。

目前，我国政府采购PPP项目可采用的方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式。而PPP招投标过程中通常采用无标底的最低价中标模式，它属于密封式一级价格拍卖理论的反向形式。实践表明，采取最低价中标模式后招投标各方将面临一定问题：

(1)最低价中标不符合市场形态

中国PPP模式发展处于爆发式增长状态，随着政府支持力度不断加大，竞争逐渐激烈，政府所提供的PPP项目不仅仅是一个经济投资，更多地形成了一种政治角色需求。很多企业为了与当地政府搞好关系，赢得未来更广阔合作空间，可以压低投标机制。对于一些可二次报价的项目，某些企业为了搅乱对手报价节奏而在第一轮以低于成本价报价。由于规则、标准的不明确性，行业内便会出现恶性竞争。然而目前我国的风险控制保障体系尚不健全，若持续出现故意压低价格的投标手段，只会引起更多的社会问题。

(2)最低价中标不利于行业发展

目前PPP项目投标企业有些是由原来承接BT、BOT等项目含有相关工程资质的企业转型而来。管理混乱、实力差的企业通过挂靠等手段，不切实际地编制项目费用预算，以超乎想象的低价格中标得到无能力实施的项目，这使得一些报价合理、经验丰富的企业错失标的。这种恶性竞争局面与政府原本的初衷背道而驰，给规范市场带来了严重危机。

(3)恶意最低价投标人可利用最低价中标模式漏洞

恶意最低价投标人可通过买标、代他人投标、贿赂业主和评标人等手段来利用最低价中标模式漏洞，以达到其目的。由于卖标、代为投标仅仅是为了衬托真正投标人，所以他们的显然会报价高于真正投标人的报价，于是报价最低的真正投标人就很 可能轻而易举地承揽到工程项目。

4、问题如何解决? PPP招投标项目可引入权利金模式，这是解决普通招标问题的一个有效途径。权利金的概念较多地使用在矿产资源方面，主要是矿业权人因开采矿产资源而向矿产资源所有人支付的一种具有赔偿性质的财产性权益，不论盈利与否，均向资源拥有者缴纳，是所有者经济权益的体现。

在PPP项目投标过程中，投标者从公开发售的招标文件中获得信息，投标人与招标人决策者们掌握的信息是不完全对称，双方也是不完全理性的，于是招投标正是不断进行博弈双方。博弈逻辑中有多种均衡的概念，其中最重要、最基本的是纳什均衡。纳什均衡是指这样一种策略组合，在其他参与人的策略选择既定的前提下，每个参与人都会选择自己的最优策略，所有参与人的最优策略组合就是纳什均衡。PPP项目中，涉及主体有政府、项目发起人、项目公司、债权人、运营商等，特别是在相互竞争的竞标方之间各投标方都以自身利益最大化为目标某个投标方的利益，不仅取决于它自身的竞标策略，而且很大程度上受其它PPP投标方的竞标策略的影响。

从博弈论的角度出发，招标部门和投标部门有关共担风险分配方面的博弈可以分为两个阶段，即前期的合作阶段和后期的非合作阶段。合作博弈主要表现在公共部门和私人部门通过对市场经济的了解，发现了各自具有互补性，公共部门缺乏资金支持，而私人部门缺乏政府保障，进而促使了双方采取PPP模式开展项目的建设和运营，也明白了其中的风险和由此而产生的收益，最终共同确立了一个双方都认可的分配方案;而非合作博弈主要体现在当风险和收益分配确定之后，招投标双方都会努力去开展项目，尽全力使自身承担此风险而获得更大的收益。

PPP项目中的基础设施建设项目是社会公共产品，权利金体现国家和社会作为基础设施所有者的经济权益，是对已经使用的资源的货币补偿。当项目一方因为自身原因没有尽到风险承担的责任，使风险发生，给项目其他方造成损失，则权利金就全部划归项目损失方所有。通过这样的措施将保障项目风险分担后各方的风险防控里，是实现政府和社会资本良心循环的保障。PPP项目中，如水厂、电厂建设，权利金可以从价计征;如园林、绿化项目，可以从量计征;也可以综合考虑，权利金与项目收益、投资人收益挂钩。在收取权利金后，公共部门在某种程度上提前得到了承诺和保障，降低了风险;而私人部门，因提前付出了一定的成本，减少了恶意扰乱正常项目流程进 行的可能性。

此外，还可以通过改革我国现有城市PPP项目招标模式，分类实施拍卖;规范招拍挂模式的实施细则，减少政府对招拍挂出让的干预行为;严格限制对特定对象设定条件，以及其他变相提高投标门槛的行为。限制政府对PPP项目评标过程的直接干预;选取较为灵活的邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商等方式。例如竞争磋商方式，是PPP领域量身定做的一种采购方式，整个流程分为资格预审、公开招标、竞争性谈判、综合评分、现场考察、多轮磋商等，突破了传统的招标采购中的诸多刚性规定，以将理性人的假设条件加强，也是立法初衷。

新形势下如何解决PPP项目法人投标竞争性不强的问题，如何保护中小投标企业的正当利益，如何防止PPP项目带来的公共服务价格居高不下问题，如何防止垄断的投标人，都是值得未来进一步思考的问题。

第五篇：PPP项目担保模式全梳理

PPP项目担保模式全梳理

政府方担保

政府作为PPP项目重要的参与主体，对项目成败有着决定性的作用。现有PPP项目普遍面临着融资难的困境，主要原因是初始期的PPP项目的融资方式较为单一，多以债权融资为主，股权融资相对不足。传统的商业贷款是债权融资的主要模式，但商业银行对PPP项目的放贷流程、评审标准和担保要求与传统放贷无异，较为严格，对増信要求较高，但由于PPP项目存量资产短缺，难以满足商业银行的抵押要求，需要政府给予对应的担保，弥补PPP项目増信不足的缺口。同时政府担保显示出政府合作的诚意，并在一定程度上消除社会资本的参与顾虑，激发社会资本的参与热情。现有的政府担保方式主要有承诺函、设定保底量、通过人大决议纳入预算、回购安排四类。

（一）承诺函

在PPP模式下，承诺函是把合同付款责任纳入预算的确认函，其内容主要是根据人大决议，承诺将项目融资本息（回购资金）纳入相应（或中长期）财政预算予以安排，可以看出，从严格意义上看，承诺的内容是“本息还款安排”的行为承诺，且是融资还款的现金流，并不是担保法上的保证，但具有融资増信作用。这种“承诺”对于金融机构来说不是担保，只是种“强增信”。由于金融机构对政府信用的信任，即主体信仰，从而导致承诺函受到金融机构的大力认可。但随着贵州安顺、正定、安顺等地撤函事件的持续发酵，金融机构对承诺函的法律效应可能需要重新论证和审视。

（二）设定保底量

PPP项目的回报机制有政府付费、可行性缺口补助和使用者付费三种，政府付费和可行性缺口补助中均涉及财政支出责任，政府通常会依据项目的可用性、使用量和绩效中的一个或多个要素的组合向项目公司付费。为了保障社会资本参与时获得合理的最低收益，政府会设立保底量，在项目合同中承诺，在项目运营过程中，当公共产品或服务的需求低于一定的标准时，政府会给予社会资本或项目公司相应的补贴。

如财政部第二批示范项目兴延高速公路采用可行性缺口补助的回报机制，通过特许经营协议，政府对通行费用给予合理补贴，且对车流量有“保底不兜底”承诺，充分体现了PPP模式风险共担的原则。

（三）通过人大决议纳入预算

不同于传统模式，PPP项目中涉及政府财政支出的部分需通过人大决议纳入预算，资金偿付更有保障。财政部印发的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）规定“项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。”财政部出台的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）要求“通过论证的项目，各级财政部门应当在编制预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。”但值得一提的是，为有效防范和控制财政风险，实现PPP可持续发展，通过人大决议纳入预算的项目财政支出责任是有上限的，每一全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

（四）回购安排

在本轮PPP模式兴起之前，大量的政府工程项目是借助BT模式实施的，政府承诺回购，项目建设完成后移交给政府。因此，在PPP项目的谈判过程中，关于回购安排的讨论不可避免。回购安排包括资产回购和股权回购两大类，其中资产回购在PPP项目中是明令禁止的，因为《财政部第三批PPP示范项目评审标准》中明确提到“采用固定回报、回购安排、明股实债等方式进行变相融资的”不可列为备选项目。而股权回购仍有一定的适用空间，这是考虑到PPP项目的合作期较长，存在着一定的不确定性，当双方不太适合继续合作或者难以为继时，政府可对社会资本持有的股权进行回购。

社会资本或项目公司担保

为了确保PPP项目能够按照合同约定履约，政府通常会要求社会资本或项目公司提供一定的担保。常见的担保方式包括保证金、保函、收益权质押、第三方担保等。

（一）保证金

保证金是招标方在招标文件或项目合同中约定的应标方或中标方应缴纳的一定金额的责任担保。目前在PPP项目中较为常见的有投标保证金、履约保证金、工程质量保证金三种。1.投标保证金

投标保证金是为了保护招标人因投标人的无正当理由拒绝订立合同而遭受损失，要求投标人随投标文件一同递交给招标人的一定形式、一定金额的投标责任担保，保证投标人在递交投标文件后不得撤销投标文件，中标后不得无正当理由不与招标人订立合同。投标保证金通常作为投标书的一部分，数额不得超过投标总价的百分之二。当招标人因投标人的行为受到损害时可根据规定没收投标人的投标保证金。2.履约保证金

为保障招标方（通常是政府指定的实施机构）权益，敦促中标人（社会资本）完全按时履约，保证项目工期和质量符合合同约定，招标方会在招标文件中要求中标人提交履约保证金，金额不得超过中标合同金额的10%，一般为总合同价的5%-10%左右，可用保兑支票、银行汇票或现金支票支付。当中标人顺利履行完应承担的义务，项目竣工验收合格后，招标方将履约保证金全额返还给中标方。若中标方出现违约，将丧失收回履约保证金的权利。3.工程质量保证金

工程质量保证金又称建筑工程信誉保证金，是指作为施工单位根据建设单位的要求，在建设工程承包合同签订之前，预先交付给建设单位，用以保证施工质量的资金。对于有政府参与PPP项目，一般按工程价款结算总额5%左右的比例预留保证金，待建设工程竣工结算质量达标后，建设单位应按照合同约定及时向施工单位支付工程结算价款和预留保证金。

（二）履约保函

履约保函是在PPP实践中最为常见且行之有效的履约担保方式，金融机构(通常是银行)应申请人的请求，向第三方(即受益人)开立的一种书面信用担保凭证，用以保证在申请人未能按双方协议履行其责任或义务时，由金融机构代其履行一定金额、一定期限范围内的某种支付责任或经济赔偿责任。为了保障PPP项目顺利实施，政府会要求社会资本或项目公司提供一个或多个保函，具体包括投标保函、建设期履约保函、维护保函、移交维修保函等。1.投标保函

投标保函是金融机构(通常是银行)应投标人的申请，向投标人出具的、保证在招标有效期内不撤标、不改标、中标后在规定的时间内签订合同或提高履约保函的书面承诺。2.建设期履约保函

建设期履约保函较为常见，用于担保项目公司在建设期能够按照合同约定的标准进行建设，并且能够按时完工。

3.运营维护期的履约保函/维护保函

运营维护期的履约保函，也称维护保函，主要用以担保项目公司在运营维护期内按照项目合同的约定履行运营维护义务。4.移交维修保函

移交维修保函是项目公司做出的在保修期或维修期内履行合同约定的质量标准的书面承诺。

（三）特许经营权收益权质押

如前所述，大部分PPP项目需要通过银行等金融机构进行债权融资，在这样的情形下，质押担保等尤为必要。在存量资产匮乏的前提下，PPP项目中基于特许经营而形成的某种收费权（如高速公路收费权、景区门票收费权等）便成为重要的突破口。

从PPP政策层面上看，PPP的小基本法——《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（第25号令）明确提出要“探索利用特许经营项目预期收益质押贷款，支持利用相关收益作为还款来源”，同时另外，中华人民共和国最高人民法院指导案例53号的判决结果明确显示特许经营权的收益权可作为应收账款予以质押，表明PPP项目中特许经营权收益权质押担保的可行性。

因此，在实际操作过程中，越来越多的金融机构认可并要求将PPP项目中的特许经营权收益权进行质押担保。

（四）第三方担保 除了社会资本提供的保证金、金融机构出具的保函、PPP项目的特许经营权收益权质押外，政府方还会要求社会资本或项目公司提供其他形式的担保，如母公司（股东）担保和专业担保公司保函等。1.母公司（股东）担保

母公司（股东）担保，是指由社会资本方或项目公司的母公司（股东）为社会资本方或项目公司履行PPP项目合同向政府方提供担保。

在政府与社会资本或项目公司签订的PPP项目协议中，政府为了强化社会资本方的担保责任，会要求项目公司的母公司（即社会资本方）为项目公司履行PPP项目协议向政府方提供担保。如青岛特锐德电气股份有限公司（简称“特锐德”）联合合肥国轩特来电新能源有限公司、安徽雄峰矿山装备有限公司共同中标安庆市新能源电动汽车充电基础设施PPP项目，联合体与安庆市同安实业有限公司（安庆政府指定机构）合资组建了安庆同安雄峰特来电新能源有限公司，其中特锐德持股比例为65%。根据安庆PPP项目公司的发展需要，需向安庆市同安实业有限公司申请21270万元的借款，用于安庆市新能源电动汽车充电基础设施PPP项目建设、运营，借款期限13年，特锐德经董事会审议通过为项目公司提供连带责任担保，担保期限自协议生效之日起13年。

但实际上，许多社会资本方提供母公司（股东）担保的意愿并不强烈，这是因为项目公司的特点是有限追索，实现风险隔离。2.专业担保公司保函

在母公司（股东）不愿提供担保的情形下，社会资本方或项目公司可寻求专业担保公司出具相应保函。

不同于银行类保函，专业担保公司保函有以下两个特点：1.出具保函时的审查更加专业和全面，通常是以申请人的信用状况为依据，综合考量其资质条件、以往从事工程建设的业绩、技术水平以及管理能力。2.风险发生后索赔条件更为严苛，专业担保公司出具的是有条件的保函，受益人提出索赔需提供被保证人确实违约的证据以及相关的证明、鉴定材料等，且担保公司不是按保函金额一次性足额赔偿，而是按照补偿实际损失的原则进行理赔。由此可见，专业担保公司保函在实际过程中更加公平，能更好地促进效率提高。

如安徽省信用担保集团有限公司作为专业担保公司，和安徽省路网交通建设集团联合推出“担保+PPP”模式，致力于PPP模式的创新发展，首笔PPP模式融资担保项目已顺利放款，贷款金额20亿元，首期投资10亿元，重点用于太和县基础设施建设。

延伸阅读：PPP主要关注问题

1、主要投资、建设和收益模式 广义的PPP包括政府长期向社会购买服务，比如由企业向政府提供公用事业的一些特殊服务项目，比如：公路收费、抄表、垃圾收运等服务项目。狭义的PPP是基于基础设施、公用事业或者社会事业项目。(一)投资模式

从项目投资主体而言，可以分为(1)政府投资、(2)企业(项目公司)投资和(3)混合投资(部分资产政府投资和部分资产企业投资)三大类型。

对政府投资项目而言，由政府或者政府控制的企业拥有项目资产并承担项目风险，社会资本可以通过租赁资产或者委托运营(OM)模式参与项目运作，为社会提供公共产品(服务)。此类项目暂不属于我国政府力推的PPP项目范畴。

企业投资项目是指社会资本独自或者与政府共同成立项目公司，由该项目公司拥有项目资产并承担项目风险。此种模式下，社会资本可以在项目建设初期通过设立项目公司模式参与项目合作，也可以在后续通过股权受让或增资扩股模式拥有项目公司股权而参与项目合作。对一些大型项目，单纯靠项目收益无法弥补项目投资运营成本的，为降低项目公司投资成本，满足项目经济可行性要求，则采用部分项目资产由政府投资建设，其余项目资产由项目公司投资建设，最后整体项目资产移交项目公司运营的模式来开展项目合作。比如，北京地铁4号线就是典型的混合投资项目。微信公众号PPP项目争端解决持续关注PPP项目热点问题。就社会资本投资介入项目运作的不同时期而言，项目投资模式还可以分为：参与项目初始投资建造(比如BOT、BOO)、项目建成后受让运营(比如TOT)、对项目升级改造进行投资后运营(ROT)等不同类型。(二)建设管理模式

项目建设管理模式按照业主介入的深入以及项目任务包的划分一般有：业主自行管理、委托进行项目管理(PM)、EPC总承包、DB(设计-施工总包)、工程总承包项目等类型。项目建设所涉的工程、设备和服务的采购应按照《招标投标法》的规定履行招标程序。(三)收益(付费)模式

PPP项目可以分为经营性项目和非经营性项目,前者是项目的使用者付费,后者是政府付费。还有一种是介于两者之间,可称为准经营性项目,使用者付费不足以覆盖项目公司的投资运营成本,政府还要给予一定的补贴。

另外，亚行专家表示，PPP项目也可以通过价值捕获(Value Capture)等方式获得收益，例如香港的地铁项目和美国的轨道站点。

2、哪些项目适合PPP模式

适宜采用PPP模式的项目，一般具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。从国内外实践来看，PPP模式主要运用于基础设施项目(道路、桥梁、铁路、地铁、隧道、港口、河道疏浚等)、公用事业项目(供电、供水、供气、供热以及污水处理、垃圾处理等环境治理项目)和社会事业项目(学校、医疗、养老院、监狱等)等领域。

3、国内PPP项目注意要点

PPP项目应注意的要点很多，本文仅对笔者认为非常重要，但一般文献中较少提及的几个问题做简要阐述。(一)重视公共利益的保障

在政府采购服务的过程中，由于政府不是最终用户，政府天然地有降低采购成本的冲动，而企业天然趋利，极有可能出现的情况是：在政府缺乏监管或价格定价不合理的前提下，企业通过降低服务质量或者减少必须的公共利益投入(比如污染控制、员工安全健康保障)来增加收益。这也是国际上早期的PPP项目要求政府在项目公司中占有股份的原因。

为了保障公共利益，我们建议政府：(1)设立合理的风险承担机制，政府和企业共担风险，企业主要承担投融资、建设、运营和技术风险，政府主要承担国家政策、标准调整变化的宏观风险，双方共同承担不可抗力风险;(2)理顺合作关系，实现利益共享，避免暴利和亏损，保障项目高效、稳定运营;(3)加强对项目的控制和监管，建议在项目公司设立由政府委派的董事和监事(社会资本单独投资的可以设立外部董事)，项目公司完善项目定期监管制度;(4)建立项目信息公开制度，利用社会力量加强对项目的监督。(二)理清项目前期工作界面

在新建项目中应清晰梳理项目前期工作的界面，政府应承担项目前期工作的主要风险。为保项目建设不存在实质性障碍，政府应特别重视如下几点：(1)项目选址是否与城市规划相符;(2)项目是否满足环保要求;(3)项目用地取得是否存在障碍;(4)项目建设是否存在潜在社会风险。(三)项目收益保障

政府要想吸引社会资本参与PPP项目投资，必须对项目收益予以一定保障。主要应考虑以下方面：(1)项目收益来源的可靠性，对使用者付费而言，应合理测算产品(服务)的使用量、确立合理的定价/调价和政府补偿机制;(2)采用政府付费模式或者政府补贴的，应确保用于支付项目收益的财政资金已按照《预算法》纳入政府预算;(3)合理设立项目规模，防止因项目投资建设规模超过合理需求而导致的公共产品(服务)定过高、企业亏损或者政府补贴过重等情形。