深度探讨民族地区土地流转问题及解决思路范文大全

第一篇：深度探讨民族地区土地流转问题及解决思路

摘 要:本文基于笔者多年从事民族地区土地流转的相关研究心得,以民族地区土地流转问题与解决思路为研究对象,探讨了当前民族地区土地流转中存在的推力与阻力,分析了其对现代农业的影响,最后基于笔者的研究给出了解决思路,全文是笔者长期研究工作基础上的理论升华,相信对从事相关工作的同行有着重要的参考价值和借鉴意义。

关键词:民族地区 土地流转 问题 解决思路

中图分类号:f301 文献标识码:a 文章编号:1672-3791(2011)01(c)-0218-02

土地作为现代农业发展的基本要素,土地流转及规模经营对现代农业有着至关重要的影响。因此,对我国农地流转改革进行有益探索,不仅具有一定的理论价值,而且对于中国经济转型背景下,尤其是工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展新形势下,促进民族地区农村改革、现代农业发展,实现民族地区经济的可持续发展和各民族的共同繁荣意义重大。

1民族地区土地流转的相关问题研究

1.1 流转推力

农村土地制度是我国农村经济的基本制度之一,它的变迁在很大程度上影响农业乃至整个社会的经济制度的变迁和发展。近年来,全国每年新增征地大约300万亩左右。民族地区的土地流转主要包括土地由农村流向城市的非农化流转和土地在农村社区之间的流转两种。在中国经济转型、城市化加速发展的新形势下,一方面,随着我国工业化和城镇化的推进,农民市民化的速度不断推进,农业人口显著下降,在土地既定的情况下,农业人口的下降又导致人均经营土地面积的增加。另一方面,随着乡镇企业的发展和农村产业的多样化,外出务工人员和农村从事第二、第三产业的人员会逐步增加,土地流转需求增加,通过土地流转达到土地经营的最小适度规模发展现代农业,成为新时期的发展趋势。由于短时期内,城市人口绝对量的增加和城市加速化发展过程中面临的约束较多,土地在农村社区之间的流转成为实现农村土地适度规模经营的主要方式与农户家庭收入增长的有效途径。

1.2 流转阻力

当前,民族地区土地流转中的阻力主要表现为土地非农化补偿标准不合理。总体而言,土地非农化流转主要包括三个方面:一是农用地转变为城市国有土地。这种土地流转在城市市郊和各类经济技术开发区集中的地区比较明显,并伴随着土地的所有权由农民集体所有转变为国家所有。二是农用地转为非农建设用地。这种土地流转虽不涉及土地的所有权,但涉及到农用地耕作层破坏,在一定时期内不可恢复或永远不可恢复的问题,所以它不是单纯的用途变更而是土壤性质的改良。这需要管理的核心——土地用途的转变。这里流转的方向主要是乡镇企业、乡(镇)村公共设施及公益事业、农村村民住宅等乡(镇)村建设用地。三是农用地转为小城镇用地。这类土地流转主要是在中国城市化的进程中,伴随着中小城市的发展而发展的。综上所述,无论何种流转方式,均是由城市化、工业化的推进所导致的农村土地非农化,而这一过程中存在的主要问题是补偿标准太低和农户得到的补偿太少。据孔祥智对浙江、海南、山西、内蒙古的调查研究,农户愿意接受的补偿标准平均值为79278元,而农民实际得到的补偿标准仅为16402.5元,占农民补偿意愿的20.69％。无论是政府补偿标准太低还是地方政府、村集体截留土地征用补偿款,都会激发干群关系紧张,导致农民对地方政府和村干部的不信任,进而阻碍农地的非农化流转。

2对现代农业的影响研究

为了对民族地区土地流转的影响因素及其对现代农业的作用机制进行研究,某课题组于2009年上半年对土家族某县进行了调研。调查的内容主要涉及土地规模经营与农业生产基础设施投入、农业科技推广、农户现代信息获取以及当地订单农业发展之间的辩证关系。乡镇和村庄的选取主要采用了典型调查选点的方法。既选择土地流转具有典型代表意义的乡镇和村庄,又兼顾经济水平好中差的搭配以及彼此间的距离。按照上述原则,选取了恩施某县的三个乡镇,每个乡镇再抽取两个村,每个村20户左右农户,农户的选择由调查小组负责人到村以后根据当地情况随机选择,共收到有效问卷128份。同时,围绕民族地区现代农业发展和土地流转制度变革问题,课题组还进行了深入细致的人员访谈。在此基础上,形成如下分析。2.1 地块细碎对现代农业发展的制约

地块细碎直接导致民族地区农业生产基础设施供给乏力、农业生产技术水平提高有限、农户现代市场信息获取能力难以改善、订单农业滞后,从而对民族地区现代农业的发展产生制约。由于以种植业为主的民族地区多是经济发展较落后的山区,农业生产发展条件相对较差,因此,为提高农业生产效率,改善民族地区农业生产基础设施尤其是灌溉设施,对促进当地现代农业的发展至关重要。而土地经营规模显然与农业生产基础设施的完善情况和农民参与维修的积极性有密切关系,若农户生产经营较分散、单块土地经营规模较小,农户对修建农业生产基础设施的支付意愿和支付能力显然不会太高。从农田水利设施灌溉质量的角度来看,以湖北为例,农田灌溉设施老化现象明显,迫切需要重新修建或加固更新。湖北农田水利设施普及性较高、质量较差显然与农户的小规模经营有密切关系,普及性高与农村税费改革前集体经济实力较强有密切关系,而质量较差与农户小规模经营导致维修积极性较低有关。因此,完善农村基础设施,必须加快土地流转,提高土地经营规模,这在一定程度上有助于现代农业的发展。

2.2 土地流转对现代农业发展的影响

不同的土地流转方式、流转模式对现代农业的发展产生不同的影响。

(1)土地非农化对现代农业发展的影响。土地非农化是民族地区土地流转的一个重要途径。具体说来,土地非农化对现代农业发展可以从资本要素、土地要素和劳动力要素三个方面产生影响。

(2)农村社区间土地流转对现代农业发展的影响。农村社区间土地流转有助于推动稀缺土地资源得到更优配置,促进农业规模生产,提高农业生产力水平,降低生产成本。同时,也能够促进农村劳动力进一步优化组合并稳定农村土地承包关系。只要以农户间流转为主体的农村社区间土地流转是自愿进行的,对现代农业的发展就有一定的促进作用,但不同的流转方式对现代农业发展的影响机理是不相同的。

3解决思路

民族地区如何从实际情况出发,规范土地流转,加快发展现代农业,关键要做好以下几个方面的工作。

3.1 依法监管民族地区非农化流转,夯实现代农业发展的基础

土地是民族地区现代农业发展的基本生产要素。目前由于农村土地产权界定不明晰,村集体拥有土地所有权,村民拥有土地的使用权、受益权等权益的现象普遍存在,部分地区村集体甚至存在“少数人控制”的现象,亦有人提倡要实现土地的私有化。加之城镇化、工业化对土地需求日益扩张,部分地区导致土地非农化流转规模日益扩大,严重影响了农业的正常生产经营。另外,我国现行农村土地制度及相关法律存在诸多缺陷,不利于土地流转。因此,需要加快我国农村土地政策向国家立法的转化,尽早制定《农村土地承包经营权流转法》是农村土地流转法制建设的关键。在《农村土地使用权法》基础上,对土地流转进行国家立法,进一步完善土地流转的相关配套法规建设,特别是应当对土地流转方式、流转程序、流转后的权利与义务、流转监管机构和流转的法律责任作出明确而具体的规定。与此同时,还要加强土地流转的政府执法监督机构建设,采取措施严格监管土地的非农化流转,提高土地的集约化水平,防止土地资源的浪费和随意征用。

第二篇：云南民族地区土地林地流转研究报告

云南民族地区土地林地流转研究报告

赵俊臣

本报告所研究的民族地区，按通常理解是指全省16个市州中的8个民族自治州、129县中的29个民族自治县，到2008年底的150个民族乡和18个享受民族乡待遇的镇。

民族地区由于受地理位置、自然环境、经济基础、产业结构、人口流动等诸多因素的影响和作用，在土地林地流转改革中具有特殊性。其土地流转改革的顺利推进，不仅关系着民族地区经济的持续快速发展，而且关系到我国各民族的和谐共处和共同繁荣。

云南省民族地区农户土地林地承包经营权流转与全省全国同步，自上世纪80年代初开始出现，并逐步从城市郊区向边沿山区扩展，呈现出总量发展迅速、区域极不平衡、自发流转多、程序有待规范等特点。但受农村人口大量稳定转移和农村社会保障体系建设的制约，目前民族地区农村还不具备大规模流转的条件，流转市场的成熟、规模经营的发展需要加以精心培育。

农村土地林地流转包括国家征用、集体建设用地、宅基地和承包经营权流转等，本课题仅就承包经营权流转进行研究，而不涉及国家征用、集体建设用地和宅基地流转。

一、云南民族地区土地林地流转的现状分析

云南省农村以转包、租赁、互换、转让、入股等为主要形式的承包土地流转面积，截至2009年上半年达300多万亩，占农户总承包面积的7.8%。其中民族地区由于没有权威的统计数据，我们估算土地流转占农户总承包面积的5%左右。

（一）流转总量呈加速之势上升，但区域发展极不平衡

云南省土地流转2002年以来每年以10万亩的速度递增。2007年全省土地流转总面积仅为100．49万亩，占承包耕地总面积的2．6％，比2002年的流转面积增加了50万亩。到2009年上半年，云南省农村以转包、租赁、互换、转让、入股等为主要形式的承包土地流转面积达300多万亩，占农户总承包面积的7.8%。如昆明市西山区2010年12月流转23349.44亩，占家庭承包经营耕地面积4.92万亩的47.5%，云南省民族地区土地林地流转总的看也是逐年增多，特别是城镇郊区、平坝地区、交通沿线等农村经济相对发达的地方，土地流转速度相对较快，规模较大；而经济相对不发达地区，土地流转相对缓慢。流转最多的是西双版纳州，流转耕地面积占农户家庭承包耕地面积比例达18.5%；而大理州至2010年第二季度承包耕地流转总面积10.19万亩，占总耕地的4.6%，截止2009年8月全州已规范流转572宗林地，面积25.18万亩，占总林地的0.8%；楚雄州到2009年底止共流转土地230310亩，占农村土地承包地总面积的3.3％；文山州文山县2009年农村土地承包经营权流转面积为2.5万亩，占家庭承包土地总面积的 6.7 ％。红河州泸西县到2009年6月底农村土地流转面积为25681亩，占农民承包经营耕地面积32.24万亩的7.96%。玉龙县截至2008年10月农村土地承包经营权流转面积达14636.6亩，占承包耕地面积的4.61%。禄劝彝族苗族自治县截止2008年10月共流转面积10615亩，占全县承包土地面积328832亩的3.22%。怒江州家庭承包经营的耕地面积仅63.24万亩，流转的总面积有l3812亩，占2.79%，怒江州贡山县土地流转475亩，占农户承包耕地面积的1.31%。流转比例最低的是迪庆州，仅为0.7%。

（二）土地承包经营权流转的主要形式主要是出租

1．出租是目前比较规范，也是为各方所普遍接受的一种符合市场化规律的农村土地流转形式，是全省土地流转的主要形式。出租是承包户将承包地租赁给本村农户或本村以外的单位、个人用于开发性生产的行为。承租方以一次性或分付给出租方租赁金，即获得土地的经营权与收益权。出租是债权行为，不改变土地承包关系，因而成为流转的主要形式。云南省2007年承包土地流转面积中，出租42万亩，占41.8%。楚雄州双柏县2009年流转的土地全是出租；楚雄市2009年底土地出租占流转总量达到68.94%。红河州泸西县出租流转土地面积14945亩，占流转总量的58.19%。玉龙纳西族自治县土地出租8356.5亩，占流转总面积的57.09%；大理州2010年第二季度出租面积2.21万亩，占总流转面积的 21.7％。

2．转包的形式也比较普遍。转包是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营的行为。这种形式是新承包人向原承包人履行义务，原承包人再向发包人(一般指土地所有者)履行义务，由新承包人、原承包人共同承担风险。权利和义务由双方议定，多为口头协议，一年一定一结算。云南省2007年承包土地流转面积中，转包占33.44%；大理州2010年第二季度转包面积5.28万亩，占总流转面积的 51.8％。红河州泸西县转包土地总面积3173亩，占流转总量的12.36%。

3．转让占流转的总量不多。转让是权利主体的变更。农村集体土地使用权转让是在承包方已有稳定的非农职业或有稳定的收入来源，将未到期的土地承包经营权的全部或者部分一次性转移给第三方，原承包合同解除，由集体经济组织与第三方重新签订承包合同。这种流转形式实际上是承包合同的转让，其必须得到所有者的许可，并接受其监督。云南省2007年承包土地流转面积中，转让占8.76%；大理州2010年第二季度转让面积达0.3万亩，占总流转面积的2.9％。4．互换在承包经营责任制早期数量较多，之后逐步减少。互换是指土地承包经营权人将自己的土地承包经营权交换给他人行使，自己行使从他人处换来的土地承包经营权。这种形式主要表现在户与户之间为方便耕作或防止牲畜践踏，将原承包地块互相调换，调换条件及补偿等事宜，由双方协商达成协议，原承包关系不变。云南省2007年承包土地流转面积中，互换占5.08%；大理州2010年第二季度互换面积1.56万亩，占总流转面积的 15.3％。红河州泸西县互换土地6384亩，占流转总量的24.86%。

5．股份合作是学者们推崇的形式，但实践中发展不快。指土地承包者或拥有农地永久性支配权的合作经济组织，将其拥有的土地使用权以折股形式与其他生产要素结合的经济行为。这种形式可使土地的价值形态与实物形态分离，并通过农户对土地价值形态的占有(主要通过以股权方式参与土地的收益分配来实现)，逐渐淡化农户对土地实物形态的占有，使得土地便于集中，以促进土地适度规模经营。云南省2007年承包土地流转面积中，股份合作占2.09%；大理州2010年第二季度股份合作面积0.01万亩，占总流转面积的0.1％。

6．其他形式，主要包括“反租倒包”、继承等，情况比较复杂，尚需观察与研究。所谓“反租倒包”，是指村委会将承包到户的农地通过租赁的形式集中到集体，进行统一规划布局，有的还进行必要的整理，然后将土地的使用权通过市场的方式承包给农业经营大户或者从事农业经营的公司。所谓继承，是指承包人逝世后由其子女亲属继承承包权的形式。云南省2007年承包土地流转面积中，其它形式占8.87%；大理州2010年第二季度其他形式面积0.83万亩，占总流转面积的 8.2％。

（三）流向已经多元化，主要是流向规模经营的种植大户和企业

云南省内经济发达地区，如昆明、曲靖、楚雄、玉溪等州（市）土地流转主体呈现出多元化的趋势。随着农业产业结构调整力度的加大，发展效益农业、实行连片种植和规范化经营，迫切需要调整土地，土地由分散经营向连片种植、集约经营转移。农村土地流转由初期农户之间的相互流转逐步发展到向有实力的专业农户、龙头企业、工商企业、外商企业、科技人员等农业投资主体特别是工商资本流转。民族地区虽然较发达地区发展速度稍慢、规模稍小，但是其趋势和发达地区是一致的。1.大户

近年来云南民族地区通过土地林地流转，大力发展各种高产高效优质经济作物，形成了一批种植大户，从而又促进了该州土地林地的流转。红河州泸西县流入种田大户的土地面积23628亩，占流转总面积的92%。大理州宾川县截止2010年4月流转面积达17274亩，其中流转入种田大户的土地面积17081亩，占流转总面积的99%。玉龙纳西族自治县鲁甸乡甸南村的和云自1998年起在海拔2800多米的拉美荣通过土地流转发展山嵛菜产业，目前以转包、出租、入股等形式流转1180亩土地发展重楼等药材产业。在和云等专业大户的带动下，全乡流转土地近万亩，其中已有6000多亩耕地流转给60多户专业大户。2.企业

民族地区土地流转过程中，通过企业租用土地，农民参与生产的流转方式，推动了农业生产要素合理重组与优化。

企业受让农户土地林地发展规模经营的，当属坐落在德宏州的后谷咖啡公司。后谷咖啡公司从2008年开始大量扩展租赁模式，也就是“自有基地”。期间程序要经过每个农户签字、按手印，进行公正，然后把农户土地林权证书流转到后谷公司。后谷开始统一土地规划，让农户抽签，再重新分配给其管理，抽的地不一定是农户自己原来的土地。后谷在三年内分三次把70年租金全付给农户，按一户100亩，每亩地50元／年计算，70年的租金是35万元，这对农户有很大的吸引力。农户变成了产业工人，同时获得租地和工资两项收入。后谷想通过这种方式改变不能控制产品的问题，目前，该公司已自建种植基地15万亩，计划近期内达到30万亩，以后争取到100万亩面积。

再如楚雄州姚安县农哈哈食用菌开发有限公司于2008年与姚安县蜻蛉村委会农户签订了租地合同，租金每亩每年650元，租期十年。采用“公司＋协会＋基地”的运作模式，集食用菌培植、生产、加工、销售为一体，所种植的大球盖菇现已推向市场。开辟了新型集约化农业新路子，带动了农村食用菌产业化发展。3.合作社

在土地林地流转工作中，各种土地流转合作社的成为受让主体，使农村土地实现规模化生产、集约化经营。楚雄州禄丰县西河村成立的西河农民专业合作社，按照“土地入股，效益分红”的形式探索土地规模经营和发展现代烟草农业的路子。根据合作社方案，农户以自愿的方式将土地折资入股，由合作社统一组织烟叶生产经营，即将规划区域内农户的土地按每平方米1.00-1.20元(每亩667.00-800.00元)的价格折资入股，由西河农民专业合作社统一经营管理，经营效益按股（土地折资）分红。该县仓岭镇李家坝村农业合作社，村民自愿把土统筹到合作社里，合作社每亩一年付给农户1000元租金，经营亏损由合作社承担，而有了利润则所有农户按田地比例分配。合作社按规划对土地进行合理布局，发展大棚西瓜、蔬菜和经济林果等现代农业。通过土地流转的实践，已发展大棚蔬菜和西瓜350多亩，受租邻村土地120亩。

（四）流转土地用途及模式多样化，经济作物成为首选

随着中央一系列惠农政策的实施以及农村经济的不断发展，农民种田收益日趋回升，土地流转从农户相互间的自发流转向组织化、有序化流转发展；土地流转的对象由本村、本乡、本县内流转逐步向村外、乡外、县外流转；经营内容也由种粮为主逐步转向蔬菜、花卉、水果、核桃、茶叶、甘蔗、烤烟和养殖等高效益农业为主发展。流转带动模式主要是公司企业、农民专业合作社和农村能人大户三类。调查显示，流转土地流入公司企业面积占13%，流入合作社及农户的面积占85%。红河州蒙自县土地流转后的产业：石榴产业1798.3亩，占流转耕面积的12%；蔬菜产业2929亩，占19%；葡萄产业833亩，占6%；烤烟产业1871亩，占12%；甘蔗产业365亩，占2%；其它产业1749.8亩，占12%；而粮食产业5518.7亩，占37%。

（五）流转价格上涨较快，价格高低不一

近几年来，云南省土地承包经营权流转价格一般都以10%以上的速度上涨，农地林地的价值得到体现。总体来看，毗邻城市、经济发达、区位较好的地区流转价格高。据调查，昆明市市郊区土地承包经营权租赁经营流转价格一般为每亩每年1000～1500元，每5年递增10%。烟草公司在楚雄州禄丰县西河村委会建立的烤烟育苗基地，农户以入股的方式流转土地147亩，以每平方米1.6元的租金价格，创出了该州土地流转的最高价格。而地点偏僻、区位较差的地区流转价格较低，只有区位较好地区的四分之一到三分之一。楚雄州武定县农民通过流转土地，一般每亩每年可以得到200——1200元不等的租金收入。我们的问卷调查发现，最低的是德宏州盈江县平原镇的隆中村，转包的土地林地平均为23元/亩。

（六）工商资本下乡租地开发优势农产品逐年增多，情况复杂

云南省有一批城市工商企业下乡的目的主要是获得加工原材料，并不瞄准农户土地林地，不转包、不租赁、不吸收农户土地入股，一般是通过“公司+基地+农户”的模式，即公司给农户签订收购订单，并帮助当地连片规划、供应良种、培训技术、提供信息、统一病虫害防治、特别是担保贷款，在一个小区域内实现了规模经营。例如，香蕉作为西双版纳的新兴产业，经过近几年发展，目前种植面积已达10.8万多亩，产量13万多吨，产值2.5亿元。在10.8万亩总面积中，农民种植面积1万多亩，其余均为大公司、大企业集团化种植。

但是，也有相当一部分城市工商企业下乡，眼里瞄准的是农户土地林地，以市场价租赁农户承包土地林地，开发优质农产品。相对于农户自己耕种来看，这些城市工商企业一般都实力雄厚，有较多的资本和技术投入，因而普遍实现了单位面积产量提高，总产量增加，农产品特别是优质农产品的社会供给增加，并且获得了期望的利润。

另有一些城市资本下乡的目的，并不是开发农产品，而是资本运作，即寄希望今后土地林地增值后赚上一笔。调查中发现曾有一家企业已在农村租地上万亩，目的是准备今后提高价格后再转手租给其他企业或大户。这种情况就是通常所说的资本运作。

二、云南省民族地区土地林地流转的主要成效

（一）农户收入普遍增加

农户把自家承包的土地林地流转出去后，较自家耕种管理管理，收入普遍增加。

一是获得了一份稳定的转让金

农户把自家承包的土地林地转让出去后，第一个好处是获得一份转让金。所谓转让金，其实就是地租。所谓地租，按照马克思的观点，是土地使用者由于使用土地而缴给土地所有者的超过平均利润以上的那部分剩余价值。马克思按照地租产生的原因和条件的不同，将地租分为三类：级差地租、绝对地租和垄断地租。前两类地租是地租的普遍形式，后一类地租(垄断地租)仅是个别条件下产生的地租的特殊形式。就我国农村土地林地流转的现状来看，转让几乎全部被承包农户所得，而具有所有权的村集体几乎什么也没有得到，这可以用集体让渡利益来解释。

对于土地林地的转让金而言，区位是第一个极为重要的决定因素，区位条件好，土地价格相应就高，区位条件差，土地价格相应就低，因此不同地区的土地流转价格有高有低，这当然是正常的。在一些更为偏远的山区、边疆地区，由于经济不够发达，愿意受让者不多，受供求规律的作用，土地林地流转价格当然不会高。

在云南省，土地林地转让金高的一般在1000元至1500元，主要分布在以昆明市为代表的特大城市郊区，以及烟草公司划定现代烟草示范区的农村；中等的每亩每年在500至1000元，主要分布于州市一级的城市郊区。

文山壮族苗族自治州文山县积极引进外来者投资示范种植经济作物，其中成功流转的4000亩耕地，平均年租金每亩达733元，比流转前增加300多元，年累计增加群众收入120万元。文山市马塘镇热水村委会新村彝族村民田绍芳，将9亩多田地全部租给了文山中大公司栽种辣椒，每年仅地租就有7200多元，平均每亩800元，再加上自己一家人被公司聘请去种辣椒的工钱，预计今年全家的经济收入将超过5万元，比以往增长一倍多。

德宏傣族景颇族自治州潞西市积极引导遮放镇傣族群众进行土地流转，在原有的“公司+基地+农户”发展模式上进一步创新，引入“公司＋种田能手＋农户”的经营模式。该模式仍然以遮放贡米公司为主体，每亩每年800元与农户签订土地经营权转让合同，并将土地再次转包给种田能手，由他们进行精耕细作，使稻米质量不断提高，产生的利润50%归公司，20%归种田能手，30%归农户。遮放镇的金晓和便是此次土地流转的受益者，在土地流转前，她们一家5口每天围着8亩水田打转，一年到头最多有1万余元进账，平均每亩1250元，除去人力和化肥、种子等成本，每亩不到500元；土地流转后，仅靠8亩水田的土地流转就有了6400元的收入，平均每亩每年800元；家里的劳动力解放出来了，养起了120头猪，还种起了姬松茸，年收入将比流转前增加10多倍。

楚雄彝族自治州大姚县龙街乡通过招商引资，在鼠街村委会的溪木大村、溪木小村、新庄、罗宣大村成功流转土地900亩，用于建设优质葡萄基地，土地流转年限为20年，流转价格当年为每年每亩850元，以后每5年增加100元，且流转土地的农户可优先到公司务工。

二是新获得一份打工收入

农户承包土地林地出让后，除极个别老弱病残丧失劳动能力者，一般都选择出外打工，或到受让者那里打工，获得了一份不错的打工收入，收入高的一般在每人每天50元至60元，收入低的一般在30元至50元。

红河哈尼族彝族自治州弥勒县朋普镇农妇王丽萍把自家的1亩菜地流转给云浙公司后，经培训成了公司芦笋种植基地的农业工人，土地流转收入加上工资收入，每年都有1.5万元左右的稳定纯收入。

楚雄州大姚县六苴镇者纳么村委会，通过招商引资引进森盛木业有限公司到该村流转林地4.2万亩，人均可直接获得林地林木流转收入3721元，户均11518元；公司聘请了10名村民作护林员，每月工资1000元；公司在修林区公路和木材采伐调运中全部吸纳了该村劳动力，2009年以来户均劳务收入3000多元。

三是学到了一些实用技术

农户流转出自己家里承包的土地林地，有一部分可以到受让的种植大户、公司里打工，从而还可以学到一些实用的种植、养殖和加工等技术，为他们今后创业积累了资本。

大理州龙头企业的样板示范激发了群众参与低改的积极性，涌现出一大批通过低改种植核桃的大户，全州已有百亩以上核桃种植大户1710户，如永平县北斗乡核桃种植大户常永祥，在原有核桃基地300亩的基础上，流转1200亩林地，建成了千亩优质核桃示范基地，年核桃收入达130多万元。且大理州建立林权流转服务中心13个，共流转林地4262宗57万亩，流转金额达8161万元；已建立达飞森林资源资产评估中心，完成评估服务200项。

四是有的还得到一份分红收入

分红收入一般发生在股份合作社里。农户以自家承包土地林地折价入股，股份合作社在年底根据一年经营利润情况，将利润的一部分分给农户。遗憾的是这种股份合作社在各地尚不多见，分红的案例不是很多。

楚雄彝族自治州禄丰县碧城镇万沙村万松合作社，由230户村民用土地入股组成，共有耕地1009亩，2009年通过种植萝卜、葡萄、烟叶并兴建养猪场，总收入达到784万元。当年，扣除5％的发展公积金后，万松合作社户均利润分成7730元，亩均红利1500元。入社的村民不但可以坐分红利，还可以参加植保、机耕、育苗等服务队赚钱，或是外出打工。象万松合作社这样的合作社碧城镇2007年只有一家，2009年已达12家，900多户村民入社。

五是打消了进城的后顾之忧

在农村发展长期滞后和城市较多赚钱机会的拉力下，农民进城打工并谋求城市安家将是一个不可阻挡的浪潮。但是，由于我国农民权益的保护还有一个很长的路要走，农民进城打工并谋求城市安家无疑存在着许多后顾之忧。允许农户自主决定流转自己家里的承包土地林地，并保证在流转期满可以收回，这样才能有效地打消农民工进城的后顾之忧。

（二）规模经营出现，农产品特别是优质农产品的社会供给增加

相对于农户自己耕种来看，受让者要么是种田能手，要么是大户，要么是实力雄厚的企业，由于实力雄厚，有较多的资本和技术投入，因而普遍实现了单位面积产量提高，总产量增加，农产品特别是优质农产品的社会供给增加。

西双版纳傣族自治州勐海县光热水土条件很好，当地老百姓种植双季稻每年每亩收入不过1500元。2010年初，光明食品集团公司云南石斛生物科技开发有限公司在勐海县挂牌成立，公司以每亩差不多1000元的价格租用农户土地600亩，建立铁皮石斛GAP标准化种植基地，平均亩产400公斤，每公斤收购价500元，亩产值达20万元。公司并带动指导农户种植石斛500亩。（铁皮石斛具有“滋阴润肺、养胃生津、健脑明目、清热、补五脏之虚劳”之功效。）

（三）农村集体经济实力的壮大落在了实处

虽然我国农村集体经济组织绝大部分萎靡不振，特别是西部民族地区多数早已成为了空壳，在农户承包土地林地流转中处于被搁置一旁的地位，但是在一些地方的流转案例中仍然显示出也得到了好处，即使农村集体经济实力的壮大落在了实处。

楚雄彝族自治州大姚县对大坪子328亩土地集中进行经营权的流转，引进客商开发种植葡萄，村“两委”通过为客商提供水、电和协调与群众的关系，每年可实现村集体经济收入4.5万元。

（四）农村基础设施得到改善

受让者接手土地林地后，为了提高产量、增加收益，普遍增加投入，进行山、水、林、田、路改造，或修路、或通电、或修水利，农村基础设施得到改善。2008年红河哈尼族彝族自治州和源商贸有限公司与南庄镇李伍村委会农户办理了租用林地手续，面积为1万余亩。公司租地后实施农田改造，对土壤进行改良，新建水泵、蓄水池等基础设施，预计待开发种植石榴后，盛产期年产总量可达3万吨，年总产值达6000余万元。

（五）现代农业示范有了榜样

发展现代农业是需要花钱的，由于政府和多数农业企业资金紧张，现代农业的大范围推广就一直是人们的美好愿望。农民承包土地林地流转后，受让者受利益驱动，纷纷把发展现代农业提上了议事日程。至于那些本来实力雄厚的农业龙头企业，更是借受让土地林地大力发展现代农业，收到了显著成效。

云南省烟草公司利用自己的雄厚的资金和技术实力，自2008年启动现代烟草农业建设以来，在烤烟主产区昆明市石林彝族自治县、楚雄州禄丰县、红河州罗平县等民族地区推行现代农业示范区建设，扶持种植专业户、家庭农场、烟叶生产合作社，以高于当地土地出租的租金每亩1000元左右租地，实现原料供应基地化、烟叶品质特色化、生产方式现代化，有力提升了烟叶生产整体水平，为农民增收开辟了新途径，为现代农业发展闯出了新路子，为新农村建设做出了新贡献，成为全省乃至全国“工业反哺农业”的楷模和典范，得到了国务院、云南省委、省政府和国家烟草专卖局的充分肯定。其中，楚雄州禄丰县按照不同的生产水平和自然条件，推行种植专业户、家庭农场、烟叶生产合作社三种生产管理方式，基础设施建设、生产方式、专业化服务等方面取得了历史性的突破，进行了许多首创性的探索，创造出了中国现代烟草农业建设的“禄丰模式”。

（六）地区GDP大增，地方政府财政收入增加

土地流转到种田大户、下乡工商企业手里以后，普遍进行农田改造，增添基础设施，改种特色高产高效优质农作物，在产出大增的同时，地区GDP大增，地方政府财政收入增加。

德宏后谷咖啡公司2007年销售收入近8000万元，利税800余万元。公司2008年与云南产业投资管理有限公司合资组建德宏后谷咖啡有限公司后，注册资本1.5亿元，成为集咖啡的种植、加工、销售为一体的农业产业化龙头企业。公司2008年底已在德宏州租地开发种植咖啡8万余亩，在临沧市租地开发2万亩，投产近4万亩，带动农户近3.8万户。规划于2011年前完成15万亩咖啡新种植面积，实现年产咖啡干豆6万吨，粗加工工农业总产值可达12亿人民币，咖农的纯收入净增5亿元；2010年实现销售收入10亿元，利税1.5亿元；再通过9年时间的努力，打造 “后谷”咖啡知名品牌，使其在国内的年销售收入突破500亿元人民币。德宏州盈江县2009年至2010咖啡种植6.6627万亩，投产面积1.6万亩，产生果1.5万吨，实现咖啡农业产值3000万元，企业实现农业深加工销售收入1.4亿元，创利税1000余万元；之后盈江县将保持每年递增1.5万亩的速度，到2015年全县实现咖啡种植面积14万亩，到投产年预计可实现农业产值2.8亿元，税收3500万元。

三、云南民族地区流转的主要作法与经验

（一）广泛宣传，加强法律政策的普及

各级农业行政主管部门充分利用广播、电影、电视、报刊、农村基层宣传专栏、标语、横幅、宣传车、期刊、挂图、印发资料等诸多形式，广泛宣传农村承包土地的相关法律政策。如宣威市共印《云南省实施<农村土地承包法>办法》400份发放到村、张贴标语1836条、电视宣传1102次，市、乡、村三级分别召开各种不同形式的会议370次。云县在广大农村组织放映专题电影《家庭承包土地有靠山》26场次，观众达13500人。通过宣传，正确引导农民按法律、法规的规定进行土地流转并实行适度土地规模经营。

（二）加强立法

为了加强林地管理，云南省政府曾于1997年出台《云南省林地管理办法》。随着全省集体林权制度改革的深入进行，在林地权属登记、使用权流转、纠纷调处、补偿等方面出现了一些新的问题和矛盾，原有《云南省林地管理办法》已不适应云南省林地管理工作和经济社会发展的要求。因此，结合云南实际，制定了《云南省林地管理条例》，已于2010年7月30日经云南省十一届人大常委会第十八次会议审议通过，于10月1日起正式施行，将进一步理顺林地管理体制，完善林权流转机制，科学合理的保护和开发利用林地，促进云南林业事业健康发展。

（三）全面开展农村土地承包经营权证补换发工作

农村土地承包经营权流转是以稳定完善农村土地承包关系和农户具有的清楚的权属为基础的。2006年以来，为进一步稳定完善农村土地承包关系，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，全省各地普遍开展了农村土地承包经营权证补、换发工作。补、换发工作按照“四统一”(记载的地块、地类、面积、四至统一)、“四相符”(承包面积、承包合同、承包经营权证、承包经营权证登记薄相符)、“五到户”(承包面积、承包位置、承包合同、承包经营权证、基本农田标注到户)的要求，对过去没有发放农村土地承包经营权证的，补发新的农村土地承包经营权证；对原已发放农村土地承包经营权证的，换发新的农村土地承包经营权证；对个别尚未开展延包工作的，尽快组织开展延包工作，并给农户发放新的农村土地承包经营权证。这一工作的开展，进一步规范了土地承包管理机制，稳定和完善了土地承包关系，保障了农民土地承包的合法权益，为土地流转奠定了坚实的基础。到2009年底，全省农村土地承包经营权证书补换发数达到800多万份，占应发数的90%。

特别是全省结合林改工作，积极围绕“生态受保护，农民得实惠、产业有发展、集体经济得壮大”的改革目标，按照“公开、公平、公正”的要求，实施“阳光作业”，做到了“政策、程序、方法、内容、结果”的五公开，“改革方案、林权现状、确权勘查结果、林权申请登记”的四公示和“五签两不准”（村民小组会议通知签收、会议签到、会议表态签字、会议决议签名、工作队员签字；表决表态不准采取举手和口头方式，签字签名不准代签或用铅笔、圆珠笔签字），改革中的重大事项都经村民大会或村民代表会议三分之二以上参会人员讨论通过，确保了村民的知情权、参与权、决策权和监督权，做到了林改不走过场，不违反法律和规定程序，不违背农民意愿，不损害农民利益，受到了广大干部群众的拥护和支持，确保了改革的顺利进行。红河州到2010年集体林确权率达99.1%；集体林均山到户率达96.6%，集体商品林均山到户率达95.1%，集体公益林均山到户率达98.1%；林权证发放率按面积计算达98.5%，按宗地计算达98.2%；群众满意率达98.5%，宗地勘测合格率达97.4%，村民小组合格率达97.4%，档案管理综合合格率94.7%。

（四）因地制宜，积极引导农村土地流转

今年以来，根据中央和省推进农村土地承包经营权流转有关政策要求，我省各地因地制宜，结合实际，积极探索农村土地流转的新模式。从调查的情况看，各地土地流转中带动模式主要是公司企业、农民专业合作社和农村能人大户三类。如姚安县栋川镇清河村委会以发展现代烟草农业为契机，于2008年4月动员16个村民小组的708户农户，成立了“姚安清河现代农业发展有限公司”，按照“依法、有序、自愿、有偿”的原则，流转土地1035亩。农户以每亩土地作价700元加入公司，成为股东，每亩土地年分红700元，合计收入1400元。同时，公司与入股农户建立了劳工合同关系，每年最少人均打工收入750元，有效带动农业规模经营和农民增收。

（五）积极培育土地流转市场

在保障农户合法权益的前提下，积极探索通过市场调节农村土地流转的长效机制。

一是在有条件的地方逐步建立起农村流转中介服务组织，通过中介服务组织开展对农村土地评等定级，收集和发布土地流转市场价格，按照市场供求关系合理确定土地流转价格标准，成片土地流转，引入竞价承包、招标租赁等交易方式，培育土地流转机制。

二是建立土地流转信息库，加强对农村土地流转工作的管理，建立农村土地流转信息库，做好登记、审批、备案、合同鉴证、档案管理、信息发布工作。

（六）建立机制，妥善调处土地流转纠纷

为进一步加大农村土地纠纷调处力度，我省按照农业部关于开展农村土地承包纠纷仲裁试点工作要求，认真组织开展农村土地承包经营权流转纠纷仲裁试点工作。全省共有14个县（市、区）开展了农村土地承包纠纷仲裁试点工作。宣威、姚安等试点县，通过认真总结仲裁试点经验，在有条件的地方逐步推广建立县、乡、村三级纠纷调处机制，及时妥善解决农村土地承包经营权流转纠纷，维护了农民群众的合法权益，为土地流转创造良好的外部环境。迪庆州在林改中成功调处林权纠纷及其它矛盾上千起，一些过去二、三十年悬而未决的林权纠纷及其衍生的社会矛盾得以较彻底的解决，消除了影响社会和谐稳定的隐患维护了藏区和谐安定。德宏州在林改中针对地处边疆民族地区，社情、林情比较复杂，部分地区林地界限不清，林木权属不明，矛盾纠纷问题十分突出的实际，加大林权纠纷调处工作力度，28起州市际纠纷成功调处了11起，39起县际纠纷成功调处了26起，促进了州市和县市行政接边地区的社会稳定。

四、云南民族地区流转中出现的主要问题

（一）基层政府重视不够，认识不足

总体上看，有相当部分省内县乡基层政府领导对农村土地林地流转工作不够重视，土地流转的政策法规、方式方法、矛盾问题等研究不深，宣传不到位，引导不力，服务措施跟不上，流转管理工作被动。基层干部对土地林地流转问题理解不深，觉得土地流转似乎是农民自己的事，与村集体经济组织无关，更与基层政府无关。部分地方的基层干部特别是村级干部对土地流转不够重视，有的村干部持“事不关己、高高挂起”的态度和看法，认为土地流转和规模经营是农户与种养大户或农业企业的事情，直接参与这项工作会自找麻烦、自找“苦吃”，于是采取放任不管、听之任之的态度。

不少农民对土地承包经营权流转认识模糊，一些农民弄不清土地所有权、承包权和经营权之间的关系，害怕土地流转后会失去了自己的承包地，因而不敢大胆参与流转。这也从某个角度说明政府的宣传力度还不够。另外农民群众也担心土地受让方是否有足够的经济实力、项目是否有长效性，担心租金难兑现和流转期满后现状难恢复。而土地受让方也怕政策不稳定，怕农民法制意识淡薄，不敢大胆投入。所有这些，从干部到群众，都没有充分了解土地林地流转的各项政策法规，思想上没有达到统一，制约了农村土地流转的开展。

据报道，楚雄州禄丰县屏山镇西河村委会农户进行土地流转时，遇到了不小的阻力，支持率仅有47%，直到后来上级政府介入并扩大宣传，增强了农民的土地流转意识，才确保了土地流转的顺利进行。

（二）流转规模较小、层次较低

从总体上看，云南省特别是民族地区土地林地流转在规模和层次上，均落后于全国平均水平。2009年全国农村土地承包经营权流转面积已达1.5亿亩，超过全国承包耕地面积的12%。另据农业部统计，截至2008年底，农村土地承包经营权流转面积占家庭承包耕地面积的比例为：上海60%，浙江28.7%，江苏19.2%，黑龙江18.1%，重庆17.8%。而云南省2009年农村土地承包经营权流转面积300万亩，仅占承包耕地面积的7.8%。其中民族地区由于没有权威的统计数据，我们估算土地流转占农户总承包面积的5%左右。

云南民族地区农村土地流转的特点，主要表现为“四多四少”：农业生产条件好、交通便利、经济相对发达的地区流转的多，相反的地区少；农户间转包的多，租赁、转让、拍卖等形式少；流转给一般农户的多，流转给专业大户和企业的少；流转短期行为多，长期流转少。

（三）流转形式不很规范

目前，全省特别是民族地区农村林地土地流转尚处于自发阶段，还没有形成成熟的健全的市场化运作机制。从调查情况看，土地林地流转形式不规范主要表现在以下方面： 一是农户间自发流转。这种流转属内部的私下流转，多数都没有登记，没有遵循一定的程序，没有履行必要的手续，随意性和不稳定性明显，缺乏严谨的履约依据。如据媒体报道，文山州到2010年3月底农户间自发流转的面积321831.9亩，占流转总面积的76.2%；乡村组织提供信息流转的面积69622亩，占流转总面积的16.4%；委托乡村组织流转的面积31154亩，占流转总面积的7.4%。

二是无合同的“口头协议”流转。这种流转通常是用口头商量一下，租金及期限由双方自行约定，没有书面的流转契约。我们问卷调查的479户有效农户中，签订口头协议的有126户，占有效样本数的26.30%。媒体报道文山全州流转中口头约定的占79.5%，签有书面合同的仅占18.2%，而签有书面合同并经过公证的流转土地仅占2.3%。怒江州2010年已经签订流转合同的耕地面积有8264亩，占流转总面积13812 亩的59.83%，尚未签订合同的为40.17%。

三是流转合同不规范的流转。这种流转虽然签订了书面合同，但合同内容简单，不同程度地存在着概念不清、条款过于简单或过于繁琐、约定不明、双方权利和义务不具体、不对等、流转期满处理办法不明确等问题。这些不规范的合同很容易引起纠纷，影响农村社会稳定；容易造成接包方短期行为，使得接包者缺乏长期经营打算，舍不得对土地作更多的投入，产业结构调整的积极性也不高。

四是一些地方存在违法流转土地情况。有一部分属于被动的动机，即并非农户的真实意愿流转。我们问卷调查的农户中，38.83%回答是在乡村干部要求以及跟着别人决策才流转的，其中有迫于压力不得不流转的成分。

（四）流转市场体系有待完善

农村土地林地流转实质，是农村土地林地使用权和经营权的交易过程，是优化农村土地林地资源的重要手段，也是提高农村土地林地规模效益、节约要素费用、减少市场费用的途径。市场化流转就是在充分尊重和保障农民土地林地承包权的基础上，土地使用权按照市场经济运行规律在不同经营主体之间进行有偿、有序、合理让渡，使土地经营规模扩大、土地收益水平提高的土地流转方式。目前，农村土地林地流转市场体系不完善的主要表现：一是规范的有形市场为数很少，大多数交易都是在市场外，缺少土地流转服务平台，相当一部分流转还是在邻里和亲戚之间进行，处于自发、分散、无序状态，难以通过有效的流转实现农地资源的优化配置；二是土地市场价格扭曲，土地价值无法实现；三是流转信息不畅，农户对土地流转对象与范围选择余地小；四是土地流转市场中介组织发育严重滞后，缺少农地评估机构、土地法律咨询机构、农地融资及保险等服务性机构。

云南省特别是民族地区农村土地林地流转市场建设就更为滞后，转出、转入之间缺乏足够的信息联系，流转价格缺乏科学依据，也不是通过市场机制形成，全省没有一个与土地流转相关联的评估、代理、咨询、信息收集、发布等中介机构。

（五）基层政府直接介入农地林地流转而导致屡屡侵犯农民利益

本来，基层政府在农村土地林地流转中的职责，是搞好服务与监督，但是实践中不少基层官员热衷于直接介入农地林地流转，其结果是导致屡屡侵犯农民利益。

基层政府直接介入农地林地流转，最常见的是强行“越位”代庖流转，侵犯了农民自主决策权。所谓强行流转，是指违背“依法、自愿、有偿”的原则，在所谓统一规划、规模化经营的幌子下，不征求农民同意，不顾农民意愿，利用行政权利和手段，流转自己辖区的农户土地。

据国家农业部一项调查统计，有20%的调查县曾发生过强行流转的问题和纠纷。这些强行流转的表现，一是县乡两级政府制定的流转计划，多数都没有征求村民的意见，而是由计划编制人员坐在办公室里，以片面强调和追求农业规模经营为借口，拍脑袋定下的；二是县乡干部在招商引资中，无原则地屈从外地资本和老板的意愿，随意答应要受转某某村土地林地的要求条件，根本就没有考虑与征求当地村民的意愿，就把农民土地林地流转出去了；三是有的地方一些基层干部凭借土地所有者代表的身份和行政权力，不顾条件盲目对流转下指标定任务，甚至于土地流转出去了，广大农民还不知情，最后到农民手里的，只是很少一点补偿；四是甚至动用警力逼迫农民，搞强制性的土地流转。把土地流转作为增加当地收入的手段，或者作为突出地方政绩的形象工程，损害农民利益。这也是导致普通农民阶层与政府管理阶层和受让方之间发生冲突的一个重要原因。

此外，基层政府官员还常常操纵定价，人为扭曲土地流转价格。本来，农户土地林地流转是流出方和受让方双方协商、并通过协商确定流转价格。但是，有的基层政府却事先与城市里下来受让的老板谈好价格，再说服农民接受。由于农民处于信息不对称的劣势地位，对市场行情不能充分把握，没有价格发言权。政府官员则以行政力量的不当干预来压低价格，造成土地流转市场价格的人为扭曲，土地流转价格远低于其应有价格。

特别应该指出的是，基层政府官员伙同村集体截留农户土地林地流转费。改革开放以来，虽然中央三令五申禁止向农民摊派，但是随着农村基础建设和社会建设的发展，让农户出钱的地方政策还是屡禁不止，致使有的地方农民欠政府、欠集体的钱不少，有的长期还不上。于是，有的基层政府与集体组织发现农户土地林地流转费是一块肥肉，打起了截留的主意，从而就出现这样的情况：一是农户流出土地林地后拿不到实际的货币；二是借口农村基础设施建设、“一事一议”等，变相摊派占有土地承包经营权流转的直接收益；三是有的借与社会保障和医疗保险体系的缴费制度挂钩，把出让金划到了社会保障和医疗保险的账户上。有的甚至提出，鉴于目前相当部分的农户素质较低，农户一次性拿到长期租赁费之后急功近利，可能会导致今后的生活无着落，形成社会潜在的不稳定因素，从而主张公司应该将应付给农民的红利、租金等款项的一定比例，直接转入为其建立的社会保障与医疗保障账户，并将社会保障与医疗保障账户管理和户籍管理联系起来进行统筹，侵害了农户自主决定权。

（六）流转利益纠纷在各地仍不同程度存在

由于农户间自发流转以及流转合同不签订不规范，流转双方形成的利益关系和权利义务约定不明确，容易引发纠纷；不少地方流转双方利益协调机制不健全，因经营风险和市场变化等原因也容易引发利益矛盾。据调查县统计，有80%的县发生过流转利益纠纷。怒江州2010年受理土地承包及流转纠纷总量为652起，已经调处的纠纷有483起，占受理总数的74.08%；在已经调处的483起纠纷中，乡镇调解的有145起，村民委员会调解的有336起，通过仲裁方式解决的有2起。

流转利益纠纷中，有一部分是违约引起的。如有的外来业主在遇到风险经营失利时，多数情况下是逃之夭夭，不能履行合同义务，无法兑现应给农民的流转费。有的业主成片租赁土地后，擅自在耕地上建造永久性建筑物，有的甚至干脆租用耕地办厂，从根本上改变了土地的农业用途，流转期满后，农户难以恢复用于农业生产。而另一方面，也有个别农民不守信，也使业主投资农业有畏难情绪。

（七）有的在流转中改变土地农业用途

中央要求土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。我们调查中发现，包括民族地区在内云南省土地规模流转的耕地很少用于种粮，绝大多数都是用于种植价值高的经济作物。据调查县统计，目前规模流转入企业、业主的土地中用于种粮比重仅为6.4%。有的地方还存在将流转的耕地用于种树或挖鱼塘，个别的甚至搞非农建设。这是因为，由于种粮效益低。在个别山区，有的外出务工农民无偿转出的生产条件较差土地无人耕种，有的出现抛荒。

（八）相关管理服务滞后，纠纷仲裁问题不少

当前，由于基层流转服务机构不健全，导致土地流出、流入信息不灵，往往出现农户有意转出土地却找不到合适的流入方，而需要土地的流入方又难以找到有流转土地意向的农户，只好将土地撂荒或简单耕种，造成转入转出两头难，既浪费土地资源，又影响了土地资源的合理流动和优化配置。另外，大多数市、县、乡均没有建立农村土地承包合同纠纷仲裁机构，发生流转纠纷时，没有权威的调解仲裁机构来及时处理，流转双方相互扯皮，影响正常生产生活和农村社会稳定。

据我们初步调查，我省开展农村土地承包纠纷仲裁存在的问题，主要有以下几个：一是法律依据不足。云南省实施《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，有大量实践，积累了丰富经验。但仍然存在一些问题，例如农村集体经济组织成员身份界定问题，土地林地流转金的合理数额、涉及基层政府官员参与流转的责任问题，等等。二是仲裁经费缺乏。由于县乡财政困难，大多数县乡仲裁委员会工作经费相当紧张，土地林地承包与流转的纠纷数量逐年增多，并且大多案情复杂，解决起来非常棘手，需要投入大量的人力和物力，许多贫困县乡不仅办案人员无津贴可言，连日常办案经费都无法保障。三是司法接轨不畅。县乡审结的大部分案件都已经自动履行，但由于相关立法的滞后，在诉前证据、财产保全和裁决结果的强制执行等司法强制措施方面，还未得到有关部门的有效支持。四是业务素质有待提高。农村土地承包仲裁工作是一项新生事物，没有现成的经验可以借鉴，而且此项工作涉及面广、政策性强，特别是在不同的历史时期，农村土地林地承包与流转政策都有不同的变化，对仲裁员的业务要求极高。虽然仲裁员基本上都是选择熟悉农业农村工作、懂一定政策和法律知识的人来担任，但是同样面临着加强培训、尽快熟悉业务的问题。五是不规范的村规民约还在一定范围内存在，也还有一定的势力阻碍仲裁的实施。

（九）农村社会保障机制不健全，农民难以放弃土地所承载的多重效用

所谓社会保障，主要包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚和社会互助等内容。其中，社会保险是社会保障的核心部分。党的十七大报告中要求：要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。但是，至今我国广大农村农民的基本生活、养老、医疗、社会救助等社会保障体系尚未完善，无法保障农户将土地林地转让出去以后的生活水平。这是影响农民土地林地大规模流转的最重要原因之一。

在云南省的绝大多数地方，特别是民族贫困山区，农户仍然以农业生产为主要经济来源，没有农业外的生活来源，也就只能靠种地养活全家，不能不担心流转土地后会失去生活依靠的问题。那种指责“土地是农民的命根子”的思想，指责农民的恋土情节，指责已经脱离农业或长期在外务工经商的农户把土地作为今后生活的“退路”，指责农民满足于守土经营的现状，指责有的农户宁可抛荒或粗放经营也要把自己的土地保留下来，甚至嘲笑农民素质低下，都是不了解农户的生产生活状况的无知。

在我国现有的集体土地所有制下，土地林地作为重要的生产要素之一，承载着直接经济效用、社会保障效用和就业保障效用。土地是重要的农业生产要素之一，农民既可以通过自己经营土地而获得净收益，也可以通过把土地出租给别人经营而获得租金。无论是自己经营还是转让土地的使用权，都实现了土地的直接经济效益，增加农民的收入。特别是近几年来城市土地的增值功能越来越被社会所认知，农民也都看在眼里、记在心里，也明白若干年后他们的承包土地林地使用权肯定是要升值的。这就是他们不愿意较长时间被流转的根本原因。

（十）现行法律条文存在不健全不完善

现行法律条文尚存在着一些不健全不完善，实践中往往造成无法可依。只要是《土地承包法》、《农村土地承包经营权管理办法》中关于土地承包经营权流转的规定，内容比较原则，缺乏可操作性，特别是对于各种流转主体应当履行的程序性要求，缺乏详细的规定。

一是农村集体经济组织成员权、资格认定，法无明文规定，资格认定难。而且也没有对土地承包经营权流转主体、程序、费用及违反法律、法规应承担的法律后果作出明确、具体的规定。

二是农户在土地流转中的主体地位没有得到体现。农户是土地使用权流转的主体，这是农户市场经济主体地位和民主权利的具体要求，但由于现行政策规定农户进行土地流转需经发包方同意，使农户的主体地位难以体现，还为当地行政干部随意干涉提供了可能。

三是、《农村土地承包法》中未对农民的退出权做出合理的反映。而着重强调的是发包方收回承包地的权利和迁入城市居住的农民返还承包地的义务，以及退地农民再次享有承包权时的限制条件，恰恰忽视或回避了退出成员权农民的利益补偿问题。又如涉及到流转合同解除后应如何处理也无规定。法院在审判实践中，因流转约定不明确，纠纷发生后无书面记载，增加了法院认定难度。流转土地无效，立法和司法解释没有留给法官自由裁量权。对于农村土地承包合同的流转纠纷，农村集体经济组织违法收回再发包，或因原承包人未按法定条件放弃承包，或因情势变更对原协议的处理，不能一概宣布无效或者解除，全部返还已再发包或者流转的土地。因为有的承包人收回土地后，并不是自己真正的进行耕种，大多数仍转给他人耕种，承包土地的收回对其生活的影响并不是非常严重。因此在立法或者司法解释中应增加，由人民法院根据实际情况判决返还土地的多少与否，便于纠纷的公平、公正解决。

四是我国现有的相关法律都明确规定农村的土地归农民集体所有，但作为产权主体的“集体”概念不统一，有关内容不明确，缺乏可操作性。在《民法通则》中界定为乡(镇)、村两级；而在《农业法》、《土地管理法》中则界定为乡(镇)、村或村内农业集体经济组织。由此造成谁是农村集体土地所有权代表模糊不清，农民的利益在土地流转中遭受侵害〔7〕。2003年的《中华人民共和国土地承包法》，虽然赋予农民长期而有保障的土地使用权，明确土地承包经营权可依法、自愿、有偿地进行流转，规定了承包权流转原则、流转方式、流转合同和流转主体，但没有具体规定土地流转的保护、土地流转最低期限、争端解决机制和法律责任等。

五是村民会议决议的效力认定，立法和司法解释目前还是空白。如在征用土地补偿费分配方案中，发现少数村民自治决议或三分之二以上村民会议决议带有歧视性。如村民因小姓独姓，平时与大姓或宗族之间关系处的不太好，甚至矛盾较深，在研究征用土地补偿费的时候，小姓或独姓在表决时处于弱势，决议可能对这类人员不利。

五、若干对策建议

（一）加强领导，提高基层干部对土地流转工作的认识

农村土地林地流转是一项政策性强、涉及面广、事关广大农民群众和各经营主体切身利益和农村改革、发展、稳定大局的重要工作。各级党委、政府要把农村土地林地流转工作纳入议事日程，加强调查研究、宣传发动、政策引导和服务工作。

首先，要加强农村土地林地流转和规模经营等法律法规及政策的学习、宣传和引导，不断提高基层干部的思想认识，明确加快推进农村土地林地流转是深化农村家庭承包经营制度改革的重要内容；是促进农业集约化、规模化、专业化，减少土地抛荒，提高土地利用率，确保粮食安全的迫切需要；是促进土地、资金、技术等生产要素优化配置，改善农业设施，发展现代农业，提升农业市场竞争力的根本途径；是促进农民分工分业，加快农村劳动力转移，增加农民收入的有效措施。让农民不怕放弃承包土地，敢于流转承包土地，真正成为市场的流转主体。

其次，要加强协调指导。把推进农村土地林地流转和规模经营作为当前深化农村改革的重要内容，列入对各级新农村建设的考核，特别是区、县(市)对乡镇政府的综合考核。各级农办、农业、林业等部门要切实承担起农村土地林地流转和规模经营的指导、协调、服务和管理等职责，各级国土资源、科技、财政、工商等部门要根据各自的职责，研究制订相关实施办法，确保各项政策落实到位。要建立健全土地流转登记备案制度，及时准确地掌握土地流转情况。

再次，要建立健全乡镇主导、村级组织、企业主力、农民主动的工作推进机制。一是奖励机制，在农村经济发展奖中增设土地流转规模经营奖，每年评选推进力度大、管理规范、成效显著的乡镇进行表彰奖励；二是土地流转倒逼机制，对土地集中流转地块上少数不愿流转的农户，为便于统一布局和规模经营，可按照“就便、同质、等量”的原则，由村级组织给予承包地置换。

（二）赋予农民更加充分的土地承包经营权，加快建立全国统一、权威的农地权利登记体系

明晰和落实土地林地承包经营权是进行土地林地流转的前提，是健全土地林地承包经营权流转市场的基础性工作。只有土地林地定权，农民才能定心，流转才有基础与保障。为此，要进一步明确“长久不变”的农村土地林地承包经营权的权能，在确权的基础上为农民颁发具有明确法律效力的土地承包经营权证书使用权证书，加快建立全国统一、权威的农地权利登记体系。

目前，农民土地承包经营权权能不够充分，土地确权、登记等工作明显滞后。应进一步明确农户土地承包经营权“长久不变”，并赋予农民对承包土地更加充分而有保障地占有、使用、收益和处置的权利。在确权的基础上，统一进行农村土地的确权、登记、颁证工作，为农民颁发具有更明确法律效力的土地权利证书，形成全国统一、权威的农地权利登记体系。允许土地承包权与经营权分离，承包权为田底权，经营权为田面权。承包权由承包农户永久持有，经营权是由承包权派生出来的权利，承包农户按承包权收取租金，拥有经营权的承租者享有土地的使用、收益、转让、抵押权。在土地流转过程中，要确保家庭经营的主体地位，严格用途管制，防止工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地。

据人民网5月13日报道，国土资源部、财政部、农业部联合下发的《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》指出，加快推进农村集体土地确权登记发证工作是夯实农业农村发展基础、促进城乡统筹发展的迫切需要。加快农村集体土地确权登记发证，依法确认和保障农民的土地物权，进而通过深化改革，还权赋能，最终形成“产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理”的农村集体土地产权制度，是建设城乡统一的土地市场的前提，是促进农村经济社会发展、实现城乡统筹的动力源泉。在这段表述中，保障农民权益是重要目的，而“建设统一的土地市场”则是农村土地确权工作之后的更重要的着眼点。国土部为督促地方政府推动工作也已经放下“狠话”：凡是到2012年底未按时完成工作的，农转用、土地征收审批暂停，农村土地整治项目不予立项。国土部此举自然是希望通过将农村集体土地确权登记发证与集体建设用地流转、农村土地整治、农用地流转、土地征收等各项重点工作挂钩。

民族地区乃至全省贯彻中央关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作，当前要做好四件事情：一是组织力量，对第三轮土地承包和集体林地改革后遗留的问题进行妥善处理，特别是对尚未发证的农户要及时补发；二是责成县一级已成立的土地林地流转领导小组办公室或分管流转的国土、农业、林业等政府机构，把农村集体土地确权登记发证特别是农户承包经营权发证及流转过户工作切实抓起来；三是由省一级有关部门设计、印制标准化的土地林地经营权证书，并逐步取代基层设计印制的非标准化的证书；四是在中央有关部门的统一组织下，加快进入全国在建的统一、权威的农地权利登记体系。

（三）尊重农民的主体地位，坚持依法自愿有偿流转的原则

明确流转主体，就是明确农民在农村土地流转市场的主体地位，其他任何单位或个人均不具备农村土地流转市场的主体地位资格。而且对土地流入方，有一定的限制条件。

农村土地流转必须坚持依法自愿有偿原则，开展流转管理和服务工作要严格遵循坚持依法自愿有偿原则，关键是要确保流转不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途和不得损害农民土地承包权益。不得改变土地所有权性质，就是在流转中不能改变土地所有权属性和权属关系，不能买卖土地。不得改变土地用途，就是实行土地用途管制，农地流转只能用于农业生产，不能流转用于非农开发和建设。不得损害农民土地承包经营权益，就是在流转中充分尊重农民的主体地位，土地是否流转和以什么方式流转，完全由农民自己做主，并确保农民的土地流转收益不受侵害。

要规范乡村组织在流转中的行为，既积极引导又不强行干预，要把工作重点放在宣传相关法律政策、加强流转规范管理和服务、着力改善农业生产和流转环境条件等方面，坚决防止和纠正不顾条件盲目下达流转指标和任务、违背农民意愿强行推动流转的错误做法，确保流转规范有序。

（四）建立、健全和完善土地林地流转市场体系

近几年来，我国各地遵照2008年中央一号文件《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》提出的“按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场”要求，大力构建土地林地流转市场，基本上保障与促进了农民承包土地林地使用权的流转，尊重了农民的意愿，反映了生产要素的合理流动和优化配置。但是，由于农民承包土地林地使用权流转的特殊性，决定了这一市场有不同于其他市场的特殊性。因此，按照中央的要求，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，迫在眉睫。

一个健全、完善、成熟土地林地流转市场的基本要求应该是：明确流转主体、规范流转行为、健全流转机制、优化流转环境。

明确流转的主体是农户，土地林地使用权流转必须建立在农户自愿的基础上。在承包期内，农户对承包的土地有自主的使用权、收益权和流转权，有权依法自主决定承包地是否流转和流转的形式。任何组织和个人不得强迫农户流转土地，也不得阻碍农户依法流转土地。

规范流转行为，就是说农村土地林地流转必须遵守国家的法律法规的规定，并不是一个自由的流转市场。

健全流转机制，主要是价格形成机制。合理的土地价格是完善土地流转市场体系的关键。为了保证土地价格的合理性，建议在充分考虑价格构成因素的基础上，对农村土地进行科学评估、准确定价。对土地进行科学评价时，应先建立统一的评价标准，通过剖析土地生产力的影响因素，对土地的自然属性和经济属性进行综合评价，进而得出土地综合评价结果，反映土地生产力的高低。三是这才是中央要求逐步建立健全农村土地流市场的真正含义。要充分考虑农民放弃土地经营的机会成本，包括农业产出纯收益和固定成本投入尚未折现完毕的价值。当这个机会成本小于土地价格时，种粮农民就可能参与土地流转，反之亦然，所以土地价格应该通过放弃经营土地的机会成本来衡量。于是，在土地评价结果的基础上，可以应用收益资本化法来计算土地价格，将待估土地正常年份的纯收益以一定的折现率还原为一定量的资本，再加上固定成本投入尚未折现完毕的价值，来制定合理的土地价格。当前，云南省特别是民族地区土地林地流转的价格差异很大，但是只要是流转双方自愿决定，就应该支持。问题在于，不少地方的流转价格主要是由受让的企业和当地基层政府决定的，而且农户并不知道市场行情，显然吃了亏。解决这一问题的关键，是尽快建立、健全和完善土地流转市场价格体系。

优化流转环境，主要是优化政策环境，要让基层干部和农民知道农村土地流转的相关法律法规和政策，让农民依法、有序地进入农村土地流转市场，通过土地流转，缓解农村人地悬殊矛盾，以维护农村土地家庭承包经营体制和农村社会的长期稳定。

（五）以实施流转合同制和备案制为重点，加强流转规范管理工作

一是深入宣传农村土地承包和流转法律政策。采取多种形式加强土地承包经营权流转法律政策和相关知识的宣传培训，使流转双方增强法律政策意识，自觉运用流转合同来明确流转关系及权利义务，依法保护流转双方的合法权益。

二是推行流转合同规范文本。按照农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》的要求，由省工商、农业、林业部门共同研究、制订和推广“土地承包经营权流转合同”示范文本，以确保农村土地林地承包经营权流转，维护双方当事人特别是农民群众的合法权益。合同示范文本应重点规范、明确土地林地承包经营权流转合同的标的、期限、价款、付款方式及时间、土地来林地交付时间、双方权利和义务、违约责任等内容，确保农村土地林地承包经营权合法流转，促进农业和农村经济发展。

三是认真指导流转合同签订。根据农民的需要，及时指导合同签订。要把指导合同签订同开展流转法律政策宣传、流转咨询、流转价格评估等多项服务结合起来，指导流转双方在充分自主协商的基础上，依法建立起合理的流转关系和利益关系，签订规范的流转合同。

四是积极开展流转合同鉴证。乡（镇）农村土地林地管理部门要建立流转合同鉴证制度，明确专人负责这项工作。对流转当事人提出的流转合同鉴证申请，要及时予以办理。在开展鉴证工作中，发现流转双方有违反法律政策的约定，要及时提供咨询，帮助纠正。要重视对流转土地用途的审查，防止改变农业用途。

五是健全完善相关流转管理工作。乡（镇）农村土地林地管理部门要对流转合同及有关资料进行归案并妥善保管，建立流转情况登记册，及时记载和反映流转情况。对以转包、出租或其他方式流转的，及时办理相关备案登记；对以转让、互换方式流转的，及时办理有关承包合同和土地承包经营权证变更手续。

（六）积极开展流转服务，培育良好的流转市场环境

以县、乡农经部门为依托建立土地流转服务中心，以林业部门为依托建立林地流转服务中心，形成下联村、上联县的土地林地承包经营权流转服务体系。在这一体系中，村有信息员、乡镇有中心、县市有网络，为流转双方提供有关法律政策宣传、流转信息、流转咨询、价格评估、合同签订指导、利益关系协调、纠纷调处等服务。

明确县一级土地林地流转服务中心的职责，一是指导乡镇搞好土地流转信息的收集、登记、上传、发布和土地收益评估；二是监制全县统一的流转合同文本；三是指导各乡镇健全土地流转合同、文件资料档案；四是建立县级土地流转信息库，提供政策咨询；四是调处土地纠纷，依法实行仲裁。

明确乡镇一级土地林地流转服务中心的职责，主要负责政策咨询、业务指导、收集发布信息，管理流转档案、解决流转纠纷、统计上报数据等工作。一是负责贯彻落实上级的工作部署和要求，结合实际指导辖区农村土地林地流转，负责工作计划、总结、统计汇总和报表；二是负责提供农村土地林地管理法律法规、农村土地林地流转工作政策咨询；三是负责建立流转信息平台，提供信息服务；四是负责流转登记，办理有关流转合同变更手续，审核流转报告，指导签订流转合同及其合同鉴证，管理流转档案资料；五是负责农村土地林地流转纠纷的调解，维护当事人的合法权益；六是负责调查核实奖励扶持申报材料。

明确行政村一级土地流转服务站，主要是把土地流转纳入农村“两委”工作的职责和范畴，无偿为流转双方提供中介服务，实施监督管理。

此外，要大力发展从事流转服务的中介组织。中介组织应当向县级以上地方人民政府农业林业行政（或农村经营管理）主管部门备案并接受其指导，依照法律和有关规定提供流转双方自愿接受的中介服务。

（七）健全纠纷调处机制，及时化解流转矛盾纠纷

2002年8月29日第九届全国人大会常务委员会第二十九次会议通过、从2003年3月1日起正式实施的《农村土地承包法》的规定，解决土地承包纠纷可选取协商、调解、仲裁和诉讼四种途径。自20世纪90年代以来，各地积极开展农村土地承包纠纷仲裁实践。实践证明，仲裁是及时有效调处农村土地承包纠纷的有效方式，深受广大农民群众欢迎。通过仲裁实践，不仅解决了一大批承包纠纷，还为推进全国农村土地承包纠纷仲裁立法提供了实践依据。2009年6月27日，第十一届全国人大会常务委员会第九次会议通过《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，自2010年1月1日起施行。该法第二条第二款规定：“因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷”适用于本法。从而使仲裁上升到了法律层面。解决农村土地林地承包与流转纠纷仲裁存在的问题，当前要着重以下几个：

一是建议尽快在调查研究的基础上，制定《云南省实施中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法办法》，规范全省土地林地流转工作。例如农村集体经济组织成员身份界定问题，承包地征收补偿安置利益的合理分配，土地林地流转金的合理额、涉及基层政府官员参与流转的责任问题，等等。

二是以省为主解决仲裁经费缺乏问题。对于财政困难的贫困县乡，应由省级财政解决县乡仲裁委员会工作经费，三是要加强与纪检监察、司法、信访等部门的沟通协作，建立起多部门协调解决流转重大问题的工作联动机制，并推动包括协商、调解、信访、仲裁、司法等多渠道调处流转纠纷的调处机制不断健全。当前，要在诉前证据、财产保全和裁决结果的强制执行等司法强制措施方面，进行一次大检查，凡是还未得到有关部门的有效支持，要尽快解决。

四是提高仲裁人员业务素质。农村土地林地承包与流转纠纷仲裁工作是一项新生事物，没有现成的经验可以借鉴，而且此项工作涉及面广、政策性强，特别是在不同的历史时期，农村土地林地承包与流转政策都有不同的变化，对仲裁员的业务要求极高。要编制规划，分期分批地培训仲裁员，帮助他们尽快熟悉业务。

五是对于不少民族地区现有的不规范的村规民约，由当地党委政府政法、宣传、民委等部门联合组成调研组，对各民族干部群众做耐心的工作，启发他们自觉自愿地修订，以核国家法律法规接轨，保护流转双方的利益。

六是建议组织人员收集并编写《云南农村土地承包纠纷仲裁实务手册》，收录全省各地开展农村土地承包纠纷仲裁试点以来积累的农地承包纠纷仲裁理论研究成果、典型仲裁案例、仲裁基本工作制度、主要法律文书格式，以及农村土地承包常用相关法律、法规、政策的索引等，供基层学习参考。

（八）依法制止乡村组织“反租倒包”侵犯农户土地承包经营权的行为 农村实行家庭承包经营责任制以来，同全国一样，云南民族地区乃至全省不少地方兴起了一股“反租倒包”的热潮，有的甚至把它当作经验来推广。其实，“反租倒包”是一种侵犯农户土地承包经营权的行为。

中央决策层洞察“反租倒包”侵犯农户土地承包经营权的实质。2001年12月30日，《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》（中发[2001]18号）中明确指出：“土地流转的主体是农户，土地使用权流转必须建立在农户自愿的基础上。在承包期内，农户对承包的土地有自主的使用权、收益权和流转权，有权依法自主决定承包地是否流转和流转的形式。„„由乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包的‘反租倒包’，不符合家庭承包经营制度，应予制止”。2008年一号文件《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》更明确指出：“坚决防止和纠正强迫农民流转、通过流转改变土地农业用途等问题，依法制止乡、村组织通过‘反租倒包’等形式侵犯农户土地承包经营权等行为。”

“反租倒包”的最大问题是违反农户意愿，带有强制性，往往使农户承包土地流转收益受损。而且，“反租倒包”为村干部中饱私囊提供了机会。这种流转方式涉及两份合同，即发包方与农户之间反租合同，发包方与第三人的承包合同。由于两份合同之间不可避免地存在着利益差额，发包方有可能借此中饱私囊、侵犯农民的承包经营权，其弊端是十分明显的。

鉴于云南省内特别是民族地区“反租倒包”的面比较大，参与企业比较多，涉及各方利益比较复杂，处理过程中一定要做好充分地调查研究，采取稳妥的措施。一是在全省开展一次土地林地流转大检查，把“反租到包”行为作为重点来查，以弄清情况，特别是弄清流转金情况；二是要从保护流转双方利益入手，对凡是双方自愿、流转金大致合理的，要给予支持；三是对于农户不自愿、流转金明显偏低的，应责成双方重新谈判，补签合理的流转合同；四是对于官商勾结、明显侵犯农户利益、特别是那些以资本运作圈地为目的的非法流转，要坚决予以纠正，并对当事人予以法律政纪处罚。

（九）认真查处村集体分享农户土地林地流转收益的违规行为

在我国的政策与法律中，是明确禁止村集体分享农户土地林地流转收益的。早在2001年12月30日颁布的《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》就指出：“土地流转的转包费、转让费和租金等，应由农户与受让方或承租方协商确定，流转的收益应归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。”2002年5月28日，农业部发布《关于贯彻落实〈中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作〉的通知》（农经发[2002]5号）规定：“乡镇政府和村级组织不能租赁农户承包地再进行转租或转包，不得不经农户委托授权代农户签订流转合同，更不准截留农民土地流转收益、代扣代缴税费和乱收费。”2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》第三十六条规定：“土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。”从而将中央的政策性规定以法律条文固定了下来。

在实际工作中，绝大多数村集体组织的干部并没有履行好自己的职责，而是以集体享有承包地的所有权为名，凭借土地所有者代表的身份和行政权力，侵犯农户土地林地流转的利益。如果同意了村集体分享农户土地林地流转的收益，将引起农户不满，弄不好导致社会不稳。因此，这一现象应该予以纠正。

有种观点认为，村集体从农户流转土地林地经费中分享收益，可以用作发展集体经济、合作经济的资本金。这种观点是不对的。在一个村集体中，要不要发展集体经济、合作经济，需由村民大会讨论表决决定，而不是由学者们、上级政府机构或外来人代替村民决定。而且，按照社会主义市场经济的原则，村集体发展合作经济所需资本金的来源，应该根据合作经济的筹款通行办法，例如可以从入股本金中支付；也可以从金融机构贷款（但是不能像南街村那样借款十几亿元赖着不还），还可以申请政府的扶持资金；更可以兴办农村资金互助社等。

（十）认真研究流转扶持政策，不断优化流转环境

政策扶持是促进土地林地流转持续健康发展的重要推动力。建议结合实际，及时出台促进农村土地承包经营权流转的实施意见或管理办法，健全机构，明确职责任务，切实加强对土地流转的工作指导、规范服务和监督管理，特别对一些实质性问题要提供政策支持。

一是加强财政支持。目前，省内不少地方已经出台了一批流转优惠政策，让参与土地规模经营效益较高、示范带头作用较明显，农民增收较大的种养大户、龙头企业、农民专业合作社优先申报农业专项扶持资金，优先享受科技技术服务；对当年委托发包方或土地流转服务组织统一流转的新增连片土地流转种植规模在50亩以上，流转期限在5年以上，且流转手续规范的，政府及相关部门给予大力扶持；建立激励机制，鼓励企业和经济组织积极参与到流转和规模经营中来。省、市、县（区）财政每年安排一定的专项资金，主要用于土地流转服务组织建设、基础设施建设和扶持农民专业合作组织、规模经营户发展。对于土地流转业绩较好的县、镇、村、中介服务组织及带动效应明显的规模经营主体，给予一定的激励性资金扶持。

二是加强信贷支持。把规模经营主体作为信贷支农的重点，引导农村信用社等金融机构加大信贷支持，解决规模经营主体资金不足问题。对于实力强、资信好的，给予足够的信贷授信额度，简化贷款手续，实行利率优惠。

三是落实用地政策。对规模经营主体，因生产发展需要建造的简易仓库、晒场等临时性用地，在符合土地利用总体规划的前提下，应视作农业生产用地，帮助解决规模经营主体的用地困难。

四是加强培训支持。将受让土地规模经营业主、吸纳的农民工等纳入新型农民定向培训范围，提高其经营素质。

（十一）加快推进全覆盖的农村社会保障体系建设 长期以来农民为中国的社会经济发展做出了巨大的牺牲和贡献，面对现代市场经济的发展，农民的收入水平相对较低而且面临的风险日益增加，特别是面对日益快速的农地林地流转，无论是基于权利与公平的观点，还是从发展市场经济和健全整个国家社会保障体系的需求角度出发，都需要加快推进全覆盖的农村社会保障体系建设。因此，要坚持中央确定的广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，加快推进覆盖全体居民的、系统、完善的社会保障体系建设。

进一步完善新农合体系。要加强新农合管理经办机构建设，完善经办机构内部各项管理制度，健全新农合基金使用内部控制机制，提高经办服务水平，为参合农民提供高效便捷的服务。鼓励各地在规范有序、强化监管的基础上采取政府购买服务的方式，委托具有资质的商业保险机构开展新农合经办服务，探索第三方经办的有效形式，但不得将基金用于支付商业保险机构的经办管理费用。有条件的地区，可依托商业保险机构的统一经办平台，积极探索建立补充性医疗保险，加强与基本医疗保障制度的衔接，完善农村医疗保障体系建设。

进一步完善农村养老体系。针对农村传统养老模式的保障功能日趋弱化，“养儿防老”的家庭养老模式开始瓦解，农民正面临“老无所养、老无所依”的困境，尽快建立健全农村养老保险体系。加强政策支持，保证地方财政对农民养老保险的投入，因地制宜地划分各级财政之间的责任。省市级财政按照各县经济发展水平对养老保险补贴予以分担，加大对贫困县的财政支持。中央财政也应对中西部地区、贫困地区的养老保险补贴进行财政倾斜。对于地区之间的农保转移衔接，财政上应给予一定支持，对于参保人员缴费的补贴也要体现多缴多补的激励原则。

进一步完善农村社会救助体系。农村社会救助是现代社会保障体系的有机组成部分和基本手段之一，被称为农村居民生活的最后一道“安全线”，它起着最基础的社会保障作用。首先，要扩大农村社会救济覆盖面，把被救济的对象仅仅局限于无劳动能力、无工作的极少数人，扩大到大量贫困农民的生活、医疗、子女就学无法得到救济保障；其次要提高救济补贴标准，使被救助对象的基本生活得到保证；再次提高农村社会救助水平，使农村救助制度能够满足农民的基本生活所需。

（十二）制定和完善《农村土地流转法》，规范土地流转过程

制定专门的《农村土地流转法》，明确界定农村土地流转中的产权主体、产权性质，对农村土地流转方、流转受让方以及流转中介的权利义务关系，流转的原则和程序，流转期限和流转合同，流转权的保护及流转方式，争端解决和法律责任等作出明确规定，以确保土地流转的平稳有序进行。同时，明确规定流转土地的用途及奖惩机制，以确保农业用地底线和粮食安全。规范政府、企业和农民三方行为，依法保护农民和涉农企业的利益，有效解决土地流转过程中遇到的各种实际问题，使土地流转工作的各个环节有法可依。

（十三）加强对土地承包经营权流转工作的调查研究与指导

省一级加强对土地承包经营权流转工作的调查研究与指导，确保土地承包经营权流转规范有序。建议由省农村工作领导小组办公室牵头，组织省级科研机构、大专院校的专家学者，经常深入基层，加强对新情况、新问题的调查研究，总结各地实践经验和创造，及时提出相关政策建议。在具体工作中，要把土地林地承包和流转管理职责依法落实到乡镇，明确到专门机构和人员。省、市州、县要加强土地承包经营权流转情况的监测。宣传、政法等部门要加强对农村土地承包和流转法律政策的宣传培训。

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第三篇：土地流转相关问题

汇报对象：项目组验收人员

主要汇报内容：完成农村土地承包经营权流转的社会问题分析——对红塔区土地承包经营权流转的社会问题进行分析，发现红塔区土地承包经营权流转的社会问题主要是政策风险、法律风险、经济风险。在分析的基础上，提出减少合作社土地流转风险的对策：流地农民的自我风险规避;政府对风险的调制与化解;农地流转流程的优化设计;负面流转的止损措施。

参考资料

1.2 红塔区土地承包经营权流转的社会问题分析

在农村土地流转实践中，作为集体土地所有权代表村支两委和社干部有时并不代表“村民集体”行使土地所有权职能，而是贯彻执行乡镇意图，在农村土地流转中政府管理“越位”现象时有发生，并因此导致农村土地流转难以真正按效率优先的原则优化组合，并面临着政策、法律、经济等风险。

1.2.1土地承包经营权流转的政策风险

虽然2004年出台了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》,其中提出了“对有稳定收益的项目,农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。”但这个规定是针对农村建设用地的,而不是鼓励在农业生产领域搞“股田制”。国务院研究室叶兴庆司长说,“我们目前农业的基本经营制度是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,符合中国人多地少的国情,总体框架和合理内核不能变,因为土地在中国具有农村社会保障的功能。” 另外,依据现有的法律政策,农村土地承包经营权保持30年不变。但合同期满之后农村土地经营权将会发生怎样的变化,谁都无法预料,至于之后是否续签,那也要看实际情况。如果允许土地承包经营权流转,一旦土地承包经营期限届满,土地使用权的存续就成了问题。因国家土地政策的原因导致家庭承包经营权终止,这一政策风险也是烟草公司及烤烟合作社必须考虑的。

1.2.2 土地承包经营权流转的法律风险

（1）土地承包经营权流转后,农民的权利义务不对等,违背了法律的公平正义原则。根据法律的公平正义原则,法律关系主体的权利义务必须对等。在土地承包经营权流转的实践中,为了确保土地保障功能不因流转而受到影响,多数合作社在与农户签订投资流转协议时约定了特别保底条款,即在土地承包经营权入股以后,烟农可以拿到固定的分红,该固定股利与合作社经营业绩无关。“根据最初签订的框架协议,我们合作社要负责保底分红的,不管今后的项目有没有盈利。”一家试点合作社的负责人这样说。这种“保底分红”的数额虽然不可能太高,但确实能给农民提供最低的物质生活保障。如果从本质上分析,人们就会发现股农的这种收入分配实际上是基于债的法律关系而获得的一种收入,即基于土地出租而获得的租金,而并非基于股权获得的收入,因而也就不能看作是土地承包经营权流转的“股利”。因为只有土地租金才可以作固定不变的约定,且租金收益与合作社经营业绩无需挂钩,而股利却是随着合作社经营业绩不断变化而变化的,合作社的经营业绩直接决定着股利分配。所以,保底分红的性质应是土地租金而非股利；再从股东的成员权角度来看,在合作社中,一方面人数众多的股农因各自在合作社中的股份小得微不足道而无法参与管理,另一方面合作社现金资本的强大自然也会把股农排斥在合作社之外(这一点从合作社理事会成员安排上即可看出,只有少数村干部才能成为合作社理事,普通农民是没有资格当选理事的),股东参与合作社经营管理的权利落空。股利少得可怜,又没有实质上的经营管理权,虽然从表面上看农民和合作社之间是投资流转关系,但实际上二者之间只能算作土地租赁关系。然而,在权利义务设置上,股农享有的只是租赁关系上的权利,而却要承担投资流转方面的义务和风险,为了获取少得可怜的“股利”,却要承担失去土地承包经营权的风险,权利义务明显不对等,对股农来说这是最大的不公平。因此,土地承包经营权流转违反了法律的公平正义原则。

（2）以土地承包经营权入股的出资形式与相关法律规定不符。公司法第二十七条第一款规定,股东可以用货币出资,也可以用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资;但是法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外。从本条规定中可以看出,作为股东出资的非货币财产必须符合以下两大条件:一是可估价性,即用于出资的非货币财产不但应具有财产价值,而且这种财产价值必须能够用货币来确定或评估；二是可转让性,指用于出资的非货币财产应当可以依法在不同的法律主体之间进行财产或者财产性权利的转移。公司资本不仅是为了公司存续所用,而且应当对公司的债务起最起码的担保作用。因此,股东的出资应当不仅可以由股东交付给公司,为公司经营所用,而且应当在公司对外清偿债务时,可以有效地从公司转移给公司的债权人,并由债权人予以有效的财产利用。农村承包经营权是以土地使用为客体的权利,具有财产属性不言而喻,但在目前情况下,对集体土地承包经营权如何定价评估,法律上则是一片空白,以至于有的注册会计师事务所无法办理 ,如果不能评估作价,公司的注册资本难以确定,公司成立就成了问题,实践中,有的地方政府为了尽快促使公司成立,通过行政手段对土地随意折算股份了事。这种简单粗暴的做法,不仅缺乏法律依据,而且因折算过低损害了农民的利益。即便是土地评估作价科学,农村承包经营权的可转让性又成了问题。我国《土地管理法》、《农村土地承包法》对承包经营权的流转问题作了明确规定。土地流转条件规定较为严格,一般情况下,只允许在集体组织成员内部之间流转,对集体组织之外的主体流转规定了严格的程序。而土地承包经营权入股导致承包经营权主体发生变化,主体由原来的农户变成现在的公司,土地承包经营权已经不在集体组织成员内部之间流转了,如果这种流转没有经过严格的程序,就可能与《土地管理法》、《农村土地承包法》规定不相符合。2007年生效的《物权法》也对土地流转方式作了列举规定,明确地将土地承包经营权入股这种土地流转形式排斥在外。因此,土地承包经营权入股也与《物权法》规定的法定流转方式不一致。所以,对《公司法》第二十七条第一款规定的“土地使用权”应作狭义的解释,即不包括农村土地承包经营权。

（3）土地承包经营权入股的保底约定违反《公司法》关于公司利润分配的规定。《公司法》第一百六十七条对公司利润分配作出规定,“同股同利”、“无盈不分”是公司利润分配应遵循的基本原则,且公司利润必须是在上交税收、弥补亏损和提取法定公积金、任意公积金以后的剩余部分经股东会、股东大会或董事会作出决议后方可分配。从性质上看,该条属于公司法的强制性规定,股东会、股东大会及董事会所作出的决议不得违反该条规定,否则依据该决议所进行的分配无效,股东必须将违反本规定分配的利润退还给公司。即便投资入股时有特别约定,该约定也因违反这一条规定而无效。实践中,如果是在公司有盈利的情况下按保底条款约定进行分配,这当然不存在法律问题,但如果公司没有盈利而仍然按保底条款进行分配,就明显违背了该条规定的“无盈不分”原则,股农的这一保底收入实际上是一种违法所得,股农面临着随时被要求退回已分配的股利的危险。

（4）土地承包经营权入股与股权转让、股东退出公司、公司清算等规定相矛盾。就股权转让制度而言,根据公司法的一般原理,股东财产一旦投入到公司里就成为公司的法人财产,股东退出公司时无法收回出资部分。股东只能通过转让股份方可退出公司。由于公司法作出了强制性规定,一旦将土地承包经营权投入到公司,股农要么因其没有其他选择只得终身成为公司的股东,分取固定股利;要么一次性转让公司股份,退出公司,告别土地。前者在提高土地利用率的同时却无法让农民致富,后者让农民彻底失去土地。在社会保障制度不健全的情况下,这两种结果都令人堪忧。

1.2.3、土地承包经营权流转的经济风险

首先,我国土地的社会保障功能突出,在农村社会保障问题没有解决好之前,农村土地承包经营权流转将给农村稳定带来巨大的冲击。在我国,由于农村的社会保障程度不高,对于农民来说,土地无疑是他们的“命根子”,是惟一的生活来源与基本的社会保障。在经济欠发达地区,土地的这两大功能则表现得更为突出,虽然不少农民选择外出打工,但他们当中的很多人往往是离家不离地。“将来在外面要是找不到活做,还不得回来靠这十几亩地过日子?”湖北的一位农民道出了他们的共同心声。即使在经济发达地区,农民在非农产业获取较好的经济效益的情况下,也仍然把土地作为他们最后的保障,一旦非农产业失利,他们还能够享有最低的社会生存保障。而今,土地承包经营权入股的出现势必会加速土地的流转,也必然会对农村土地的社会保障功能带来冲击。在农村社会保障问题没有得到彻底解决之前,大力推行土地承包经营权入股未免有些操之过急。

其次,土地规模化经营带来的风险远大于家庭承包经营。也许有人会认为,农民自己承包经营土地不也存在着风险吗?但我们认为,第一,农业生产过程的风险一般多来自于自然灾害,市场对农业生产带来的风险主要发生在交易环节上。以入股方式实现土地规模经营,虽从一定程度上能增强农民抗风险能力,但由于农业生产规模化与生产过程中的风险联系并不十分密切,以此来增强农民抗风险的能力实在有限。要想真正增强农民抗风险的能力,还应在生产资料的采购和农产品的销售等交易环节上做文章。在农业发达的国家,就是通过建立专业合作社来增强农民抗风险能力的,而专业合作社主要由农户联合起来抵御市场上大资本的一种经济组织形式。但专业合作社并不是以土地入股方式建立的,在直接生产环节上,发达国家的农业生产仍采用以家庭为主的生产经营方式;第二,公司对土地实行规模化经营使农民面临的风险更多、更大。不仅有来自自然灾害的风险,更多的是来自市场的风险。如果农民将其赖以生存的土地投资入股,就等于将其生活保障的最后希望也托付给了高风险的公司,公司经营过程中任何风吹草动都会使入股的农民担心受怕。在目前农村社会保障制度不健全的情况下,入股农民能承受的起吗?曾经备受人们关注的“蓝田模式”应该说是一个很好的教训。

所以有人说,也正是这“一亩三分地”才能使中国在城镇化进程中始终保持稳定,从而避免拉美模式在中国的发生。因此,社会保障程度低、公司的风险大提醒着我们,对土地承包经营权入股的前景不能过于乐观。

1.3 减少合作社土地流转风险的对策

1.3.1 流地农民的自我风险规避

以河南省为例,河南的农地流转始于上世纪90年代，其直接原因是，农村劳力大批外出打工，农地经营主体大量减少与变化。但是，随着外出人数的相对稳定，回流问题的不时出现，农民固有的恋土爱乡情结，以及流转中受到权益侵害等因素的影响，使土地流转呈现流转量小、流转率低、流转形式较单一的特点。除了客观因素，流转风险的考虑是主因，表现为：一是农民流转土地的能力不大。不愿或不敢接受别人的土地，是由于自己规模经营的技能不高，缺少驾驭现代农业和现代市场的能力，经营农业的收益比较低，难以在土地的集约经营中实现土地增值和个人盈利。不愿或不敢转出土地，是因为自己工作不稳，收入较低，并且没有失业、医疗、养老等社会保障，离乡不离土成为普遍选择。而全国耕地面积的逐年减少，更加深了农民对土地的依赖，土地成了广大农民天然的现实的避风港。农地流转本身也内含不流转和非流转，这也是流转风险规避的一种必然选择。二是农民流转土地的成本复杂不定。现阶段，我国农地流转主要是在亲戚、同村家族和邻里间，以户对户的转包代耕方式进行，零星而分散，规模流转土地、集约使用土地的农业大户和农业企业并不多见。至于用入股等现代市场方式流转土地经营农业的，更是少之又少，原因是怕流转后产生纠纷、出现麻烦、留下隐患等风险。

1.3.2 政府对风险的调制与化解

各级政府在农民流转土地的风险问题上，有所作为，其主要职责是发挥流转主导作用，在地价评估、产权登记等方面进行科学的制度设计，系统的体系建构，成为流地农民利益的切实维护者。尤其是地方政府要尽量建立自我约束的科学机制，逐渐习惯于接受他方监督，尽早学会让利于民，还利于民，使自身利益从农地流转主体中剥离出来，尽力协调与流地农民权益相涉的各种关系，建立能监管、会调控、以市场为导向的独立的农地流转服务中介机构，为农地流转的健康有序创造一个好环境。

1.3.3 农地流转流程的优化设计

农地流转，包括人流、信息流、资金流和土地上的产品流的流动与传递。流程的实现应以农民权益为原点和终点，以土地流转为路径和载体，排除流转流程内信息流、资金流、人流等的时间滞后、信息失真和行为失控等阻碍因素，通过流转竞争、均衡和协调来降低流转成本，建立良好的农地关系及高效、灵活、良性的农地流转机制。农地流转，涉及规模、速度、形式、来源、用途和途径诸多复杂难题，既不能完全靠市场自然起用，也不可人为随意流动，像一阵风，如一窝蜂，遍地开花。应按科学的程序、有多种预案，在可预可控的范围内积极引导，稳妥推进。特别注意的是，需要防止流动性不足与过剩，避免流动性陷阱。在鼓励土地科学流转的同时，根据流转过程出现的新情况、新问题制定出刚性的政策，约束性的法规，在多方共赢的前提下，用强大的制度体系，支撑流转，实现流转流程的改进、优化、农地关系的良性互动，提高流转的公平、效益与效率。

1.3.4 负面流转的止损措施

土地使用权流转的内部条件、外部环境和内生机制不太成熟，造成农民权益的维护、实现和发展存在风险。市场配置土地资源的新方式，对农民吸引力不大，农民可因对新市场的适应性差而付出代价。土地双重两权分离使人对土地流转心存顾虑。流转有正负之分，对负流转止损是规避流转土地风险的重要方法。止损负面流转，需要兼备经营权的流出、转入与流回的全能。农村土地流转，指的是土地使用权流转，即拥有土地承包经营权的农户将土地使用权（经营权）转移给其他农户或经济组织。承包权固化，使用权流转，保留承包权，转让使用权，在承包期内，有权出让经营权，有权收回经营权，实现土地的资本循环增值功能，应该是农村土地流转的一个重要特点。其实，农地流转是有限制的，中央规定了农地流转“一个不得，一个不能”，强调土地有条件再流转，但是，权益的转移、用途、权利人和经营者的变化，一方面可能导致流转过快、过急、冒进、脱变，另一方面容易产生土地流而不转，转而不回，走两个极端。对土地流转，必须解决流而能转难题。只有全流程规避流转风险，才能防止流转失控。农地流转要做到有所流有所不流，可以转可以不转，防止人为设定流转速度和规模。只要充分尊重土地流转的发展趋势和内在规律，就完全能够抵御、防范和化解各种风险，充分提高农地流转的公正、效益与效率。

第四篇：关于土地流转问题的研究

关于土地流转问题的研究

土地流转要坚持“一个前提”和“五个有利于”：

农民自愿、自主，关键要自主。

有利于粮食安全；有利于巩固和完善农村基本经济制度和村民自治制度；有利于

农业机械化和劳动力转移；有利于农民共同富裕和全面小康；有利于增强中国转型发展的“韧性”。

2010年

中央一号文件提出：全党务必居安思危，切实防止忽视和放松“三农”工作的倾向。如何贯彻落实中央精神，关键在于稳定和完善党在农村的基本政策，要始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点，进一步完善农村土地承包法律法规和政策，继续做好土地承包经营权流转管理和服务工作，健全流转市场。只有这样，农民致富才能实现，粮食安全就有保证，“三农”问题才能解决，农村的繁荣稳定和农民全面小康也就有了希望。

土地流转的过去：伴随着承包制，农村的土地开始流转

从承包制开始的那一天起，农村的土地流转就开始了。

20世纪80年代初到90初的土地流转，受承包期短的限制，土地流转一般在村组内农户之间或亲戚朋友之间进行，流转费在200－300斤/亩谷子或玉米。80年代的土地流转，动因主要有：部分农民加入乡镇企业和流通领域就业；专业化养殖等多种经营的发展；少量的农民进城。这个时期的土地流转是自发的，自主自愿的，也算是公平交易。

90年代中期开始，由于农民负担日益加重，不少农民种地亏本，撂荒现象日益严重。各地政府为了禁止农民撂荒，普遍向撂荒农民加征100元/亩左右的撂荒费。于是出现了两种形式的流转：一种是亏本转包，承包农户把自己的承包地给他人种，不仅不收租，反而倒贴100－200元/亩；另一种是承包农户为逃避沉重的负担，将承包地一撂了之。对这些撂荒地，村干部不得不将其调整集中，以“合同”的形式集中转租给种地大户，承包期一般10年以上。这种流转在2002年之后，随着农民负担逐步取消，撂荒的农民又回村要地了。于是，产生了突出的农村土地纠纷问题，回乡要地的农民依据的是《土地承包法》，不愿还地的租地大户依据的是《合同法》。一时间搞得最高法也不得不出台“司法解释”，规定此类土地纠纷由地方政府调解和仲裁，基层法院不得受理。最后，《承包法》大胜《合同法》，种地大户有条件退出了土地，重新实现了“均田地”。

90年代中期开始的土地流转，和80年代有本质的不同，部分农民流转土地虽然也是自主的，但是被迫的，并且是亏本流转；部分农民一撂了之，其土地由村干部转租给“大户”，更不是自己的意愿。

土地流转的现在：新农村建设热潮，催生各地不同的土地流转试验

当下土地流转主要有三种形式：

一种是类似80年代的土地流转，基本上在村内农户、亲戚朋友之间流转。这种流转方式最近3年有了新发展，即农户承包地向农民互助社、合作社流转。例如，2008年春，河北东光县古树于村的王杰华和另外6个村民发起创办了资金互助社，205人入社，每人互助资金500元。互助社成立后做的第一件事是集中团购农资，一亩地（两季）肥料便宜150元。互助社做的第二件事是土地流转，将村民从土地上解放出来。原来农户之间相互流转土地，每亩350元/年，现在流转给互助社，500元/亩。两年时间不到,全村有980亩土地流转给互助社了。互助社购置了大型农机具，全村85％的劳动力离开了土地。不仅粮食产量增长25％，全村人均纯收入9000多元，翻了一番多。互助社两年积累40多万元。

第二种土地流转形式叫“占补平衡”或“建设用地指标异地流转”。有些地方利用国家“土地占补平衡”政策，鼓励村庄在新农村建设过程中，对新村庄实施统一规划和建设，对旧村庄进行统一整理和改造，以节约土地。如果村民集体将节约出来的村庄建设地实施“非转农”，政府则给予一定的现金奖励或建设用地指标奖励，准许村民集体将“非转农”获得的“建设用地指标”拍卖获利。这种“非转农”及“建设用地指标异地流转”的土地流转形式，是了不起的创举。全国现有旧村庄占地3亿亩左右，不少村庄宅基地、自留地等原本数百亩或更多，通过新村规划和建设，一般都可以节约一半的土地。江苏太仓对于村庄在新农村建设中节约出来的土地复垦后，政府奖励给村庄相应数量的建设用地指标，1亩建设用地指标可以拍卖20—30万元，极大调动了农民节约用地的积极性，也大大加快了新农村建设步伐。这种形式的土地流转试验，在浙江、重庆等地都有。这种形式的土地流转对守住18亿亩耕地红线意义重大。

第三种土地流转是资本下乡整合农民土地，土地向

农业资本集中。即鼓励和扶持资本下乡，成片经营千家万户小农的土地。

土地流转方式引热议：两种不同观点，都有其片面性

对于上述三种主要形式的土地流转，引起较大争议的是第三种土地流转。支持者认为，土地向农业资本转移至少有三个好处：一是加快农业现代化水平，提高规模效益，增强我国农业的国际竞争力和发展后劲；二是促进农村劳

动力向沿海和城市转移，在增加农民非农就业收入的同时，进一步保持中国的“比较优势”，加快工业化和城市化步伐；三是有利于农村土地产权进一步明晰，增加农民财产性收入，提高农村市场化程度。

反对者则认为，第三种土地流转方式有很大风险，弊大于利。主要的风险和弊端有：资本拥有者下乡搞农业，主要是搞经济作物及其产业化，对国家粮食安全不利（小农的因为粮食自给自足，客观上对国家粮食安全有利）；一旦政府鼓励大资本兼并小农土地，往往难以避免官商勾结和强制转让，必然会对弱势的小农造成伤害；小农大规模离开土地后，一旦出现经济危机，可能会出现数千万农民工失业和无法返回家园的局面，这样的风险存在不可控性，或许会导致改革成果功亏一篑；土地向资本集中，必然会影响到《宪法》规定的农村基本经济制度和“村民自治制度”。

其实，上述两种截然不同的观点，都是有道理的，但都有其片面性。主张流转的一方，片面认为只有通过资本下乡，才能实现农村和农业现代化，才能较快使更多的劳动力转移到工业化和城市化中来，加快工业化和城市化的步伐。其实，日本至今也不支持大资本下乡兼并农民的土地，而是变“分散的传统小农”为“有组织的现代小农”，由“有组织的现代小农”主导农业和农村现代化。日本的转型很成功。韩国和我国台湾地区学日本，也很成功。在亚洲国家中（人多地少），菲律宾实践过资本下乡兼并小农、整合农业的农村、农业现代化道路，在大资本力量的推动下，农村农民问题快速转化为城市工人问题。后来，菲律宾经济增长开始急剧下降，失业问题逐步引发全国性社会动荡。菲律宾从六十年代开始重新搞土改，以给弱势者一小块土地安身立命，土改至今还在进行；更糟糕的是菲律宾的粮食等食物主权完全受制于国内和国际资本集团了。日本经验和菲律宾的教训，我们不能视而不见。

反对土地流转的一方，其片面性在于为了否定而否定，没有积极的对策。其实，土地不流转是不行的，土地也一直在流转。实践中有大量的流转形式是有益无害的，前面讲到的农户之间、亲朋友好之间的土地流转，农户土地向互助社、合作社和集体经济组织流转等等，不仅不能限制，政府要热情鼓励和大力扶持。反对流转的一方，还存在另一种片面性，即见到资本参与土地流转就反对。其实，对于先富起来的资本，回到自己的村庄，帮助本乡本土的父老乡亲共同富裕，在村民自愿的前提下，让村民农地集中流转给“社会企业”经营，也应该支持。

土地流转的未来：“一个前提”和“五个有利于”

笔者认为，今后相当长的一个时期，土地流转要坚持“一个前提”和“五个有利于”。

一个前提是：农民自愿、自主，关键要自主。现在，不仅农业税费都取消了，撂荒费也取消了，种粮还有补贴，承包地有利可图了。这和80年代相似。按理说，这种状态下的土地流转是不必需要外人操心的，农户土地流转或不流转或休耕撂荒，是农民自己的事情。最近几年，不仅政府官员为农民土地流转操心，就连城市人也都特别关注农民土地流转，比农民还操心。这是不正常的，要警惕土地流转中农民主体地位和自主性被侵犯。

五个有利于：一是有利于粮食安全，十几亿人口的国家，吃饭始终是大事。特别是石油价格高企，生物能源产业化已经成为现实，汽车也要吃粮食了，粮食安全更脆弱了，更紧迫了，更复杂了，更重要了；二是有利于巩固和完善农村基本经济制度和村民自治制度，农村基本经济制度是农村社会结构关系和村民自治制度的基础，一旦破坏了，比照城市制度供给，成本会极高，每年至少需要中央财政支付万亿、甚至数万亿；三是有利于农业机械化和劳动力转移；四是有利于农民共同富裕和全面小康；五是有利于增强中国转型发展的“韧性”——经济、社会、政治安全性和稳定性。改革发展可以慢一点，决不可重来一次。

如果坚持“一个前提”和“五个有利于”的原则流转土地，笔者认为未来土地流转的主要形式，可能会是农户承包地向农民互助社、合作社和村民集体经济组织流转。东光县古树于村的土地流转模式就是这样的。

第五篇：土地流转问题调查问卷

土地流转问题调查问卷

户主姓名：年龄：劳动力人数：

家庭住址：文化程度：家庭人口：土地面积（最初集体承包的）：

1.你是否有过土地流转的经历？

A有B无

2.若有，属于哪种方式？

A租入B转出

3.什么原因促使你出租土地？

A外出打工 无人照管B 农业种植收益低

C缺乏劳动力D 其他

4.什么原因促使你租入土地？

A劳动力过剩B扩大生产规模的需要

C受亲朋好友的委托D其他

5.你在确定土地流转关系时 采取什么方式？

A口头协议B书面协议C第三方证明D其他

6.你认为在确定土地流转关系时签订合同必要吗？

A没有必要，都乡里乡亲的谁也不回坑谁

B没有必要，有纠纷了找村干部解决就可以

C有必要，白纸黑字最可靠

D有必要，出了问题有据可依

7.你们进行的土地流转行为是私下交易还是上报给村委会登记过？ A私下交易B上报登记了

8.在土地流转中是否发生过纠纷？

A发生过B没有

9.若有，是什么原因？

A没有签订合同B合同条款不健全不合法C合同当事人违约D其他

10.你从谁家里租入土地？

A邻居家B本村亲戚家C本村亲戚家D其他

11.谁从你家里租入土地？

A邻居家B本村亲戚家C本村亲戚家D其他

12.你租入土地面积占总面积的比例：

A 10%~30%B 30%~60%C 60%~1000%D 100%以上

13.你家里租出土地占总面积的比例：

A 10%~30%B 30%~60%C 60%~1000%D 100%以上

14.你租入土地是否讲好期限？

A没有B讲好期限C 讲好租期不定

16.你租出土地是否讲好期限？

A没有B讲好期限C 讲好租期不定

17.你租入土地期限为

A 1年B 2~5年C 5年以上

18.你租出土地期限为

A 1年B 2~5年C 5年以上

19.你收租金的形式为

A 收粮食B 收钱C收其他D 什么也不收

20.你交租金的形式为

A 交粮食B 交钱C交其他D 什么也不交

21.您认为土地流转过程中最大的问题是什么？希望政府部门做什么？