旅游PPP项目融资模式分析

第一篇：旅游PPP项目融资模式分析

旅游PPP项目融资模式分析

导读：日前两部委发布《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（文旅旅发﹝2018﹞3号）（下文简称3号文件）提出鼓励在旅游领域开展PPP模式。此前该系列文章已经详细介绍文件中涉及到关于PPP旅游的宏观背景、资产运作方面的内容，本文作为该系列的最后一篇，详细阐述文件中提到的关于金融支持渠道方面的运作内容，分别介绍股权基金、PPP项目担保基金、债券融资和资产证券化四种PPP项目融资方式。

一、股权基金

在3号文件中提到，“要充分发挥中国政企合作支持基金和中国旅游产业基金的股权投资引导作用”。那么股权基金是如何介入PPP项目中的呢？一般来说，股权基金主要有两种形式，一种是政府成立引导基金，另外一种是社会资本发起投资基金。

（一）政府成立引导基金

该种情形是指省级政府层面出资成立引导基金，再以此吸引金融机构资金，合作成立产业基金母基金，母基金再根据审核后的项目设立子基金，由地方财政做劣后级，母基金做优先级，地方政府做劣后，承担主要风险。

（二）社会资本发起投资基金

这种情形是指有建设运营能力的社会资本发起股权投资基金，社会资本一般都具有建设运营的资质和能力，在于政府达成框架协议后，通过联合银行等金融机构成立有限合伙基金，对接项目。社会资本与金融机构合资成立基金管理公司担任GP，金融机构作为优先级LP，社会资本作为劣后级LP，成立有限合伙形式的投资基金，以股权的形式投资项目公司。

二、PPP项目担保基金

在3号文件中提到，“鼓励各地设立PPP项目担保基金，带动更多金融机构加大对旅游PPP项目的投融资支持”。那么何为PPP项目担保基金呢？一般来说，担保基金是由政府牵头，联合担保公司、银行，设立担保基金，通过融资授信的特色功能，为中小型企业解决融资困难问题。针对PPP项目担保基金，顾名思义就是为PPP项目提供融资授信的基金。

由于旅游项目一般资金投入规模大、建设周期长、资金流动慢的问题，因此设立这种基

金的目的主要是为了鼓励社会资本介入PPP项目，为其提供授信保障，降低投资信用风险。

担保基金一般具有以下特征：

第一，抵押资产足额的授信；

第二，提供信用敞口，扩大授信规模；

第三，突破传统信贷的固有限制；

第四，融资成本合理；

第五，申请渠道畅通，业务办理高效便捷。

不过根据笔者的调查了解，虽然在文件中有提及鼓励PPP担保基金，但是目前市场上真正用于PPP市场的担保基金资料很少，大多数担保基金主要用于专项建设或者创业类型小微

企业的融资便利。因此，专项基金究竟如何在PPP市场上发挥作用，还需要再加以观察。

三、债券融资和资产证券化

在3号文件中提到，“鼓励能够产生可预期现金流的旅游PPP项目通过发行债券和资产证券化等市场化方式进行融资”。债券和资产证券化作为PPP模式融资的两种常见途径，被市场广泛运用。

（一）债券融资

根据现行债券规则，满足发行条件的PPP项目公司可以在银行间交易市场发行永续票据、中期票据、短期融资债券等债券融资，可以在交易商协会注册后发行项目收益票据，也可以经国家发改委核准发行企业债和项目收益债，还可以在证券交易所公开或非公开发行公司债，主要的债券类型有以下几类：

1.中期票据：针对PPP项目公司发行的中期票据，其基本要求有：主体信用评级一般AA-以上，是存续超过3年的非金融企业，社会资本方申请发债需要资质良好。

2.项目收益票据：项目收益票据是指非金融企业在银行间债券市场发行的，募集资金用于项目建设且以项目产生的经营性现金流为主要偿债来源的债务融资工具。鼓励以项目公司作为发行主体，也能通过集团公司发行。项目收益票据的期限涵盖项目生命全周期，期限与项目现金流匹配，发行期限灵活。募集资金可以用于项目建设和用于偿还前期形成的项目贷款。

3.项目收益债券：是指由项目实施主体或其实际控制人发行的，与特定项目相联系的，债券募集资金用于特定项目的投资于建设，债券的本息偿还资金完全或主要源于项目建成后运营收益的企业债券。

（二）资产证券化

按照《资产证券化业务基础资产负面清单指引》，以地方政府为直接或间接债务人的基础资产本不可作为资产证券化的基础资产，但该指引又做出特别规定即：地方政府按照事前

公开的收益约定规则，在PPP下应当支付或承担的财政补贴，可以作为企业资产证券化基础资产。在PPP项目中，典型基础资产如下所示：

满足条件的PPP项目公司的应收款、收益权等均可以通过企业资产证券化融资。具体由PPP项目公司作为发起人（原始权益人），将PPP项目项下未来可预测的能够产生稳定现金流的基础资产进行组合，形成基础资产包，向SPV进行真实出售，以基础资产产生的现金流在证券市场向投资者发行资产支持证券，将认购资金用于项目公司建设运营。

四、做好旅游PPP项目融资的关键点

从融资的角度分析，一般从这几个方面看，安全性、流动性、收益性，核心是现金流。

对于PPP项目而言，一般也是从建设期、运营期、移交期全周期生命来看。通常PPP项目的盈利收入是从运营期才开始产生的，建设期只是作为资金原始投入，因此对于投资人来说，如果是以信托、私募等形式介入的模式，资金流动性就会产生比较大的问题。

首先对于建设期而言，从安全性的角度来说安全性相对较低，因此要增加增信手段。对于投资方而言，要提前把流动性解决方案设计好，以防止期限错配的情况发生。另外，由于建设期没有现金回流，没有收益回款，因此投资方可以寻求收益诉求比较低的钱，或者进行结构化安排，把一部分收益转移给收益诉求比较高的股东，以吸引大股东介入。此外，由于建设期现金流是净流出的，因此比较不稳定，我们可以采用项目融资的方式来平衡现金流。

其次就是要选择好投融资方式。比如投资比例，投多好还是投少好，若仅仅是为了获取施工总包权、设计权、运营权或者供应物料权，是为了投标的话，当然投的钱越少越好，说白了因为投资方不是为了挣投资收益的。还有投资性质，具体是做什么性质的投资？再有就是财务工具的运用。是否采用财务杠杆？如果是为了获取投资收益的话，为了避险，可能就要用财务杠杆，还要用结构化的安排，做结构融资。

最后是PPP模式的选择。基本上从收入来源方面有三种，一个是使用者付费，就是一些收益比较好的，靠自己的收入可以覆盖投资成本和合理收益的；第二类是完全没有收益的，比如一些不收费的道路，一些不收费的文化场馆，这种建设全部由政府付费，由进行政府采购。还有一个就是本身有一部分收入，但是这个收入不足以平衡全部投资，不足以让社会资本获得合理回报的，需要由政府的财政进行补差的，这种方式叫可行性缺口项目。

文章来源：元立方金服 查瑞祺

第二篇：ppp模式 (一种融资和项目管理模式)

ppp模式

PPP（Public—Private—Partnership）模式，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

公私合营模式（PPP），以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。PPP模式比较适用于公益性较强的废弃物处理或其中的某一环节，如有害废弃物处理和生活垃圾的焚烧处理与填埋处臵环节。这种模式需要合理选择合作项目和考虑政府参与的形式、程序、渠道、范围与程度，这是值得探讨且令人困扰的问题。

截止到2015年11月底，国家发展改革委公开推介的第一批1043个PPP项目中，已签约项目达到329个，占推介项目数量的比例为31.5%。

一、定义

PPP模式，也称PPP融资，或者PPP。

随着项目融资的发展，有一个词PPP(Public-Private Partnership，公私合伙或合营，又称公私协力)开始出现并越来越流行，特别是在欧洲。该词最早由英国政府于1982年提出，是指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。本文拟对PPP的各种定义作一个综述，并论述它的理论基础。

狭义定义

从各国和国际组织对PPP的理解来看，PPP有广义和狭义之分。

广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，广义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值(ValueForMoney)原则。

广义定义

PPP是英文“Public-Private Partnership”的简写，中文直译为“公私合伙制”，简言之指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。虽然私人部门参与提供公共产品或服务已有很长历史，但PPP术语的出现不过是近十年的事情，在此之前人们广为使用的术语是Concession、BOT、PFI等。PPP本身是一个意义非常宽泛的概念，加之意识形态的不同，要想使世界各国对PPP的确切内涵达成共识是非常困难的。德国学者NorbertPortz甚至认为试图去总结PPP是什么或者应该是什么几乎没有任何意义，它没有固定的定义，并且也很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源，PPP的确切含义要根据不同的案例来确定。

二、分类方法

由于世界各国意识形态不同，且处于PPP发展的不同阶段，导致各国使用的术语不尽相同，或者对于同一个术语的理解不尽一致，这就给PPP的分类带来很大麻烦。从笔者查阅的资料来看，各国或国际组织对PPP的分类有十几种之多。

PPP的各种模式及其含义

广义PPP可以分为外包、特许经营和私有化三大类，其中： 外包类

PPP项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。在外包类PPP项目中，私人部门承担的风险相对较小。

特许经营类

项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，这就需要公共部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系，因而特许经营类项目能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。通过建立有效的监管机制，特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。

私有化类

PPP项目则需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。

三、运营方式

在发达国家，PPP的应用范围很广泛，既可以用于基础设施的投资建设(如水厂、电厂)，也可以用于很多非盈利设施的建设(如监狱、学校等)。北京正在准备通过法人招标方式建设六个奥运场馆，我们认为PPP是一种极好的方式。奥运场馆很难靠自身平衡资金，需要政府以适当的方式进行投入，以使项目可以商业运作。同样，北京正准备大规模建设城市铁路，PPP同样是最有效的方式。

四、主要优点

在于将市场机制引进了基础设施的投融资。不是所有城市基础设施项目都是可以商业化的，应该说大多数基础设施是不能商业化的。政府不能认为，通过市场机制运作基础设施项目等于政府全部退出投资领域。在基础设施市场化过程中，政府将不得不继续向基础设施投入一定的资金。对政府来说，在PPP项目中的投入要小于传统方式的投入，两者之间的差值是政府采用PPP方式的收益。

（1）消除费用的超支。公共部门和私人企业在初始阶段私人企业与政府共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期，使项目费用降低。PPP模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后，私营部门才能开始获得收益，因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造价，能够消除项目完工风险和资金风险。研究表明，与传统的融资模式相比，PPP项目平均为政府部门节约17%的费用，并且建设工期都能按时完成。

（2）有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。

（3）促进了投资主体的多元化。利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能，促进了投融资体制改革。同时，私营部门参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新，提高办事效率，传播最佳管理理念和经验。

（4）政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。

（5）使项目参与各方整合组成战略联盟，对协调各方不同的利益目标起关键作用。

（6）风险分配合理。与BOT等模式不同,PPP在项目初期就可以实现风险分配，同时由于政府分担一部分风险，使风险分配更合理，减少了承建商与投资商风险，从而降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。

（7）应用范围广泛，该模式突破了引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制，可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。

五、意义

管理学家PeterF.Drucker曾经指出：“政府必须面对一个事实：政府的确不能做、也不擅长社会或社区工作。”进入知识经济时代，资源的汲取与分配应该以高效率的方式进行。政府负责政策制定与规划，而将政策执行落实于民间社区或私营部门，这样不仅可以减轻政府长久以来的财政负担，又可将社区及民众力量引入公共服务的进程当中，以强化公民意识与社会认同感，同时提高了资源使用效能和建设、运营效率。因此，在现代化社会的发展进程中，PPP的研究具有现实积极的意义。

六、必要条件 政府支持

政府部门的有力支持。在PPP模式中公共民营合作双方的角色和责任会随项目的不同而有所差异，但政府的总体角色和责任--为大众提供最优质的公共设施和服务--却是始终不变的。PPP模式是提供公共设施或服务的一种比较有效的方式，但并不是对政府有效治理和决策的替代。在任何情况下，政府均应从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险等。

2015年10月20日，国家发展改革委和全国工商联在北京举行政府和社会资本合作(PPP)项目推介电视电话会议,江苏、安徽、福建、江西、山东、湖北、贵州等七个省份在会上推出总投资约9400亿元的287个项目,涉及市政、公路、轨道交通、机场、水利、能源等多个领域。

国家发展改革委副主任张勇在会上说,推广实施PPP模式对于深化投融资体制改革、激发民间投资活力、提高公共产品和服务供给效率、扩大有效投资等具有重要意义。当前,从中央到地方,从政府到企业,推广实施PPP模式的热情很高,取得了积极进展。

但与此同时,民间资本的参与度仍然不足。专家分析,民间资本仍然存在信心不足、意愿不强等问题,同时由于对政策不了解,还存在分散和投资无序等问题。将具有较好盈利预期的项目对民间资本开放,有助于调动民间资本积极性。[2] 健全法律

健全的法律法规制度。PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。在PPP模式下，项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以采纳公共民营合作，通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。

2015年6月1日，我国《基础设施和公用事业特许经营管理办法》正式施行。该办法明确了在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营，境内外法人或其他组织均可通过公开竞争，在一定期限和范围内参与投资、建设和运营基础设施和公用事业并获得收益。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》确立了社会资本可参与特许经营权的制度性创新，业界均默认其为“PPP基本法”。

专业人才

专业化机构和人才的支持。PPP模式的运作广泛采用项目特许经营权的方式，进行结构融资，这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识。

一方面要求政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP交易流程，对项目的运作提供技术指导和相关政策支持；

另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。

七、发展方式

PPP模式的典型结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同(特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司)由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。

八、现实应用

PPP模式在各种工程广泛应用PPP模式已经得到了普遍的应用。1992年英国最早应用PPP模式。英国75%的政府管理者认为PPP模式下的工程达到和超过价格与质量关系的要求，可节省17%的资金。80%的工程项目按规定工期完成，常规招标项目按期完成的只有30%；20%未按期完成的、拖延时间最长没有超过4个月。同时，80%的工程耗资均在预算之内，一般传统招标方式只能达到25%；20%超过预算的是因为政府提出调整工程方案。按照英国的经验，适于PPP模式的工程包括：交通（公路、铁路、机场、港口）、卫生（医院）、公共安全（监狱）、国防、教育（学校）、公共不动产管理。智利是国家为平衡基础设施投资和公用事业急需改善的背景下于1994年引进PPP模式的。结果是提高了基础设施现代化程度，并获得充足资金投资到社会发展计划。已完成36个项目，投资额60亿美元。其中，24个交通领域工程、9个机场、2个监狱、1个水库。年投资规模由模式实施以前的3亿美元增加到17亿美元。葡萄牙自1997年启动PPP模式，首先应用在公路网的建设上。至2006年的10年期间，公路里程比原来增加一倍。除公路以外，正在实施的工程还包括医院的建设和运营、修建铁路和城市地铁。巴西于2004年12月通过“公私合营（PPP）模式”法案，该法对国家管理部门执行PPP模式下的工程招投标和签订工程合同做出具体的规定。据巴西计划部称，已经列入2004年－2007年四年发展规划中的23项公路、铁路、港口和灌溉工程将作为PPP模式的首批招标项目，总投资130.67亿雷亚尔。

促进中国基础设施建设项目的民营化。在中国基础设施建设领域引入PPP模式，具有极其重要的现实价值。中国政府也开始认识到这些重要价值，并为PPP模式在中国的发展提供了一定的国家政策层面的支持和法律法规层面的支持。

九、主要内涵

第一.PPP是一种新型的项目融资模式。项目PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。

第二.PPP融资模式可以使民营资本更多地参与到项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所欠缺的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP方式的操作规则使民营企业参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。

第三.PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，从而很好地解决了这个问题，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积极性。

第四.PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高城市轨道交通服务质量。在PPP模式下，公共部门和民营企业共同参与城市轨道交通的建设和运营，由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低较高的资产负债率，而且不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。

第三篇：旅游小镇PPP模式投资分析

中投顾问产业研究中心

旅游小镇PPP模式投资分析

油岭生态旅游小镇

中国电力建设集团有限公司是提供各种基础设施投融资、规划设计、建设、运营管理为一体的综合性建设集团公司。2016年10月14日，中国电力建设集团有限公司与清远市连南县签署PPP项目战略合作框架协议，协议规定，双方将积极利用国家及各级政府鼓励的PPP模式，投资打造油岭生态旅游特色小镇为起点，扩大到连南全县全域旅游项目。

根据协议，双方将在连南县建设全国的全域旅游示范项目，打造弘扬民族文化，发展生态旅游特色小镇以及加强连南县基础设施建设和公共配套服务项目建设。具体项目建设将包括全县范围内的道路等基础设施，古建筑保护，生态环境保护，水环境治理，新景区开发与运营，学校、医院、污水处理等项目的规划、设计、建设和运营等。

深圳甘坑新镇

华侨城集团公司成立于1985年，迄今为止有30多年的历程。发展到今天，资产规模超过1500亿元，年均销售收入500亿元，成为了一个大型的企业集团。其中，文化旅游业务是华侨城最具社会影响力的业务。“甘坑新镇”是深圳龙岗区政府与华侨城集团今年开始合作的一个城镇化项目，甘坑新镇的项目是通过政府与社会资本以PPP模式合作开发，大力发展新型文化创意产业，尤其是导入和培育具有高科技含量和高艺术水准的原创文化内容产业，形成高端文化创意产业园区，带动“文化+”相关的科技、旅游、商业、生态、农业、教育、家居等现代新型城镇化产业的转型升级和快速发展。

在资本的介入下，“甘坑新镇”将在此崛起，周边大量闲置的工业厂房将修缮一新。上述旅游小镇面积将扩大，并将摇身一变为IP文创产业、VR内容等科技产业以及创客的进驻地。自2015年以来，华侨城加快了转型升级的力度，在以“旅游+地产”模式拓展的过程中，发现文化旅游对郊区城镇公共服务提升、人口导入、产业聚集和土地价值提升等方面有巨大的作用，于是形成了更适合于新型城镇化推进的“文化+旅游+城镇化”的模式。

合肥“PPP+VR+特色小镇”

2016年10月18日，安徽省路网交通建设集团股份有限公司与肥东县人民政府举行了签约仪式，双方正式签署《合肥VR小镇项目战略合作框架协议》。本项目总规划面积约1平方公里，首期启动建设规模约300亩，项目选址位于肥东县龙塘高速出口处附近。政企双方以新理念、新模式、新机制，为合作搭建新平

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台、注入新动能、开辟新空间。VR产业被誉为21世纪创意产业上的“皇冠”，是孕育新一轮科技革命的朝阳产业。

中投顾问发布的《2017-2021年中国旅游小镇建设深度分析及发展战略研究报告》指出，目前，国内仅有北京、福建、贵州等部分省市涉及VR产业，该项目的建成将填补安徽省乃至华东地区VR产业的空白。根据规划，项目将围绕从VR技术研发、VR消费体验、VR内容制作、VR产权交易、VR投融资等全产业链的构建为核心，按照“产、城、人、文”深度融合理念，集投资、创业、研学、居住、休闲、体验、旅游于一体，打造一套具有安徽特色、国内领先、国际一流的小镇生态体系。

根据约定，政府方主要负责征地拆迁、立项可研、用地环评等项目前期工作。社会资本方主要负责小镇投融资、建设、VR产业资源的引进和运营。在国家推行PPP模式和特色小镇建设等多重政策叠加的引领下，政企双方将以创新发展为引领，以VR产业发展为支撑，以合资公司为载体，以长期合作共赢为目标，协同高效推进项目建设，确保小镇早日建成，成为合肥PPP模式下特色小镇建设的新标杆。

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第四篇：【案例】“鸟巢”的遗憾国家体育场PPP项目融资模式案例分析

【案例】“鸟巢”的遗憾国家体育场PPP项目融资模式案例分

析

回复1.1，PPP时报，1.2，PPP文件，1.3，专家观点，1.4，PPP资料；2，PPP前生今世；3，制度建设；4，运作实操；5，合同要素；6，项目融资；7，履约监管；8，财政管理；9.1，轨道交通PPP，9.2，环境服务PPP，9.3，保障房PPP，9.4，社会基础设施领域内PPP，9.5，智慧城市建设内PPP，9.6，土地综合开发，9.7，其他案例；10，查看PPP专家。国家体育场是目前我国第一个采用PPP模式的公益性项目，弥补了资金不足，又利于分散风险。但只考虑到了有利于建设速度性和对奥运会的服务性而对赛后的运营未作出合理的规划以及相应的风险控制，最终导致赛后运营的重大失误，不得不说这是鸟巢的一大憾事。项目背景项目概况国家体育场位于奥林匹克公园中心区南部，工程总占地面积21公顷，建筑面积25.8万平方米，场内观众坐席约为91000个，其中临时坐席11000个，项目2003年12月24日开工建设，2008年6月28正式竣工。国家体育场有限责任公司负责国家体育场的融资和建设工作，北京中信联合体体育场运营有限公司负责30年特许经营期内的国家体育场赛后运营维护工作。

项目目标首先在国家层面上，国家体育场作为标志性的具有里程碑意义的建筑，有利于加快北京现代化进程；同时本项目的建成有望充分的扩大奥林匹克运动的积极影响，使首都北京的经济发展、城市建设、社会进步和人民生活质量再上新台阶。在此过程中，将培训和雇佣高素质的员工，运用先进的管理理念和从其他国家学习到的专业技术。政府应努力营造公平、公开、高效、诚信的社会氛围。在奥运会的准备和进行阶段，希望能够通过现实而有效的努力，在制度和管理方面树立创新典范，从而树立北京新风貌，中国新形象。其次在项目层面上，除了满足举办奥运会的各项条件外，该项目的主要目标就是获取最大的利润。因此，项目的设计、融资、建造、运营、维护、移交等项目全寿命期阶段的工作都应围绕这个目标而展开。国家体育场应满足举办奥运会的所有技术要求和标准，并要不断地随着现代技术的发展而发展，要合理安排所有赛事，为所有参赛运动员提供优质的服务。奥运会期间，国家体育场可容纳观众100000人，其中临时座位20000个（赛后可拆除），承担开幕式、闭幕式、田径比赛和足球赛决赛等主要赛事。奥运会后，国家体育场可容纳观众80000人，可承担特殊重大比赛（如世界田径锦标赛、世界杯足球赛等）、各类常规赛事（如亚运会、洲际综合性比赛、全国运动会等）以及非竞赛项目（如文艺演出、团体活动、商业展示会等）。

由于PPP项目的特殊性，项目公司将独自享有项目的一切商业利益，但同时必须承担项目的一切损失。众所周知，PPP项目与其设计、融资、建造和运营密切相关，因此，国家体育场的设计建造必须恰当考虑对后续运营潜在的影响。有鉴于此，在体育场的建设阶段，项目公司就积极与赛后对国家体育场的运营可能有兴趣的潜在公司进行必要的磋商和谈判。例如，据说国家体育场在赛后可能会成为北京国安足球俱乐部的主场，如果确有其事，这将是对项目公司现金流的一个巨大保证。但实际上，许多现实性因素阻碍了这一预期的落成。

项目特点一是世界同类体育场中规模最大、结构最复杂、技术难度最高、工期和质量要求最严格的体育场，2005年被英国《建筑新闻》评为'世界十大令人惊讶的建筑'之一； 二是公众项目，具有公益性，预期盈利低，运营难度大； 三是需要整合国内外多方资源，包括：融资、设计、施工、采购、运营管理、风险控制、保险、移交等多个方面； 四是意义重大，国家体育场是北京市的标志性建筑，也是北京市最大的，具有国际先进水平的多功能体育场。国家体育场将向世人展示的是中华民族的光荣和骄傲！国家体育场工程不单单是我们国家的事情，而直接就是一项世界的工程。对于能够承担此项工程建设任务的建设者来说，是无尚的光荣，肩负的是民族的期望和历史的重担！

项目的投融资结构项目的合同结构“鸟巢”项目的合同结构有三个关键的节点，即特许权协议、国际体育场协议以及联营体协议。

2003年8月9日，北京2008年奥运会主体育场——国家体育场举行项目签约仪式。中标人中国中信集团联合体分别与北京市人民政府、北京奥组委、北京市国有资产有限责任公司签署了《特许权协议》、《国家体育场协议》和《合作经营合同》三个合同协议。之后，联合体与代表北京市政府的国有资产经营管理有限公司共同组建了项目公司——国家体育场有限责任公司，该公司也如愿注册为中外合营企业，以享受相关税收优惠。

项目的投资结构具体分析“鸟巢”的投资结构，项目总投资为313900万元，北京市国有资产经营有限责任公司代表政府出资58%，即投资182062万元，中信联合体出资42%。在中信集团联合体42%的投资中，中信集团所占比例为65%、北京城建集团所占比例为30%、美国金州公司所占比例为5%。而中信集团的投资又分为内资部分和外资部分，其中，内资部分占中信集团投资比例的90%，外资部分仅占10%。从投资方对“鸟巢”项目单独投资角度来看，北京市国有资产经营有限责任公司投资金额约182062万元，占总投资的58%；中信集团的投资金额约85695万元（内资约为77125万元，外资约为8570万元），约占总投资的27.3%；北京城建集团的投资金额约39551万元，约占总投资的12.6%；美国金州公司的投资金额约6592万元，约占总投资的2.1%。项目公司各方投入的资本金金额与比例项目的融资结构 “鸟巢”的融资模式相对简单，分别由北京国资委和中信联合体直接安排项目融资，投资者按比例出资用于项目的建设，项目投资者直接承担对应比例的责任与义务。资金不足部分由国资委和联合体分别筹措，根据工程进度分批注入。体育场运营后的收入所得，根据与贷款银行之间的现金流量管理协议进入贷款银行监控账户，并使用优先顺序的原则进行分配，即先支付工程照常运行所发生的资本开支、管理费用，然后按计划偿还债务，盈余资金按投资比例进行分配。该融资结构中四个重要的组成部分：①.政府的特许权协议根据特许权协议的相关文件要求，北京市政府作为国家体育场项目的真正发起者和特许权合约结束后的项目拥有者，为了以PPP方式实施国家体育场项目的建设，提供了许多鼓励和激励措施：

北京市政府为项目公司提供低价项目土地（土地一级开发费为每平方米1040元）。这与相邻地段高达每平方米10000元的土地相比确实非常便宜；

北京市政府提供18.154亿元的补贴（不要求回报）,占总投资（31.3亿元）的58%;北京市政府提供与施工场地相连的必要配套基础设施（水、电、路等），以及其他可以为方便体育场建设和运营的帮助，如为了方便体育场的大型钢结构组件运输，北京市政府向项目公司签发了车辆特殊通行证；

在奥运会和测试赛期间，北京奥组委将会向项目公司支付体育场使用费用，北京市政府也会承担专门用于奥运会开闭幕式但赛后不再使用的特殊装置的所有费用；

在特许经营期内，北京市政府承诺限制在北京市区北部新建体育场或扩建已有体育场馆，以保护国家体育场的市场。如果确需建设新的体育场，则北京市政府将与项目公司协商，并按照特许权协议对项目公司进行补偿。

②.联营体协议本项目联合体由中国中信集团联合体和北京市国有资产管理有限公司合资成立，注册资本金10.43333亿元。其中，由代表政府的北京市国有资产管理有限公司出资6.05133亿元，占比58%，中信集团牵头的中国中信联合体出资4.3820亿元，占比48%，由中信集团作为项目公司的法人代表。

③.贷款协议项目公司认为对国家体育场表达了浓厚兴趣的国内商业银行都具有很强的人民币和外币贷款能力，因此，项目公司很有信心能从国内商业银行贷款获得贷款。投标前，项目公司得到了国内三家商业银行，即中国工商银行、中国建设银行和中信银行的贷款承诺函，银行贷款主要作为项目的非资本金投入。贷款主要是16年期限（包括6年宽限期）的优先债务，年利率5.184%（按基准利率下浮10%计），按季度付息。同时银团为项目公司提供了12亿元的授信额度。④.兜底条款北京市发展与改革委员会协调各部门帮助联合体取得利润。

该融资结构的特点① 有限责任。应用项目融资，投资者目的之一是将债务责任最大限度地限制在项目之内，而公司合资结构变满足了这点，投资者的责任是有限的。在项目实施过程中，将投资项目的风险与投资者隔离开来，各个投资者只需承担自己出资比例的那部分风险，这样一来即使项目失败，投资者受到的损失也是有限的。

② 融资安排比较容易和灵活。采用公司型合资结构便于安排融资有两个有利的方面：一是便于贷款银行对项目现金流量的控制，银行可以通过公司比较容易行使自己的权利；二是公司型合资结构易于被资本市场接受。若条件许可，可以直接金融资本市场通过股票上市、发行债券等方式筹集资金，这将为国家体育场有限责任公司今后的进一步发展奠定良好的基础。

③ 引入外国资本。引入来自美国金州控股（占“联合体”5%股份）和国安岳强（占“联合体”10%股份）的资本，而这两家企业都属于外资企业,引入外资可以使将来的项目公司享受税收优惠。

该项目的信用保证结构①政府的出资与担保，为项目建设提供了良好的投资环境，提高了项目的经济强度和可融资性。首先，在该项目中，政府单方面投入了项目58%的资金，并且是无偿注资，减少了企业投资者的融资金额，为企业投资者缓解了大部分的资金压力；其次，在该项目建成的后三十年内，由企业获得国家体育场的管理经营权，并且享受经营利润，政府不参与分红；最后，作为进一步的保障，中信集团还与北京市政府签署了一个兜底条款：北京市发改委协调各部门帮助中信集团联合体取得利润。

②中国人保和天安保险公司承担了该项目的“一揽子”保险，包括：建筑工程一切险、安装工程一切险、雇主责任险以及货物运输险，保单总额达到23亿人民币。

③中信集团是一家大规模的国际化跨国大型企业，业务集中在金融、实业和其他服务业领域，目前在世界上拥有44家子公司，此前中信也参与了澳大利亚波特兰铝厂的项目融资方案并成为了一个经典的成功案例。中信在国际上的知名度是大多数银行所认可的，为项目提供了一种默示担保。④北京城建集团作为国家体育馆建设项目的承包商，是北京建筑领域的龙头企业，具有房屋建筑工程总承包特级资质，也是国际225家大承包商之一，为项目的完工提供了强有力的保证。

项目中的争议项目公司股东之间的争议项目公司内部各方存在一些争议。首先，所有各方都想从建设承包合同中获利，所以项目的整个建设工程按照中信集团、北京城建和美国金州在项目公司中的股份比例分给各方，导致项目公司对项目建设失去良好控制。其次，由于项目结构的特殊性和详细设计的不及时，承包商只能和项目公司签订固定单价合同，北京城建作为总承包商，被其他股东抱怨过于考虑自己的利润、进度和安全而不是整个项目公司的利益，导致建设费用超支和项目建设中的最大争议——北京城建要求技术措施费以部分补偿因设计变更（取消可闭合顶盖）导致的工期延误。项目公司和北京市政府之间的争议首先，国家体育场原始设计中的停车位是2000个，但北京市政府后来打算为整个奥运会公园建设一个大停车场，故要求项目公司减少1000个车位。这就导致了停车位不足，许多人不得不把车停到北京市政府的停车场再步行至体育场，部分影响了体育场的商业运营。第二，北京市政府同时要求减少体育场中的商业设施，影响了项目的租金收入。第三，北京市政府后来决定取消可闭合顶盖，影响了体育场的商业运营，减少了项目收益。第四、北京市政府在修改设计的同时要求体育场必须在2006年12月31日前完工，如此紧张的进度要求影响了项目的经济性建设；而且，考虑到工期的紧迫性，融资完成的时间定为2003年12月15日（但实际上延误了两个月），北京城建在特许权协议签订后不得不立即进入现场开始施工，没有足够时间做合理经济的施工组织计划。

项目公司和设计联合体之间的争议在设计上，项目公司遇到一个很大的问题，北京市政府没有获得国家体育场设计的知识产权，但要求项目公司必须使用该设计。这导致项目公司在与设计联合体谈判时的弱势地位，同时也导致了设计上对体育场赛后商业运营考虑的不足。通常情况下，项目公司是设施的业主，设计方应当满足项目公司的要求。但由于国家体育场是用于2008年奥运会的，北京市政府在确定设计蓝图时处于主导地位，限制了项目公司对体育场商业化和高效率使用的最大化。

项目存在的风险与招投标、建设、运营阶段产生的问题招投标阶段奥运场馆法人招标是北京市利用社会资金参与社会公益设施目前为止唯一的成功尝试。中标中采用的集中国际通用的招标模式，为北京市乃至中国今后BOT、PPP等模式的运用提供了鲜活的案例。

①没能引入国际大牌投资商的入资这次招标在引进国外先进技术、管理和以市场机制进行投融资尝试上是成功的，达到了招标的目的。但由于体育场馆的特殊性，没能引入国际大牌投资商参与投资，其原因主要有：国际金融形势的影响；体育场馆具有很强的公益色彩，客观上公益经济性较差，即使在发达国家也很难使这样的资产自身运作成为一个盈利的项目。

②建筑设计方案和项目法人招标存在矛盾奥运项目法人招标在理论上应该是带设计的，因为设计直接关系到未来项目的运营。面对一个设计不合理的场馆，再好的运营也回天无术。另外，将设计的责任交给投标人是利用BOT模式转嫁项目风险的重要特点。中标人确定后，其设计方案即变为今后的实施方案。但由于投标人在投标文件中只能提交一个设计方案参加评审，从数量上看，很难评选出一个世界一流的设计方案。

同时，本次招标存在另外一种情况，这就是设计方案与法人招标分离，没能形成BOT完整的操作过程，在一定程度上挫伤了国外投标人的积极性。例如，国际体育场项目先行招标选定概念设计方案，最终提供给投标人的只有一个方案，即“鸟巢”方案，由于“鸟巢”方案估算造价大大高于资格预审和意向征集文件原30亿的投资估算，且施工技术难度大，将来维护成本高，造成最终只有3个联合体正式递交了投标文件参加评审，并且，联合体代表均变更为国内企业。③项目法人招标遗留问题未解决为吸引社会资金参与奥运项目建设，同时解决赛后场馆经营问题，北京市政府对国家体育场等奥运场馆采取项目法人招标方式，由中标人组建项目公司负责融资、设计、建设和赛后经营。其中一些项目投资方存在资金不到位、中途退出、将主体结构工程分解后各自组织施工等问题，政府在项目法人招标时承诺的土地和税费优惠政策在实际执行中也比较困难。如国家体育场股东之一的金州控股集团有限公司自项目开工投资就不到位，至今仍拖欠4700万元。

建设阶段①非理性的建设工期2003年8月9日签订特许权协议时，北京市政府要求项目必须在2006年12月31日前完工，工期只有3年多。尽管如此，由于国家体育馆的技术标准要求很高、功能很复杂，承包商需要花费更多的时间进行项目计划，再加上取消可闭合顶盖要修改设计，图纸不能及时提供导致的半年工期延误，剩下的工期就更加紧迫。②取消可闭合顶盖造成的影响 出于经济性与安全性方面的考虑，2004年7月30日鸟巢全面停工，鸟巢进行重新设计。此后，鸟巢可闭合顶盖方案取消，但图纸未能及时提供导致接近半年的工期延误，同时各投资方也因为体育场设计方案的更改而损失了相当的利益，各方进行利益的角逐与诉求，各方对此争议不断。

③成本超支国家体育馆的三维钢桁架系统非常复杂，中国没有类似项目的施工经验，最难的是许多构件要切割和焊接两次或三次。另外，由于缺乏充气ETFE膜结构的施工经验，大尺寸膜结构的安装也有很强的挑战性。再加上类似于“鸟巢”的钢结构特殊性，其制作、安装和维护都存在很多潜在问题。虽然后来取消了可闭合顶盖的建设，但依然导致了成本的的较大超支，恶化了项目的资产负债表。据国家审计署的的审计所得，国家体育场项目建设因结构复杂、技术难度大、工艺要求高、功能和标准调整以及主要建材涨价等原因投资超概算约4.56亿元。

运营阶段①市场需求有限国家体育场设计、建造的理念和主题将使之成为中国最优秀的大型体育和演出设施，它集成了世界上最先进的技术，运营非常环保。尽管如此，国家体育场的最大竞争者，即工人体育场的投资已经收回，将一直具有低运营成本和低收费优势。因此，国家体育场必须创出自己的形象和品牌以吸引未来客户的兴趣并建立其忠诚度，为了这个目的，国家体育场必须创建独有的文化和人文氛围以吸引国内和国际最好的体育赛事、表演艺术机构，卓越的服务和先进的管理技术将是吸引这些机构和公众的最终利器。尽管如此，国家体育场的市场还是很小。只有政府和私营企业的非营利性大型活动才更有可能在国家体育场举办。而且，由于可闭合顶盖设计的取消，国家体育场的品牌度和独一性大为降低，之前预计的全天候商演无法实现。根据预测，每年可能只有16个大型活动。为了在国内和世界上建立国家体育场的品牌，必须广泛宣传这些活动。总之，如果市场比预测的小，项目公司将遭遇严重的财政赤字。

②运营经验缺乏国家体育场里的各种表演活动将使之成为世界了解中国的一个新窗口，这些表演活动包括展示中国文化的大型演出、国内外个人和团体音乐或演唱会。为了吸引将来的客户，项目公司将与国内、区域和国际的体育协会建立良好关系，特别要与国家体育总局、文化部等政府部门、广电总局下的各新闻机构和外国新闻机构保持良好关系。大型体育场的经济可行性很大程度上依靠的是公司客户的赞助，因此，项目公司还必须与国内外大型企业建立良好关系，以保证国家体育场的服务和产品满足这些机构的需求。但是，项目公司从未运营过体育场，缺乏运营经验。他们和法国Stade de France公司签署了战略合作协议，以寻求高效运营国家体育场的咨询建议并学习其知识。但该协议可能会因高额的咨询费而终止。项目公司可能会将其分包给一家广告公司，而广告公司可以通过在某些适当位置做广告以获得收益。

③硬件条件的重大变化给长期运营带来不利影响国家体育馆项目招标条件和合作前提发生重大变更后，给长期运营工作带来不利影响，按照原投标测算，设计的运营面积达12万㎡，而并非目前的6.6万㎡；独特的可开启屋盖可以满足使用功能的需求，同时带来的无形资产价值可保证冠名权，包厢出租和旅游预期收入，中信联合体可通过长期运营收回投资并盈利，由于建设设计发生了重大变化，一方面延长了工期；另一方面更增加了成本投入，无形之中增加了国家体育场的运营成本，减少了运营利润。

④无形资产开发滞后严重影响了赛后运营效益从国家体育馆赛后运营的财务状况不难看出，理应为体育场(馆)带来巨大收益的无形资产开发工作目前几乎停滞不前。诚然，企业冠名权无法实现与国家体育场的场（馆）性质有关，但豪华包厢也是一块不小的收入，但至今也进展缓慢，究其原因，主要是缺乏活动链。简单的说，就是国内的联赛少，同时，国家体育馆举办体育比赛的运营成本较大，无法吸引一些常规赛事在此举办，调查得知，作为无形资产开发重要形式之一的广告开发目前也没有实质性的进展。总之，无形资产开发工作的滞后直接而且在很大程度上影响了国家体育场的赛后运营效益。

⑤投资模式引起的利益冲突影响了赛后运营效益PPP模式实施中引发的商业与公众利益的冲突问题，也影响了国家体育场的赛后运营效益。在场（馆）建设投融资方面，由于国家体育场采用的PPP模式在我国体育场（馆）建设尚属首例，因此，在执行过程中遇到了与我国财务，法律制度的冲突，而且很难协调，例如折旧，按照现行财务制度计提折旧，在30年的运营期内，体育场项目的账目总是亏的，股东无法分红。同时，按照公司清算办法，公司必须按照股权来清算，本来政府承诺了30年内不拿钱，但是这样做是违反清算法的，而且对于国有资产，谁也无权放弃，为此，在投资协议中有一个兜底条款：北京市发改委会协调各部门帮助联合体取得利益。但如何协调，至今仍是一个令律师无法调解的问题。同时，在诸如企业冠名，观众座位椅冠名等商业运作方面，甚至是国家体育场参观门票价格制度方面都出现过商业与公众利益冲突的问题，勿庸置疑，上述问题都直接或间接地影响了国家体育场的赛后运营效益。

国家体育场运营权的转移在国家体育场正式引入赛后运营的一年后至2009年8月29日，北京市人民政府与中信联合体在北京饭店签署《关于进一步加强国家体育场运营维护管理协议》。

根据协议，国家体育场“鸟巢”将进行股份制改造：北京市政府持有的58%股份将改为股权，主导经营场馆，并承担相应责任，原中信联合体成员持有42% 股权。同时，成立国家体育场运营维护协调小组，形成在北京市委、市政府主导下，由国家体育场公司负责运营，北京市各相关部门、属地政府全力配合的新体制。在政府接手运营权后，负责鸟巢投融资和建设工作的国家体育场有限责任公司将做出一些调整，董事长、总经理等公司高层由政府人员出任。这也意味着，由中信集团、北京城建和美国金州控股共同组成的中信联合体放弃了自己30年的特许经营权,转而获得永久股东身份（原中信联合体成员共持有42%的股权）。从一定程度上说，30年经营权的终结，也意味着ＰＰＰ融资模式在我国大型体育场（馆）建设、运营中的首次应用夭折。那么，究竟原因何在？用美国奥运经济论坛执行主席黄为的话来说，国家体育场的定位就决定它一定得归政府管。交给国家之后，统筹运营的效果会更好。而这也是悉尼经验所验证过的。首先，在国家体育场的工程建设中，有大量来自政府、国企的问接投资，同时，政府也给予了很多政策优惠，因此，国家体育场应该向公益性回归，而减弱营利性。

其次，纯商业运作模式与国家体育场政治意义和国家形象的冲突，加快了国家体育场运营权的转移。在赛后运营中，由于产权持有方和原运营方理解上的差异，使得国家体育场的运营在过去一年中波折不断。即便是国家体育场门票的定价，背后也充分了争议。同时，诸如国家体育场圆梦卡项目的破产和意大利超级杯赛前夕国家体育场冠名权**等也都缘于纯商业运作模式与国家体育埸政治意义和国家形象的冲突。

再者，ＰＰＰ投融资模式虽然在国家体育场项目建设时期发挥了巨大的优势，但由其所决定的赛后运营模式在实践中却面临很多实际问题。例如，由于只有对国家体育场的经营权，中信联合体无法得到银行的贷款支持，这直接影响了其赛后运营效果。同时，老百姓对于国家体育场的参观费用及进入国家体育场后餐饮出奇昂贵的不满，使得由这一投融资模式所决定的赛后运营模式的弊端越发地体现出来。而由此引起的经营不善也是政府收回运营权的一个主要原因。可以说，国家体育场运营权的转移，进一步说明了我国大型体育场（馆）对于投融资模式的选择主要考虑的是建设过程中的资金、效率问题，而忽视了对场（馆）赛后运营的关注。概括地说，政府之所以收回运营权，是国家体育场的公共资源性质使然，即国家体育场在定位上已经不是一个纯商业性质的体育场。因此，其运营模式也不应过于商业化，而应向公益性回归。

可以说，经营权的转移对于国家体育场来说如同一枚硬币的两面。一面是，它可以解决国家体育场的资金周转问题，接捧的北京市政府同时拥有国家体育场的产权和运营权，银行即可提供资金支持，这将更有利于大型活动的操作；另一面则在于，贷款带来的将是更加巨大的投入成本。如果贷款，利率成本加到商品上，最终还是老百姓埋单。

综述国家体育场项目大型体育场（馆）具有规模经济的特点，合作融资有利于提高项目的总规模，降低成本。鸟巢的建设采取PPP融资模式的原因之一，就是政府部门意识到PPP模式对于降低整个项目建设运营成本，减轻财政压力和提高赛后运营效率等方面的优势，而中信方面也可以借助政府的优惠政策而具有调动社会资源的优势。成功的PPP合作将大大减少社会总成本，可谓合则两立，分则两败。在鸟巢的PPP原合作方案中，中信不具有对鸟巢的最终拥有权，其收益全部依靠30年的特许经营。相比于北京市政府，漫长的期限使其收益不确定性进一步加大，承担的风险更高。中信投资巨大并接受30年回报期，从理论上说明，原先中信认为这种投资可能产生高收益。但鸟巢的巨大运营成本使中信的收益目标无法轻易完成，这可能导致中信有过度商业化开发的行为，影响了鸟巢的公益服务功能，媒体报道，这是北京市政府收回运营权的一大原因。因此，最终鸟巢PPP模式的股份制变化也是各方理性选择的结果。但政府重新主导鸟巢经营必然凸显鸟巢的公益性而弱化其投资回收和市场行为，其经营效率会大打折扣，这已在很大程度上违背了PPP模式的初衷，对我国以后大型场（馆）PPP模式的推广将产生不利影响。

最后，国家体育场是目前我国第一个采用PPP模式的公益性项目，既弥补了资金不足，又利于分散风险，为我国基础设施投融资领域探索了一条新路，开拓了广阔的投融资空间。但同时，国家体育场项目的投融资只考虑到了有利于建设速度性和对奥运会的服务性而对赛后的运营未作出合理的规划以及相应的风险控制，最终导致赛后运营的重大失误，不得不说这是鸟巢的一大憾事。

第五篇：“鸟巢”的遗憾国家体育场PPP项目融资模式案例分析

六十年沧桑巨变，一甲子春华秋实。2009年9月28日，正值新中国六十华诞前夕，北京地铁四号线作为国庆献礼的巨作，历经五年的艰苦奋战正式开通投入运营。

这条纵贯首都南北的地下交通大动脉全长28.177公里，穿越丰台、宣武、西城和海淀四个城区，工程总投资153亿元。截至2009年10月28日，北京地铁四号线运营一个月来，首月内共运送旅客近1600万人次，累计正点率99.40%，日均客运量达到52.8万人次，最大日客流量为80万人次。

当人们乘坐舒适、快捷的地铁四号线出行时，恐怕没有多少人知道这是我国国内首个以“PPP模式”融资建设的大型基础设施项目。北京地铁四号线项目的创新投融资模式不但开创了我国“PPP模式”先河，更为重要的是它的建成和运营为国内其它大型基础设施项目的融资探索出一条崭新的模式和可以借鉴的道路。同时，在我国当前实施的“扩内需、保增长、促发展”的宏观经济政策背景下，“PPP模式”的运用对于吸引社会资本参与国家大型基础设施建设，调整经济结构，拉动经济增长具有十分重要的借鉴和指导意义。

近日，我们走近北京地铁四号线，专程拜访了被业界誉为我国“PPP”模式之父的北京市基础设施投资公司总经理、北京京港地铁有限公司董事长王灏博士。沿着他2001年空降北京地铁集团公司八年以来的岁月轨迹，跟随着王灏脉络清晰的思路，我们对“PPP”模式以及其在北京地铁四号线项目融资过程中所发挥的重要作用有了更加深刻的了解和认识。PPP模式解读

王灏认为：要从根本上解决轨道交通当前发展的资金瓶颈和体制机制问题，必须推动行业运作的财务透明化，建立科学的政企关系。在推动基础设施市场化改革进程中，政府不是简单地简化审批手续，而是应该建立科学的补贴模式、清晰的政府监管标准和规则，引入多元化投资，提高经营和管理的效率，改善企业内部的治理结构，提升地铁自身的盈利能力。国外基础设施领域内的政府与社会合作模式(PPP，PublicPrivatePartnerships，直译成“政府民间合作”)，则是实现上述思路，体现政府购买服务的理念，解决轨道交通发展困境的有效途径。

王灏特别强调：PPP模式中与政府相对应的“民间组织”，是一个泛指的概念，只要不是政府机构，在这里都可称为民间组织，可能是社会资本、国有企业、外资企业、甚至公民个人。而企业可能是个人最终拥有所有权的企业，可能是政府设立或拥有所有权的企业，也可能是二者的结合。在中国，由于没有受公法规制的不以营利为目的的公共企业，所以营利性国有企业在这里都被认为是“民间组织”。从保证PPP机制有效运作的角度，并考虑中国国情，轨道交通项目中的“民间组织”应该是那些大型国有企业，以及大型国有控股公司等。所以，PPP在中国也更适合翻译成“政企合作”模式。

王灏说：“我所提出的实施PPP的重点并不是简单地引进社会资本，而是要在政府和企业之间建立合理的风险分配机制、科学的补偿机制和新型的政企关系。在此基础上，借助PPP模式所引入的先进理念、机制、人才和管理等要素推动地铁企业建立现代企业制度，为地铁企业进入资金市场和资本市场提供良好的模型和切入点，最终打造地铁这一准公共产品的盈利模式，减轻对政府的财政依赖，实现自身的良性发展和可持续发展。”

“空降”北京地铁肩负融资重任

2001年7月13日，北京申办2008年奥运会获得成功。随后，为了实现奥运承诺及缓解首都地面交通压力，北京市政府决定要大力发展轨道交通项目，并明确了新建200公里、总投资达600多亿元的投资建设任务。7月16日，申奥成功后的第三天，时年34岁的王灏被市委组织部抽调到刚由原北京地下铁道总公司改制而成立的北京地铁集团，负责北京市轨道交通项目的投融资工作。上任伊始，王灏的融资工作举步维艰。王灏说：轨道交通项目具有建设周期长(一般在四年以上)，投资大(地下线每公里造价约7亿元，地面线每公里造价约3亿元)、回收期长、公益性强、营利能力弱等显著特点，使轨道交通的建设与投融资问题成为世界性的难题。

王灏介绍说：按照北京的轨道交通建设计划，到2015年，在轨道交通新线项目的静态融投资任务将达到2200亿元，总体动态融投资任务将超过3500亿元。随着新线逐步投入运营，到2015年，预计当年仅简单运营亏损就达43亿(不包含折旧和财务费用)，全营运亏损高达170多亿(包括折旧和财务费用)，到2015年政府当年在运营上的投入相当于一条新线的总投资，政府的财政负担十分巨大。

2003年11月17日，为破解轨道交通建设的资金瓶颈问题，北京市委、市政府从建设科学的体制机制和建立现代企业制度上入手，将原北京地铁集团公司改组，分别成立了北京市基础设施投资有限公司(以下简称京投公司)、北京市轨道交通建设管理有限公司和北京市地铁运营有限公司，科学划分和界定三家公司的职能定位：赋予京投公司承担北京市基础设施项目的投融资和资本运营的任务，让京投公司作为北京市轨道交通业主，委托建管公司建设轨道交通新线项目，建成后委托运营公司运营地铁线路。北京市委、市政府的目的很明确，就是要通过专业化的分工协作，使三家公司各司其职，共同推动北京市轨道交通的快速发展。

北京市委、市政府为轨道交通建设搭建了很好的平台，但600多亿的“真金白银”从哪里来？这个问题始终困扰着王灏。就在一筹莫展之际，他想到了他在美国马里兰大学学习时接触过的PPP这个概念。于是，他开始着手研究PPP模式在国外基础设施领域中的应用情况，并试图以PPP模式来解决北京地铁四号线的融资问题。

从概念引进到理论创新在探索中实现PPP模式中国化

在从事轨道交通投融资工作之初的2001年，王灏便开始研究PPP模式在中国的应用。他从构思、模型、研究、研发、解决政策、财务、技术、法律实际问题等方面着手，用了整整两年时间编制出一整套完整的理论体系。他认为：实现轨道交通PPP模式的中国化的前提必须要解决轨道交通定性、定量和实物载体三个层面的关键问题。

首先是定性的问题，就是分析判断轨道交通的性质。王灏说：轨道交通项目不是纯公共产品，应该属于准公共产品，它具有公益性和可经营性两部分的内容。对于公益性，我们可以称之为A部分，从经济责任上来讲，须由政府来承担。而对于可经营性，我们可以称之为B部分，可以由国有企业或社会民间资本来承担。

其次是定量的问题，就是要研究确定A部分和B部分的基础比例关系。王灏说：我们通过对世界各城市轨道交通运营成本、客流和票价结构的分析研究和对相关数据统计的分析，建立了轨道交通项目寿命期现金流量模型。以经营期30年、回报率10%为假设条件，发现新建地铁项目30年财务净现值的总额，约占项目总投资的30%，另外70%投资不具市场价值，应作为公益性投资。也就是A部分和B部分的基础比例关系应为7：3。

最后是实物载体的问题，就是A部分和B部分的实物对应关系。王灏说：我们发现在轨道交通建设过程中，前期工作、征地拆迁、洞体等土建投资和建设，正好约占总投资的70%，剩下包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备的投资和建设，约占总投资的30%。根据基础比例关系，A部分应对应征地拆迁、洞体等建设和投资；B部分应对应车辆、信号、自动售检票系统等机电设备的投资和建设。

王灏坦言：明确上述问题，设计具体PPP运作模式的工作就有了重要基础。他简单介绍了自己创立的两种PPP运作模式，即前补偿模式(SBOT)和后补偿模式(BSOT)。王灏说：简单来讲，所谓前补偿模式又称建设期补偿模式，也就是政府在建设期一次性承担A部分投资以及还本付息的对应经济责任，社会资本承担B部分的投资任务。项目建成后，A部分以一定价格租给B部分，赋予B部分一定期限特许经营权，票款和多种经营收入由B部分优先获得，以此构成一种盈利模式。北京地铁四号线就是这一模式的实践产物；所谓后补偿模式又称运营补偿模式，也就是政府在建设期没有相应资金和融资能力，A部分和B部分的投资建设由PPP项目公司承担，政府在项目建成后赋予PPP项目公司一定的特许期限，并承诺按以运营补贴方式承担相对应的经济责任。以此构成另一种运作模式。当然，在这个两种模型基础上还可有很多灵活变形，如委托运营、租赁经营等。

就这样，在王灏的主持推动之下，经过自主研发，结合中国轨道交通内在特点、行业规律和国外先进理念的具有中国特色的PPP模式便成功问世了。

由理论到实践PPP模式喜结硕果

理论是实践的基础，更是实践的指南。有了适合我国国情的融资理论、模型，王灏接下来要做的工作就是将其应运到实践中去，即引入投资方，也只有顺利地实现这一步，中国化PPP模式才算最终发挥作用。2004年，王灏带队编制招商文件，组织、参与了4次大型推介会，进行国际招商。香港地铁公司、西门子、新加坡地铁公司等10余家公司表达了投资意向。考虑到轨道交通行业特点、社会投资者投资能力和城市轨道交通运营经验和能力，王灏将目光锁定在“西门子-中铁建联合体”和“香港地铁-首创联合体”两家。通过与两家联合体的多轮竞争性谈判，经北京市政府有关部门同意，最终“港铁-首创集团联合体”凭借良好的资信、雄厚的资金实力、丰富的运营经验、先进的管理理念等因素被选定为PPP模式中的社会投资者。

为了北京地铁四号线的PPP模式从理念变成现实，王灏不顾横行肆虐的SARS疫情，他带着自己亲手创建的理论及模型，多次往返于北京和香港两地，与香港地铁公司展开了艰苦而又漫长的谈判工作。他一再向对方表示，香港地铁公司要想获得持续发展，那么就必须走出去，在香港以外的地方寻找机会，那么最佳的发展区域就是在祖国大陆，而在祖国大陆的首选之地应该是首都北京„„

王灏以他的执著和诚意感动了对方。2003年8月，历经半年时间的谈判后，京投公司与香港地铁公司双方最终达成初步合作协议。2005年2月8日，北京市交通委代表市政府与港铁-首创联合体草签《特许经营协议》；2006年1月16日，经国家发改委和商务部正式批准，北京京港地铁取得工商营业执照。功夫不负有心人。王灏创立的中国化的PPP模式终于结出硕果，京投公司为北京地铁四号线成功引入了“香港地铁-首创集团”联合体的55亿元的建设投资，而这是迄今为止我国内地第一个特许经营的地铁项目，也是京港合作最大的一个投资项目。

创新缔造价值PPP模式社会影响深远

王灏的创新投融资理论既为北京地铁四号线项目解决了融资难题，也为政府节省了巨额的项目后期运营补贴费用。同政府全额投资相比，北京地铁四号线为政府节省了55亿元的地铁B部分投资，同时京港地铁还承担了四号线建设投资增加风险和2亿元的开通费用。此外，30年经营权内，不但32亿元的更新改造费由京港地铁承担，相反京港地铁还向政府每年上交4250万元租金。综合算来，四号线项目总体可节约政府财政支出100多亿元。

从理论研究到模型设计，再到项目融资成功，直至项目最后建成投入运营，王灏的PPP模式实现了从概念引进到完成实践的全过程，前后历时长达八年时间。该模式在北京地铁四号线的成功应用，将为目前世界经济危机背景下国内其他诸多基础设施项目的投融资提供了一个可以借鉴的方法。王灏认为：在PPP模式下，政府部门和社会投资之间可以取长补短，发挥政府公共机构和社会机构各自的优势，弥补对方的不足，不但有利于转变政府职能，减轻财政负担，提高项目运作效率，而且还能够提高公众的社会福利，从而实现公共设施服务质量的提高。创新缔造价值。京投公司的经营团队在王灏的带领下成功运作的项目刷新了多项业界纪录：国内基础设施领域第一个公私合作(PPP)项目，吸引社会投资55亿元；国内轨道交通行业第一个建设-转移(BT)项目，应用于地铁奥运支线，节省投资3.35亿元；2000年企业债券实行额度审批以来第一支以轨道交通企业作为发行主体的企业债券——“04京地铁债”20亿元，累计发行60亿元；国内金融领域第一个人民币贷款利率期权项目，融资80亿元；成功发行了国内轨道交通领域第一支短期融资债累计90亿元；国内轨道交通行业第一个银行竞标贷款额度项目，累计融资近1600亿元；国内轨道交通行业第一个固息贷款项目；国内轨道交通行业第一个出口信贷项目；成功在国内轨道交通行业第一个利用信托方式引入了10亿元社保基金；成功运作国内最大一笔股权信托项目200亿元；成功获批保险债券投资计划，总规模30亿元，成为保监会2009年4月颁布相关政策后获批地第一家将保险资金引入轨道交通领域的企业。

这些在全国同行业首创的融资方式为京投公司圆满完成北京轨道交通建设的巨额融资任务奠定了坚实的基础。截至2009年10月，京投公司累计落实资金2800多亿元，提前6年完成北京市轨道交通建设的融资任务，可节约资金成本200多亿元。

PPP模式为北京地铁四号线的投融资发挥了重要的作用，同时也改写了我国重大基础设施项目只能由政府部门投资及运营管理的历史，为我国其它重大基础设施项目的投融资提供了一个可以借鉴的崭新模式。