红头文件违法之原因

第一篇：红头文件违法之原因

“红头文件”违法之原因及对策论析

王景斌 顾颖

一、问题之提出

“红头文件”在现实生活中大量存在，其因内容的具体性与可操作性而成为行政管理活动中一种必不可少的手段。但近年来“红头文件”违法现象日益严重，各种负面报道屡屡见诸媒体。请看下面两则事例：

案例一，《法制日报》2004年4月8日以《“买路钱”卡住救命车》为题，报道了一起发生在哈尔滨市的“红头文件打架”事件：2004年4月5日，一辆120急救车因通行费问题被阻收费站。收费站依据黑龙江省交通厅于200O年下发的《哈尔滨机场专用高速公路机动车辆通行费征收管理办法》要求急救车交纳30元通行费，而急救车则依据黑龙江省物价局、交通厅、财政厅于2003年联合下发的，《关于对“120”急救车免征通行费的通知》拒绝交纳。双方就收费问题争执不下，致使一名等待急救的危重病患不治身亡。

案例二，《新文化报》2004年4月16日以《今后不再搞“一家有病、多家吃药”》为题，报道了吉林省长春市公安局于4月15日出台的《长春市公安局关于治安系统进一步为经济发展创造软环境的工作意见》。该《意见》中特别规定，对待发生在行业场所内的“黄赌毒”案件的查处，需经本部门分局（处）长批准。对查获的因履行经济合同来长春洽谈及其他特殊来长人员的一般违法行为，原则上不做治安拘留处罚，酌情依法处理。

这两则只是比较典型的“红头文件”违法案例，实际生活中“红头文件”违法绝非鲜见，其对行政相对人及第三人的人身权、财产权危害甚巨。违法的“红头文件”也干扰着法律的贯彻实施，破坏了法制统一，有损法律尊严。

“红头文件”是“行政规范性文件”的通俗称谓，是指各级各类国家行政机关为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外具有普遍约束力和规范体式的决定、命令等的总称。因其通常套以象征国家机关权威的红色题头，故以“红头文件”称之。我国对这类文件的具体称谓各异，如“行政规定”、“行政规范”、“行政规范性文件”、“一般行政规范性文件”、“其他规范性文件”等等，不一而足。

一般而言，“红头文件”的效力要低于法律、法规、自治条例和单行条例、规章，处于规范性文件体系中最低的效力位阶。但由于“红头文件”一般是为了执行法律、法规而制定的，其操作性较强。因此，在行政管理活动中，“红头文件”往往成为具体行政行为作出的直接依据。如案例一中，收费站的工作人员收不到钱坚决不放行，根本不考虑其收费所依据的“红头文件”是否合法。而根据交通部、财政部、国家物价局于1988年联合下发的《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》中第7条的规定，“除正在执行紧急任务的设有固定装置的消防车、医院救护车、公安部门的警备车外，对其他任何机动车辆均应一律收取通行费。”可见，收费站所持的黑龙江省交通厅下发的“红头文件”将急救车划入征费范围内是违反了上位阶的部门规章的，但这份明显违法的“红头文件”却得到了坚决的执行。又如案例二中的“红头文件”规定：对于发生在行业场所内的“黄赌毒”案件的查处，需要经本部门分局（处）长的批准。查与不查，是以领导的意志为准，而不是以法律的规定为准。领导的意志可以凌驾于法律之上。另外，该文件还规定，对查获的因履行经济合同来长洽谈及其他特殊情况来长人员的一般违法行为，原则上不做治安拘留处罚，酌情依法处理。这种“刑不上外来投资者”、处理违法行为内外有别的做法，明显违反了法律面前人人平等的宪法原则，是对社会主义法制的统一和尊严的严重破坏。

从行政法角度来讲，制定与发布“红头文件”属于抽象行政行为。与具体行政行为相比，其一旦违法造成的损害后果要更严重、更广泛。但长期以来，人们一直将制定“红头文件”视作一种准立法行为，对其权威性盲目迷信。加之到目前为止，法律仍未对“红头文件”的制定事项作出统一规范，因此“红头文件”几乎成为规范性文件管理中最为混乱的领域。

二、“红头文件”违法之成因

“红头文件”违法说明了我国法制的不统一。具体而言，引起并且加剧这一现象的因素主要包括以下方面：

（一）受人治思想影响。“依法治国”作为一项治国的基本方略虽然已经被明文写入宪法，但行政执法队伍的法治观念并不强，相反传统的人治意识却根深蒂固。一些行政机关负责人对即使规定得十分具体的法律法规也常常置于一边，过分热衷于“一支笔”签署“红头文件”。由于因袭长官意志至上的工作作风，制定主体缺乏对公众负责的精神，“红头文件”在制定过程中缺乏能够保障其民主性与科学性的听证会、座谈会、论证会等必要形式，常常只体现某一领导或管理者的意志而罔顾相对人的利益与要求。有些行政机关的负责人为了追求部门或地方利益以彰显政绩，不惜以牺牲法律和民意为代价。

人治思想同样也影响着行政相对人。中国传统社会讲“为政在人”，几千年来这种思想的潜移默化，导致“官本位”思想根深蒂固。即使在大力宣传建设社会主义法治国家的今天，人们仍未树立起“权利本位”的观念。所以当法与法外权威发生冲突时，人们仍习惯性地遵从法外权威而非守法。可以说，相对人自身权利意识的薄弱及其对“红头文件”权威的盲从，在一定程度上对“红头文件”违法现象的泛滥起到了推波助澜的作用。

（二）受非正当利益驱动。市场经济条件下，政府在很大程度上也会追逐自身利益的最大化。政府利益可分为两类：正当利益与非正当利益。所谓正当的政府利益是指政府自身应具有的法定利益，如政府作为机关法人为维护自身正常运转所享有的利益；非正当的政府利益则是指政府在行使公共权力的过程中所掺杂的不应有的私利，如政府利用行使公权之便寻租等。正当的政府利益则是行政受益权的应有之意，应予以保护和强化；而对非正当利益必须予以抵制。

非正当政府利益主要有三种表现形式：政府工作人员的个人利益、地方和部门的利益以及整个政府的机构利益。

1．政府工作人员的个人利益。市场经济下，政府工作人员既是规则的制定者，又是执行者。其作为一个与经济生活密切联系的理性的经济人，也具有个体的利益价值和利益取向。但由于他们常被置于“公仆”的地位而不能明确追求自身非正当利益，于是就采用制定“红头文件”等方式迂回地实现这些利益。

2．地方和部门等小集团利益。改革开放以来，随着地方政府和各地区利益的相对独立，地区之间、部门之间利益分配的冲突加剧，地方保护和部门保护主义日趋严重。如地方政府为保护本地区的利益，往往采取各种手段限制本地区的企业、银行的资金流向外地，甚至实行不同所有制企业的歧视政策等壁垒，人为地阻碍社会统一市场的形成。而“红头文件”无疑是政府推行保护主义、实施行政垄断的最简便易行的手段。

3．政府的机构利益。政府机构的利益本应属政府的正当利益，但随着社会分工的发展，政府管理工作逐渐成为一种专业化工作，政府组织的特殊利益也越来越突出。如政府规模最大化、部门支出的增长等都是政府追求自身利益的扩张行为。这种行为造成的政府机构臃肿、行政费用开支过高等不良后果，又促使政府进一步追求自身的更大利益，由此形成恶性循环。

（三）规制上的漏洞。“红头文件”作为行政立法和执法的中介，是任何一级政府都必不可少并被广泛运用的一种手段。但至今仍未有一部法律对“红头文件”的制定事项作出明确规定，从而导致许多违法行政行为都以“红头文件”为名，企图规避司法审查。这些规制上的漏洞表现为：第一，制定主体混乱。我国行政体制层级过多，上至国务院，下至乡镇一级的人民政府，从中央到地方，各级各类的行政机关及其所属的工作部门都有权制定“红头文件”。除此之外，有些机关的内设机构也在制定着“红头文件”。第二，制定内容混乱。行政法的特征之一便是内容广泛，“从行政组织、行政管理到行政救济，从民政管理、卫生管理到教育文化管理，包罗万象。”这些内容当中，哪些才能由“红头文件”加以规定，法律并未作出统一规范。这就导致实践中“红头文件”几乎可以对行政法上的任何问题作出规定，完全背离了行政法定的原则。第三，制定程序混乱。“红头文件”在制定过程中随意性很大。有的行政主体有时仅凭领导的一句话、一个指示就匆匆起草、草率发文。整个过程中，既无备案，也无审查，违法现象不可避免。虽然自2001年月1日起实行的国务院《国家行政机关公文处理办法》对于规范“红头文件”具有一定意义，但其所规定的内容仅限于行政机关公文的种类和格式、行文规则及公文的收发管理等形式上的问题。在具体的程序上，各主体往往自行其是，差异性很大。

（四）违法纠错机制不健全。根据现有法律、法规的规定，对“红头文件”的监督方式主要有：权力机关的监督、行政机关内部的监督以及司法机关的有限监督。但实践中由于种种原因，各种监督方式未能有效发挥作用，在一定程度上放纵了“红头文件”的违法。下面仅就各种监督方式中存在的问题进行具体分析：

1．权力机关的监督主要指各级人大常委会的监督。《宪法》第67条规定：全国人民代表大会常务委员会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。《地方组织法》第8条规定：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令。此外，各级人大常委会还有权对政府的工作进行监督，其中当然也包括了对政府制定“红头文件”工作的监督。这些规定都是权力机关监督“红头文件”的法律依据。但实践中由于缺乏必要的启动机制以及相关的配套制度，各级人大常委会的撤销权往往无从行使。另外，尽管《立法法》已经规定了对法规、规章违法的审查程序，但国家至今也未对一件违法法规、规章予以审查撤销，更遑论对数量众多又缺乏审查程序的“红头文件”了。

2．行政机关内部的监督主要是通过行政复议和备案审查实现的。本文将在下文对备案审查制度进行详细论述，此处仅就行政复议制度存在的问题进行分析。《行政复议法》第7条规定，公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的各级人民政府及其工作部门（国务院除外）制定的规章以外的规定不合法的，可在对具体行政行为申请行政复议的同时一并对其提起复议审查申请。这实际上是将“红头文件”纳入了行政复议范围内。然而实践中对“红头文件”提起复议审查还存在着诸多限制：

首先，对“红头文件”的审查申请必须与对依其所作出的具体行政行为的复议申请一并提出，否则该文件就不能成为复议审查的对象。而有些“红头文件”无须以具体行政行为的方式体现，其存在本身就是一种社会危害。在案例二中，若长春市公安系统依该“红头文件”对外地来长投资者的一般违法行为不予行政拘留，而是酌情依法处理，则处理的结果虽然可能会违反《治安管理处罚条例》，但对违法行为人来说却是大大有利的。这种情况下，违法行为人当然不会对这样的具体行政行为以及其所依据的文件提起复议申请，复议机关也就无从监督。同时，即使相对人认为某一“红头文件”有侵害其合法权益之虞，也只能等到具体行政行为作出后、侵害真正发生时才能一并提起审查申请，这样一来，行政复议对相对人权利的救济就稍显滞后，也使得复议机关的监督力度大打折扣。

其次，《行政复议法》第26条规定了行政复议机关对申请人一并提起的第7条所列有关“规定”的处理，但究竟做何种处理——是简单地确认是否违法，还是对错误进行纠正或直接撤销文件，该条并未明确规定。对此，有学者认为，“该条规定仅指对复议过程中整个案件的处理，而不是对被诉愿的规范性文件作出撤销或终止，没有哪一个处理机关敢于依据该条作出撤销原规范性文件的处理决定。总之，规范性文件行政复议的审查结果并不必然对后续案件有影响力。”笔者赞同这一观点。因为按照“法无明文规定即禁止”的法理精神，在法律没有明确规定的情况下，行政机关是不能超出法定权限，自行变更、撤销或废止违法的“红头文件”的。这样一来，违法“红头文件”持续有效，其危害的持续性与普遍性并未得到有效遏制。

3．司法机关的监督：我国宪法与法律并未赋予法院对抽象行政行为的审查权，行政诉讼受案范围仅限于具体行政行为引起的争议，这与行政复议的受案范围是不一致的。所以，如果相对人对复议决定不服而欲寻求司法救济时，法院却困于受案范围的限制，无法对该“红头文件”做进一步的审查。复议范围和诉讼范围规定的不衔接，最终会导致行政复议中对规范性文件的审查制度流于形式。

2000年3月10日起实行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）中第62条第2款规定，“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效规章及其他规范性文件。”有学者据此认为该条款确立了对“红头文件”的“非常有限的司法审查权”。然而笔者认为，该《解释》的规定仅仅表明：在行政诉讼过程中，法官若认为某一“红头文件”是合法有效的，则可以据以裁决案件；但若认为某一“红头文件”是违法的，也只能采取“不予引用”这种消极的做法对其作出否定性评价，而并无权力将其直接废除或撤销。司法审查的结果至多只能实现个案的公平，而不能产生普遍的约束力。从长远来看，这种治标不治本的方法显失效率。

四、规制“红头文件”之对策

要尽量减少并最终避免“红头文件”的违法现象，关键是建立起一套行之有效的规制与监控制度。笔者为该制度具体应包括以下方面：

（一）加强立法上的规制。立法本身就是权力机关行使监督权最有效的途径。首先，权力机关应尽快制定《行政程序法》。由于制定与发布“红头文件”是一种纯粹的行政行为，《立法法》并未对其作出规定。因此，只能期待《行政程序法》尽快出台，对“红头文件”的制定主体、制定权限、制定程序等事项作出明确规定，使各级各类行政主体在制定与发布“红头文件”的过程中有法可依、按部就班，使领导个人言论止于法律之界。其次，在其他立法中应尽量细化法律法规的内容，目的是逐步降低“红头文件”制定的必要性。从根源上减少了“红头文件”的数量，也就降低了其违法的可能性。

（二）拓展事前、事中的监督机制。事前、事中的监督可以通过备案审查和公开公示的方式实现。

1．健全备案审查制度。在《行政程序法》尚未出台、对“红头文件”的备案审查尚无统一的立法规范的情况下，各地可以参照《立法法》规定的对行政法规、规章的备案审查制度以监督“红头文件”的制定、发布与实施。笼统而言，应当明确备案的法律效力，规定“红头文件”制定或发布后一定期限内必须报送有关机关备案审查，否则将导致被撤销的法律后果，相关领导也要承担相应的责任。其中有几个细节问题必须予以明确：第一，报送备案审查的时间。考虑到《立法法》也只规定行政法规、规章在公布之日起30日内报送有关机关备案审查，因此对“红头文件”的报备时间也不应该作更为严格的要求，可以也规定为30日或更宽松一些的期限，否则显然本益比过高。第二，备案审查的机关。可以规定县级以上各级人民政府制定的“红头文件”向本级人大常委会备案，乡镇一级政府因无相应的人大常委会可以向上一级人大常委会备案；县级以上人民政府所属工作部门制定的“红头文件”可报同级人民政府备案。第三，备案审查的程序。各级人大常委会的法制工作委员会以及各级人民政府的法制办公室应作为接受备案的专门机构。审查过程中可以要求制定机关说明情况，也可以听取相对人意见。审查终结后，由法制工作委员会或法制办公室提出意见报备案审查机关决定，由后者宣布审查结果。“红头文件”的内容与制定程序合法的，应准予备案，否则不予备案。对不予备案的“红头文件”应同时宣布中止其作为执行的依据，待制定机关修改后重新备案审查；对内容有严重与法律抵触情形的，则予以撤销。为防止备案审查的成本过高，可采取只进行合法性审查的原则。备案审查的期限以不超过一个月为宜，以稳定正常的行政关系。

2．建立公开公示制度。法律文件和行政措施的公开化，既是依法行政的要求，也是WTO透明度原则的要求。建立起“红头文件”的公开公示制度，有助于改善现有的“暗箱”问题，避免使其成为行政机关约束相对人的“秘密武器”。在这一问题上，深圳市政府的做法值得借鉴。其具体措施是：凡政府规章、规范性文件、行政措施和政务信息应当采取公告的形式在《市政府公报》以及《深圳特区报》、《深圳商报》和深圳信息网上公布；未在《市政府公报》上发布的，不具有法律效力，任何单位或个人不得以此作为依据行使权利或要求他人履行义务；执行违反规定发布的文件，追究执行机关单位负责人和直接责任人的法律责任。这一举措对于推进包括制定与发布“红头文件”在内的政务公开具有直接、深刻的意义。

（三）完善事后的监督、救济制度。事后的监督救济制度主要指行政复议审查制度和司法审查制度。

1．对于行政复议审查制度的完善。首先，应确立起一种独立的、直接的复议制度，使得受到“红头文件”侵害的当事人（如案例一中的受害人）以及任何认为“红头文件”有侵害自己合法权益之虞公民、法人和其他组织，可以单独就“红头文件”的合法性提起复议审查申请，而不必等到具体行政行为作出之后、侵害已经现实发生之时再一并提起。其次，复议制度应该当然地包括一种主动的职权审查制度，即行政复议机关在复议过程中，如果发现被申请复议的具体行政行为所依据的“红头文件”违法，可依职权主动地予以撤销或变更，或提请有权的行政主体依法撤销或变更，而不必被动地等待当事人提出申请之后才予以审查处理。

2．对司法审查制度的完善。从《解释》第62条的规定可以看出，在我国当前一蹴而就地建立起对抽象行政行为的全面司法审查制度是不太现实的。笔者认为，目前可以先设计这样一种制度：在复议程序前置的原则下，赋予人民法院对“红头文件”审查和处理权。即在前文所论述的对“红头文件”独立的、直接的复议审查制度建立起来之后，任何公民、法人、其他组织认为某“红头文件”可能侵犯自己合法权益的，必须首先提起对该文件的复议审查程序。对复议机关的裁决不服的，才可以提起行政诉讼。这样一来，如果对“红头文件”的审查在行政机关内部能够完结，则不必再由司法部门进行外部监督；而如果有任何一方对复议结果不满，则可以提起司法审查程序，以穷尽救济手段，维护自己的合法权益。这一制度施行一段时间之后再确立起对抽象行政行为的全面审查制度则无论在观念还是在具体操作上都要相对容易。

（四）完善违法责任追究制度。按照我国现行的法律制度，追究违法“红头文件”责任的途径有二：一是由权力机关追究，责任方式包括撤销文件和质询、罢免有关行政机关负责人等；二是由行政机关追究，责任方式包括改变和撤销违法文件，任免、考核和处分有关国家机关工作人员，而其中最严重的处分形式也不过是开除。显然，这样的责任形式是畸轻的。况且如前文所述，权力机关、行政机关对“红头文件”的监督十分不力。因此到最后即使违法的“红头文件”被改变或撤销，也很少有人承担具体的责任。所以在完善对“红头文件”的规制、监督制度的同时，还应当建立起包括司法机关在内的、比较完备的违法责任追究制度。其基本的理念是在国家赔偿的原则下，着重对公务人员责任的追究。具体而言，应追究以下主体或人员的责任：第一，制定主体的责任。除应改变、撤销违法的“红头文件”外，制定主体主要应承担国家赔偿的责任。原因在于，行政机关执行职务必须遵守上位阶的法律规范，其制定违法“红头文件”的行为本身就是对法定职务的违反。由此给相对人的合法权益造成损害的，当然应当承担国家赔偿责任。第二，制定人员的责任。在行政首长负责制的体制下，“红头文件”一般都是经行政机关的负责人签署而生效。因此，对违法“红头文件”的责任追究也应遵循“谁签署，谁负责”的原则，由行政机关的负责人承担相应责任。这又可分为两种情况：一是违法“红头文件”生效后在适用过程中对相对人的权益造成了直接的、现实的损害。这时要视损害后果的严重程度来确定具体的责任形式，包括法律责任（主要指行政责任、民事责任、刑事责任）和政治责任。第二种情况是违法“红头文件”还未对相对人造成直接的现实的损害，而只是违反了上位法的规定，影响了社会对行政机关的积极评价。此时制定人员只承担行政责任和政治责任即可。第三，执行人员的责任。我国行政管理体制的特征之一是上下级之间是领导与服从的关系。因此，对于执行上级制定的违法“红头文件”的工作人员，不宜要求其承担过于严苛的责任，否则就与我国的行政管理体制相悖。但考虑到其作为国家工作人员，负有依照国家法律、法规执行公务的义务，因此可以赋予执行人员对违法“红头文件”提出异议的权利并保留相应法律责任。否则、若执行人员在适用文件时发现其违法而不经此程序便径行执行的，可要求其承担行政责任。第四，备案审查机关及其工作人员的责任。各级人民代表大会常委会的审查机关和人员未尽到审查义务的，宜仅承担政治责任；各级人民政府的审查机关和人员未尽到审查义务的，可要求其承担法律责任。对于后者，具体可以比照民法中的共同侵权理论要求其与制定机关及其工作人员承担连带责任。

（五）建立完备的清理制度。建立对“红头文件”清理制度，目的在于解决实际中存在的大量已经不适应新情况的“红头文件”仍在适用的问题。各级行政主体应在政府法制部门的领导和监督下，展开对“红头文件”的清理工作，并使其经常化、制度化。清理工作宜在新法颁布时进行。清理时应以上位法为标准，凡违反上位法或越权制定的“红头文件”都应予以即时修改或废除。也有人建议借鉴德国法的作法，规定“红头文件”效力的持续时间。如果没有特别规定，其效力最长不超过3年，3年后“红头文件”自行失效。笔者亦认为此作法可行，但考虑到实际情况的复杂性，可以在《行政程序法》中规定一个“红头文件”效力持续的最高年限（如3年或5年），各地行政机关可根据本地或本部门的具体情况在此年限内作出具体规定。这样，将“红头文件”自行失效的作法与清理机关主动清理的作法结合起来，更能有效地肃清违法、过时的“红头文件”。

综上所述，对制定“红头文件”这一抽象行政行为的规制应从事前、事中、事后建立起全方位综合的监督体制。应以完善事前监督为重点，以逐步建立起全面有效的司法审查制度为保障。这样才能在维护社会主义法制和尊严的前提下，真正作到“红头文件”服从法律，不再凌驾于法律之上。只有突破对部门利益和地方利益的狭隘保护，作为公共制度性产品的“红头文件”才能为社会统一市场的形成和发展提供正面的法律服务。

【作者介绍】东北师范大学政法学院教授，吉林大学理论法学研究中心博士研究生；东北师范大学政法学院行政法专业硕士研究生。注释与参考文献

本文讨论的“红头文件”仅指各级人民政府及其工作部门制定的一般行政规范性文件，不包括各级审判机关、检察机关和军事机关及其各职能部门，党的各级机关和部门，人民团体以及企事业组织等用红头纸下发的文件。

根据事发时国务院部委规章的规定，对正在执行紧急任务的医院救护车是不应当收取通行费的。但按2004年11月1日起施行的国务院《收费公路管理条例》第7条的规定，今后医院救护车不再属于免费范围。基于法律溯及力的原因，该条例并不适用于本文所引案例的处理，也不影响本文对“红头文件”违法问题的法理分析。

实践中有的“红头文件”设定的是特定的行政相对人的权利和义务，其内容是具体行政行为的内容。此时应将其认定为具体行政行为，以避免其借此规避司法审查。

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红头文件违法怎么办

http://www.xiexiebang.com 2005年09月02日16:42 宁夏日报

“红头文件决不能与国家的法律相违背！”8月18日，在国务院法制办召开的规范性文件备案审查工作会议上，国务院法制办公室协调司副司长江凌说。

规范性文件俗称红头文件，是各地方政府、政府部门进行行政管理的重要手段之一。由于制定机关对自身职责认识不清，缺乏统一的程序规范，现实生活中红头文件违法、打架的现象屡屡出现，直接损害了社会公众的合法权益。

据了解，目前，全国已有31个省级人民政府通过地方立法建立了规范性文件备案审查制度。特别是自2002年9月国务院法制办召开的合肥会议提出建立统一的“五级政府、四级监督”的备案监督体制以来，各地方进一步加强了监督力度。

红头文件违法怎么办

据介绍，自2003年到今年上半年，全国31个省级人民政府共收到（省级政府部门和地市级政府）报送备案的规范性文件9745件，经过审查，发现存在违反上位法规定的有623件（占备案文件的6．4％），按照相关程序已经纠正了424件（占发现问题的68％）。

早在2002年，一些地方率先确立了部门规范性文件前置审查制度。未经同级政府法制机构审查的红头文件不得印发，否则法制部门可以提请本级政府撤销该文件。

来自云南省法制办的张宪伟处长对此表示赞赏，但同时也有一点担心：如果以法制机构的审查结果作为判断标准，就意味着经审查印发的红头文件都是合法的，如果万一有漏网之鱼，谁又来进行事后监督？

据了解，云南的做法是，从2005年1月1日起，云南政府部门的规范性文件自签署之日起5日内必须到政府法制部门登记，政府法制部门会在5日内对其进行形式审查，对符合要求的出具统一编号的回执（没有回执的不得公布）。如果无此回执，公民、法人和其他组织可以拒绝执行。

红头文件“打架”怎么办

红头文件应当进行备案审查，红头文件之间“打架”怎么办？协调性是上海市政府法制办审查的内容之一，对各区县政府报送备案的红头文件，按照所涉及的内容征求市政府主管部门的意见，减少和避免两者之间的不一致。

“所谓协调性审查，主要是看部门职责是否交叉、是否矛盾；规范性文件之间就同一事项的规定是否一致。”江凌表示，从目前法制工作现状出发，规范性文件的审查内容应该以合法性审查为主，兼顾适当性和协调性。对明显规定部门职能交叉、造成重复管理或处罚的要进行协调性审查。

在云南，当红头文件涉及面广、对行政相对人的权益有重大影响而法制办又不易做出判断时，法制办要组织专家论证会进行审查。届时，相关专家、规范性文件的制定部门以及权益受损的群众代表都有机会各抒己见。最终的审查意见会作为判断该红头文件有效与否的重要依据。

红头文件违法后拒不改怎么办

如果法制机构在审查时发现问题，需要和制定机构协商，建议其自行纠正。2005年上半年，省级政府对有问题的规范性文件纠正率达73．8％。然而，制定机关一旦拒绝或者拖而不决，法制机构就很尴尬。

吉林省政府法制办的王继处长、宁夏回族自治区法制办的乔虹处长以及云南的张宪伟处长告诉记者，虽然有些地方政府立法赋予法制办撤销权，但至今都还没有行使过此项权力。

“我认为这方面的法律依据还不够充分，而且这么做可能会让法制机构陷于单打独斗的境地。”张宪伟坦言，“如果国家统一立法明确法制机构对违法红头文件的处理权限，那将大大提高审查工作的力度和权威性。”

在备案过错责任追究制度方面，张宪伟处长介绍，云南省政府法制办和监察厅共同制定了《云南省规范性文件备案过错责任追究规定》（以下简称《规定》）。对不按规定报送规范性文件的行为，法制机构将予以通报批评并由监察部门依法给予主管人员行政处分。负责报送备案工作的主要领导、分管领导以及具体经办人员都将可能成为被追究对象。

该《规定》还指出，如果因红头文件违法引起国家行政赔偿的，法制机构将把情况书面移送行政监察部门，依法追究主管人员的行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。（据《中国青年报》）新闻来源：新知讯报 责任编辑：马江 田丽 实习生：马彦娜

第二篇：红头文件

益阳市环境保护局

益环审[2011]16号

关于对益阳市湘衡塑业有限公司 《年产1.5亿条塑料编织袋项目》

环境影响报告表的批复

益阳市湘衡塑业有限公司：

你公司《年产1.5亿条塑料编织袋项目》上报的《建设项目环境影响报告表》获悉；经研究现将审批意见复函如下：

一、原则同意本报告表的基本内容、所作结论和建议以及专家组评审意见。从环境保护角度分析，同意益阳市湘衡塑业有限公司年产1.5亿条塑料编制袋项目在赫山区衡龙桥镇的建设。

二、建设单位要认真执行环境保护的“三同时”制度，严格按照报告表中提出的各项污染防治措施来进行工程设计、施工和生产管理，重点注意以下几方面：

1、本项目的生产原料(塑料颗粒)为外购，不得自行生产。

2、加强环境管理，建立环境管理机构，配备专职或兼职环保人员，完善环境管理制度，定期对“三废”处理设施进行检查和维护，严禁“三废”不经处理直接排放。

3、加强施工期的环境管理，采取限时作业、运输车辆封闭、禁鸣、路面洒水等措施，使施工对周围环境的影响降到最低程度，并对施工

废水、施工人员的生活废水和垃圾(含施工垃圾)进行处理和处置。

4、厨房油烟气必须经有效处理后，达到《饮食业油烟排放标准》(GB18483－2001)中的标准要求，方可外排；生产过程中产生的废气，应采取有效的防治措施，外排废气应达到《大气污染物综合排放标准》(GB16297－1996)表2中的二级标准要求。

5、生产废水和生活废水(员工生活用水和食堂废水)必须经废水处理装置进行处理，外排废水应达到《污水综合排放标准》(GB8978-1996)表4中的一级标准要求。

6、加强对噪声的防治，搞好厂区绿化，高噪声设备必须采取减振降噪措施，使厂界噪声符合《工业企业厂界噪声标准》(GB12348-90)中的II类标准要求。

7、生活垃圾应设置全封闭垃圾站，定期送垃圾处理场安全处置，禁止乱堆乱弃。生产中产生的固废(废扁丝、边角废料、油墨桶和棉纱)应及时收集、妥善保存并全部综合利用。

8、本项目投入运营后，存在环境风险隐患，必须制定具体的风险事故应急预案和切实可行的应急措施，确保环境安全。

三、项目建成后，应在试生产前向我局申请试生产，经我局同意后，方可试生产。试生产三个月内申请建设项目竣工环境保护验收，经我局验收合格后，项目方可正式投入生产。项目建设期间的“三同时”现场监督管理和日常环境管理由赫山区环保局负责。

益阳市环境保护局 二O一一年四月二十五日

主题词：环境影响报告表的批复

抄送：益阳市经济委员会 益阳市环境监测站 赫山区环保局 赫山区环境监察大队

2011年4月 印数8份

第三篇：红头文件

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包头市香馍馍食品有限公司文件

包头市香馍馍食品有限公司 落实质量安全主体责任情况自查报告

为了切实做好质量技术部的质量安全工作，认真落实好安全生产责任制，加大隐患的排查和整改，防止质量安全事故的发生，从最初组织生产开始，厂里一直严格遵照食品卫生法的要求，步步为营，坚实走好发展的每一步，在厂子的组建和发展过程中，得到了质量技术监督局东河区分局大量的无私帮助，厂子一直有着明确的方向和正确的道路。本厂的产品质量一直很有保障，没有

出现过什么质量事故。厂里所用的主要原料有小麦粉、白砂糖、食用盐、食品加工用酵母等，这些原料必须都是经过正规的渠道，从取得生产许可证的厂家购进，并附有出厂检验报告，质量要求很严格，必须符合国

家对该食品的卫生要求，比如白糖适用于GB 317的要求，小麦粉适用于GB 1355的要求等等。厂里所用的食品添加剂主要是碳酸氢钠，添加剂的购进和适用都是严格按照GB 2760的要求做的.春节过后，按照包头市质量技术监督局东河分局，关于加强食品生产加工企业落实质量安全主体责任的要求，我厂成立了安全管理小组，由法人张建忠任组长，组员由质量负责人和质量检验人员,生产加工人员担任，按照各自分工，对照【食品生产企业落实质量安全主体责任情况自查表】，从企业资质变化情况，采购进货查验落实情况，生产过程控制情况，食品出厂检验情况，不合格产品管理情况，食品标注标示情况，食品销售台账记录情况等10个方面，逐条进行自查。根据企业自查情况，企业自身感觉各方面做的尚可，基本符合质检部门的要求，对于稍有差次的，及时做了整改。现阶段，企业基本能做到系统管理，按标准要求组织进货，生产和销售。先将企业目前能达到的情况汇报如下： 一 企业资质变化情况：企业名称为包头市东河区香馍馍食品厂，厂址是包头市东河区东镇井坪三村，检验方式为自行检验，本厂证照齐全，经营范围是馍片、爆米花、油炸食品、锅巴的生产及

销售。二 采购进货查验落实情况：本厂主要采购的原料为白砂糖、小麦粉、包装袋、纸箱等。所有物品均从具有合法资格的企业购进，购进时索取了企业相关资质证明。我厂生产的馍片使用的食品添加剂，严格遵照了GB 1887的要求，并做了详细的相应记录。食品添加剂还备有单独的进货台账。三 生产过程控制情况：我厂每天安排专人对厂区卫生进行打扫，保持厂区环境整洁干净。定期对生产场所，设备，库房进行打扫，消毒。生产人员的个人卫生，工作服帽的整洁情况，班班检查，工作人员洗刷，更换工作服后，经人员专用通道进入生产车间。验收合格的原料从原料专用通道进入生产设备。从原料到成品及成品库均保持独立空间，没有交叉污染。

四 食品出厂检验落实情况：我厂配备了架盘天平，分析天平，电热干燥箱，水浴锅。PH计。超净工作台，台式培养箱，显微镜，蒸汽压力灭菌器等检验设备，具有检验辅助设备和化学试剂，实验室测量比对情况均符合相关规定。检验人员经过内蒙古省质量技术监督局培训，具有内蒙古省职业技能鉴定中心发放的检验资格证书。按照国家标准，对生产出的每个单元的每批产品进行检验，将检验的原始记录和产品出厂检验报告留存备查，对出厂的每批产品留样，并进行登记、五 不合格品的管理情况和不安全食品召回记录情况：我们生产需要的各种原料均从合法，正规渠道购进，并索取相关的证件。严格按照产品生产工艺及【食品卫生法】的要求组织生产，未遇到购买不合格原料和出现生产不安全食品的情况。六食品标识标注情况：我厂生产的各个单元产品的包装上按照相关规定印有名称，规格，净含量，生产日期，产品标准代号，以及生产者的名称，地址，联系方式，生产许可证编号和QS标识以及使用的食品添加剂的名称和产品的贮存方式和保质期等相

关信息。七 食品销售台账记录情况：我厂建立了食品的销售台账，记录了产品名称，数量，生产日期，销售日期，检验合格证号，生产批号以及购货者的相关信息，包括购货者的名字，地址，销售场

所等。八 公司因没有发生过重大的食品安全事故，没有建立并制定食品安全事故处置方案，自收到文件后，正在逐步建立并制定食品安全事故处置方案，并定期检查各项食品安全防范措施的情况。

因公司基础较薄弱，今后将适时进行调整，是所生产的产品质量得到进一步提升并是企业无重大食品安全事故发生，并在保证质量安全的前提下生产出符合标准及法律法规规定的产品。

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第四篇：红头文件

临洮县文峰中学党支部文件

临洮县文峰中学发〔2012〕 6号

临洮县文峰中学关于2012年党建工作要点安排意见 各处室、各年级组：

为了更好的开展我校党务工作，根据2012年全县教育部门党建工作指导思想，以及中共临洮县委下发《中共临洮县教育体育局委员会文件》（临教党发【2012】6号）文件精神，结合我校实际情况，做出文峰中学2012年党建工作要点安排意见，请各处室、各年级组认真贯彻执行。

2012年全县学校部门党建工作要坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观。以深化“创先争优”、开展“基层组织建设年”活动为重点，紧紧围绕全县教育改革与发展的中心任务，扎实推进党建各项工作，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。弘扬正气、凝聚力量，推动全县教育事业持续快速健康发展，以优异成绩迎接党的十八大胜利召开。

一、加强学习型党组织建设，提高党员干部素质。

1、加强思想政治工作。教育引导党员干部自觉运用中国特色社会主义理论体系武装头脑，指导实践，推动工作，不断增强政治意识、大局意识、忧患意识、责任意识。以坚定的理想信念为重点，深

入开展社会主义核心价值体系和荣辱观学习教育，促进党员干部牢固树立正确的世界观、权力观、事业观。

2、加强党员干部学习教育。认真落实党的“三会一课”制度，积极探索建立科学有效的党员教育管理制度。建立完善理论学习制度，落实六有（有计划、有资料、有记录、有考勤考核、有个人学习笔记、有学习体会文章）要求，确保年内集体组织理论学习不少于十二次，领导干部笔记不少于一万字，两篇学习心得体会。教职工学习笔记不少于5000字，有一篇学习心得体会。按要求组织党务干部和入党积极分子参加上级培训，努力提高政策理论和业务工作水平。

二、开展“基层组织建设年”活动，提升党建工作水平。

1、按照抓落实、全覆盖、求实效、受欢迎的工作要求。

以基本队伍、基本阵地、基本制度、基本活动、基本保障、、这“五基本”为建设重点，以硬件全面达标、软件全面规范、机制全面运行为目标，大力推进基层组织建设。以“五好支部”为标准，加强我校党组织建设。

2、加强党员发展措施，结合学校实际，建立党员发展的激励措施，在后备干部的推荐上、各级各类评优选先上、教研组长和年级组长的选用上、职称评聘上、外出培训上等加以政治激励。充分调动骨干青年优秀教师入党积极性。力求完成与教育体育局签订的《临洮县中小学党建工作责任书》的各项任务。力争完成在2015年党员占教师比例40%以上的目标。

3、努力实施“两推一开”工程。按照“把党员推上教学骨干岗位，把教学骨干推入党员队伍，开设党建教育专门课程”的要求，进一步制定措施和管理办法，重点放在发展中青年教师、开发以党史知识为主的党建教育课程上，年内有15名骨干教师申请入党，被确定为入党积极分子，有6名入党积极分子被确认为预备党员，有4名预备党员转正为正式党员。学校党支部每学期上党课5课时，并定期举办党教育专题报告会一次。不断加强对师生的党的知识教育，增强党的观念，提高对党的认识。

4、切实做好党员发展评价工作。积极探索和建立调动教师入党积

极性的激励机制。加大学校党建经费投入，改进丰富党员组织生活形式，争取在教师节期间，对优秀党员3—5人表彰奖励。

三、深化“创先争优”活动，促进党员干部作风转变

1、继续开展“创先争优”活动，学校党支部要坚持以“争当师德标兵、争当教学能手、提高教学质量、办人民满意的教育”为主题，从营造氛围、创新形式、结合实际、力求实效等方面推动“创先争优”活动。学校党支部配合学校其他职能部门 “建设平安校园，提高教育教学质量，优化美化校园环境”等方面取得实效。

2、落实“一诺一评三公开”制度。坚持公开承诺、自觉接受监督。党支部要结合2012年教育中心工作任务，组织党员进行新一轮双向承诺，即党支部要向党员和群众做出承诺，党员要向党组织和群众做出承诺，承诺是要突出尽力而为与量力而行的统一，承

诺事项做到标准恰当，内容具体结合实际。学校党支部2012年承诺书在3月份报局党委审批，2012年党员承诺书由支部审批，并在学校醒目位置公开公示，让党员群众全程监督。同时要围绕承诺书兑现，普遍开展领导点评，没学期至少对每个党员点评两次。要积极组织群众评议，确保“公开承诺”真正成为促进“创先争优”活动深入开展的重要措施和手段。

3、组织好开展“联村联户，为民富民”行动、学雷锋活动、校园文

化建设活动，以“立足本职，面向学生，争当先锋，奉献爱心，传递真情，服务万家”为活动主题，每个党员联系转化一名学困生，帮扶一名贫困生，献一堂优质示范课，创一流教学质量。

四、加强党风廉政建设，维护教育部门的良好形象。

1、加强廉政宣传教育。年内继续开展学习贯彻《廉政准则》活动，教育党员领导干部，认真对照《廉政准则》中“八个禁止52个不准”自查自纠，廉洁自律，防微杜渐，将勤政廉洁理念铭记于心，同时要利用电化教育设备，组织教职工观看党风廉政建设专题片，宣传党风廉政建设的路线、方针、政策。开展2—3次典型案例警示教育活动，通过对反面典型的宣传，警示大家筑牢思想道德防线，廉洁自律，防微杜渐。

2、组织开展“敬廉崇洁”为主题的廉政文化进校园活动，纳入青

少年思想教育的重要内容，在校园内设立廉政文化墙壁或者廉政文化宣传牌，广泛传唱《临洮廉政之歌》。通过国旗下的讲话、编印廉洁小故事、出版廉政手抄报、创作廉政书画、举办廉政歌

咏比赛等载体，大力宣传廉政文化，促进清正风气的形成。

3、加强教育行风建设。按照办人民满意教育的要求，学校从招生、收费等热点问题入手，着力解决到学校办事难，个别教师故意刁难群众等问题。坚决杜绝体罚学生、顶风违纪乱收费、考试弄虚作假等不正之风，预防和杜绝教师党员违纪违法。做好政务校务公开工作，自觉接受群众监督和社会监督。

五、加强对工青妇的领导，夯实党的群众基础

1、加强对学校工会的领导，充分发挥教育工会桥梁纽带作用，认真

履行工会维权职责和民主监督职能。2012年七月召开文峰中学第二届教代会修改制度会议，提高决策透明度和公众参与度。通过做扎实的政治思想工作，激发广大教职工的主人翁精神。依法保障教职工的民主权益，推进学校民主政治建设，提高民主管理水平。

2、加强共青团、妇委会的领导。进一步完善共青团、妇委会等群团

组织定期向学校党支部汇报工作的制度。充分发挥共青团在青少年成长过程中的先锋作用，引导青少年学生形成正确的世界观、人生观、价值观。指导妇女组织在维护妇女权益的同时，开展“巾帼建功”活动，发挥妇女半边天的作用。

主题词：党建工作、基层组织建设年、抄报：上级主管部门抄送：文峰中学各处室、各年级组2012年4月

第五篇：红头文件

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×××〔2001〕1号

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